Uttalelse
Sakens bakgrunn
Ombudsmannen mottok i mars 2015 en henvendelse fra advokat A Advokatfirma, på vegne av X, angående et avslag fra Likestillings- og diskrimineringsnemnda (nemnda) fra februar 2015 på krav om dekning av påløpte sakskostnader i en sak der nemnda «endret» en uttalelse fra Likestillings- og diskrimineringsombudet (ombudet) til gunst for X. I forbindelse med undersøkelsene av den saken her, la nemnda i svarbrev hit 30. april 2015 og videre i saken til grunn en mer restriktiv anvendelse av forvaltningsloven § 36 enn det som frem til og med avslagsvedtaket 23. februar 2015 tilsynelatende hadde vært nemndas gjeldende praksis/standpunkt.
Undersøkelsene herfra
Etter en vurdering her av nemndas tilsynelatende ønskede innskjerping av praksis i sakskostnadssaker fant ombudsmannen grunn til av eget tiltak og på generelt grunnlag å ta opp med Barne-, likestillings- og inkluderingsdepartementet (departementet) enkelte spørsmål knyttet til rettsgrunnlaget for dekning av sakskostnader i saker der nemnda vedtar å «endre» en uttalelse fra ombudet til gunst for parten. Departementet ble i brev herfra 17. august 2015 bedt om å gi en klargjørende redegjørelse for sin forståelse av omfanget av retten til sakskostnadsdekning, herunder avklare sin forståelse av følgende uttalelse i forarbeidene til gjeldende diskrimineringsombudslov, Ot.prp.nr. 34 (2004-2005) side 93, om dekning av sakskostnader:
«Når det gjelder dekning av sakskostnader i saker som behandles av håndhevingsapparatet, vil departementet videreføre bestemmelsen i gjeldende forskrift om organisasjon og virksomhet for Likestillingsombudet og Klagenemnda for likestilling § 29. Dette innebærer at forvaltningsloven § 36 får tilsvarende anvendelse på uttalelse fra ombudet.»
Som følge av henvisningen i Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) side 93 til den nå opphevde forskrift 2/1979 § 29, ble departementet også bedt om å gi sitt syn på hva ordet «klagesak» i denne forskriftens § 29 omfatter.
I svarbrev hit 12. november 2015 redegjorde departementet innledningsvis for sitt syn på relevansen av forvaltningslovens § 36 i saker der nemnda «endrer» ombudets uttalelse til gunst for klager. Departementet anførte
at «[o]mbudets uttalelser vil … ikke være enkeltvedtak, slik at forvaltningslovens regler om enkeltvedtak i utgangspunktet ikke ville gjelde for disse. Diskrimineringsombudsloven § 15 slår imidlertid fast at forvaltningsloven gjelder for ombudets og nemndas virksomhet dersom ikke “annet er bestemt”.
…
Forvaltningsloven § 36 kan imidlertid sies å stå i en særstilling, fordi den kun gjelder i tilfeller der det allerede er fattet et bindende vedtak som klages inn for klageinstansen. Dette vil ikke være tilfelle når ombudets uttalelser bringes inn for nemnda. Retten til sakskostnader er direkte knyttet til at et «vedtak» blir «endret» til gunst for en part, noe det ikke vil være naturlig å legge til grunn når ombudets ikke-bindende «uttalelse» bringes inn for nemnda. Nemnda er som hovedregel den første instansen som fatter et bindende vedtak, slik at ordningen ikke innebærer en reell toinstansbehandling. Det er da mindre naturlig å legge til grunn at ombudets uttalelse – som rettslig sett kun innebærer en moralsk forpliktelse – blir «endret» av nemnda dersom nemnda kommer til et annet resultat enn ombudet. Dette kan tale for at forvaltningsloven § 36 ikke kommer til anvendelse i tilfeller der ombudets uttalelse bringes inn for nemnda og nemnda kommer til et annet resultat enn ombudet til gunst for en part.»
Videre i svarbrevet 12. november 2015 ga departementet uttrykk for sitt syn på uttalelsene i sitatet fra Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) side 93. Departementet mente at uttalelsene «ikke [er] helt klare, og kan tolkes på to måter». Angående de to mulige tolkningsalternativene var det departementets syn at
«uttalelsene i Ot.prp. nr. 34 (2004–2005) s. 93 [må] trolig forstås slik at departementet mente retten til sakskostnader kun gjaldt i tilfeller der ombudet brakte saken inn for nemnda i tilfeller hvor ombudet bare har avgitt en uttalelse».
Departementet underbygde dette synet med henvisninger til daværende Barne- og familiedepartementets uttalelser i forbindelse med vedtakelsen av Forskrift om organisasjon og virksomhet for Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda i 2005. Under henvisning til at det daværende departementet i 2005 «endret mening vedrørende videreføring av forskriften § 29» i forhold til synspunktene som ble fremmet for Stortinget 17. desember 2004 i Ot.prp. nr. 34 (2004-2005), anførte departementet i brevet 12. november 2015 at det daværende departementet i høringsbrevet i 2005 til den nye forskriften og i den påfølgende kongelige resolusjonen «ser … ut til å ha lagt til grunn at det kun var i de tilfellene ombudet brakte en sak inn til nemnda at parten kunne ha krav på sakskostnader (utover de tilfellene ombudet fatter vedtak) etter den tidligere forskriften § 29».
Konklusjonen i departementets brev 12. november 2015 var at «[i] dag finnes det … ikke hjemmel til å tilkjenne sakskostnader i nemnda» i saker der nemnda har «endret» ombudets uttalelse til gunst for en part. Etter departementets syn er det bare aktuelt å tilkjenne sakskostnader i saker der ombudet har fattet vedtak og nemnda endrer ombudets vedtak til gunst for en part, noe som i praksis begrenser seg til endring av ombudets hastevedtak, avvisninger og henleggelser.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet i denne saken gjelder rettsgrunnlaget for dekning av påløpte sakskostnader i saker der Likestillings- og diskrimineringsnemnda «endrer» en uttalelse fra Likestillings- og diskrimineringsombudet til gunst for den parten som brakte saken inn for nemnda.
1. Gjeldende rett – departementets redegjørelse i brev hit 12. november 2015
I brevet hit 12. november 2015 har departementet gitt en utførlig redegjørelse for sitt syn på i hvilke tilfeller sakskostnader kan og ikke kan dekkes av nemnda. Etter dette brevet er det – etter ombudsmannens syn – nå klart og tydelig hva departementet mener om dekning av sakskostnader i saker der parter bringer saken inn for nemnda og får «endret» ombudets uttalelse til sin gunst. Videre er ombudsmannen av den oppfatning at departementets konklusjon er rettslig forsvarlig, sett hen til det foreliggende rettskildebildet. Det innebærer at sakskostnadsdekning bare innrømmes når nemnda treffer vedtak i motsetning til å avgi en uttalelse. Nemndspraksis medførte imidlertid tidligere at sakskostnader i slike saker også kunne dekkes. Departementets standpunkt nå innebærer en erkjennelse av at rettskildesituasjonen tidligere var uklar. På den bakgrunn mener ombudsmannen at god forvaltningsskikk tilsier at en mer restriktiv sakskostandsdekning bare implementeres med virkning for fremtiden, primært fra og med det tidspunkt nemnda kommuniserer dette utad på en egnet måte.
2. Sakskostnadskrav fremmet i tiden før innholdet i departementets brev 12. november 2015 kommuniseres utad
Slik saken nå er opplyst, er det klart at departementet i forbindelse med arbeidet i 2005 med ny forskrift om organisasjon og virksomhet for Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda endret standpunkt sammenlignet med hva som fremgår av Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) når det gjelder videreføringen av bestemmelsen i forskrift 2/1979 § 29. Ombudsmannen har merket seg dette. Hva departementet den gang mente at den manglende videreføringen av nevnte forskrifts § 29 hadde å si for saker der en av sakens parter bringer saken inn for nemnda og får «endret» ombudets uttalelse til sin gunst, fremstår imidlertid for ombudsmannen fortsatt som noe uklart. Dette har særlig sammenheng med at ordlyden i nevnte § 29 kan tolkes på ulike måter. Departementets uttalelser om innholdet i § 29 i henholdsvis Ot.prp. nr. 34 (2004-2005) side 93, høringsbrevet 14. juni 2005 om den nye forskriften om organisasjon og virksomhet for Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, samt i foredraget til den kongelige resolusjonen 16. desember 2005, kan etter ombudsmannens syn samlet sett vanskelig anses å gi klart og dekkende utrykk for rettsgrunnlaget for dekning av sakskostnader i saker der parter bringer saken inn for nemnda og vinner frem med det materielle spørsmålet. Heller ikke departementets redegjørelse hit i brevet 12. november 2015 slår klart fast hva standpunktet faktisk var i 2005, men ser snarere ut til å være bygget på antagelser av hva som fremstår som mest sannsynlig ut fra de foreliggende rettskildene. Ombudsmannen har merket seg at departementet i første omgang oversendte til Lovavdelingen de spørsmålene som ble stilt herfra i brev 17. august 2015. Dessuten har ombudsmannen merket seg at nemnda helt frem til 2015 tilsynelatende har hatt som praksis/standpunkt å vurdere sakskostnadskrav etter forvaltningsloven § 36, tilsynelatende uten at departementet har vært i kontakt med nemnda angående dette. I brev hit 20. april 2015 uttalte nemnda – etter å ha opplyst om tidligere praksis/standpunkt om vekselvis direkte og analogisk anvendelse av forvaltningsloven § 36 i sakskostnadssaker – at «diskrimineringslovens forarbeider ikke er tilstrekkelig klare med hensyn til hva som faktisk skal legges til grunn i denne type saker [sakskostnadssaker]».
Etter det ombudsmannen er kjent med, går som nevnt tidligere praksis fra både forhenværende Klagenemnda for likestilling og fra den nåværende nemnda ut på at sakskostnadskrav har blitt behandlet ut fra en vekselvis direkte eller analogisk anvendelse av sakskostnadsbestemmelsen i forvaltningsloven § 36. Et eksempel på forståelsen av rettsgrunnlaget for sakskostnadssaker går frem av tidligere Klagenemnda for likestillings vedtak i sak LKN-2003-16, der det følger at
«Under henvisning til … [nå opphevet forskrift 2/1979] § 29 legger Klagenemnda til grunn at forvaltningsloven § 36 får analogisk anvendelse i forhold til krav om dekning av saksomkostninger hvor Ombudets avgjørelse er brakt inn for Klagenemnda».
Også etter ikrafttredelsen av den nåværende diskrimineringsombudsloven i 2005 har nemnda tilsynelatende lagt til grunn en anvendelse av forvaltningsloven § 36 i sakskostnadssaker. Det vises til nemndas saker 36/2010, 61/2010 og vedtaket 23. februar 2015 i «X-saken» (sak 4/2015). I tillegg vises det til redegjørelsen fra nemndas sekretariat i sak 4/2015 (se vedlegg), der det uttales at «I senere praksis [praksis i tidsrommet etter LKN -2003-16] hvor spørsmålet om saksomkostninger har vært til behandling av Likestillings- og diskrimineringsnemnda, er spørsmålet drøftet etter forvaltningsloven § 36». Nemnda synes altså å ha videreført forvaltningsloven § 36 som direkte eller analogisk rettsgrunnlag i sakskostnadssaker også etter diskrimineringsombudsloven av 2005.
Når nemnda også i tiden etter ikrafttredelsen av diskrimineringsombudsloven i 2005 har hatt klar praksis/standpunkt om at forvaltningsloven § 36, anvendes enten direkte eller analogisk i sakskostnadssaker, kan det reises spørsmål om dette har vært rettslig holdbart. Sentralt i denne saken i så måte er departementets uttalelser i lovforarbeidene i Ot.prp. nr. 34 (2004-2005), høringsbrevet 14. juni 2005 om ny forskrift om organisasjon og virksomhet for Likestillings- og diskrimineringsombudet og Likestillings- og diskrimineringsnemnda, samt foredraget til den kongelige resolusjonen 16. desember 2005 der høringen ble vedtatt. Som det fremgikk ovenfor, kan departementets uttalelser i 2004-5 knyttet til dekning av sakskostnader vanskelig anses å gi klart og dekkende utrykk for rettsgrunnlaget for dekning av sakskostnader i saker der parter og ikke ombudet bringer saken inn for nemnda. Særlig i lys av dette, fremstår det som rettslig forsvarlig at nemnda også i tiden etter ikrafttredelsen av diskrimineringsombudsloven i 2005 har brukt forvaltningsloven § 36 som rettsgrunnlag i sakskostnadssaker.
Mulighetene for dekning av påløpte sakskostnader vil vanligvis være et vesentlig moment ved vurderingen av å bruke advokat elle annen juridisk bistand for å bringe en uttalelse fra ombudet inn for nemnda. Rettskildebildet på dette området har vært uklart og lite dekkende. Dette gjør – etter ombudsmannens syn – at nemndas praksis/standpunkt i tidligere sakskostnadssaker må tillegges vesentlig vekt ved vurderingen av hva parter som bringer en sak inn for nemnda med rimelighet kan forvente å kunne få dekket av påløpte sakskostnader. Etter det ombudsmannen kjenner til, er det ikke en omfattende praksis i nemnda på dette området. Til gjengjeld fremstår nemndas praksis/standpunkt frem til 2015 om (analogisk) anvendelse av forvaltningsloven § 36 som klar og konsistent over tid. Det vises igjen til nemndas saker 36/2010, 61/2010 og vedtaket 23. februar 2015 i «X-saken» i sak 4/2015, samt til tidligere Klagenemnda for likestillings vedtak i sak LKN-2003-16. Samlet sett gjør nemndas tidligere praksis/standpunkt i sakskostnadssaker, sammenholdt med den uklare rettskildesituasjonen, at det er ombudsmannens syn at god forvaltningsskikk tilsier at partskrav om dekning av sakskostnader som er fremmet før nemnda kommuniserer utad departementets syn på gjeldende rett, fortsatt må tas stilling til av nemnda med forvaltningsloven § 36 som aktuelt (analogisk) rettsgrunnlag.