Advokat B fremsatte på vegne av A krav om dekning av sakskostnader påløpt i forbindelse med opphevelse av et vedtak i sak om uføreytelser. Bakgrunnen for sakskostnadskravet var Nav Klage og anke Midt-Norges avgjørelse om å oppheve og hjemvise til ny behandling Nav lokals avslag på As søknad om uføreytelser. Begrunnelsen for opphevelsesvedtaket var at avslaget var beheftet med saksbehandlingsfeil fordi As sykdomsplager og behandlingsmuligheter ikke ble ansett «tilstrekkelig klarlagt» av Nav lokal.
Sakskostnadskravet ble endelig avslått ved Nav Drift og Utviklings avgjørelse som stadfestet Nav Klage og anke Midt-Norges vedtak. Det ble for øvrig opplyst i telefonsamtale med advokat B at As krav om uførepensjon ble endelig avslått av Trygderetten.
Advokat B brakte på vegne av A sakskostnadsspørsmålet inn for ombudsmannen.
I klagen viste advokat B til ombudsmannens uttalelse i sak 2005/989. Uttalelsen er publisert på Lovdata som Somb-2007-77 og i ombudsmannens årsmelding for 2007 s. 272. Uttalelsen i sak 2005/989 gjaldt krav om dekning av sakskostnader etter at fylkesmannen hadde opphevet en kommunes avslag på en søknad om fradeling av en parsell som følge av mangelfull begrunnelse. Ombudsmannen uttalte da at «de beste grunner taler for at den private part får sine saksomkostninger dekket etter forvaltningsloven § 36 når et vedtak oppheves som følge av saksbehandlingsfeil». Advokat B anførte at Nav Drift og Utvikling i sin avgjørelse ikke hadde tatt tilstrekkelig hensyn til ombudsmannens uttalelse i sak 2005/989. Det ble også påpekt at ombudsmannen der ga uttrykk for at sakskostnadsdekning i opphevelsestilfeller som følge av saksbehandlingsfeil er omfattet av ordlyden i forvaltningsloven § 36, og at en lovendring derfor ikke er nødvendig, slik Nav Drift og Utvikling syntes å mene.
Spørsmålet for ombudsmannen har således vært hvorvidt A i henhold til forvaltningsloven § 36 første ledd har krav på dekning av sakskostnadene knyttet til opphevelsen av avslaget på hennes søknad om uføreytelser.
Saken ble forelagt Arbeids- og velferdsdirektoratet. Direktoratet ble bedt om å avklare hvorvidt det ville fastholde at sakskostnadsdekning etter forvaltningsloven § 36 ikke var aktuelt i As sak, og i tilfelle redegjøre nærmere for begrunnelsen for et slikt standpunkt. Det ble også bedt om at svaret, såfremt det ble ansett nødvendig eller hensiktmessig, ble avklart med ansvarlig fagdepartement, formentlig Justisdepartementet.
Saken ble så behandlet av Nav Drift og Utvikling som forela sakskostnadsspørsmålet for Justisdepartementet og Arbeids- og velferdsdirektoratet.
I brev 12. oktober 2009 hit viste Nav Drift og Utvikling særlig til vedlagt svarbrev 4. mai 2009 fra Justisdepartementet, og fastholdt sitt standpunkt. Det ble så konkludert med at det ikke forelå hjemmel for å omgjøre den tidligere avgjørelsen.
I forbindelse med tidligere klagesaker som har vært behandlet her har jeg flere ganger tatt spørsmålet om dekning av sakskostnader opp med Justisdepartementet. En noe nærmere redegjørelse for meningsutvekslingen mellom Justisdepartementet og ombudsmannen i disse sakene fremgår av ombudsmannssak 2005/989 under punktet «Undersøkelsene herfra».
I brev hit 2. januar 1989 og 2. september 2003 skilte Justisdepartementet mellom tre typetilfeller av opphevelsesvedtak: Gruppe 1 er tilfeller der opphevelsen reelt sett innebærer en realitetsavgjørelse av saken, gruppe 2 er tilfeller hvor rettstilstanden for den private part midlertidig endrer seg til fordel for ham eller henne, og gruppe 3 gjelder der hvor opphevelsen verken innebærer en permanent eller midlertidig endring for den private part for så vidt gjelder realiteten. Opphevelse av et avslag på en søknad om trygdeytelse er således et typisk eksempel på et gruppe 3-tilfelle etter Justisdepartementets inndeling av opphevelsestilfellene. Departementets oppfatning var at sakskostnader kan dekkes for opphevelsestilfellene i gruppe 1 og 2, men ikke i gruppe 3.
I brevet til Nav Drift og Utvikling 4. mai 2009 fastholdt Justisdepartementet, blant annet under henvisning til brevet 2. september 2003, sitt tidligere standpunkt om at sakskostnader i gruppe 3-tilfellene ikke skal dekkes etter reglene i forvaltningsloven § 36. Departementet viste også til sin uttalelse i brev 13. desember 2006 til ombudsmannen i sak 2005/989, og fastholdt at den tolkningen det ble redegjort for der rettskildemessig har de beste grunner for seg. I brevet 13. desember 2006 het det blant annet:
«Rekkevidden av retten etter § 36 er likevel begrenset på viktige punkter. For eksempel gir forvaltningsloven § 36 første ledd ikke krav på dekning av kostnader som en part har som følge av at feil begås i førsteinstansen hvis feilen rettes opp innen det treffes vedtak i klageinstansen og vedtaket ikke blir endret til gunst for parten ved at klageinstansen treffer nytt, negativt realitetsvedtak.
Utenfor saker om enkeltvedtak er det for øvrig ikke noen mulighet til å forankre krav om dekning av kostnader for saksbehandlingsfeil i forvaltningsloven § 36 første ledd. Isolert sett er en ren opphevelse av et avslag på en søknad om en tillatelse en prosessledende beslutning, og ikke et enkeltvedtak. Det alminnelige utgangspunkt er at lovgivningen om forvaltningsprosessen ikke gir noe rettskrav på saksomkostninger om en gis medhold i prosessledende beslutninger.»
Advokat B kom med kommentarer til Justisdepartementets syn i brevet 4. mai 2009. Han fremholdt at departementet ikke hadde vurdert den nye rettskildesituasjonen som oppsto i etterkant av at fylkesmannen i den ovennevnte ombudsmannssaken, sak 2005/989, omgjorde sitt avslag på dekning av sakskostnader, etter først å ha forelagt saken for Justisdepartementet og Miljøverndepartementet.
I senere brev fra Nav Drift og Utvikling ble det så blant annet vist til at Justisdepartementets uttalelse 4. mai 2009 i tid kom etter ombudsmannens sak 2005/989, og at departementet da likevel fastholdt sitt syn om at den klare hovedregel er at sakskostnader ikke kan kreves dekket i opphevelsestilfeller som i herværende sak (gruppe 3-tilfellene).
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Lovens ordlyd – «endret til gunst»
Forvaltningsloven 10. februar 1967 § 36 første ledd lyder slik:
«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»
Et sentralt spørsmål i denne saken er om opphevelsen av avslaget 24. april 2007 innebærer at vedtaket ble «endret til gunst» for A. Jeg har ingen bemerkninger til at advokat B og Nav Drift og Utvikling har lagt til grunn at denne saken dreier seg om et såkalt gruppe 3-tilfelle, dvs. en sak hvor opphevelsen verken fører til noen midlertidig eller varig endring i den materielle rettstilstanden for den private part.
Etter mitt syn kan det vanskelig være tvil om at slike opphevelsestilfeller omfattes av en naturlig forståelse av ordlyden i forvaltningsloven § 36 første ledd. En opphevelse er en «endring», på bakgrunn av at et ellers gjeldende vedtak bringes ut av verden. Opphevelsen må også anses å være «til gunst» for A, idet den ga henne en ny mulighet til å få sitt krav om uføreytelser innvilget. Begrunnelsen for opphevelsen og hjemvisningen av avslaget 24. april 2007 var at saken var mangelfullt utredet i underinstansen. Etter mitt syn er det i seg selv et gode for den private part. Ved en ny forutsetningsvis lovmessig og forsvarlig behandling får vedkommende trygghet for at forvaltningen har sett og vurdert alle relevante sider av saken.
2. Forarbeidene til forvaltningsloven § 36
I Ot.prp. nr. 27 (1968-69) side 47 er det uttalt at opphevelse av et vedtak «ikke i seg selv vil innebære at det endres til gunst for parten. Her må man se på hva resultatet endelig blir». Forarbeidene er til tross for dette utgangspunktet i praksis likevel ikke blitt sett på som noen hindring for at opphevelse av tyngende vedtak i utgangspunktet er omfattet av § 36. Opphevelse av avvisningsvedtak er også akseptert som dekningsberettigede. Slik jeg uttaler i sak 2005/989, er det vanskelig å finne relevante grunner til å behandle saker som den foreliggende, opphevelse på grunn av saksbehandlingsfeil, annerledes enn de ovennevnte tilfellene, særlig avvisningsvedtakene. I begge tilfeller har klagen vist seg å være berettiget, og den private part har oppnådd å få brakt det vedtaket han var misfornøyd med ut av verden.
Spørsmålet om dekning av sakskostnader i gruppe 3-tilfellene var oppe i forbindelse med forberedelsen av de endringer i forvaltningsloven § 36 som ble vedtatt i 1995. Departementet hadde i sitt høringsnotat inntatt et forslag om at sakskostnader skulle kunne kreves dekket i slike tilfeller. Etter høringsrunden fant imidlertid departementet ikke grunnlag for å videreføre dette forslaget. Som det fremgår av Ot.prp. nr. 75 1993-1994 side 52-53 ble dette begrunnet slik:
«Departementet viser her til at det hersker usikkerhet omkring de økonomiske konsekvensene av forslaget, … .Videre åpner fvl § 36 andre ledd en viss adgang til å dekke sakskostnader i tilfeller hvor et enkeltvedtak oppheves uten at dette medfører noen permanent eller midlertidig endring av rettstilstanden i klagerens favør».
Før lovendringen i 1995 åpnet som kjent forvaltningsloven § 36 annet ledd for å tilkjenne sakskostnader på grunnlag av rimelighetsvurderinger i tilfeller som ikke falt inn under første ledd. Dette tidligere annet ledd ble imidlertid fjernet under komitébehandlingen, uten nærmere begrunnelse. Justisdepartementet har i brevet 4. mai 2009 sitert blant annet følgende fra sitt brev hit 13. desember 2006 i ombudsmannssak 2005/989:
«Om betydningen av at dagjeldende § 36 annet ledd ble opphevet i 1995, viser vi i første rekke til vårt brev fra 2003. Vi avviser der opphevingen av § 36 annet ledd som et avgjørende argument for å omtolke § 36 første ledd i samsvar med det som antydes av Sivilombudsmannen. Samtidig peker vi på at det er mulig å gjøre unntak der den tradisjonelle tolkingen i konkrete saker vil gi et urimelig resultat.
Vi finner særlig grunn til å fremheve at en omtolking i samsvar med den som skisseres av Sivilombudsmannen, i praksis ville innebære en slik endring som Stortinget ikke vedtok i 1995. Omtolkingen ville dessuten gå lenger i retning av å etablere en rett til å kreve saksomkostninger enn det som ville vært utfallet hvis Stortinget i 1995 beholdt dagjeldende § 36 annet ledd.»
Jeg finner liten grunn for at det Justisdepartementet anfører her kan få nevneverdig vekt for tolkningen av forvaltningsloven § 36 første ledd. Begrunnelsen for at høringsforslaget om dekning av sakskostnader i gruppe 3-tilfellene likevel ikke ble fremmet som lovforslag for Stortinget, ble i Ot.prp. nr. 75 1993-1994 dels angitt å være at slik dekning til en viss grad ville være mulig etter dagjeldende § 36 annet ledd. Da § 36 annet ledd så ble opphevet av Stortinget, må det ha brutt med en av departementets egne forutsetninger for at høringsforslaget om dekning for gruppe 3-tilfellene etter § 36 første ledd, ikke ble videreført som lovforslag for Stortinget.
3. Forvaltningspraksis
Som følge av min uttalelse i sak 2005/989 omgjorde fylkesmannen i Aust-Agder sitt avslag på dekning av de aktuelle sakskostnadene i den saken. At fylkesmannen i Aust-Agder har endret sin praksis på bakgrunn av min uttalelse i sak 2005/989, er et moment med relevans for As sak. Jeg har likevel ingen bemerkninger til Nav Drift og Utviklings oppfatning om at fylkesmannens praksisendring ikke alene er tilstrekkelig til å begrunne dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd i tilsvarende saker for andre forvaltningsorganer.
4. Reelle hensyn
Rimelighetsbetraktninger taler for at sakskostnader bør tilkjennes i tilfeller som dette. Jeg har i sak 2005/989 uttalt at «det ikke skal være nødvendig for parten å pådra seg kostnader for å sikre at saken behandles i samsvar med regelverket».
Som anført foran, mener jeg at ordlyden i forvaltningsloven § 36 første ledd tilsier at bestemmelsen også omfatter sakskostnadsdekning i slike opphevelsestilfeller som denne saken gjelder. Ordlyden gir således godt grunnlag for å skape forventning hos den private part om at sakskostnadene vil bli dekket i slike tilfeller. En innskrenkende tolkning, på bakgrunn av bestemmelsens forarbeider, av partens rett etter bestemmelsens ordlyd til å få dekket sine sakskostnader, vil lett kunne medvirke til å undergrave folks tillit til Stortinget og til forvaltningen. Også dette hensynet taler mot en innskrenkende tolkning av ordlyden i forvaltningsloven § 36 første ledd.
I brevet hit 13. desember 2006 som Justisdepartementet siterte fra i sitt brev 4. mai 2009 til Nav Drift og Utvikling het det blant annet:
«Klageinstansen kan som utgangspunkt velge om den skal treffe nytt vedtak i saken eller oppheve det og sende saken tilbake til underinstansen, jf. forvaltningsloven § 34 fjerde ledd. Å la dette valget få betydning for sakskostnadsspørsmålet der det endelige utfallet likevel blir avslag, kan synes noe ubegrunnet. Vi nevner at slike beslutninger også ellers står i en annen stilling enn vedtak om sakens realitet. De kan normalt ikke påklages, og de kan normalt heller ikke gjøres til gjenstand for søksmål.»
Som jeg ga uttrykk for i min uttalelse 23. august 2007 i sak 2005/989, er jeg ikke enig i at det kan virke ubegrunnet å la klageinstansens valg etter forvaltningsloven § 34 fjerde ledd få betydning for sakskostnadsspørsmålet. For det første følger det av ordlyden i forvaltningsloven § 36 første ledd, jf. min drøftelse ovenfor, at parten har rett til dekning av sakskostnadene forbundet med å få opphevet et vedtak beheftet med saksbehandlingsfeil. I sakskostnadssammenheng er det også en annen vesentlig forskjell mellom disse to tilfellene. I saker hvor klageinstansen ikke sender saken tilbake til underinstansen, men selv treffer nytt (negativt) vedtak, vil ikke førsteinstansens saksbehandlingsfeil ha den konsekvens at klageren må klage enda en gang for å få en realitetsavgjørelse fra klageinstansen. I sak 2005/989 utdypet jeg dette synspunktet slik:
«Det sentrale poenget er at de ekstrakostnadene parten påføres ved å måtte gjennom den første klagerunden der vedtaket oppheves, skyldes en feil begått av forvaltningen. Det fremstår som lite rimelig å la utfallet av klagerunde nummer to, der realiteten i saken avgjøres, være bestemmende for dekningen av slike kostnader. Det følger direkte av loven at dekningen av kostnader knyttet til den andre klagerunden er avhengig av utfallet av denne. Derimot fremstår det som noe tilfeldig at en vellykket klage i annen runde som en bivirkning medfører rett til dekning av de kostnadene som er forårsaket av feil forvaltningen gjorde ved første gangs behandling av saken, mens slike utgifter må bæres av parten selv dersom han ikke får medhold i runde nummer to.
En slik ordning kan skape inntrykk av at den private parts rett til å få sin sak forsvarlig behandlet i samsvar med saksbehandlingsreglene er avhengig av at han materielt sett har krav på det han søker om. Det bør være et grunnleggende prinsipp at enhver har krav på at saken behandles forsvarlig i overensstemmelse med regelverket, uavhengig av utfallet med hensyn til realiteten.»
Dette hensynet ivaretas etter mitt syn best dersom det også for disse gruppe 3-tilfellene gis rett til dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd.
5. Avsluttende merknader og konklusjon
De generelle synspunktene og den konklusjonen jeg ga uttrykk for i min uttalelse i sak 2005/989, og som er overførbare til den foreliggende saken, står jeg fast ved. Det kan i denne forbindelse ikke ha noen betydning at den underliggende saken for sakskostnadskravet til A hører inn under folketrygdloven, og gjaldt et avslag på en søknad om uføreytelser. Jeg viser derfor til mine synspunkter i uttalelsen 23. august 2007 i sak 2005/989, og særlig til min oppsummering og konklusjon i punkt 4, hvorfra siteres:
«Gruppe 3-tilfellene faller, som redegjort for i punkt 1 ovenfor, inn under en naturlig forståelse av ordlyden i forvaltningsloven § 36. Det er således en innskrenkende fortolkning der det ikke innrømmes dekningsadgang i slike tilfeller som fordrer begrunnelse.
Som redegjort for under punkt 2 ovenfor, taler tungtveiende rimelighetshensyn for å innrømme kostnadsdekning i slike tilfeller. Før lovendringen i 1995 ga forvaltningsloven § 36 annet ledd adgang til å tilkjenne saksomkostninger i tilfeller der dette var rimelig. Denne adgangen var en del av departementets begrunnelse for ikke å foreslå bestemmelsen endret til uttrykkelig å omfatte gruppe 3-tilfellene (Ot.prp. nr. 75 (1993-94) side 52-53). Annet ledd ble imidlertid fjernet under komitébehandlingen, uten nærmere begrunnelse. På denne bakgrunn har departementet i brevene hit 2. september 2003 og 13. desember 2006 antydet at bestemmelsen bør kunne tolkes slik at den fortsatt gir en slik adgang. Etter min mening vil det normalt fremstå som urimelig om den private part ikke får dekket kostnader som er forårsaket av forvaltningens saksbehandlingsfeil. I tilfeller der opphevelsen skjer på grunn av en saksbehandlingsfeil, vil jeg derfor anta at kostnadsdekning etter forvaltningsloven § 36 normalt vil gi et resultat som ikke avviker vesentlig fra det som må følge av den tolkningen som departementet har antydet.
Videre mener jeg at bestemmelsen må forstås på bakgrunn av de alminnelige erstatningsreglene. Som det fremgår av punkt 3 ovenfor [i uttalelsen 23. august 2007 i sak 2005/989], er det vanskelig å forestille seg tilfeller der forvaltningen ikke er erstatningsansvarlig for den private parts sakskostnader når et vedtak oppheves på grunn av saksbehandlingsfeil. Etter min mening er det da naturlig å gi den private part rett til å få dekket slike kostnader etter forvaltningsloven § 36.
Ettersom forvaltningsloven § 36 er ment å styrke den private parts rettstilling, gir det best sammenheng i regelverket om bestemmelsen tolkes slik at den gir rett til dekning av saksomkostninger som kan kreves erstattet etter de alminnelige erstatningsreglene. Så lenge det dreier seg om kostnader som forvaltningen uansett er materielt ansvarlig for, er det vanskelig å se tungtveiende grunner mot å innrømme en slik rett.
På bakgrunn av departementets brev hit 13. desember 2006 synes en slik løsning å gi et resultat som er i samsvar med departementets syn på hvem som bør bære kostnadene i slike tilfeller:
«Vi er, som en rettspolitisk betraktning, enig i at det forhold at et vedtak oppheves på grunn av at et forvaltningsorgan har begått en saksbehandlingsfeil, taler for at den private parten skal slippe å bære de særlige kostnadene som oppstår som følge av at feilen er begått.»
Jeg presiserer at denne saken ikke har gitt foranledning til å uttale meg om tilfeller der et vedtak oppheves av andre grunner enn saksbehandlingsfeil.
Løsningen vil som nevnt også være bedre i samsvar med lovens ordlyd enn hva forvaltningens praksis har vært. Det dreier seg således ikke om en utvidelse av bestemmelsens virkeområde, men om at det etter mitt syn ikke finnes tilstrekkelige grunner for den innskrenkende fortolkning som har vært lagt til grunn i praksis.
På denne bakgrunn har jeg kommet til at de beste grunner taler for at den private part får sine saksomkostninger dekket etter forvaltningsloven § 36 når et vedtak oppheves som følge av saksbehandlingsfeil.»
Jeg ber derfor Nav Drift og Utvikling om å foreta en ny vurdering av sakskostnadsspørsmålet i As sak om uføreytelser. Jeg understreker at jeg ikke har foretatt noen vurdering av om de øvrige vilkårene for sakskostnadsdekning etter forvaltningsloven § 36 er oppfylt.»