Sakens bakgrunn
Klepp kommune ga tillatelse til rivning av eksisterende enebolig og oppføring av tre nye eneboliger på gnr x bnr y. Som ledd i tillatelsen ga kommunen flere dispensasjoner fra reguleringsplan for Haugabakka fra 1983. Etter klage fra naboene opphevet Fylkesmannen i Rogaland kommunens vedtak. Fylkesmannen begrunnet opphevelsen med at kommunen hadde dispensert fra regulerte tomtegrenser uten at det forelå søknad. Fylkesmannen kom også til at enkelte av dispensasjonsvurderingene var mangelfulle. I vedtaket rådet Fylkesmannen kommunen til å vurdere planendring fremfor å gi enkeltdispensasjoner.
Kommunen fattet deretter nytt vedtak og ga igjen tillatelse. Også det nye vedtaket innebar en rekke dispensasjoner fra reguleringsplanen, bl.a. fra krav til maksimal utnyttelsesgrad på 25 prosent. Fylkesmannen i Rogaland stadfestet kommunens vedtak etter klage fra naboer. Fylkesmannen pekte i dispensasjonsvurderingene på kommunens behov for fortetting og skrev i vedtaket:
«Fylkesmannen ser det som ein fordel at det vert bygd fleire bustader på tomta. Kommunen opplyser at det er behov for fleire bustader i Klepp samstundes som det er få område for framtidig utbygging i kommunen og at det er behov for fortetting. Kommunen har som mål at 50 % av nye bustader skal etablerast ved fortetting i etablerte strok og at ein skal unngå bygging på dyrka jord. Det er derfor ein føremon at tomta kan utnyttast betre. Dispensasjonane fører ikkje med seg uakseptable ulemper. Fylkesmannen har etter ei samla vurdering komme til at fordelane med dispensasjonane er klart større enn ulempene og at også dette vilkåret for å gi dispensasjon er oppfylt.»
A velforening ved B klaget til ombudsmannen. Klagerne anførte bl.a. at Klepp kommune med henvisning til fortetting planmessig gir dispensasjon fra reguleringsplanen i stedet for å utarbeide ny plan.
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere. Som ledd i undersøkelsene ba ombudsmannen Fylkesmannen blant annet om å besvare følgende spørsmål:
«Fortetting kan være et relevant hensyn i en dispensasjonsvurdering. Hensynet til en samlet arealplanlegging der fortetting ses i et helhetlig perspektiv er imidlertid et relevant mothensyn. Har Fylkesmannen vurdert om ønsket om og behovet for fortetting bedre kan ivaretas gjennom en planprosess?»
Til spørsmålet svarte Fylkesmannen:
«Fylkesmannen legger til grunn at spørsmålet om dispensasjon beror på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet. Fortetting i hele eller større deler av et planområde bør skje ved fornyelse av reguleringsplanen og ikke gjennom dispensasjoner. Fylkesmannen ser det slik at det likevel kan gis dispensasjon for et enkeltstående prosjekt når vilkårene for dispensasjon finnes å være oppfylt som i den aktuelle saken. Fylkesmannens vedtak i sak 17/1 1386 gjelder en enkelt eiendom og saken oppfattes ikke som ledd i en utvikling med generell fortetting i planområdet.»
Fylkesmannen ble også spurt om virkningen av flere enkeltdispensasjoner:
«Fylkesmannen kom til at hensynet bak plankravet i reguleringsplanen § 11 ivaretas i denne saken fordi det er søkt om deling av bare en tomt. Har Fylkesmannen vurdert om hensynet sikres i tilstrekkelig grad dersom det gis flere enkeltdispensasjoner?»
Fylkesmannen besvarte spørsmålet slik:
«Fylkesmannen ser det slik at hensynene bak planbestemmelsene kan svekkes ved at det gis dispensasjon til flere tiltak. Fylkesmannen har i vedtak i sak 17/7250 datert 9.8.2017 stadfestet kommunens vedtak om dispensasjon fra den samme reguleringsplanen og tillatelse til å erstatte en enebolig med to boliger. Fylkesmannen antar at flere enkeltstående dispensasjoner i et område kan medføre at vilkårene for dispensasjon ikke vil være oppfylt for nye tiltak og at dette bør vurderes ved eventuelle nye dispensasjonssøknader i området.»
Videre ble Fylkesmannen bedt om å kommentere betydningen av reguleringsplanens alder i dispensasjonsvurderingene. Fylkesmannens svar var:
«Fylkesmannen legger til grunn at eldre planer gjelder fullt ut inntil planen oppheves eller endres. Likevel kan det etter omstendighetene være større grunn til å dispensere fra en eldre plan enn fra en nyere plan på grunn av endringer blant annet i byggeskikk, boformer og behov som er oppstått etter at den eldre planen ble vedtatt.»
Det siste spørsmålet gjaldt utnyttelsesgrad:
«Fylkesmannen skrev i vedtaket at utnyttelsesgraden er noe lavere enn tallene kommunen la til grunn. Kommunens tall var hhv. 44, 35 og 39 prosent for de tre tomtene separat og 31,9 for tomten som helhet. Fylkesmannen bes opplyse hva som er riktig utnyttelsesgrad.»
Fylkesmannen svarte bl.a.:
«Det antas derfor at utnyttingsgraden er noe lavere enn det som er opplyst i kommunens vedtak. Det er ikke foretatt ny beregning av utnyttingsgraden men utnyttingen er vesentlig høyere enn tillatt i planen.»
Klagerne innga merknader til Fylkesmannens svar som Fylkesmannen fikk anledning til å kommentere.
Ombudsmannens syn på saken
Etter plan- og bygningsloven (pbl) § 19-2 første ledd kan kommunen gi dispensasjon fra bestemmelser fastsatt i eller i medhold av loven. Av annet ledd første punktum følger at dispensasjon ikke kan gis dersom hensynene bak bestemmelsen det dispenseres fra blir vesentlig tilsidesatt. I tillegg må fordelene ved å dispensere være klart større enn ulempene etter en samlet vurdering, jf. annet ledd annet punktum.
Lovens forarbeid Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 242 omtaler dispensasjon fra arealplan:
«Avvik fra arealplaner reiser særlige spørsmål. De ulike planene er som oftest blitt til gjennom en omfattende beslutningsprosess og er vedtatt av kommunens øverste folkevalgte organ, kommunestyret. Planene omhandler dessuten konkrete forhold. Det skal ikke være en kurant sak å fravike gjeldende plan.
Dispensasjoner må heller ikke undergrave planene som informasjons- og beslutningsgrunnlag. Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner. Innstrammingen er likevel ikke til hinder for at det f.eks. dispenseres fra eldre planer som ikke er fullt utbygget, og der reguleringsbestemmelsene er til hinder eller direkte motvirker en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene.»
Den klare hovedregelen er at planer skal følges inntil de oppheves eller endres. Hensynet til demokrati, offentlighet og helhetlig arealbruk gjør det viktig at planendring skjer i samsvar med reglene om arealplanlegging og ikke ved en rekke enkeltdispensasjoner. Det er likevel anledning til å dispensere fra eldre planer som ikke er fullt utbygd dersom planen hindrer en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene.
I vedtaket ga Fylkesmannen dispensasjon fra reguleringsplanens bestemmelser om utnyttelsesgrad, byggegrense mot vei, byggegrense mot naboeiendom, plankrav for nye tomtegrenser, krav til takform, krav om frittliggende boliger og inntegnede tomtegrenser. Fylkesmannen viste i dispensasjonsvurderingene til kommunens mål om at 50 prosent av nye boliger skal etableres ved fortetting i eksisterende boligstrøk. Hun skrev at det var en fordel at tomten kunne utnyttes bedre og konkluderte at fordelene ved å dispensere var klart større enn ulempene. Andre fordeler og ulemper var i liten grad vurdert.
Ombudsmannen har tidligere omtalt hvordan fortetting spiller inn i dispensasjonsvurderingen, bl.a. i SOM-2011-1167 og SOM-2015-1365. I SOM-2011-1167 hadde Fylkesmannen i Rogaland gitt dispensasjon fra plankrav om maksimal utnyttelsesgrad på 15 prosent til 40 prosent av fortettingshensyn. I uttalelsen fant ombudsmannen at et såpass generelt hensyn som fortetting vanskelig kunne være et tungtveiende argument for dispensasjonen, og fremholdt at planendring ville være riktig vei å gå. Også SOM-2015-1365 gjaldt dispensasjon fra utnyttelsesgrad av fortettingshensyn. Her skrev ombudsmannen at dersom fortettingshensyn gjør seg så sterkt gjeldende at planbestemmelsen om utnyttelsesgrad ikke lenger er i samsvar med kommunens ønske, bør kommunen endre planen.
I denne saken har Fylkesmannen med henvisning til fortetting gitt dispensasjon til et betydelig avvik fra planens utnyttelsesgrad, i tillegg til dispensasjon fra en rekke andre planbestemmelser. De nye boligene vil følgelig avvike på flere punkter fra hva planen legger opp til. Videre synes fortettingshensynet å gjøre seg gjeldende for også andre eiendommer i planområdet. Ombudsmannen viser til kommunens mål om at 50 prosent av nye boliger skal bygges ved fortetting i etablerte boligstrøk.
Dersom reguleringsplanen ikke lenger gir uttrykk for hvordan kommunen ønsker å utnytte området, bør kommunen gjennomføre en planprosess. En planprosess vil i større grad enn enkeltdispensasjoner sikre at helhetlige hensyn ivaretas og at eiendommene ses i sammenheng. Kommunen kan bl.a. ta stilling til hvilke krav som skal stilles til de nye boligene og hvilken utnyttelsesgrad området skal ha. Samtidig vil en planprosess sikre medvirkning og demokratisk forankring. Planforslag legges ut til høring slik at bl.a. grunneiere, festere og naboer får anledning til å inngi merknader. De vedtas av kommunens øverste folkevalgte organ kommunestyret. Disse hensynene ivaretas ikke i samme utstrekning ved dispensasjoner. Det er derfor vanskelig å se at kommunens ønske om å utnytte området på en annen måte enn hva som følger av planen, er et tungtveiende hensyn i dispensasjonsvurderingen.
Tillatelsen innebar også dispensasjon fra reguleringsplanens plankrav for nye tomtegrenser. I vurderingen kom Fylkesmannen til at hensynene bak plankravet ikke ville settes vesentlig til side fordi det var snakk om deling av bare én tomt. I svaret på undersøkelsene herfra skrev Fylkesmannen at flere enkeltdispensasjoner vil kunne medføre at dispensasjonsvilkårene ikke vil være oppfylt for nye tiltak.
Ombudsmannen er enig med Fylkesmannen i at flere dispensasjoner vil kunne innebære at hensynene bak plankravet settes vesentlig til side. Videre tyder mye på, slik saken er opplyst for ombudsmannen, at området vil fortettes ytterligere. Med mindre kommunen endrer planstatus, vil dette kreve nye dispensasjoner. Hensett til den pågående fortettingen er det vanskelig å se at det kan være et tungtveiende moment i dispensasjonsvurderingen at vedtaket bare gjelder én tomt.
Det kan heller ikke være avgjørende at reguleringsplanen er fra 1983. Riktignok heter det i forarbeidene at loven ikke er til hinder for at det kan dispenseres fra eldre planer som ikke er fullt utbygget og der reguleringsbestemmelsene er til hinder for en hensiktsmessig utvikling av de gjenstående eiendommene, jf. Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) s. 242. Ut fra de foreliggende opplysningene synes imidlertid både den aktuelle eiendommen og planområdet som sådan allerede å være fullt utbygd i hht. reguleringsplanen.
Fylkesmannen fremholdt i svaret hit at saken ikke oppfattes som ledd i en utvikling med generell fortetting i planområdet. I vedtaket viser imidlertid Fylkesmannen tydelig til nettopp fortetting i vurderingen av om fordelene ved en dispensasjon er klart større enn ulempene, samtidig som andre fordeler og ulemper kun i begrenset grad er vurdert.
Gjennomgangen av saken etterlater derfor «begrunnet tvil» om vilkårene i pbl. § 19-2 annet ledd annet punktum for å dispensere fra reguleringsplanens bestemmelser er til stede. Dette må anses som et forhold av betydning i saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd siste punktum. Ombudsmannen ber Fylkesmannen vurdere saken på nytt. I den nye gjennomgangen bes Fylkesmannen også om å ta stilling til om hensynet til en helhetlig vurdering av planområdet tilsier at det her skulle ha vært utarbeidet ny reguleringsplan, slik Fylkesmannen anbefalte kommunen i det første vedtaket i saken.
Tiltakshaver har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Fylkesmannen må derfor gi tiltakshaver anledning til å ivareta sine interesser under den nye behandlingen. Ved en eventuell omgjøring av vedtaket må reglene i forvaltningsloven § 35 følges.
Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om Fylkesmannens nye behandling.