Uttalelse
Sakens bakgrunn
A er elev ved B grunnskole, som er en frittstående skole. Han gikk de første seks årene på skole i hjemkommunen, men fordi han har atypisk autisme, ble foreldrene av ulike faginstanser anbefalt å søke om inntak på B skole i nabokommunen. Han begynte ved B i syvende klasse og fikk da gratis drosjetransport frem og tilbake til skolen sammen med to andre elever som bodde i nærheten. Påfølgende skoleår var samkjøring med de andre elevene ikke lenger aktuelt. Foreldrene søkte derfor om at sønnen fikk innvilget skyss med drosje fra hjem til skole, på grunn av hans utfordringer knyttet til autisme. Fylkeskommunen innvilget 11. august 2015 skyss med buss, men ikke drosje. Avslaget ble påklaget til Fylkesmannen, som 14. september 2015 stadfestet vedtaket. Det ble vist til at friskolelova § 3-7 første ledd bare ga rett til skyss frem til kommunegrensen. Det var derfor ikke hjemmel for å innvilge drosjetransport mellom bosted og skole.
Saken ble brakt inn for ombudsmannen i brev 7. desember 2015. Det ble påpekt at det ved skolebyttet ikke ble stilt vilkår om at foreldrene skulle dekke skoleskyss, og det ble vist til at sønnen fikk skyss med drosje det første skoleåret. Videre hevdet foreldrene at det var tatt for lite hensyn til sønnens helsemessige situasjon, familiens utfordringer og prinsippet om lik rett til opplæring.
Undersøkelsene i saken
Ombudsmannen tok i brev 23. februar 2016 saken opp med Fylkesmannen. På grunn av de generelle problemstillingene saken reiste, ble noen tolkningsspørsmål dessuten tatt opp med Kunnskapsdepartementet.
Departementet ble bedt om å kommentere spørsmålet om dekning av skyssutgifter når helsefaglige instanser av helsemessige og pedagogiske grunner anbefaler en elev å søke seg til en bestemt privatskole. Det ble videre bedt om at departementet redegjorde for forholdet mellom friskolelova § 3-7 og opplæringslova § 7-1. Det ble bedt om en særskilt vurdering av om friskolelovas skyssbestemmelse avskjærer et krav om at skysstilbudet skal være forsvarlig. Dersom det skal foretas en forsvarlighetsvurdering, ble det spurt om hvilke momenter som inngår i vurderingen av om samlet reisetid er akseptabel. Departementet ble bedt om å svare på om ventetid mellom undervisningsslutt og bussavgang kan inngå i forsvarlighetsvurderingen. Videre ble departementet spurt om elevers personlige forhold, herunder helsemessige utfordringer, kan være et moment ved vurderingen av retten til skyss. Kunnskapsdepartementet ble bedt om å kommentere hvorvidt det kan legges vekt på slike personlige forhold i lys av barnekonvensjonen artikkel 3, som blant annet bestemmer at hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i alle avgjørelser som berører barn.
Kunnskapsdepartementet svarte i brev 14. april 2016 og viste til at friskolelova § 3-7 har en geografisk begrensning for retten til skyss. En elev i grunnskolen har bare rett til gratis skyss til kommunegrensen. Det samme gjelder for elever med nedsatt funksjonsevne og for reisefølge og tilsyn. Departementet kunne ikke se at det var åpnet for unntak fra den geografiske begrensningen, selv om det var helsemessige årsaker til at eleven gikk på en frittstående skole. En anbefaling fra en helsefaglig instans påvirket ikke etter departementets mening retten til skyss. Det ble vist til ombudsmannssak SOM-2010-738, som gjaldt et skolebytte begrunnet i psykososialt skolemiljø.
Departementet uttalte at den geografiske begrensningen i friskolelova ikke avskjærer kravet om at skysstilbudet som kommunen eller fylkeskommunen er ansvarlig for, skal være forsvarlig. Det ble presisert at «det ikke er opplagt hvordan «fra dør til dør»-prinsippet i forsvarlighetsvurderingen skal vektlegges når deler av reisetiden skjer utenfor kommunegrensen.» Departementet uttalte at vurderingen må gjøres konkret og: «relevante momenter vil være elevens alder, elevens sikkerhet på reisen, samt praktisk og effektiv gjennomføring av skyssen. Elevers personlige forhold, også elevens helse, vil kunne være relevant å ta med i forsvarlighetsvurderingen.»
Om barnekonvensjonen uttalte departementet at hensynet til barnets beste skal ivaretas i forsvarlighetsvurderingen, men at hensynet i seg selv ikke kan utvide elevers rett til skyss etter friskolelova.
Fylkesmannen ble i brevet herfra bedt om å forklare hvorfor eleven hadde fått drosjetransport det første skoleåret. Det ble også spurt om Fylkesmannen kunne redegjøre for om det ble foretatt en forsvarlighetsvurdering av skysstilbudet, sett hen til samlet reisetid innenfor kommunegrensen. Fylkesmannen ble også bedt om å redegjøre for hvilke momenter som er relevante i en slik forsvarlighetsvurdering. Det ble spurt om ventetid fra undervisningsslutt til bussavgang og de utfordringene som fremkom i to legeerklæringer, er relevante i vurderingen av om elevens skysstilbud er forsvarlig.
Videre ble Fylkesmannen bedt om å opplyse om det var tatt hensyn til barnets beste i denne saken, og eventuelt redegjøre for hvordan dette var ivaretatt.
Fylkesmannen svarte i brev 1. mars 2016 og viste til at fylkeskommunen ikke visste hvorfor eleven var innvilget drosjeskyss det første skoleåret, men mente det var begått saksbehandlingsfeil og at det var innvilget drosjeskyss som det ikke var hjemmel til å gi.
Fylkesmannen fant at det ut fra elevens helsetilstand foreligger et behov for skoleskyss. Til spørsmålet om forsvarlighetsvurdering uttalte Fylkesmannen:
«Fylkesmannen mener at spørsmålet om forsvarlig reisetid ikke er aktuelt i denne saken, all den tid reisen krysser kommunegrensene. Friskoleloven § 3-7 første ledd, sammenholdt med Ot.prp. nr. 33 (2002-2003:59—60), slår fast at elever ikke kan kreve skoleskyss utover kommunegrensene.
Slik Fylkesmannen har vurdert lovverket, så blir spørsmålet om reisetid først aktuelt i de tilfeller elever har skoleplass innad i kommunen. Departementets uttalelser i Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) side 85, sikter til selve organiseringen av skoleskyss, og ikke nødvendigvis tildelingen av den. Ot. prp. nr. 46 (1997-1998) utgjør derfor ikke tilstrekkelig hjemmel til å pålegge kommunen å dekke taxiskyss for eleven.
Ut i fra en gjennomgang av friskoleloven og forarbeidene til opplæringsloven, legger ikke lovgiver opp til en forsvarlighetsvurdering av skysstilbudet når avslag på skyss skyldes at eleven krysser kommunegrensen.»
For øvrig ble det vist til rundskriv UDIR-3-2009 for en nærmere gjennomgang av momenter som skal inngå i en forsvarlighetsvurdering. Fylkesmannen mente videre at hensynet til barnets beste var retningsgivende for all klagebehandling: «Barnets beste i foreliggende sak taler for at eleven får skyss, reisefølge eller tilsyn. Problemet er at det ikke finnes tilstrekkelig hjemmel i lov til å pålegge kommunen å dekke skysskostnader utover kommunegrensen. Spørsmålet er da om klare uttalelser i Ot.prp. nr. 33 (2002-2003) s. 59-60 og friskoleloven § 3-7 første ledd kan settes til side til fordel for hensynet til barnets beste.»
Foreldrene uttalte til dette at selv om Fylkesmannen uttrykker forståelse for situasjonen, blir det ikke tatt tilstrekkelig hensyn til deres sønns utfordringer på skoleveien og belastningen det er for foreldrene å måtte sørge for daglig tilsyn med sønnen på skolebussen. Privat finansiering av drosje fra kommunegrensen vil være en stor økonomisk utfordring. De søkte om skolebytte for at sønnen skulle få et best mulig opplæringstilbud, og det ble anbefalt av Barne- og ungdomspsykiatrisk poliklinikk.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rekkevidden av skyssretten
Det følger av lov 4. juli 2003 nr. 84 om frittståande skolar (friskolelova) § 3-7 at elever har rett til skoleskyss, reisefølge og tilsyn som nevnt i opplæringslova § 7-1 – 7-4. Det er gitt nærmere retningslinjer og føringer for slik skyss, og disse må også gjelde for skyss av elever i frittstående skoler.
En geografisk begrensning er oppstilt i friskolelova § 3-7 første ledd annet punktum: «Retten til skyss, reisefølgje og tilsyn for elevar i grunnskolar gjeld berre innanfor kommunegrensa i den kommunen der eleven bur».
Departementet ønsket å videreføre denne regelen fra tidligere privatskolelov og bemerket i forarbeidene: «Dersom eleven går på skole i ein annan kommune eller eit anna fylke, gjeld altså skyssretten til kommunegrensa.» (Ot.prp. nr. 33 2002-2003 s. 59-60).
Kunnskapsdepartementet uttaler i svaret hit at det ikke åpnes for unntak fra den geografiske begrensningen i lovens ordlyd og forarbeider. En elev som går på en frittstående skole i nabokommunen, har bare krav på skyss til kommunegrensen. Det påpekes at verken helsemessige forhold eller barnekonvensjonens artikkel 3 kan føre til unntak. Tilsvarende synspunkt kom til uttrykk i ombudsmannssak 20. september 2010 (SOM-2010-738. Dette gjaldt en sak hvor psykososiale forhold førte til at foreldrene søkte om skolebytte.
Ombudsmannen har ikke avgjørende innvendinger mot denne lovforståelsen, selv om det ikke kan utelukkes at det kan tenkes tilfeller hvor kommunen er forpliktet til å dekke skysskostnadene.
Kunnskapsdepartementet presiserer i svaret hit:
«Departementet understreker at reglene ovenfor handler om når eleven har rett til skyss. En kommune eller fylkeskommune kan sørge for skyss for eleven også utenfor de tilfeller loven pålegger dem en plikt til dette. Departementet kjenner til at det finnes kommuner som velger å organisere skyss helt fram til friskolen, til tross for at skolen ligger utenfor kommunegrensen.»
Ombudsmannen er enig med departementet i at lovbestemmelsen ikke stenger for å innvilge mer enn det som er pålagt.
2. Fylkesmannens vedtak
2.1 Vurdering av argumenter fremsatt i klagen
Det følger av forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum at klageinstansen «skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med». I klageomgangen redegjorde foreldrene for at sønnen fikk drosjeskyss tur-retur skolen hele det første året. Forholdet ble ikke omtalt i Fylkesmannens vedtak, og etter spørsmål herfra viser Fylkesmannen bare til en uttalelse fra fylkeskommunen om at man ikke vet hvorfor dette skjedde, og at det var en saksbehandlingsfeil.
Foreldrene opplyser i klagen hit at kommunen ikke informerte om at vilkåret om privat finansiering av skoleskyss var en konsekvens av det omsøkte skolebyttet. Svaret på søknaden om skolebytte er ikke blant de oversendte saksdokumentene, og Fylkesmannen har heller ikke dokumentert at slike vilkår ble stilt. Sammenholdt med at eleven fikk kjøre drosje til og fra skolen hele det første året, kan dette tale for at det ble skapt forventninger hos foreldrene om slik skyss i fremtiden. Friskolelova stenger som nevnt heller ikke for en slik løsning.
I en slik situasjon mener ombudsmannen at Fylkesmannen burde undersøkt forholdet og vurdert spørsmålet om betydningen av det.
2.2 Forsvarlighetsvurdering
Som Kunnskapsdepartementet har uttalt, avskjærer ikke den geografiske begrensningen i skyssretten plikten til å vurdere om skysstilbudet for eleven tur-retur fra bostedet til kommunegrensen er forsvarlig.
En slik vurdering ble ikke foretatt, verken av fylkeskommunen eller Fylkesmannen. Fylkesmannen synes tvert i mot å mene at lovgiver har lagt opp til at det ikke skal foretas en forsvarlighetsvurdering i disse sakene. Ombudsmannen kan ikke se at det i forarbeidene til friskolelova eller opplæringslova er støtte for Fylkesmannens syn.
Ombudsmannen mener at det i denne saken skulle vært foretatt en slik vurdering, innenfor den skyssretten som foreligger etter friskolelova og opplæringslova. Ombudsmannen kan heller ikke se at Fylkesmannen har vurdert om vilkårene for transport med drosje, reisefølge og tilsyn innenfor kommunegrensen er oppfylt.
Fylkesmannen uttaler at det ikke er hjemmel for å gi skoleskyss med drosje utover kommunegrensen. Hjemmelen er utformet slik at det er en plikt for det offentlige til å sørge for gratis skyss til kommunegrensen, men lovbestemmelsen i friskolelova stenger som nevnt ikke for at en kommune eller fylkeskommune kan tilby skyss utover det eleven har krav på, slik det er gjort i denne saken. Eleven er innvilget gratis skoleskyss med buss tur-retur fra bosted til skole, noe som går ut over den skyssretten eleven har etter loven.
I foreldrenes klage er det fremhevet at skysstilbudet som eleven får, er uforsvarlig. Selv om fylkeskommunen innvilger mer enn det som er pålagt ved lov, gjelder et krav til forsvarlig saksbehandling og vurdering. I Graver, Alminnelig forvaltningsrett (4. utg. 2015, s. 275) står det: «Vi deler gjerne de uskrevne krav i to grupper: kravene til god forvaltningsskikk og de grunnleggende prinsipper for forsvarlig behandling. Disse kravene gjelder generelt for forvaltningen uavhengig av om den utøver myndighet, yter tjenester eller disponerer i krav av privatautonomien, se Rt. 2009 s. 1356». Også dette tilsier at Fylkesmannen skulle vurdert forsvarligheten av skysstilbudet.
2.3 Hensynet til barnets beste
Forvaltningen er forpliktet til å følge FNs barnekonvensjon, som gjelder som norsk lov med forrang fremfor annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 3. Barnekonvensjonen art. 3 nr. 1 lyder:
«Ved alle handlinger som vedrører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner, domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer, skal barnets beste være et grunnleggende hensyn.»
Prinsippets innhold er presisert blant annet i boken «Barnekonvensjonen – barns rettigheter i Norge», Høstmælingen, Kjørholt og Sandberg (red.), (3. utg. 2016) s. 68:
«I enkeltsaker er poenget at det skal skje en konkret og individuell vurdering av hva som er best for det barnet saken gjelder, innenfor de rammene lovgivningen trekker opp.»
I en slik vurdering må man ta utgangspunkt i det enkelte barns behov og forutsetninger, og om nødvendig undersøke dette nærmere.
Hva som er til barnets beste, ble ikke omtalt i Fylkesmannens vedtak. I svaret hit gir Fylkesmannen uttrykk for at barnets beste er retningsgivende for all klagebehandling. I denne saken mener Fylkesmannen at hensynet taler for at eleven får skyss, reisefølge og tilsyn. Samtidig presiserer Fylkesmannen at hensynet til barnets beste ikke utvider skyssretten, og ser ikke ut til å vurdere betydningen av barnets beste utover dette. En slik tilnærming er ikke i samsvar med hvordan hensynet er ment ivaretatt, slik at barnets beste skal vurderes konkret og individuelt. Kunnskapsdepartementet gir videre uttrykk for at hensynet til barnets beste skal ivaretas i forsvarlighetsvurderingen. Fylkesmannens vurdering av hensynet til barnets beste er dermed heller ikke i samsvar med regelverket.
Selv om Fylkesmannens vedtak gjelder et avsluttet skoleår, er elevens skolegang ikke avsluttet, og behovet for en ny vurdering er derfor til stede. Fylkesmannen bes om å vurdere saken på nytt. I den forbindelse må det blant annet tas hensyn til foreldrenes anførsler, og forsvarlighetsvurderingen må ses i lys av reisetid og barnets helsemessige utfordringer. I avgjørelsen må Fylkesmannen synliggjøre at det er gjort en konkret vurdering av hensynet til barnets beste.
3. Oppsummering
Ombudsmannen er enig med Kunnskapsdepartementet i at den geografiske begrensningen i friskolelovas skyssbestemmelse om at bostedskommunen bare er forpliktet til å sørge for skyss til kommunegrensen, gjelder selv om det er helsemessige forhold som begrunner bytte av skole.
Ombudsmannen har likevel kommet til at Fylkesmannens vedtak var mangelfullt på flere punkter. Sentrale momenter fra foreldrene om skysstilbudet forrige skoleår ble ikke omtalt eller vurdert. Videre ble det ikke foretatt en forsvarlighetsvurdering av skysstilbudet.
Fylkesmannen bes om å vurdere saken på nytt i lys av det som er påpekt her. Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen ved oversendelse av kopi av nytt vedtak til foreldrene.