Sakens bakgrunn
Lakseoppdrettsselskapet A søkte Mattilsynet om tillatelse til biomasseutvidelse for sin lokalitet (akvakulturanlegg) i Kokvika. Mattilsynet Region Nord avslo søknaden i vedtak 9. juni 2016 («førsteinstansvedtaket»), hovedsakelig under henvisning til fare for redusert dyrevelferd som følge av smitteproblematikk og utvikling i lusebestanden, jf. forskrift om utvidelse av akvakulturanlegg mv. § 7. Oppdrettsselskapet klaget på vedtaket. Mattilsynets hovedkontor opprettholdt avslaget i vedtak 4. august 2017 («klageinstansvedtaket»).
Oppdrettsselskapet begjærte deretter hovedkontorets vedtak omgjort av Nærings- og fiskeridepartementet. I avgjørelse 28. februar 2018 kom departementet til at det var «vesentlige forhold» som talte for at Mattilsynet burde gjøre en ny vurdering av saken, og opphevet derfor Mattilsynets vedtak. Hovedkontoret bestemte deretter «etter en totalvurdering» å sende saken tilbake til regionkontoret for ny behandling. Etter en ny vurdering innvilget regionkontoret søknaden og ga tillatelse til biomasseutvidelsen i vedtak 3. oktober 2018.
Oppdrettsselskapet fremmet krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36, for utgifter til advokat i forbindelse med saken. Kravet omfattet både utgifter påløpt i forbindelse med klagen over førsteinstansvedtaket og utgifter til utarbeidelse av omgjøringsbegjæringen.
Regionkontoret avslo kravet i sin helhet, under henvisning til at endringen av vedtaket skyldtes forhold utenfor forvaltningens kontroll. Oppdrettsselskapet påklaget vedtaket. Hovedkontoret mente på sin side at det ikke var holdepunkter for å si at endringen skyldtes forhold utenfor forvaltningens kontroll, men la til grunn at dekningen av kravet måtte avgrenses til utgiftene påløpt etter at hovedkontoret traff vedtak som klageinstans. Hovedkontoret viste til at det var klageinstansvedtaket som «regulerte partens rettsstilling før det ble opphevet og regionen fattet et nytt vedtak», og at det derfor var «hovedkontorets avslag som er ’vedtaket’ som ble endret til gunst for A». Klagen over førsteinstansvedtaket hadde ikke ført frem, og utgiftene forbundet med denne klagen kunne derfor ikke anses «’nødvendige’ for den endringen som faktisk skjedde senere».
Til støtte for at kravet måtte avgrenses på denne måten, viste Mattilsynets hovedkontor til Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 12. juni 1990, JDLOV-1990-1133, og ombudsmannens uttalelse 15. januar 2015 (SOM-2014-1963). Hovedkontoret mente at det kunne trekkes en «parallell til hvordan saken ville stilt seg dersom søknaden først ble avslått ved regionen, og deretter godkjent ved hovedkontoret». Hovedkontoret viste til at oppdrettsselskapet i et slikt tilfelle ikke ville ha fått dekket kostnadene tilknyttet førsteinstansbehandlingen av saken, selv om førsteinstansens vedtak «rent faktisk var feil».
Oppdrettsselskapet klaget deretter hovedkontorets vedtak i sakskostnadssaken inn for ombudsmannen.
Våre undersøkelser
Etter at sakens dokumenter var gjennomgått, besluttet vi å undersøke saken nærmere.
Vi ba Mattilsynets hovedkontor om å redegjøre nærmere for hva som var det rettslige grunnlaget for avgjørelsen om å sende saken «tilbake til førsteinstans for ny behandling», og om dette skulle forstås slik at hovedkontoret hadde opphevet førsteinstansvedtaket, jf. forvaltningsloven § 34 fjerde ledd. Vi spurte videre om hovedkontoret mente at det kun var klageinstansvedtaket som kunne anses å være «endret», jf. forvaltningsloven § 36 første ledd, eller om også førsteinstansvedtaket kunne sies å være endret i lovens forstand. Forutsatt at også førsteinstansvedtaket kunne anses å være endret, ba vi hovedkontoret gi sitt begrunnede syn på om oppdrettsselskapets advokatutgifter i forbindelse med klagen over dette vedtaket måtte anses å ha vært «nødvendige» for å få endret vedtaket. Til sist ba vi om en nærmere begrunnelse for hvorfor Mattilsynets hovedkontor mente at de nevnte uttalelsene fra Lovavdelingen og ombudsmannen var relevante for vurderingen av oppdrettsselskapets sakskostnadskrav.
Mattilsynets hovedkontor svarte at førsteinstansvedtaket ikke kunne anses å være «endret», ettersom det ble opprettholdt av hovedkontoret i klagerunden. Det ble vist til at klageinstansvedtaket trådte i stedet for førsteinstansvedtaket, og at vedtaket som ble endret i omgjøringssaken var klageinstansvedtaket. Hovedkontoret mente videre at avgjørelsen om å sende saken tilbake til regionkontoret ikke innebar at førsteinstansvedtaket ble opphevet. Hovedkontoret så det derimot slik at «departementets oppheving førte til at parten ikke hadde noe vedtak i sin sak». Etter departementets opphevelse hadde hovedkontoret «delt kompetanse med regionen: begge kunne fatte nytt vedtak». Hensynet til at parten skulle ha klagerett i tilfelle et nytt avslag, var avgjørende for avgjørelsen om å sende saken tilbake til regionkontoret for ny behandling.
Mattilsynets hovedkontor mente videre at utgiftene forbundet med klagen over førsteinstansvedtaket ikke hadde vært «nødvendige» for den endringen som skjedde gjennom departementets opphevelse. Ordlyden i forvaltningsloven § 36 legger ikke opp til at også kostnader pådratt i en tidligere forvaltningssak, som ikke medførte en endring, skal omfattes. Hovedkontoret skrev om dette:
«Vi tolker § 36s formulering om ‘et vedtak’ slik at det er siste vedtaket i en sak (som er det gjeldende for parten) som er ‘vedtaket’ som endres. Dette følger som nevnt av at førsteinstansvedtaket (avslagsvedtaket i vår sak) allerede er erstattet med klagevedtaket (stadfestingsvedtaket i vår sak). …
Vi har i klagevedtaket om saksomkostningskravet … argumentert for at denne tolkningen harmonerer med hvordan kostnader pådratt før førsteinstansens vedtak avgrenses mot etter § 36. Vi mener at man må kunne avgrense kravet ved å vurdere hva som har vært «nødvendig» gjennom å undersøke når en kostnad har oppstått for parten. Det vil ellers være nær umulig å skille ut om og i tilfelle hvilket arbeid utført før stadfestelsen som faktisk bidro til en endring i opphevelsesrunden.»
Mattilsynets hovedkontor skrev videre at et argument mot denne tolkningen, kunne være at kostnadene pådratt i klagerunden også kunne være relevante for den endringen parten faktisk oppnådde. Også rimelighetsbetraktninger kunne tilsi at det var urimelig at parten ikke fikk dekket kostnadene fra klagerunden. Det kunne i så fall argumenteres for at flere runder med flere instanser er noe som skyldes forvaltningen, og at parten derfor ikke bør påføres ekstrakostnader ved en slik prosess.
Forutsatt at førsteinstansvedtaket kunne anses å være endret, vurderte hovedkontoret det slik at kostnadene til klagen var «vesentlige, påløpt i perioden, knyttet til saken og dermed nødvendige». Under en slik forutsetning kunne hovedkontoret heller ikke se at unntaket om «forhold utenfor partens eller forvaltningens kontroll» kom til anvendelse, eller at «særlige grunner» talte mot å dekke kravet, jf. forvaltningsloven § 36 første ledd.
Oppdrettsselskapet fikk anledning til å kommentere Mattilsynets hovedkontors svar.
Ombudsmannens syn på saken
1. Er førsteinstansvedtaket endret til gunst for parten?
Forvaltningsloven § 36 første ledd lyder:
«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»
Spørsmålet i denne saken er for det første om regionkontorets vedtak om å avslå søknaden om biomasseutvidelse («førsteinstansvedtaket») kan sies å være «endret» i lovens forstand.
Mattilsynets hovedkontor har gitt uttrykk for at førsteinstansvedtaket ikke kan anses å være endret, og viser til at vedtaket ble opprettholdt i klagerunden. Hovedkontoret legger til grunn at departementets opphevelse utelukkende rettet seg mot klageinstansvedtaket, og synes derfor å mene at førsteinstansvedtaket heller ikke ble endret ved departementets opphevelse. Videre legger hovedkontoret til grunn at oppdrettsselskapet på dette tidspunktet «ikke hadde noe vedtak i sin sak», og synes på bakgrunn av dette å mene at hovedkontorets avgjørelse om å sende saken tilbake til regionkontoret var en rent administrativ beslutning.
Det følger av forarbeidene til forvaltningsloven § 36 at retten til dekning av sakskostnader gjelder både i tilfeller hvor et vedtak blir endret som følge av klagebehandling og i tilfeller hvor endringen skjer utenfor klagesak, jf. Ot.prp. nr. 27 (1968-69) s. 47. Retten til dekning gjelder videre uavhengig av om vedtaket endres av forvaltningsorganet som traff vedtaket, eller av overordnet forvaltningsorgan, jf. blant annet Graver, Alminnelig forvaltningsrett (5. utg. 2019) s. 530. Ombudsmannen har i flere avgjørelser lagt til grunn at ikke bare en ny realitetsavgjørelse, men også en opphevelse av et vedtak kan anses som en endring, se for eksempel ombudsmannens årsmelding for 2007 side 272 (SOMB-2007-77). Etter ombudsmannens syn må spørsmålet om førsteinstansvedtaket har blitt «endret» derfor vurderes i lys av både departementets opphevelse, hovedkontorets avgjørelse om å sende saken tilbake til regionkontoret for ny behandling og regionkontorets innvilgelse av søknaden etter fornyet behandling.
Slik departementets svar på omgjøringsbegjæringen er formulert, kan det reises spørsmål ved om avgjørelsen rettet seg mot både førsteinstansvedtaket og klageinstansvedtaket. Ombudsmannen viser til at departementet opphevet «Mattilsynets» vedtak, ikke utelukkende «Mattilsynets hovedkontors» vedtak. Departementet har også vist til to datoer for Mattilsynets vedtak, hvor den ene riktignok ikke er datoen for regionkontorets vedtak, men datoen for oppdrettsselskapets klage på dette vedtaket. Etter ombudsmannens syn kan det derfor spørres om førsteinstansvedtaket ble opphevet − og dermed «endret» − allerede ved departementets avgjørelse. Det er imidlertid ikke nødvendig å gå nærmere inn på dette her, sett i lys av den konklusjonen ombudsmannen har kommet til nedenfor.
Om man legger til grunn at departementets opphevelse kun rettet seg mot klageinstansvedtaket, blir spørsmålet om førsteinstansvedtaket kan anses endret gjennom hovedkontorets avgjørelse om å sende saken tilbake til regionkontoret for ny behandling.
Etter departementets opphevelse stod saken i så fall i realiteten i samme stilling som første gang hovedkontoret tok stilling til klagen. Hovedkontoret måtte vurdere førsteinstansvedtaket på nytt i lys av klagen og signalene fra departementet. Hovedkontoret kunne velge å selv treffe nytt vedtak i saken (stadfeste eller endre førsteinstansvedtaket), eller oppheve førsteinstansvedtaket og sende saken tilbake til førsteinstansen for ny behandling. Etter ombudsmannens syn er det naturlig å betrakte hovedkontorets avgjørelse om å sende saken tilbake til regionkontoret som en opphevelse av førsteinstansvedtaket, jf. forvaltningsloven § 34 fjerde ledd.
Det kan likevel argumenteres for at avgjørelsen om å sende saken tilbake til regionkontoret, ikke var ment som en opphevelse av førsteinstansvedtaket, men i stedet som en anmodning om at regionkontoret som underinstans skulle forberede klagesaken på nytt, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd. I et slikt perspektiv må regionkontorets vedtak om å innvilge søknaden etter den fornyede behandlingen bli å betrakte som en omgjøring av eget vedtak, jf. forvaltningsloven § 33 annet ledd. Som nevnt vil også en omgjøring av eget vedtak regnes som en «endring» etter forvaltningsloven § 36. Ombudsmannen legger derfor til grunn at førsteinstansvedtaket i alle fall må anses «endret» gjennom regionkontorets innvilgelsesvedtak.
Det har tidligere vært diskutert hva som skal til for at et vedtak kan sies å være endret «til gunst» for parten, i tilfeller hvor førsteinstansens avslag på en søknad oppheves av klageinstansen. Lovavdelingen har lagt til grunn at en opphevelse av førsteinstansvedtaket i slike tilfeller ikke er tilstrekkelig til at vedtaket kan anses endret til partens gunst. Ifølge Lovavdelingen oppnås en endring til gunst først dersom resultatet av den fornyede behandlingen er et vedtak som materielt sett er til fordel for parten sammenlignet med det opphevede vedtaket, jf. blant annet Lovavdelingens uttalelse 2. september 2003, JDLOV-2003-5695. Ombudsmannen har på sin side lagt til grunn at en opphevelse av førsteinstansvedtaket i seg selv kan være tilstrekkelig, uavhengig av hva som blir utfallet etter den fornyede behandlingen, jf. blant annet overnevnte uttalelse i ombudsmannens årsmelding for 2007 side 272 (SOMB-2007-77). I vår sak resulterte regionkontorets nye behandling i at søknaden om biomasseutvidelse ble innvilget. Uavhengig av når man mener at førsteinstansvedtaket i dette tilfellet ble endret, og hvilket synspunkt man legger til grunn i spørsmålet om en opphevelse kan anses som en endring til gunst for parten, er det derfor klart at endringen av førsteinstansvedtaket i dette tilfellet var «til gunst» for oppdrettsselskapet.
2. Var utgiftene nødvendige for å få endret vedtaket?
Spørsmålet blir da om oppdrettsselskapets advokatutgifter til utarbeidelse av klagen over førsteinstansvedtaket var «nødvendige» for endringen av vedtaket.
Mattilsynets hovedkontors vurdering av om utgiftene har vært nødvendige for endringen av vedtaket bærer preg av at det etter deres oppfatning kun er klageinstansvedtaket som er å anse som «endret». Hovedkontoret legger til grunn at det må trekkes et skille mellom utgifter pådratt før og etter klageinstansvedtaket, og at det kun er utgifter pådratt etter klageinstansvedtaket som kan anses å ha bidratt til at dette vedtaket ble opphevet av departementet. Klagen førte ikke frem, og kostnadene forbundet med klagen var dermed ikke «nødvendige» for å få endret vedtaket. Hovedkontoret mener at en slik oppfatning harmonerer med forståelsen som er lagt til grunn i ombudsmannens uttalelse 15. januar 2015 (SOM-2014-1963) og Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 12. juni 1990, JDLOV-1990-113.
Det er i liten grad utdypet i forarbeidene hva som ligger i vilkåret om at utgiftene må ha vært «nødvendige» for å få endret vedtaket. Vilkåret er forstått slik at det må være en viss årsakssammenheng mellom utgiftene og det forhold at vedtaket ble endret, se for eksempel Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 18. januar 2006, JDLOV-2005-7958, og Graver, Alminnelig forvaltningsrett (5. utg. 2019) s. 534. I ombudsmannspraksis er det lagt til grunn at det ikke kan kreves en objektivt konstaterbar årsakssammenheng mellom utgiftene og resultatet. Nødvendighetskriteriet skal vurderes med utgangspunkt i partens subjektive oppfatning, jf. også Ot.prp. nr. 3 (1976-77) side 101 om at det bør tillegges vekt om det var forståelig at parten pådro seg utgiftene. Hvorvidt kostnadene har vært nødvendige må avgjøres etter en konkret vurdering hvor det legges vesentlig vekt på hva parten selv og hans eller hennes advokat med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 17. august 2012 (SOM-2011-2482).
I denne saken førte ikke klagen frem, og det var først etter omgjøringsbegjæringen at forvaltningen endret syn. Slik sett var det ikke advokatens arbeid med klagen som resulterte i at søknaden ble innvilget − tvert imot ble avslaget på søknaden opprettholdt i klagerunden. Det kan derfor argumenteres for at utgiftene forbundet med klagen ikke var «nødvendige» for at vedtaket ble endret. Etter ombudsmannens syn, blir imidlertid en slik betraktningsmåte for snever i denne saken. I vurderingen av nødvendighetsvilkåret, må det ses hen til hele saksforløpet. Det var klagen som rent faktisk satte i gang prosessene som senere førte til at vedtaket ble endret.
Vurderingen av om utgiftene var nødvendige skal skje med utgangspunkt i oppdrettsselskapets oppfatning av situasjonen. Sett fra oppdrettsselskapets ståsted må det ha fremstått som nødvendig å kontakte advokat, og å klage på vedtaket må ha fremstått som et naturlig tiltak for å få endret vedtaket. At det ikke var klagen i seg selv som rent faktisk fikk forvaltningen til å endre syn, kan etter ombudsmannens syn ikke ha avgjørende betydning. Utgangspunktet for vurderingen må være om anførslene i klagen, eventuelt sammenholdt med anførslene i omgjøringsbegjæringen, fikk betydning for endringen av vedtaket. I så fall vil det være tilstrekkelig årsakssammenheng mellom klagen og den senere endringen.
Ombudsmannen har tidligere lagt til grunn at det i visse tilfeller kan være adgang til å avslå hele eller deler av et krav om dekning av sakskostnader dersom det er klart at partens anførsler ikke har hatt betydning for endringen av vedtaket, se ombudsmannens årsmelding for 2008 s. 364 (SOMB-2008-92). I vår sak er klagen og omgjøringsbegjæringen i stor grad basert på de samme anførslene, knyttet til Mattilsynets vurdering av dyrevelferd og smitteproblematikk ved den omsøkte utvidelsen av lokaliteten. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, synes både klagen og omgjøringsbegjæringen å ha bidratt til å klargjøre de rettslige og faktiske forholdene som til sist resulterte i at oppdrettsselskapet fikk innvilget søknaden.
Etter ombudsmannens oppfatning er en slik forståelse i overensstemmelse med det synet som er lagt til grunn i uttalelsene fra ombudsmannen og Lovavdelingen som Mattilsynet har vist til. Begge uttalelsene gjaldt spørsmålet om det etter forvaltningsloven § 36 var grunnlag for å få dekket sakskostnader pådratt før førsteinstansen hadde truffet vedtak. Det ble lagt til grunn at bestemmelsen ikke ga krav på å få dekket slike kostnader, selv om arbeidet kostnadene knyttet seg til, senere fikk betydning i en klagesak som resulterte i endring.
Sentralt i begge disse uttalelsene er en vurdering av ordlyden i forvaltningsloven § 36 sammenholdt med uttalelser i forarbeidene. Disse tar som utgangspunkt at det må foreligge et «vedtak» for at parten skal ha krav på dekning. Kostnader pådratt før et vedtak blir truffet, dekkes derfor ikke. I et tilfelle som vår sak er det på den annen side snakk om utgifter pådratt etter at forvaltningen traff det vedtaket som til slutt ble endret. Det følger dermed av lovens ordlyd at utgiftene i utgangspunktet kan dekkes, dersom de for øvrig vurderes som «nødvendige».
Etter ombudsmannens syn trekker rimelighetsbetraktninger i samme retning. Som Mattilsynets hovedkontor har pekt på, kan det i tilfeller som dette argumenteres for at det er forvaltningen som er skyld i at parten har blitt nødt til å gå igjennom flere prosesser for å få endret vedtaket. Ombudsmannen kan vanskelig se at en part som blir tvunget igjennom to eller flere prosesser for å få forvaltningen til å endre oppfatning, skal ha dårligere muligheter for å få dekket sine utgifter i forbindelse med klagen over førsteinstansvedtaket, enn en part som får gjennomslag første gang.
Ombudsmannen kan på denne bakgrunn ikke se at Mattilsynets hovedkontors redegjørelse for hvorfor utgiftene til utarbeidelsen av klagen ikke kan anses «nødvendige», kan begrunne et avslag på sakskostnader.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at regionkontorets vedtak om å avslå oppdrettsselskapets søknad om biomasseutvidelse ble «endret» gjennom departementets opphevelse og Mattilsynets videre behandling av saken. Endringen var til selskapets «gunst». Utgifter til utarbeidelsen av klagen var «nødvendige» for at vedtaket ble endret.
Ombudsmannen ber derfor Mattilsynets hovedkontor om å vurdere sakskostnadskravet på nytt i lys av det som har fremkommet her. For ordens skyld nevnes at ombudsmannen ikke har vurdert om de øvrige vilkårene for sakskostnadsdekning etter forvaltningsloven § 36 er oppfylt, eller om det er andre grunner enn de som er anført av Mattilsynets hovedkontor som kan tale for å avslå eller begrense dekningen av kravet.
Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om den fornyede vurderingen innen 18. november 2020.