Detaljregulering som avviker fra kommuneplanens arealdel

Saken gjelder en detaljregulering hvor arealformålet er i samsvar med kommuneplanens arealdel, men hvor tillatt utnyttelsesgrad avviker. Fylkesmannen i Buskerud hadde stadfestet detaljreguleringen uten i særlig grad å problematisere forholdet til kommuneplanenes arealdel.

Ombudsmannen er kommet til at avviket i tillatt utnyttelsesgrad er såpass stort at det her foreligger vesentlige avvik fra kommuneplanens arealdel. I slike tilfeller er det krav om konsekvensutredning, og manglende konsekvensutredning er en saksbehandlingsfeil.

Fylkesmannen er bedt om å behandle saken på nytt.

Sakens bakgrunn

Saken gjelder detaljregulering for Ringveien 25 og Vestre Brugate 30, Hokksund. Det private planforslaget ble vedtatt av kommunestyret i Øvre Eiker kommune 26. oktober 2016 med ordførerens dobbeltstemme som avgjørende.

Mindretallet stemte for å avvise planforslaget, og begrunnet dette med at planen «ikke [var] utarbeidet i samsvar med kommuneplanens bestemmelser og kommuneplanens areal­del for sentrumsområdet Hokksund». Etter klager stadfestet Fylkesmannen i Buskerud 2. mai 2017 kommunens vedtak.

A klaget til ombudsmannen. Klagen ble forstått slik at han mener detalj­reguleringen er i strid med kommuneplanens arealdel blant annet når det gjelder grad av utnytting.

I kommuneplan for Øvre Eiker 2015 – 2027 er planområdet for detaljreguleringen avsatt til hovedformål be­byggelse og anlegg, med to ulike underformål. Den største delen av plan­området (ca. 2 000 m²) er avsatt til nåværende sentrumsformål, og en mindre del (ca. 1 000 m²) er avsatt til nåværende boligbebyggelse. I planbestemmelsene pkt. 6.2.1 nr. 2 fremgår om utnyttelse:

«Maksimal utnyttelsesgrad for boligområdene er % BYA=30% og for sentrums­områdene %BYA=50%. For regulerte industriområder gjelder tilsvarende %BYA=80%.»

Planområdet i detaljregulering for Ringveien 25 og Brugate 30, Hokksund er i all hovedsak regulert til bebyggelse og anlegg, med underformål «bolig­bebyggelse – blokkbebyggelse». I bestemmelsene § 3.2 frem­går:

«Tillatt bebygd areal er maksimalt 80% BYA. Bebygd areal beregnes i hht. NS 3940, og dette regnes som det areal som opptas av bebyggelsens horisontalprojeksjon på terreng.»

Ombudsmannen fant grunn til å foreta nærmere undersøker av denne siden av saken.

Undersøkelsene herfra

Fylkesmannen ble først spurt om detaljreguleringen «innholdsmessig følge[r] opp hoved­trekk og rammer i kommune­planens arealdel» for hvilken grad av utnytting som tillates i plan­området, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) § 12-3 tredje ledd første punktum.

Fylkesmannen svarte blant annet:

«Fastsettelse av utnyttelsesgraden avviker isolert sett fra bestemmelsen i kommune­planens arealdel fordi utnyttelsesgraden for sentrumsområdene er fastsatt til 50 %. Høy utnyttelse rundt knutepunkter er imidlertid i tråd med intensjonen i kommune­planens arealdel om utvikling og fortetning i sentrumsområder. Og planen er i sam­svar med nasjonale retningslinjer som legger miljøpolitiske føringer ved utvikling og fortetting rundt trafikkknutepunktene i sentrumsområder i tettsteder og byer.»

Deretter viste Fylkesmannen blant annet til areal- og transportplanen for Buskerudbyen og Nasjonale forventninger til regional og kommunal planlegging, før svaret på dette spørs­målet ble avsluttet slik:

«Med bakgrunn i ovennevnte mener Fylkesmannen at detaljplanen følger opp hoved­trekkene i kommuneplanens arealdel om en høyere arealutnyttelse nær knute­punktet i Hokksund sentrum og nasjonale føringer om at kommunen sikrer høy areal­utnyttelse rundt kollektivknutepunkt. Bestemmelsen tredje ledd [første] punktum er heller ikke til hinder for at kommunen vedtar private reguleringsplanforslag i strid med kommuneplanens arealdel.»

Videre spurte ombudsmannen om grad av utnytting i detaljreguleringen medførte at det forelå «vesentlige avvik» fra kommuneplanens arealdel, slik at det var krav om konse­kvens­utredning, jf. den nå opphevede pbl. § 12-3 tredje ledd annet punktum. Til slutt ble Fylkes­mannen spurt om hva som var rettsvirkningen av manglende konsekvens­utredning.

Fylkesmannen viste til den nå opphevede forskrift 19. desember 2014 om konse­kvens­ut­redninger for planer etter plan- og bygningsloven. Etter forskriften § 3 første ledd bokstav b skulle detal­jreguleringer på inntil 15 dekar som innebar endringer av kommuneplan eller område­plan vurderes etter vedlegg III for å avklare om det var krav om konsekvens­utredning. Fylkes­mannen vurderte dette slik:

«Planområdet utgjør kun om lag 4 dekar. Høy utnyttelse og fortetting i nærheten av jern­banen er i henhold til nasjonale målsettinger og viktige nasjonale miljø- og sam­funnsinteresser. Gjennom detaljreguleringen endres ikke arealformålet bolig­be­byggelse. Et av hovedtemaene i kommuneplanens arealdel er at boligbygging skjer i dagens byggeområder med fokus på fortetting og at areal- og transportplan for Buskerud­byen følges, jf. punkt 3.2 og 3.3. Det legges til rette for høy utnyttelse i områdene nær kollektivknutepunktene i Hokksund og Vestfossen, jf. punkt 5.1. Vurdering av utnyttelsesgraden følger i stor grad kommuneplanens intensjon om høy utnyttelse i området nær kollektivknutepunktet i Hokksund sentrum og nasjonale føringer ved kommunal planlegging ved at potensialet for fortetting og transforma­sjon utnyttes før nye utbyggingsområder tas i bruk. Som tidligere nevnt avviker fast­settelse av utnyttelsesgraden isolert sett fra bestemmelsen i kommuneplanens areal­del. Den største delen av denne planen ligger imidlertid innenfor den delen av kommune­planen for Hokksund som er avsatt til sentrumsformål. Høyden på be­byggelsen er kotefestet og trappet ned mot eksisterende boliger for å redusere ulempene for naboer. Byggehøydene som ligger innenfor Ringveien 25 tilsvarer byggehøyden som godkjennes i et boligområde. Behovet for uteoppholdsareal, felles lekeplass og parkering er også ivaretatt ved vurderingen av utnyttelsesgraden. Fylkes­mannen mener derfor at planen er behandlet i tråd med pbl. § 12-3 og forskriften § 3 når det gjelder planens formål, hovedinnhold og virkninger etter rammer og retnings­linjer som gjelder for dette området i kommuneplanens arealdel. Avviket om ut­nyttelses­­graden får derfor ikke vesentlige virkninger for miljø og samfunn utover det som er vurdert og redegjort i planbeskrivelsen.

Fylkesmannen kan ikke se at detaljplanen avviker på vesentlige punkter fra bestemmelser i kommuneplanens arealdel ved at det foreligger ‘vesentlige avvik’ slik at krav til konsekvensutredning etter reglene i §§ 4[-]1 og 4-2 blir utløst.»

Fylkesmannen redegjorde deretter for sitt syn på rettsvirkningen av manglende konsekvens­utredning:

«Krav om konsekvensutredning gjelder dersom detaljplanen vesentlig avviker fra kommuneplanens arealdel. Dersom kommunen fremmer og vedtar et privat forslag til detaljregulering som vesentlig avviker fra kommuneplanens arealdel, uten at det er gjennomført konse­kvensutredning etter § 4-2 andre ledd, vil det være en saks­behandlingsfeil som må vurderes nærmere etter prinsippet i forvaltningsloven § 41.»

Etter å ha sitert Høyesteretts vurdering fra Rt. 2009 s 661 (Huseby­skogen) (72), skrev Fylkes­mannen at detaljreguleringen ikke utløste krav til planprogram eller konsekvensutredning. Som begrunnelse viste Fylkesmannen til at «fastsettelse av utnyttelsesgraden i dette området [vil] være i tråd med føringene i kommuneplanens arealdel og viktige nasjonale miljø- og samfunnsinteresser», samt at planen ikke får «vesentlige negative virkninger for omkringliggende småhusbebyggelse utover det som er vurdert og redegjort for i plan­beskrivelsen».

Klager kommenterte Fylkesmannens svar, og skrev blant annet:

«Vi mener at slik fortetning må skje innenfor hva kommuneplanen konkret sier om BYA. Hvis ikke blir jo kommunenes innbyggere nærmest ført bak lyset av hva som er bestemt i planen. At detaljplanen for Ringveien 25/Vestre Brugate 30 er i tråd med nasjonale retningslinjer er etter vår mening irrelevant. Disse retningslinjene er førende for kommuneplanen, men ikke for en detaljplan. Den må forholde seg til kommuneplanen.

Ombudsmannens syn på saken

En kommune er etter loven forpliktet til å ha en arealplan for hele kommunen som viser sammenhengen mellom fremtidig samfunnsutvikling og arealbruk, jf. pbl. § 11-5 første ledd. Dette har lovgiver ansett nødvendig for å sikre en planmessig og forsvarlig arealutnytting, og for å beskytte arealene mot uoverveide arealinngrep og uhensiktsmessig bygge- og anleggs­virksomhet. I kommuneplanens arealdel skal det derfor angis hovedtrekk i areal­disponeringen og rammer og betingelser for hvilke nye tiltak og ny arealbruk som kan settes i verk, samt hvilke viktige hensyn som må ivaretas ved disponeringen av arealene.

Arealdelen av kommuneplanen fastsetter fremtidig arealbruk for området, jf. pbl. § 11-6 første ledd. Det fremgår av merknadene til denne bestemmelsen i Ot.prp. nr. 32 (2007-2008) side 211 at formålet med arealdelen er å bestemme hvordan arealene skal anvendes i frem­tiden, og at dette bare oppnås dersom de mange etterfølgende vedtak av betydning for areal­­bruken «respekterer planen og bidrar til at den gjennomføres. Det ligger i dette at myndig­­hetene så langt som mulig skal følge planen når det treffes vedtak.»

Denne betydningen av kommuneplanens arealdel som offentligrettslig styringsinstrument kommer til uttrykk i ulike bestemmelser i lovens plandel. Det gjelder blant annet pbl. § 12-3 tredje ledd om detaljregulering. Før lovendringen med virkning fra 1. juli 2017 lød be­stemmelsen slik:

«Private forslag [til detaljreguleringer] må innholdsmessig følge opp hovedtrekk og rammer i kommune­planens arealdel og foreliggende områdereguleringer. Ved vesentlige avvik gjelder kravene i §§ 4-1 og 4-2 andre ledd.»

Annet punktum er nå opphevet, men denne saken skal vurderes etter bestemmelsen slik den lød før lovendringen som trådte i kraft 1. juli 2017.

Ombudsmannen er enig med Fylkesmannen i at første punktum ikke er til hinder for at kommunen fremmer og vedtar privat forslag til detaljregulering i strid med kommune­planens arealdel. Det gjelder imidlertid enkelte særskilte saksbehandlings­regler for planfor­slag som er i strid med overordnet plan. Den sentrale bestemmelsen i denne saken er da­gjeldende pbl. § 12-3 tredje ledd annet punktum som er sitert over. Der slås det fast at dersom et privat forslag til detaljregulering har «vesentlige avvik» fra overordnet plan, «gjelder kravene i §§ 4-1 og 4-2 andre ledd».

Plan- og bygningsloven § 4-1 gjelder planprogram, og § 4-2 annet ledd gjelder plan­be­skrivelse og konsekvensutredning. Sistnevnte har slik ordlyd:

«For regionale planer​ og kommuneplaner med retningslinjer eller rammer for fram­tidig utbygging og for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn, skal planbeskrivelsen gi en særskilt vurdering og beskrivelse – konsekvens­utredning – av planens virkninger for miljø og samfunn.​»

Paragraf 4-2 annet ledd vil på selvstendig grunn­lag med­føre krav om konsekvensutredning for reguleringsplaner som kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn. Sammenhengen mellom disse to bestemmelsene innebærer etter ombuds­mannens syn et krav om konsekvensutredning i de tilfeller hvor det foreligger «vesentlige avvik» etter § 12-3 tredje ledd – uavhengig av om detaljreguleringen «kan få vesentlige virkninger for miljø og samfunn». Ombudsmannen finner støtte for slik forståelse i Innjord (red.), Plan- og bygnings­loven med kommentarer (Gyldendal 2010), s. 308.

Det sentrale spørsmålet i saken er etter dette om det for detaljreguleringen for Ringveien 25 og Vestre Brugate 30, Hokksund foreligger «vesentlige avvik» fra kommuneplanens arealdel, slik at detal­jreguleringen skulle vært konsekvensutredet.

Arealformålet er i samsvar med kommune­planens areal­del, slik Fylkes­mannen har vist til. Vurderingen er derfor avgrenset til hvilken utnyttelsesgrad som tillates i detaljreguleringen.

Etter kommuneplanens arealdel er maksimalt tillatt bebygd areal for bolig- og sen­trums­­­områdene angitt til henholds­vis 30 % og 50 %. Boligområdet utgjør ca. 1/3 og sentrums­området ca. 2/3 av planområdet som i detaljreguleringen av regulert til bebyggelse og anlegg.

Prosent bebygd areal angir forholdet mellom bebygd areal og tomtearealet. Bebygd areal angir det areal i kvadratmeter som bygninger, overbygde åpne areal og konstruksjoner over bakken opptar av terrenget. Tillatt bebygd areal på 80 % vil dermed medføre at bebyggelsen kan oppta store deler av terrenget. Et boligområde med slik utnyttelse vil følgelig kunne få en helt annen karakter enn det som er vedtatt i kommuneplanens arealdel. I tillegg vil belastningen på omkringliggende arealer kunne bli større.

Til støtte for at endring av maksimalt tillatt bebygd areal kan være et vesentlig avvik som med­­fører plikt til konsekvensutredning, viser ombuds­mannen til det daværende Miljø­vern­departementets veileder T-1493 Konsekvensut­redninger, Kommuneplanens arealdel. Det fremgår her under punkt 1 at også «[e]ndring av utfyllende bestemmelse kan … medføre utredningsplikt». Som eksempel er det blant annet vist til «der de utfyllende bestemmelsene for et område gir endret … utnytting … i eksisterende byggesone, uten at formålet eller av­grensningen for sonene endres».

Henvisningen til at slik endret utnyttelse kan medføre plikt til å konsekvensutrede på kommune­plannivå, illustrerer også et annet poeng: Dersom en slik endring var blitt gjort i kommuneplanens arealdel, kunne den ha medført en plikt til å konsekvensutrede. Det tilsier at man ikke kan komme unna slik plikt ved å fravike overordnet plan i en detaljregulering. Lovens system bygger på at konsekvenser av arealdisponering skal utredes tilstrekkelig. Dersom dette ikke er gjort i overordnet plan, flyttes ansvaret ned til neste plannivå.

Ombudsmannen viser videre til detaljreguleringens planbeskrivelse 30. mai 2016 pkt. 4.3, hvor forslagsstiller skriver følgende om utnyttelsesgrad:

«Den delen av eiendommen som ligger innenfor sentrumsformål er på ca. 2000m², her er det antatt en mulig utnyttelsesgrad på 100%. Videre er den delen som ligger utenfor sentrumsformål på ca. 1000m², her har vi antatt en mulig utnyttelsesgrad på 40%. Matematisk beregnet gir det en samlet utnyttelse på 80%. Derfor er maks. tillatt bebygget areal (BYA) satt til 80%.»

Det er uvisst for ombudsmannen hva forslagsstiller har basert sin «antatt … mulig» ut­nyttelses­grad på. At forslagsstiller har lagt slikt utgangspunkt til grunn for planarbeidet, støtter imidlertid vurderingen av at hovedtrekk og rammer i kommuneplanens arealdel ikke er fulgt opp i detaljreguleringen.

Fylkesmannen gikk i sitt vedtak i liten grad inn i vurderingen av hvordan detaljreguleringen forholder seg til den opphevede bestemmelsen i pbl. § 12-3 tredje ledd. Fylkesmannen skrev at spørsmålet om bebygd areal var et tilbakevendende tema i planprosessen. Deretter frem­gikk:

«Ettersom to tredjedeler av planområdet ligger innenfor sentrumsformål i kommune­planens arealdel, anser Fylkesmannen detaljplanen å være i samsvar med ønsket ut­byggingsretning og fortetting nær knutepunktene og sentrumsnære områder i kommunen.»

I svaret på ombudsmannens spørsmål er Fylkesmannen enig i at utnyttelsesgraden i detalj­­reguleringen «isolert sett» avviker fra kommuneplanens arealdel. Fylkesmannen frem­hevet imidlertid intensjonen i kommuneplanens arealdel om høy arealutnyttelse nær kollektiv­­knute­­punktet i Hokksund sentrum, samt nasjonale føringer om at kommunen ved sin plan­legging skal utnytte potensialet for fortetting og transformasjon før nye ut­byggings­områder tas i bruk.

Ombudsmannen kan vanskelig se at disse momentene kan være avgjørende. Dersom Øvre Eiker kommune ved vedtakelsen av kommuneplanens arealdel hadde ønsket så høy areal­utnyttelse i dette sentrumsnære området, må en kunne forvente at dette hadde materiali­sert seg i en høyere utnyttelsesgrad. Når så ikke er tilfellet, kan ikke så høy utnyttelse anses å være tilstrekkelig utredet ved kommuneplanens arealdel. Når det gjelder de nasjonale føringene som nevnes, må også disse forut­settes fulgt opp i kommuneplanens arealdel. De kan vanskelig tillegges slik generell vekt ved en konkret tolkning av om det foreligger vesentlige avvik fra overordnet plan.

Etter en konkret vurdering er ombudsmannen kommet til at detaljreguleringen har «vesentlige avvik» fra kommuneplanens arealdel, jf. den nå opphevede bestemmelsen i pbl. § 12-3 tredje ledd annet punktum. Som nevnt over tilsier henvisningen til § 4-2 annet ledd at det i slike tilfeller er krav om konsekvensutredning. Manglende konsekvens­utredning er en saks­­behandlingsfeil.

Oppsummering

Da Fylkesmannen har funnet at utnyttelsesgraden i detaljreguleringen ikke medfører at det er vesentlige avvik fra kommune­planens arealdel, finner ombudsmannen at det foreligger begrunnet tvil om forhold av betydning i saken.

Ombudsmannen ber på denne bakgrunn om at Fylkesmannen behandler saken på nytt. I den nye vurderingen må Fylkesmannen vurdere virkningen av den manglende konsekvens­utredningen.

Ombudsmannen ber om å bli orientert om resultatet av Fylkesmannens nye vurdering.