Uttalelse
Utlendingsdirektoratet avslo i september 2008 As søknad om beskyttelse (asyl) under henvisning til at saken skulle behandles av et annet land i henhold til Dublin II-regelverket. Avslaget ble påklaget kort tid etter. Som følge av As anførsler om menneskehandel ble hun i januar 2009 innvilget seks måneders refleksjonsperiode. Asylsaken ble oversendt Utlendingsnemnda for klagebehandling i april 2009. Ny refleksjonsperiode ble innvilget i november 2009, og nemnda besluttet i mars 2010 at iverksettingen av Utlendingsdirektoratets vedtak skulle utsettes. Nemnda tok klagen til følge 26. oktober 2012 og sendte saken tilbake til direktoratet for realitetsbehandling av asylsøknaden. Begrunnelsen som ble gitt for nemndas omgjøring, var den lange saksbehandlingstiden i utlendingsforvaltningen. I nemndas vedtak ble det opplyst om adgangen til å kreve dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36.
Etter Utlendingsdirektoratets avslag i september 2008 var det i alt tre advokatbytter. Det første byttet fant sted i november 2008, det andre i november 2010 og det tredje i mars 2011. I tilknytning til den første advokatens arbeid ble det tilkjent fri rettshjelp (fritt rettsråd) tilsvarende to ganger den offentlige salærsatsen (stykkprisen), som er det som i utgangspunktet dekkes i såkalte Dublin-saker, jf. stykkprisforskriften § 5 annet ledd nr. 1 bokstav c nr. 3.
Etter at Utlendingsnemnda tok klagen over direktoratets vedtak til følge, søkte den siste advokaten, ved advokatfullmektig B, på vegne av A om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Søknaden ble avslått av nemnda v/sekretariatet 19. april 2013. På bakgrunn av en ny henvendelse fra advokatfullmektigen, vurderte nemnda saken på nytt i brev 24. mai 2013. I brevet uttalte nemnda blant annet:
«Deres klient har benyttet ordningen med fritt rettsråd i medhold av utlendingsloven § 92. Rettshjelploven § 3 annet ledd avskjærer advokaten fra å kreve eller motta ytterligere vederlag. Dersom klienten først velger dekning etter retthjelpsloven, gjelder denne ordningen uttømmende, og det kan ikke kreves dekning etter forvaltningsloven § 36. Dette binder også ved advokatbytte.
Vilkårene for å innvilge dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd er ikke til stede.»
Advokatfullmektig B brakte saken inn for ombudsmannen på vegne av A i brev 11. juni 2013. I brevet het det blant annet:
«Slik vi forstår rettshjelploven § 3, sammenholdt med forarbeider, forskrifter og praksis så mener vi advokaten kan kreve vanlig timesats dersom arbeidet med saken overstiger det dobbelte av stykkprisen (i vår sak blir det arbeid som overstiger 4 x stykkprisen).
Dette må selvsagt avtales med klienten. Ønsker klienten fortsatt bistand i et slikt tilfelle er vi av den oppfatning at klienten også har en faktisk utgift som kan kreves dekket under forvaltningsloven § 36.
Etter vårt syn blir ikke det en dobbeltdekning som rundskrivet til rettshjelploven anfører at ikke er lov å kreve.
Om A bare hadde hatt utgifter som var dekket under fri rettshjelp (til og med det dobbelte av stykkprisen) ville vi vært enige med UNEs begrunnelse, men hvor vedkommende klient velger å bistås av advokat etter at den frie rettshjelpen er brukt opp, vil det ikke være en dobbeltdekning å søke om dekning av sakskostnader slik vi ser det.»
Og videre:
«I vår sak tok A kontakt med vårt kontor nesten tre år etter hun fikk innvilget fri rettshjelp etter stykkprissatsen. Den frie rettshjelpen var da brukt opp av de to foregående advokatene.
At vi i et slikt tilfelle ikke kan avtale med klient at vi bistår vedkommende i saken om den personen er villig til å betale for utgiftene selv stiller vi oss uforstående til.»
Ombudsmannens undersøkelser
Ombudsmannen har i flere tidligere saker tatt opp spørsmål om forholdet mellom rettshjelploven og forvaltningsloven § 36 med Justis- og beredskapsdepartementet. I ombudsmannssak 2004/1127 (omtalt i årsmeldingen for 2004 s. 229) var temaet om retten til fritt rettsråd uten behovsprøving avskjærer dekning etter forvaltningsloven § 36 uavhengig av om retten til fri rettshjelp har vært benyttet, slik Utlendingsnemnda da la til grunn i sin praksis. Ombudsmannen uttalte at det knyttet seg begrunnet tvil til en slik rettsforståelse, og ga uttrykk for at det måtte være adgang til å kreve sakskostnader dekket etter forvaltningsloven § 36 også i slike saker. Oppfølgingen av saken er nærmere omtalt i ombudsmannens årsmelding for 2005 s. 53. Etter en tolkningsuttalelse fra departementet besluttet Utlendingsnemnda i 2005 å legge om sin praksis.
Ombudsmannssak 2006/1077 (årsmeldingen 2008 s. 366) gjaldt en sak der ordningen med fritt rettsråd hadde vært benyttet og det ble krevet dekning for advokatkostnader som oversteg det som stykkprisforskriften ga anvisning på. I forbindelse med behandlingen av saken ble departementet bedt om å redegjøre for forholdet mellom de to regelsettene og særskilt anvendelsen av rettshjelploven § 3 annet ledd i tilfeller der parten allerede har benyttet ordningen med fritt rettsråd. Noen slik redegjørelse ble ikke gitt, men departementet varslet i september 2007 og på nytt i april 2009 at det ville foreta en gjennomgang og foreta eventuelle nødvendige endringer i departementets rundskriv G‑12/05 om rettshjelp.
I forbindelse med den foreliggende saken ble utfallet av den varslede gjennomgangen på nytt etterspurt fra Justis- og beredskapsdepartementet. Departementet opplyste i brev 26. august 2013 at det fortsatt ikke forelå noen avklaring av forholdet mellom rettshjelploven § 3 og forvaltningsloven § 36, og at det var uvisst når en konklusjon ville foreligge. En tilsvarende tilbakemelding ble gitt i departementets brev til ombudsmannen 29. august 2014.
I departementets rundskriv G-12/05 punkt 2.8 heter det blant annet:
«Dersom arbeidet ikke er honorert fullt ut fordi det overstiger det som er rimelig og nødvendig etter salærforskriften § 7, kan det overskytende ikke kreves betalt av klienten. Dette gjelder også hvor et rettsråd i utgangspunktet betales med en stykkpris, men hvor advokaten arbeider utover det som dekkes av stykkprisen (det dobbelte av stykkprissatsen) og fylkesmannen ikke finner grunn til å dekke denne bistanden. Dersom klienten ønsker å gå videre med saken, etter at advokaten har avsluttet sin bistand under rettshjelpsordningen, er imidlertid [rettshjelploven] § 3 ikke til hinder for at det inngås en ny avtale mellom advokat og klient om fremtidig bistand, jf. avtl. § 36. Ved en avtale om ytterligere bistand må advokaten uttrykkelig gjøre klienten oppmerksom på at det fremtidige arbeidet ikke dekkes under ordningen med fri rettshjelp, og eventuelt sørge for at dette blir dokumentert.»
I brev 11. november 2013 ble Utlendingsnemnda bedt om å kommentere dette i lys av den konkrete saken. Det ble også stilt spørsmål om rettshjelploven § 3 er til hinder for dekning av klagerens sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 dersom det er inngått slik ny avtale som er omtalt i rundskrivets punkt 2.8. I svaret hit 28. november 2013 viste nemnda v/sekretariatet til rundskrivets punkt 2.2.4 der det fremgår at man ikke kan kreve dekning etter begge ordningene, og fremholdt følgende:
«UNE anser departementets retningslinjer for å være svært klare på at man enten velger dekning etter rettshjelploven eller dekning etter forvaltningsloven § 36.»
Videre viste nemnda til at rundskrivets punkt 2.8 omhandler forholdet mellom klient og advokat i de tilfeller der klienten ønsker ytterligere bistand ut over det som dekkes etter rettshjelploven.
Ombudsmannens syn på saken
En part har i utgangspunktet rett til å få dekket vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret et vedtak, jf. forvaltningsloven § 36 første ledd. Det følger videre av utlendingsloven § 92, jf. rettshjelploven § 11 første ledd nr. 1, at en part i nærmere angitte utlendingssaker har rett til fritt rettsråd uten behovsprøving. Dette gjelder blant annet hvis Utlendingsdirektoratet avslår en søknad om asyl, slik som i denne saken. Hva som dekkes er konkretisert i stykkprisforskriften, i dette tilfellet forskriften § 5 annet ledd nr. 1 bokstav c nr. 3.
Dekning etter rettshjelploven har en subsidiær karakter. Dette er fastslått i lovens § 5, der det blant annet fremgår at fri rettshjelp ikke omfatter kostnader som dekkes etter forvaltningsloven § 36. I et tilfelle som det foreliggende, der utlendingen har fått et vedtak endret til gunst for seg, foreligger det således to dekningsmuligheter. Justis- og beredskapsdepartementet har i rundskriv G-12/05 pkt. 2.2.4 lagt til grunn at parten selv kan velge hvilken ordning det søkes dekning etter. Spørsmålet i denne saken er om innvilget dekning etter ordningen med fritt rettsråd, er til hinder for senere dekning av advokatkostnader etter forvaltningsloven § 36.
Dekning etter forvaltningsloven § 36 forutsetter, slik også Utlendingsnemnda synes å legge til grunn, at klienten har hatt faktiske utgifter knyttet til endringen av vedtaket. Dersom utlendingen velger dekning etter ordningen med fritt rettsråd, kan advokaten som hovedregel ikke kreve «ytterligere vederlag av klienten», jf. rettshjelploven § 3 annet ledd annet punktum. Dersom utlendingen har fått sine utgifter dekket fullt ut gjennom ordningen med fritt rettsråd, og advokaten ikke har anledning til å kreve ytterligere vederlag, foreligger det ikke utgifter som kan kreves dekket etter forvaltningsloven § 36.
Et vesentlig siktemål med reguleringen i rettshjelploven er at en part ikke skal kunne få dobbel dekning for ett og samme krav gjennom henholdsvis dekning etter ordningen med fri rettshjelp og annen dekning, for eksempel etter forvaltningsloven § 36. Dette kommer blant annet til uttrykk i forarbeidene til rettshjelploven, jf. Ot.prp. nr. 35 (1979–1980), der det i punkt 6.5.2.4 heter:
«Etter forvaltningslovens § 36 kan en part på visse vilkår tilkjennes saksomkostninger i forvaltningssaker. Som nevnt tidligere (pkt. 6.5.2.1) kan en part også få fritt rettsråd i disse saker. At fritt rettsråd kan gis antas ikke å skape problemer i forhold til forvaltningslovens § 36, jfr. pkt. 3.5.2 foran. Dette fordi det må være likegyldig hvilken av de to dekningsmuligheter parten utnytter i den enkelte klagesak. Naturligvis skal parten bare få dekket sine utgifter en gang. Dette skulle ikke by på vesentlige kontrollproblemer.»
Dette kommer også til uttrykk i departementets rundskriv G-12/05 pkt. 2.2.4 tredje avsnitt, der det om utlendingssaker heter:
«I prinsippet gjelder forvaltningsloven § 36 i saker der klageren har krav på fritt rettsråd etter rettshjelploven § 11 første ledd nr. 1. Utlendingen skal imidlertid ikke ha dobbeltdekning for sine kostnader ved å få dekket samme poster både etter forvaltningsloven § 36 og etter ordningen med fritt rettsråd. Vedkommende må derfor velge hvilken ordning han eller hun ønsker dekning etter.»
I forarbeidene til endringslov til rettshjelploven, jf. Ot.prp. nr. 37 (2001–2002), heter det i pkt. 6 følgende om forholdet mellom dekning etter rettshjelploven og salær betalt av klienten:
«Der det offentlege dekkjer advokaten sitt krav etter lov om fri rettshjelp, skal ikkje advokaten kunne krevje klienten for betaling for same arbeidet med unntak for eigendelen.»
Både forarbeidene og rundskrivet synes i første rekke å ha dobbeltdekning for øyet, jf. formuleringene «samme arbeidet» og «samme poster».
I departementets rundskriv G-12/05 pkt. 2.8 åpnes det som nevnt for at advokaten og klienten kan inngå avtale om ytterligere bistand «etter at advokaten har avsluttet sin bistand under rettshjelpsordningen». Forutsetningen er altså at arbeidet ikke blir dekket gjennom ordningen med fri rettshjelp. En dekning av dette arbeidet etter reglene i forvaltningsloven § 36 vil således ikke innebære dobbeltdekning. Spørsmålet blir da når advokaten kan sies å ha avsluttet sin bistand under rettshjelpordningen.
Dekning etter ordningen med fritt rettsråd omfatter nødvendige utgifter til rådgivning og bistand fra advokat «i anledning et aktuelt problem», jf. rettshjelploven § 14 første ledd. I utlendingssaker som den foreliggende er rettshjelpen ment å dekke utlendingens utgifter knyttet til Utlendingsdirektoratets avslag på søknad om beskyttelse (asyl), jf. utlendingsloven § 92 og stykkprisforskriften § 5 annet ledd nr. 1 bokstav c. En naturlig avgrensning av oppdraget vil da være frem til saken er omgjort av direktoratet, til Utlendingsnemnda har behandlet klagen eller til utlendingen eventuelt har trukket klagen. Dette fremgår også av rundskriv G-12/05 pkt. 2.2.4 der det i andre avsnitt fremgår at dekning etter ordningen med fritt rettsråd «gjelder til og med ordinær klagebehandling i Utlendingsnemnda». At utlendingen i løpet av klagesaksbehandlingen eventuelt har byttet advokat kan ikke ha betydning for denne avgrensningen.
Klienten må velge om vedkommende ønsker dekning etter rettshjelpordningen eller forvaltningsloven § 36. Når dette valget er tatt, må det gjelde for hele det oppdraget rettshjelpordningen eller dekningen etter forvaltningsloven § 36 er ment å dekke.
Dersom utlendingen velger dekning etter rettshjelpordningen, kan det med andre ord ikke kreves dekning for advokatutgifter etter forvaltningsloven § 36 for utgifter som har påløpt i forbindelse med klagebehandlingen, slik det er anført i klagen hit. I de tilfeller der advokatens arbeid overstiger det dobbelte av stykkprissatsen, er det imidlertid anledning til å kreve ytterligere dekning etter stykkprisforskriften § 5 siste ledd, jf. rettshjelpforskriften § 3-5. Det vises for øvrig til bestemmelsene i salærforskriften § 12 om fastsetting av salær ved advokatbytte.
Spørsmålet blir da når klienten må sies å ha tatt et valg om dekningsordning. Nemnda har i sin redegjørelse fremholdt at A valgte dekningsordning i november 2008, da Fylkesmannen i Oslo og Akershus innvilget dekning av advokatutgifter etter rettshjelpordningen, og har vist til rundskriv G-12/05 pkt. 2.2.4 der det i avsnitt 5 om utlendingssaker heter:
«Dersom klienten først velger dekning etter rettshjelpsloven, gjelder denne ordningen uttømmende, og det kan ikke i tillegg kreves dekning etter forvaltningsloven § 36. Vedkommende står i prinsippet fritt til å velge dekningssystem helt frem til klagesaken er endelig avgjort. Klienten må imidlertid anses å ha tatt et valg idet advokaten har utført oppdraget og sendt inn salæroppgaven til fylkesmannen.»
Dersom Utlendingsnemndas tolkning legges til grunn, vil det i liten grad være en reell valgmulighet for utlendingen. Ettersom dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 forutsetter at vedtaket omgjøres, har ikke utlendingen noen forutsetning for å kunne vurdere om slik dekning vil kunne bli gitt før etter at saken er ferdig behandlet i nemnda.
En ordning der klageren må anses bundet av sitt valg om å få dekning etter rettshjelpordningen på tidspunktet for innsendelse av salæroppgave eller ved fylkesmannens innvilgelse, harmonerer også dårlig med hvordan dette er løst på enkelte andre rettsområder. I rundskrivet punkt 2.2.4 siste avsnitt heter det:
«Rettshjelpslovens § 5 er ikke til hinder for at det i forkant av klage- eller ankebehandlingen kan gis fritt rettsråd i klagesaker til NAV klage- og ankeenheter, jf. lovens § 11 annet ledd nr. 7, ved fri sakførsel for å anke til Trygderetten, jf. § 17 første ledd og ved klage i sak om voldsoffererstatning, jf. § 11 annet ledd nr. 6. En søknad om fri rettshjelp kan innvilges også før den aktuelle klage- eller ankesaken er ferdig behandlet, herunder før det er tatt stilling til spørsmål om dekning av saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36 eller lov om anke til Trygderetten § 25. Idet fri rettshjelp er subsidiær i forhold til dekning av saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36 og lov om anke til Trygderetten § 25 må imidlertid en slik rettshjelpsbevilling anses som ‘foreløpig’. Dette innebærer at det beløp som eventuelt er utbetalt som fri rettshjelp skal tilbakebetales dersom søker får medhold i klagesaken og dekket saksomkostningene etter forvaltningsloven § 36 eller lov om anke til Trygderetten § 25.»
Også i utlendingssaker, slik som den foreliggende saken, kan dekning etter rettshjelpordningen innvilges før klagebehandlingen er avsluttet, og således før det er tatt stilling til spørsmål om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. For at utlendingens adgang til å velge dekningsmulighet skal være reell, må valgmuligheten gjelde helt frem til klagesaken er endelig avgjort. Hensynet til sammenheng i regelverket tilsier at klageren heller ikke i utlendingssaker kan anses bundet til valg av dekningsordning selv om det er innvilget dekning etter rettshjelpordningen.
Konklusjonen må etter dette bli at klageren, også i utlendingssaker, må stå fritt til å velge dekningsordning helt frem til klagesaken er endelig avgjort og et eventuelt krav etter forvaltningsloven § 36 kan vurderes.
Oppsummering
En utlending som får avslag på søknad om beskyttelse (asyl), står fritt til å velge mellom å kreve dekning av sakskostnader etter rettshjelpordningen eller etter forvaltningsloven § 36. Det valget som tas må imidlertid anses å gjelde hele oppdraget, det vil si fra Utlendingsdirektoratets avslag til klagen er ferdig behandlet. Rettshjelpordningen er ment å dekke hele klagebehandlingen, og det kan derfor ikke være adgang til å kreve ytterligere dekning for det samme oppdraget etter forvaltningsloven § 36.
Dersom utlendingens adgang til å velge dekningsordning skal være reell, kan ikke valget anses tatt før klagesaken er avgjort, og det er klarlagt om vedtaket er endret til gunst for klageren. Dersom det før klagesaken er avgjort er innvilget dekning etter ordningen med fri rettshjelp, må en eventuell utbetaling anses foreløpig inntil saken er ferdig behandlet i Utlendingsnemnda.
Utlendingsnemnda må på denne bakgrunn avklare hvilken av de to dekningsordningene A ønsker å benytte, og behandle et eventuelt krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 på vanlig måte.
I brev 8. mars 2016 opplyste Justis- og beredskapsdepartementet at det, blant annet på bakgrunn av «den uavklarte flyktningsituasjonen», ikke var aktuelt å gjøre noen endringer i rundskriv G-12/05 punkt 2.2.4 på daværende tidspunkt.
Ombudsmannen merket seg departementets standpunkt, og begrunnelsen for det. I brev til departementet 18. april 2016 ga ombudsmannen utrykk for at det fremstår som uheldig, både for forvaltningen og borgerne, at det nå likevel ikke ligger an til noen avklaring av den rettslige uklarheten om forholdet mellom forvaltningsloven § 36 og rettshjelploven § 3.