• Forside
  • Uttalelser
  • Dekning av sakskostnader ved ny behandling i førsteinstansen etter klageinstansens opphevelse

Dekning av sakskostnader ved ny behandling i førsteinstansen etter klageinstansens opphevelse

Saken gjelder en tiltakshavers krav om dekning av sakskostnader for arbeid som ble utført i forbindelse med Oslo kommunes fornyede behandling av en søknad om nedsettelse av et byggesaksgebyr. Kommunen avslo i første omgang søknaden, men Fylkesmannen i Oslo og Akershus opphevet kommunens vedtak. Ved kommunens fornyede behandling fikk tiltakshaveren delvis innvilget søknaden om gebyrnedsettelse. Fylkesmannen innvilget tiltakshaverens krav om sakskostnader for arbeid i forbindelse med behandlingen i klageinstansen, der kommunens vedtak ble opphevet og sendt tilbake for ny vurdering. Fylkesmannen avslo imidlertid tiltakshaverens krav om dekning av kostnader for arbeid i forbindelse med kommunens fornyede behandling. Ombudsmannen er kommet til at sakskostnader for arbeid utført i forbindelse med førsteinstansens fornyede behandling etter klageinstansens opphevelse, er omfattet av bestemmelsen, dersom parten oppnår noen bedring i sin rettsstilling sammenlignet med det første avslaget. Det er uten betydning at parten har fått dekket sakskostnader for arbeid i forbindelse med opphevelsen i klageinstansen.

Sakens bakgrunn

I vedtak 15. desember 2010 ga Oslo kommune rammetillatelse til oppføring av et bygg med lager og kontorer, og ila samtidig tiltakshaveren et gebyr på kr 691 300. Tiltakshaveren søkte om nedsettelse av gebyret, men søknaden ble avslått av kommunen i vedtak 10. februar 2011. I vedtak 5. januar 2012 fastholdt Fylkesmannen i Oslo og Akershus avslaget. Tiltakshaveren brakte deretter saken inn for ombudsmannen. I ombudsmannens uttalelse 13. mars 2013 (SOM-2012-1166) ble Fylkesmannen bedt om å vurdere saken på nytt. På bakgrunn av ombudsmannens uttalelse omgjorde Fylkesmannen 12. desember 2013 sitt eget vedtak 5. januar 2012, opphevet kommunens vedtak 10. februar 2011 om avslag på søknad om gebyrnedsettelse, og sendte saken tilbake til kommunen for ny behandling. I vedtak 11. april 2014 innvilget Fylkesmannen dekning av kostnader som tiltakshaveren hadde hatt for å få kommunens avslag på søknad om gebyrnedsettelse opphevet.

Kommunen fattet nytt vedtak 25. november 2015, der tiltakshaveren fikk søknaden om gebyrnedsettelse delvis innvilget. Tiltakshaveren fremsatte så krav om dekning av sakskostnader for arbeidet med å få redusert gebyret ved kommunens fornyede behandling. Kommunen avslo kravet om sakskostnader i vedtak 3. mars 2016. I begrunnelsen skrev kommunen:

«Fylkesmannen opphevet den 12.12.2013 egne vedtak av 05.01.2012 om stadfesting av kommunens gebyrvedtak. Kommunen har dermed vurdert anmodning av nedsatt gebyr på nytt [i] vedtak av 25.11.2015. Dette er ikke vedtak om omgjøring, men nye vedtak hvor vi vurderer anmodning om redusert gebyr.

Vilkår om at vedtaket må være et vedtak som er ‘endret til gunst’ er således ikke oppfylt, jf. fvl. § 36.

Plan- og bygningsetaten viser til [at] fvl. § 36 ikke dekker såkalte etterfølgende kostnader. Dette er kostnader som faller utenfor dekningsberettiget periode.»

Tiltakshaveren påklaget kommunens vedtak. Fylkesmannen fastholdt avslaget i vedtak 28. juni 2016 og skrev:

«Fylkesmannen vurderer at det aktuelle vedtaket, avslaget på søknad om nedsettelse av gebyr, ble endret til gunst for klager når det ble opphevet av Fylkesmannen den 12.12.2013. Opphevelsen innebar at kommunen måtte foreta en fornyet behandling av søknaden. I perioden fra 12.12.2013 frem til nytt vedtak 25.11.2015 må behandlingen av saken derfor sies å ligge på søknadsstadiet. Kostnader forbundet med søknadsprosessen dekkes ikke etter fvl. § 36. Fylkesmannen finner derfor at avslaget på søknad om nedsettelse av gebyr ikke kan anses ‘endret til gunst’ for klager gjennom kommunens vedtak av 25.11.2015. Dette innebærer at klager ikke har krav på sakskostnader som knytter seg til advokatbistand utført før 25.11.2015, noe som omfatter de aktuelle 10,75 timer.»

Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra

Tiltakshaverens advokat brakte Fylkesmannens vedtak 28. juni 2016 inn for ombudsmannen i brev 15. september 2016 på tiltakshaverens vegne. I klagen ble det vist til ombudsmannens årsmelding for 2007 side 272 (SOMB-2007-77, sak nr. 2005/989). Ombudsmannen kom der til at sakskostnader som er pådratt i forbindelse med klageinstansens opphevelse av førsteinstansens vedtak, omfattes av forvaltningsloven § 36. Det ble deretter anført at ombudsmannen ikke har ment å avskjære en part fra å kunne få dekket nødvendige kostnader frem til det endelige resultatet foreligger. Videre fremgikk det av klagen hit at kostnadene var knyttet til blant annet «arbeid med å purre opp kommunen (det gikk to år fra opphevelsen til realitetsvedtak), samt annet arbeid med å få satt gebyret ned».

Etter en gjennomgang av klagen og saksdokumentene besluttet ombudsmannen å undersøke saken nærmere. Fylkesmannen i Oslo og Akershus ble bedt om å redegjøre for sitt standpunkt om at sakskostnadene som var påløpt i forbindelse med kommunens fornyede behandling, faller utenfor forvaltningsloven § 36. I svarbrev 9. februar 2017 viste også Fylkesmannen til ombudsmannens årsmelding for 2007 side 272 (SOMB-2007-77) og skrev blant annet:

«Slik Fylkesmannen ser det må kommunens første avslag på søknaden om gebyrreduksjon anses ‘endret til gunst for en part’ når Fylkesmannen opphevet avslaget.

Når Fylkesmannen opphevet kommunens avslag på nedsettelse av gebyr ble således dette vedtaket virkningsløst, det ble ‘brakt ut av verden’. Etter opphevelsen forelå det dermed ikke noe enkeltvedtak som senere kunne bli ‘endret’. Det som derimot ville være en endring til gunst for parten er en endring i det ilagte gebyret, noe de da også oppnådde ved kommunens vedtak av 25.11.2015. Ettersom ileggelsen av gebyret ikke er et enkeltvedtak faller imidlertid denne endringen utenfor anvendelsesområdet til fvl. § 36, se ovenfor.»

Deretter vurderte Fylkesmannen om sakskostnadene likevel «kan anses ‘nødvendige for å få endret vedtaket’, eventuelt om det er grunnlag for å tolke fvl. § 36 utvidende eller analogisk til også å omfatte dette tilfellet». Fylkesmannen viste til bestemmelsens ordlyd og Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 101-102, og skrev blant annet:

«Vurderingstemaet etter opphevelsen var ikke lenger om klagen skulle føre frem, men om søknaden om gebyrnedsettelse skulle innvilges. Utgifter til advokatbistand etter opphevelsen må følgelig antas å være pådratt i den hensikt å få søknaden om gebyrreduksjon innvilget, og ikke for å få endret avslaget.

Det synes å være bred enighet om at kostnader knyttet til behandling av søknader ikke kan kreves dekket etter fvl. 36.

Spørsmålet blir dermed om reelle hensyn eller andre rettskilder gir grunnlag for å tolke § 36 utvidende til også å gjelde slike tilfeller som denne saken gjelder.

I sak 2005/989 redegjør Sivilombudsmannen for de reelle hensyn som talte for dekning av kostnader ved opphevelse i de såkalte «gruppe 3-tilfellene». Hovedpoenget synes å være at det ikke er rimelig at borgeren må dekke kostnader som er nødvendige for å oppnå en forsvarlig behandling av saken.

Fylkesmannen kan vanskelig se at kostnader påløpt etter Fylkesmannens opphevelse kan anses som nødvendige for [å] sikre en forsvarlig behandling av saken. Det er bare kommunens saksbehandling frem til opphevelsen som kan konstateres å være mangelfull. Etter Fylkesmannens syn må en generelt kunne gå ut ifra at kommunens saksbehandling vil være forsvarlig, og i samsvar med regelverket, selv om søker ikke bistås av advokat. Det forhold at kommunens avslag var mangelfullt begrunnet og utredet er etter Fylkesmannens syn ikke tilstrekkelig grunn til å anta det motsatte, at kommunen på nytt vil foreta en uforsvarlig saksbehandling. Dette synes også Sivilombudsmannen å ha lagt til grunn [i uttalelse 29. april 2010 (SOM-2009-343)].

Etter Fylkesmannens syn vil prinsippet om at det ikke skal koste noe å få sin sak forsvarlig behandlet derfor ikke være noe tungtveiende argument for at kostnader påløpt etter opphevelsen skal dekkes. Dersom det skulle vise seg at også den fornyede søknadsbehandlingen var mangelfull vil kommunens vedtak kunne påklages, og kostnader forbundet med klagesaken kreves dekket etter fvl. § 36.»

Ombudsmannen ba også Fylkesmannen om å kommentere betydningen av at kostnadene til advokatbistand i forbindelse med kommunens fornyede behandling ville ha vært unngått dersom kommunen ikke hadde begått en saksbehandlingsfeil i første omgang. Fylkesmannen forsto dette som «et spørsmål om årsakssammenhengen mellom kommunens saksbehandlingsfeil og de påløpte utgifter tilsier at § 36 tolkes utvidende slik at disse dekkes». Fylkesmannen uttalte at embetet ikke kunne «se at det foreligger en slik årsakssammenheng mellom kommunens saksbehandlingsfeil og de sakskostnadene som kreves, som gjør det urimelig at parten selv må betale for utgiftene påløpt etter avslaget ble opphevet». Fylkesmannen viste til at embetet verken kunne se at utgiftene var nødvendige for å få endret avslaget, eller for å få saken behandlet i tråd med regelverket.

I tillegg uttalte Fylkesmannen:

«Videre antar Fylkesmannen at å tolke § 36 utvidende til å gjelde tilfeller der parten anser utgiftene nødvendige for å sikre en forsvarlig behandling av søknaden i første instans vil utgjøre en vesentlig utvidelse av bestemmelsens anvendelsesområde, og vil kunne by på visse avgrensningsproblemer. Basert på Sivilombudsmannens uttalelse i sak 2005/989 vil det neppe kunne skilles mellom tilfeller der parten til slutt oppnår en realitetsendring og ikke.»

Avslutningsvis presiserte Fylkesmannen at embetet praktiserer forvaltningsloven § 36 «slik at sakskostnader i tidsrommet mellom opphevelse av et avslag på en søknad og en eventuell senere innvilgelse av søknaden ikke dekkes» på alle rettsområder der Fylkesmannen fatter vedtak om sakskostnader etter § 36.

Tiltakshaverens advokat kommenterte Fylkesmannens svar i brev 3. mars 2017. Fylkesmannen kom med tilleggsmerknader i brev 24. mars 2017, og skrev blant annet:

«Slik Fylkesmannen ser det fremgår det av forarbeidene at lovgivers intensjon var at kostnader som var nødvendige for å få endret vedtaket kunne kreves dekket, og at vedtaket i gruppe 3-tilfellene først kunne anses endret til gunst ved kommunens endelige avgjørelse. Slik ble bestemmelsen også praktisert, men forvaltningen la om praksisen etter at Sivilombudsmannen i sak 2005/989 kom til at opphevelse av et avslag på en søknad på grunn av saksbehandlingsfeil også gir rett til dekning. Det er etter Fylkesmannens syn ikke grunnlag i forarbeider eller praksis for at lovgiver ville ha ment at utgifter pådratt etter opphevelsen skulle kunne dekkes, dersom opphevelsen av et avslag på en søknad ble ansett som en endring til gunst etter fvl. § 36.»

Ombudsmannens syn på saken

1.      Blir et vedtak endret til gunst?

Forvaltningsloven § 36 første ledd lyder:

«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»

For ombudsmannen er den sentrale problemstillingen om et «vedtak [er] endret til gunst» for tiltakshaveren ved Oslo kommunes vedtak 25. november 2015, der tiltakshaveren fikk delvis innvilget søknaden om gebyrnedsettelse. I dette vedtaket behandlet Oslo kommune tiltakshaverens søknad om gebyrnedsettelse på nytt etter Fylkesmannens opphevelse av kommunens første vedtak 10. februar 2011. Det «vedtak» som må være endret til tiltakshaverens gunst for at sakskostnadene skal kunne tilkjennes etter forvaltningsloven § 36, er derfor Oslo kommunes vedtak 10. februar 2011. Fylkesmannen synes å mene at embetets opphevelse 12. desember 2013 av kommunens første vedtak innebærer at det ikke lenger eksisterer noe førsteinstansvedtak som kan endres. Dermed kan ikke sakskostnader tilkjennes etter forvaltningsloven § 36 første ledd.

Ordlyden i forvaltningsloven § 36 første ledd tilsier at det er et enkeltvedtak som må være endret. Endringer som ikke gjelder enkeltvedtak, for eksempel organisatoriske eller privatrettslige beslutninger, eller der forvaltningen ikke har truffet et vedtak i det hele tatt, faller som utgangspunkt utenfor bestemmelsens virkeområde. Ut i fra ordlyden er det derimot ikke avgjørende hvilke rettsvirkninger vedtaket som endres har. Når forvaltningsloven § 36 bruker uttrykket «vedtak», siktes det til den avgjørelsen som er søkt endret ved klagen. Poenget i denne sammenhengen må være at det foreligger et enkeltvedtak som hadde blitt stående dersom tiltakshaveren ikke hadde påklaget vedtaket. Et opphevet enkeltvedtak faller således inn under en naturlig forståelse av ordlyden «vedtak» i forvaltningsloven § 36 første ledd, når klageinstansen har sendt saken tilbake til førsteinstansen for ny behandling.

Sammenhengen med forvaltningsloven § 34 fjerde ledd tilsier også en slik tolkning. Ved opphevelse av et avslagsvedtak som er truffet på grunnlag av en søknad fra den private part, har førsteinstansen en plikt til å behandle saken på nytt uten ny søknad eller annet initiativ fra den private parten, jf. § 34 fjerde ledd. Ved den fornyede behandlingen av partens opprinnelige søknad må førsteinstansen både ta hensyn til de feilene som ble gjort ved den første behandlingen, og eventuelle retningslinjer som klageinstansen har gitt ved opphevelsen. Både opphevelsen og førsteinstansens fornyede behandling er normalt ledd i den samme klagesaken, der klagerens formål er å få endret det første vedtaket. Saken er således ikke avsluttet selv om klageinstansen har opphevet førsteinstansens vedtak. Forutsatt at klageren får helt eller delvis medhold i det materielle spørsmålet, er det naturlig å anse en opphevelse i klageinstansen sammenholdt med det senere resultatet av førsteinstansens fornyede behandling som endring av det første vedtaket til gunst for klageren, jf. forvaltningsloven § 36 første ledd.

En slik forståelse av forvaltningsloven § 36 første ledd ble også lagt til grunn i ombudsmannens uttalelse i årsmeldingen for 1979 side 107 (SOMB-1979-58). Spørsmålet i denne saken var om en tiltakshaver kunne få dekket kostnadene til advokatens arbeid med å få innvilget en søknad om dispensasjon og byggetillatelse, etter at Fylkesmannen hadde opphevet kommunens avslag. Ombudsmannen uttalte blant annet:

«Jeg sikter her for det første til bygningsrådets nektelse 22. august 1972 av byggetillatelse. Vedtaket ble etter anke fra klageren opphevet av fylkesmannen, som henviste saken til ny behandling i bygningsrådet, en behandling som førte til at klageren først fikk innvilget dispensasjon (fylkesmannens vedtak 29. september 1975) og dernest byggetillatelse (bygningsrådets vedtak 31. mai 1977). Fylkesmannens opphevelsesgrunn var etter det jeg forstår dels feil ved saksbehandlingen (at bygningsrådet behandlet saken som byggesak i stedet for dispensasjonssak), dels at bygningsrådets begrunnelse for vedtaket ikke var lovmedholdig. Denne opphevelsen sammenholdt med det senere behandlingsresultat kan det synes naturlig å anse som endring av et vedtak ‘til gunst for en part på grunn av feil ved saksbehandlingen, avgjøringsgrunnlaget, lovanvendelsen eller av en annen ugyldighetsgrunn’, jfr. forvaltningsloven § 36 første ledd.

Jeg peker dernest på at bygningsrådet 18. juni 1973 traff vedtak om å avslå dispensasjon fra vedtekten til bygningsloven § 82. Dette vedtak ble av fylkesmannen undergitt klagebehandling, som etter ny behandling i bygningsrådet 3. september 1973 (anbefaling om dispensasjon, men med vesentlige forbehold) endte med fylkesmannens dispensasjonsvedtak 29. september 1975. Også denne saksbehandling og den begrunnelse fylkesmannen ga for å sette til side bygningsrådets standpunkt, kan synes å tilfredsstille de vilkår som er satt i forvaltningsloven § 36 første ledd for å tilkjenne saksomkostninger.

På bakgrunn av det som her er anført, ber jeg departementet på nytt vurdere saksomkostningsspørsmålet fram til fylkesmannens avgjørelse 29. september 1975.»

I Graver, Alminnelig forvaltningsrett (4. utg. 2015) side 505 er det vist til ombudsmannens uttalelse i årsmeldingen for 1979 side 107 (SOMB-1979-58) og uttalt:

«Hvis underinstansen etter en ny behandling finner å innvilge søknaden, kan dette ses som en endring av det opprinnelige vedtaket. I slike tilfeller bør parten få erstattet sine kostnader knyttet både til opphevelsessaken og den nye runden for underinstansen. Det ville være en urimelig tolkning av bestemmelsen å si at «kjeden» var brutt fordi parten ble tvunget til å gå en runde med opphevelse med klageinstansen først.»

Både i ombudsmannens uttalelse og i juridisk teori anses altså klagerens suksess ved førsteinstansens fornyede behandling som en endring av det opphevede vedtaket til klagerens gunst. Også Lovavdelingen synes å ha lagt dette til grunn, se henvisninger til lovavdelingsuttalelser nedenfor.

Rimelighetsbetraktninger taler også for at sakskostnader bør tilkjennes i tilfeller som her. Forvaltningsloven § 36 første ledd er riktignok ikke ment å holde en privat part økonomisk skadesløs i sitt møte med forvaltningen. Det sentrale hensynet som taler for kostnadsdekning, er imidlertid at den private parten ikke bør påføres kostnader som følge av at forvaltningen har gjort en feil. Hadde førsteinstansen behandlet saken korrekt både prosessuelt og materielt i første omgang, ville det bare vært nødvendig med én runde i førsteinstansen. Behovet for å gå en ny runde i førsteinstansen er en følge av forvaltningens feil. Det fremstår lite rimelig at den private parten ikke skal få dekket sine nødvendige kostnader når det er forvaltningen selv som har tvunget klageren inn i denne ekstra runden som følge av de prosessuelle og/eller materielle feilene.

Videre bemerkes det at ordlyden i forvaltningsloven § 36 første ledd og det øvrige rettskildebildet gir et godt grunnlag for å skape en forventning hos den private parten om at sakskostnader vil kunne dekkes i tilfeller som her. Den innskrenkende tolkningen som Fylkesmannen i Oslo og Akershus tar til orde for, vil kunne medvirke til å undergrave folks tillit til Stortinget og til forvaltningen. Også dette hensynet taler mot en innskrenkende tolkning av ordlyden i forvaltningsloven § 36 første ledd.

Forvaltningsloven § 36 får etter dette anvendelse der det foreligger et vedtak som den private part gjennom en klage har fått endret. En opphevelse av et vedtak gir klageren en endring i den prosessuelle posisjonen, mens den materielle posisjonen først kan bedres ved førsteinstansens nye behandling.

2.      Betydningen av at sakskostnader for arbeid i forbindelse med klageinstansens opphevelse, er dekket

Lovavdelingen og ombudsmannen har i lang tid lagt til grunn at forvaltningsloven § 36 første ledd kan gi rett til dekning av sakskostnader for arbeid i forbindelse med førsteinstansens fornyede behandling etter klageinstansens opphevelse, der den nye vurderingen medfører en bedret rettsstilling for den private parten sammenlignet med førsteinstansens første vedtak. Forvaltningen synes å ha fulgt denne praksisen.

Lovavdelingen og ombudsmannen har imidlertid siden 2007 hatt ulikt syn på spørsmålet om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd for arbeid i forbindelse med klageinstansens opphevelse på grunn av saksbehandlingsfeil, som verken innebærer en permanent eller midlertidig endring for den private parten i det materielle spørsmålet. Spørsmålet oppstår for eksempel når førsteinstansen har avslått en søknad, og klageinstansen opphever førsteinstansens avslag og sender saken tilbake for ny behandling. Både Lovavdelingen og ombudsmannen har uttalt seg flere ganger om dette. Lovavdelingens standpunkt er at førsteinstansens vedtak ikke er «endret til gunst» ved klageinstansens opphevelse, men først når klageren eventuelt får medhold i det materielle spørsmålet i den etterfølgende saksbehandlingen, se for eksempel Lovavdelingens uttalelser 5. januar 1989 (JDLOV-1988-3551), 2. september 2003 (JDLOV-2003-5695), 13. desember 2006 (JDLOV-2006-5734) og 4. mai 2009 (JDLOV-2009-1962). Ombudsmannen sluttet seg til dette standpunktet i flere uttalelser før 2007, se for eksempel ombudsmannens årsmeldinger for 1989 side 86 (SOMB-1989-31) og 1996 side 197 (SOMB-1996-57). I en uttalelse inntatt i årsmeldingen for 2007 side 272 tok imidlertid ombudsmannen til orde for at kostnader for arbeid i forbindelse med opphevelsen er omfattet av bestemmelsen uten hensyn til det endelige resultatet i saken (SOMB-2007-77). Standpunktet ble blant annet opprettholdt i ombudsmannens uttalelse 29. april 2010 (SOM-2009-343).

Ombudsmannen forstår Fylkesmannens redegjørelse i brev 24. mars 2017 slik at embetet frem til 2007 ikke tilkjente sakskostnader for arbeid i forbindelse med opphevelser av førsteinstansens avslag på søknader, med mindre klageren oppnådde suksess i den endelige avgjørelsen. Dersom det endelige resultatet var til klagerens gunst, ble kostnader både i forbindelse med opphevelsen og den fornyede behandlingen i førsteinstansen dekket.

Fylkesmannen la om praksisen etter at ombudsmannen i 2007 kom til at opphevelse av et avslag på en søknad på grunn av saksbehandlingsfeil også gir rett til kostnadsdekning. Fylkesmannen tilkjenner nå vesentlige og nødvendige sakskostnader for arbeid i forbindelse med embetets opphevelser. Videre synes Fylkesmannen å mene at konsekvensen av denne praksisendringen må være å avskjære kostnadsdekning for arbeid med førsteinstansens fornyede vurdering, dersom klageren har fått tilkjent sakskostnader for arbeidet med opphevelsen. Fylkesmannen synes å bygge denne praksisendringen på den nevnte ombudsmannsuttalelsen fra 2007, fordi det etter dette er opphevelsen som må anses som en endring til klagerens gunst i stedet for det endelige vedtaket.

Spørsmålet er altså om ombudsmannens uttalelse i årsmeldingen for 2007 side 272 (SOMB-2007-77) innebærer at en privat part, som har fått medhold i det materielle spørsmålet etter førsteinstansens fornyede vurdering, nå er avskåret fra retten til kostnadsdekning for arbeid i forbindelse med denne vurderingen, fordi parten har fått tilkjent sakskostnader for arbeid i forbindelse med klageinstansens opphevelse.

Det sentrale poenget i ombudsmannens uttalelse i 2007 er at en klager kan få dekket sakskostnader for arbeid i forbindelse med klageinstansens opphevelse, selv om utfallet av den nye førsteinstansbehandlingen ikke medfører noen endring i klagerens materielle rettsstilling. Ikke bare endringer i den materielle posisjonen, men også endringer i den prosessuelle posisjonen, kan følgelig gi rett til kostnadsdekning. Videre innebærer standpunktet at kostnader som etter Lovavdelingens syn først skal dekkes når parten har fått medhold i realiteten, kan kreves dekket på et tidligere tidspunkt, nemlig allerede ved klageinstansens opphevelse. Etter ombudsmannens uttalelse behøver ikke klageren lenger vente til det materielle spørsmålet er avgjort, for å få dekket sakskostnader i forbindelse med opphevelsen.

Verken Lovavdelingen eller ombudsmannen har imidlertid uttalt at ombudsmannens tolkning av bestemmelsen også skal innebære at parten ikke lenger kan tilkjennes vesentlige og nødvendige sakskostnader for sitt etterfølgende arbeid i forbindelse med førsteinstansens fornyede behandling, der parten oppnår en bedring i sin materielle rettsstilling sammenliknet med det første avslaget. Ombudsmannen kan ikke se at uttalelsen fra 2007 eller andre uttalelser herfra eller fra Lovavdelingen støtter Fylkesmannen i Oslo og Akershus’ innskrenkende fortolkning av forvaltningsloven § 36 første ledd.

Avslutningsvis finner ombudsmannen grunn til å knytte noen kommentarer til Fylkesmannens argumentasjon rundt nødvendighetsvilkåret i forvaltningsloven § 36. I Fylkesmannens svarbrev 9. februar 2017 til ombudsmannen synes embetet å legge til grunn at kostnader i forbindelse med førsteinstansens fornyede vurdering som utgangspunkt ikke er «nødvendige» for å sikre en forsvarlig saksbehandling. Videre skriver Fylkesmannen at årsaken til at tiltakshaveren pådro seg disse kostnadene i forbindelse med kommunens fornyede behandling, var en mistillit til kommunens saksbehandling. En slik tolkning av forvaltningsloven § 36 kan ikke være riktig. Som ombudsmannen har lagt til grunn ovenfor, ble Oslo kommunes vedtak 10. februar 2011 «endret til [tiltakshaverens] gunst» i vedtak 25. november 2015. Fylkesmannen må da vurdere om de pådratte kostnadene var «nødvendige» ut fra en konkret vurdering. Det skal blant annet legges vekt på sakens karakter og kompleksitet og forvaltningens holdning til å respondere på tiltakshaverens anførsler. Argumentet om eventuell mistillit mot forvaltningen synes å ha liten plass i denne vurderingen.

3.      Oppsummering og konklusjon

Klagerens sakskostnader for arbeid utført i forbindelse med førsteinstansens fornyede behandling, der klageren helt eller delvis har fått medhold etter klageinstansens opphevelse, faller inn under en naturlig forståelse av ordlyden i forvaltningsloven § 36. Videre taler Justisdepartementets lovavdelings og sivilombudsmannens uttalelser entydig for at slike sakskostnader er omfattet av bestemmelsen. Også rimelighetshensyn taler for å innrømme kostnadsdekning i slike tilfeller. Det synes således ikke å være rettskildemessig grunnlag for den innskrenkende fortolkningen av forvaltningsloven § 36 som Fylkesmannen i Oslo og Akershus har lagt til grunn.

På denne bakgrunn har ombudsmannen kommet til at Oslo kommunes vedtak 10. februar 2011 ble «endret til gunst» for tiltakshaveren ved kommunens vedtak 25. november 2015, der tiltakshaveren fikk delvis innvilget sin søknad om gebyrnedsettelse. Ombudsmannens uttalelse i årsmeldingen for 2007 side 272 (SOMB-2007-77) endrer ikke denne forståelsen.

Fylkesmannen i Oslo og Akershus bes derfor om å vurdere sakskostnadsspørsmålet på nytt i lys av det som har fremkommet her. For ordens skyld nevnes at ombudsmannen ikke har vurdert om de øvrige vilkårene for sakskostnadsdekning etter forvaltningsloven § 36 er oppfylt, og dermed ikke har noen mening om hva resultatet av den nye behandlingen bør bli.

Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om den fornyede vurderingen.