Innledning
På bakgrunn av en konkret klagesak fant Sivilombudsmannen grunn til å ta opp generelle spørsmål om Sivilforsvarets bruk av tjenestepliktige under planlagte arrangementer med Justis- og beredskapsdepartementet. Saken reiste prinsipielle spørsmål om rammene for bruk av tjenestepliktige etter sivilbeskyttelsesloven og Den Europeiske Menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 4.
Den konkrete saken gjaldt en tjenestepliktig kvinne som ble innkalt til øvelse og innsats i Sivilforsvaret i forbindelse med Sykkel-VM i Bergen i perioden 16.-24. september 2017. Hensikten med oppdraget ble i innkallingen oppgitt å være «å bidra til å styrke samfunnets evne til å håndtere de samfunnsmessige konsekvensene av Sykkel-VM, og bidra til at Norge er godt forberedt til å møte en større uønsket hendelse i Bergen under arrangementet».
Kvinnen søkte seg fritatt fra begge innkallelsene, og skrev at hun mente at Sivilforsvaret manglet rettslig grunnlag for å pålegge henne å møte i forbindelse med Sykkel-VM. Hun viste til at Sivilforsvaret skal møte samfunnets behov for sivile beskyttelsestiltak ved krig eller krise, og at innsats under et planlagt og ønsket arrangement som Sykkel-VM ikke faller inn under dette formålet.
Etter at søknaden om fritak ikke ble innvilget, brakte hun saken inn for ombudsmannen. I klagen fremholdt hun på nytt at det fremstår som misbruk av Sivilforsvarets tjenesteplikt å kalle ut personell til innsats under et ønsket og langtidsplanlagt idrettsarrangement. Videre viste hun til at hun hadde fått opplyst at det ikke var klagerett på avslaget om fritak fra tjeneste, og at hun mener at det strider mot alminnelig rettsfølelse at Sivilforsvaret kan fatte vedtak som griper inn i den private sfære (bruk av fritid/arbeidstid uten å dekke økonomisk tap) uten at vedtaket kan påklages.
Undersøkelsene i saken
I brev 18.september 2017 herfra til Justis- og beredskapsdepartementet ble det stilt spørsmål knyttet til klagerett for innkallinger til innsats i Sivilforsvaret, og til tjenesteplikten i forbindelse med planlagte arrangementer. Det ble vist til sivilbeskyttelsesloven § 38 annet ledd annet punktum, som har en bestemmelse om at pålegg etter lovens § 9 (tjenestepliktens nærmere innhold) kan påklages til departementet. I sitt svar til klager hadde Sivilforsvaret vist til denne bestemmelsen som begrunnelse for hvorfor avslaget om fritak ikke kunne påklages. Ombudsmannen ba derfor om departementets redegjørelse for gjeldende regelverk knyttet til klagerett på innkalling til innsats i Sivilforsvaret. Departementet ble særlig oppfordret til å redegjøre for hvilke regler og hensyn som tilsier en innskrenkende fortolkning av sivilbeskyttelsesloven § 38 annet ledd annet punktum.
Videre viste ombudsmannen til formålsbestemmelsen i sivilbeskyttelsesloven, som begrenser Sivilforsvarets formål i fredstid til «uønskede hendelser». Departementet ble bedt om å redegjøre for om tjenestepliktig personell fra Sivilforsvaret kan beordres til innsats under planlagte arrangement hvor slike «uønskede hendelser» ikke har materialisert seg på forhånd. Videre ble departementet oppfordret til å redegjøre for hvilke skranker EMK artikkel 4 setter for bruken av tjenestepliktige mannskap i planlagte arrangementer.
Justis- og beredskapsdepartementet svarte i brev 11. oktober 2017 og redegjorde innledningsvis for tjenesteplikten og dens innhold. Det ble særlig vist til sivilbeskyttelsesloven § 9 som lyder:
«Tjenestepliktige skal delta på de kurs, øvelser og innsatser som de innkalles til, og rette seg etter de ordre og instrukser som gjelder for tjenesten. Tjenestepliktige kan pålegges å tjenestegjøre som befal eller instruktør.»
Videre viste departementet til at sivilbeskyttelsesloven § 38 som regulerer forholdet til forvaltningsloven, og som blant annet angir at forvaltningslovens regler om klageadgang ikke gjelder for saker om tjenesteplikt og tjenestens utførelse. Departementet forklarte at regelen i bestemmelsens andre ledd om at pålegg etter lovens §§ 7 og 9 likevel kan påklages til departementet, bare gjelder «pålegg» i forbindelse med tjenesteplikt etter § 7 første ledd og tjenestegjøring som befal eller instruktør etter § 9 annet ledd. Etter departementets syn åpnet ikke bestemmelsen for klagerett på innkalling til tjeneste og deltakelse på kurs, øvelse og innsats fordi begrepet «pålegg» ikke benyttes om disse. Departementet sammenfattet sitt syn på følgende måte:
«Selv om regelen i § 38 annet ledd annet punktum viser til §§ 7 og 9 i sin helhet, viser forarbeidene at lovgivers intensjon har vært å unnta disse to tilfellene. Dette er også i tråd med den opphevede sivilforsvarsloven fra 1953. Innkalling til tjeneste og deltakelse på kurs, øvelser og innsatser anses som en del av innsatsen de tjenestepliktige allerede er pålagt. En klagerett i slike tilfeller ville undergrave tjenestepliktens formål, fordi tidsmomentet normalt vil være kritisk»
Til spørsmålet om tjenestepliktig personell kan benyttes som forsterkning under planlagte arrangement hvor «uønskede hendelser» ikke har materialisert seg på forhånd, svarte departementet ved å vise til sivilbeskyttelsesloven § 4 bokstav d som blant angir bistand til nød- og beredskapsetatene i forbindelse med skadeforebyggende og skadebegrensende tiltak, som en av Sivilforsvarets oppgaver. Departementet redegjorde for formålet med sivilbeskyttelsesloven på følgende måte:
«Som Sivilombudsmannen viser til er formålet med sivilbeskyttelsesloven «…å beskytte liv, helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur ved bruk av ikke-militær makt når riket er i krig , når krig truer, når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, og ved uønskede hendelser i fredstid.
Ved tolkningen av formålet er det samtidig viktig å se hen til definisjonen av «uønskede hendelser» i sivilbeskyttelsesloven § 3 bokstav a; «hendelser som avviker fra det normale, og som har medført eller kan medføre tap av liv eller skade på helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur» Definisjonen av «uønsket hendelser» omfatter etter ordlyden både uønskede hendelser som har skjedd og de som kan oppstå» […] « «At begrepet «uønskede hendelser» skal tolkes vidt støttes også under departementets vurderinger av lovens formål og grunnleggende prinsipper i Prop 91 L punkt 6.4. Her står at «begrepet uønskede hendelser er definert i lovutkastet §§ 3, og omfatter hendelser som avviker fra det normale, og som har eller kan medføre tap av liv eller skade på helse, miljø og materielle verdier. Begrepet er nokså vidt, slik at det skal kunne fange opp de fleste situasjoner hvor det vil være behov for ekstra innsats fra blant annet Sivilforsvaret.»
Om vurderingene i den konkrete saken uttalte departementet at Sivilforsvarets innsats var relatert til innbyggernes og publikums sikkerhet, og ikke gjennomføringen av selve sykkelrittet. Sivilforsvaret stilte med personell for å bidra til tilstrekkelig bemanning for å sørge for rask respons og avverge en situasjon eller sørge for mindre alvorlig utfall enn det ellers ville blitt.
Om skrankene som EMK artikkel 4 setter for bruk av tjenestepliktig mannskap under planlagte arrangementer, svarte departementet følgende:
«Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 4. nr. 2 lyder i norsk oversettelse: «Ingen må bli pålagt å utføre tvangsarbeid eller påtvunget arbeid».
EMK artikkel 4 nr. 3 presiserer at uttrykket «tvangsarbeid eller påtvunget arbeid» ikke skal omfatte visse typer tjeneste eller arbeid, blant annet «tjeneste som blir pålagt i tilfelle av en nødstilstand eller ulykke som truer samfunnets liv eller velferd» (bokstav c) og «arbeid eller tjeneste som hører til vanlige borgerplikter» (bokstav d), EMD har gitt uttrykk for at «[t]he four subparagraphs of paragraph 3, notwithstanding their diversity, are grounded on the governing ideas of the general interest, social solidarity and what is normal in the ordinary course of affairs», se for eksempel Steindel mot Tyskland med videre henvisninger. Overgangen mellom artikkel 4 nr. 3 bokstav c og d kan være flytende,[ … ]
Det kan synes usikkert hvor akutt en situasjon må være for å anses som en «nødstilstand eller ulykke som truer samfunnets liv eller velferd». Det foreligger lite praksis fra EMD om det nærmere innholdet i artikkel 4 nr. 3 bokstav c. Etter ordlyden synes ikke bestemmelsen å være anvendelig når det gjelder planlagte arrangementer hvor det ikke er tale om noen akutt nødstilstand eller ulykke», men hvor tjenestepliktige kalles inn for eksempel for å bidra til å forebygge en alvorlig hendelse. Både begrepene «nødstilstand eller ulykke» og kravet om at situasjonen «Truer samfunnets liv eller velferd» indikerer at det siktes til akutte, alvorlige situasjoner.
I sentral juridisk litteratur knyttet til EMK artikkel 4 har bestemmelsen blitt tolket slik at den tar sikte på mer akutte hendelser. I Jacobs, White and Ovey, « The European Convention on Human Rights» 6. Utgave (2014) vises det på side 209 først til saken Iversen mot Norge (sak 1468/62), hvor to av seks medlemmer av flertallet i den tidligere kommisjonen mente at artikkel 4 nr. 3 bokstav c omfattet et tilfelle hvor en tannlege var pålagt to års arbeid i den offentlige tannhelsetjenesten i Nord- Norge. Deretter uttales det om forståelsen av artikkel 4 nr. 3 bokstav c: «The better view is that it involves the work needed to deal with an acute and temporary emergency. Examples might be tackling a forest fire, or assisting in the evacuation of those threatened by some natural disaster”
Liknende synspunkter uttrykkes I Lorenzen m.fl. «Den Europæiske Menneskerettighedskonvention, Art. 1-9» 3. utgave (2011) på side 282, også her i tilknytning til Iversen mot Norge: «Det synes bedre i overensstemmelse med bestemmelsens ordlyd ikke at lade sådanne strukturelle vanskeligheder være omfattet, men at begrænse anvendelsen til akutte nødssituationer af midlertidig karakter, så som bekæmpelse av brande, hastende reparation af veje og forsyning med fødevarer og vand i mangelssituationer.»
På bakgrunn av bestemmelsens ordlyd og at det ikke er rettskildemessige holdepunkter for å tolke bestemmelsen mer vidtgående enn ordlyden tilsier, er det tvilsomt om artikkel 4 nr. 3 bokstav c omfatter bruk av sivilforsvarets tjenestepliktige mannskap i planlagte arrangementer hvor det ikke er tale om akutt nødssituasjon eller ulykke.»
Videre drøftet departementet unntaket i EMK artikkel 4 nr. 3 bokstav d om at arbeid eller tjeneste som hører til de vanlige borgerplikter, ikke anses som tvangsarbeid eller påtvunget arbeid. Departementet mener at bruk av tjenestepliktige i Sivilforsvaret i forbindelse med planlagte arrangementer, antakelig vil omfattes av denne bestemmelsen «i en del tilfeller». Samtidig understreket departementet at praksis fra EMD tilsier at det går en grense for hvor omfattende og tyngende plikter som kan pålegges, og at tjenestepliktige ikke kan benyttes i forbindelse med ethvert planlagt arrangement. Departementet fremholdt også at spørsmålet om tjenestepliktige skal kunne kalles inn til innsats i forbindelse med ulike hendelser eller arrangementer, kan innebære vanskelige vurderinger av om man er innenfor eller utenfor regelverkets grenser. Sivilforsvaret og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap har derfor for en tid tilbake startet et arbeid med en veileder som skal tydeliggjøre hvor grensene for bruk av tjenestepliktige går. Dette inkluderer forholdet til EMK.
Slik ombudsmannen leser svaret fra departementet, holdes det åpent hvorvidt departementet mener at utkallingen av tjenestepliktige under Sykkel-VM var innenfor rammene for sivilbeskyttelsesloven og EMKs unntak fra forbudet mot tvangsarbeid i artikkel 4 nr. 3.
Ombudsmannens syn på saken
Innledning
Menneskerettighetene er tuftet på tanken om at alle er født frie og like i verdighet og rettighet. Dette gjør forbudet mot slaveri og trelldom til en grunnleggende del av menneskerettighetene. I Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 4 er forbudet fulgt opp med, og supplert av, et forbud mot tvangs- og pliktarbeid. En annen sentral og helt grunnleggende menneskerettighet, er retten til liv, som også har en side mot statens ansvar for å beskytte sine borgere, herunder plikten til å sørge for at landet har forsvarlig beredskap. I Norge har Sivilforsvaret lang tradisjon for å være en viktig del beredskapen i fredstid. Tjeneste i Sivilforsvaret har alltid vært regnet som en borgerplikt. Sivilforsvaret med tilhørende tjenesteplikt er solid forankret i norsk lov, sist ved sivilbeskyttelsesloven fra 2010. Videre har EMK egne unntak fra forbudet mot tvangsarbeid som tillater stater å ilegge borgere tjenesteplikt både i ordinært/militært forsvar (EMK artikkel 4 nr. 3b) og sivilforsvar (EMK artikkel 4 nr. 3c).
Denne saken for ombudsmannen gjelder Sivilforsvarets beslutning om å benytte tjenestepliktig personell som en del av beredskapen under Sykkel-VM. Avgjørelsen fordrer avveininger knyttet til begge de nevnte menneskerettighetene. På den ene side må en vurdere samfunnets behov for beskyttelse ved eventuell uønsket hendelse under arrangementet, og på den annen side må det tas stilling til hvor langt Sivilforsvarets rett til å pålegge tjenestepliktige å møte til tjeneste strekker seg i tilfeller som er på siden av de sentrale sivilforsvarsoppgavene.
Behovet for økt beredskap under Sykkel-VM
Foranledningen for denne saken var en bistandsanmodning fra Vest politidistrikt. Det ble anmodet om bistand fra Sivilforsvaret til personell til sikrings- og beredskapsarbeid, transportstøtte, samband, mobile forsterkningsenheter, førstehjelpsutstyr og støtte til planlegging og samvirke. Bistandsanmodningen var relatert til innbyggernes og publikums sikkerhet, ikke gjennomføringen av selve sykkelrittet. Under VM ville bykjernen i Bergen bli stengt i over en uke, og mulighetene til å ta seg inn og ut av byen ville bli begrenset. Blant annet ville to sykehus, politihuset, hovedbrannstasjonen og rådhuset befinne seg innenfor sperringene. Det var ventet opptil fem hundre tusen tilskuere til arrangementet, hvilket medførte en stor sikkerhetsutfordring for myndighetene. Blant annet var det forventet at risikoen for større ulykker, branner, panikksituasjoner og andre hendelser ville øke.
Etter å ha vurdert bistandsanmodningen konkluderte Hordaland sivilforsvarsdistrikt med at oppdraget kunne aksepteres å være innen rammene for Sivilforsvarets oppgaver og tjenesteplikten. Det ble dermed besluttet at Sivilforsvaret kunne gi bistand/forsterkninger til nødetatene i dette tilfellet, for å ivareta innbyggernes og publikums sikkerhet med forebyggende og skadebegrensende tiltak. På bakgrunn av denne beslutningen ble flere tjenestepliktige innkalt til innsats etter sivilbeskyttelsesloven § 9.
Tjenesteplikt
Tjenesteplikt som fundament for Sivilforsvarets virksomhet er drøftet og langt til grunn i flere Stortingsmeldinger de siste årene. Hovedbegrunnelsen for tjenesteplikten er de rekrutteringsproblemer til Sivilforsvaret som ellers ville inntreffe. Tjenesteplikten er lovfestet i sivilbeskyttelsesloven § 7, hvor det står at «Kvinner og menn mellom 18 og 55 år som oppholder seg i riket, kan pålegges tjenesteplikt i Sivilforsvaret». Tjenestepliktens nærmere innhold er i lovens § 9 angitt på følgende måte: «Tjenestepliktige skal delta på de kurs, øvelser og innsatser som det innkalles til, og rette seg etter de ordre og instrukser som gjelder for tjenesten.» Hva slags kurs og øvelser og hvilke innsatser det kan kalles inn tjenestepliktige til, er imidlertid begrenset til hva som faller inn under Sivilforsvarets formål og oppgaver.
Sivilforsvaret er en statlig forsterkningsressurs for nød- og beredskapsetatene ved håndtering av uønskede hendelser. Det er en viktig aktør i samfunnssikkerhetsarbeidet i det daglige, og når uønskede hendelser inntreffer. Sivilforsvaret ivaretar også befolkningens behov for beskyttelse i tilfelle krig og nyter beskyttelse etter Genèvekonvensjonen.
I sivilbeskyttelsesloven § 1 er lovens formål oppgitt å være «å beskytte liv, helse, materielle verdier og kritisk infrastruktur ved bruk av ikke militær makt når riket er i krig, når rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare og ved uønskede hendelser i fredstid».
«Uønskede hendelser» er definert i lovens § 3 som «hendelser som avviker fra det normale, og som har medført eller kan medføre tap av liv eller skade på helse, miljø, materielle verdier og kritisk infrastruktur».
Som departementet skriver i sitt svar til ombudsmannen, omfatter «uønskede hendelser» etter ordlyden både uønskede hendelser som har skjedd, og de som kan oppstå. I denne saken var de uønskede hendelsene som man ønsket å unngå, panikksituasjoner og andre farlige situasjoner som følge av stor menneskemengde og dårlig fremkommelighet i Bergens bykjerne.
Det er på det rene at Sivilforsvaret kan ha i oppgave å forebygge uønskede hendelser, og dermed har som del av sitt mandat å være en del av beredskapen forut for eventuelle uønskede hendelser. Ombudsmannen vil likevel understreke at dette mandatet ikke kan tolkes for vidt. Særlig må det trekkes en grense mot tilfeller der behovet for beredskap kan dekkes på annen måte.
Sivilforsvaretets rett til å kalle ut tjenestepliktige må også tolkes i lys av Norges forpliktelser etter menneskerettighetskonvensjonene. Dette følger av menneskerettighetsloven § 3, men er også fremhevet i forarbeidene til sivilbeskyttelsesloven. Ved unnlatelse av å møte til innsats i Sivilforsvaret vil de tjenestepliktige bli ilagt sanksjoner. Slik tjenesteplikt kan heller ikke i lov pålegges i strid med begrensningene i EMK artikkel 4.
EMK artikkel 4 setter forbud mot å pålegge noen å utføre tvangsarbeid eller annet påtvunget arbeid. Forbudet omfatter imidlertid ikke «tjeneste som blir pålagt i tilfelle av en nødstilstand eller ulykke som truer samfunnets liv eller velferd». Ut fra ordlyden er det nærliggende å legge til grunn at det bare er gjort unntak for akutte nødsituasjoner. Som departementet har redegjort for i sitt svar, er det heller ikke andre rettskildemessige holdepunkter for å innfortolke en mulighet for bruk av tjenestepliktige mannskap i planlagte arrangementer hvor det ikke er tale om noen akutt nødssituasjon eller ulykke.
I Prop 91 L (2009-2010) fra Justis- og beredskapsdepartementet er følgende uttalt om begrensingene for bruk av tjenestepliktige:
«Bruk av tjenestepliktige i Sivilforsvaret, jf. gjeldende lov § 23 må ses i lys av de begrensninger som fremgår av den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 4 (forbud mot slaveri og tvangsarbeid), inntatt i lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetens stilling i norsk rett (menneskerettsloven). Utskriving av personell til tjeneste i Sivilforsvaret må således ligge innenfor de unntak som fremgår av artikkel 4 pkt. 3c, som innebærer at tjenesten må være pålagt i tilfelle av en nødstilstand eller ulykke som truer samfunnets liv eller velferd. Det vil ikke være hjemmel for utskrivning av tjenestepliktige til oppgaver som ligger utenfor denne bestemmelsen.»
I svaret til ombudsmannen har departementet imidlertid vist til at EMK artikkel 4 nr. 3 i bokstav d presiserer at «arbeid eller tjeneste som hører til vanlige borgerplikter» ikke omfattes av forbudet mot tvangsarbeid. Departementet mener at bruk av tjenestepliktige i Sivilforsvaret i forbindelse med planlagte arrangementer antakelig vil omfattes av denne bestemmelsen «i en del tilfeller», men departementet holder det åpent om bruken av Sivilforsvaret i denne aktuelle saken må regnes som en vanlig borgerplikt i EMKs betydning.
Selv om ombudsmannen er enig i at enkelte av oppgavene Sivilforsvaret pålegges må kunne regnes om vanlige borgerplikter, og at tjenesteplikten i seg selv er en borgerplikt, er det også relevant at EMK artikkel 4 oppstiller særskilte unntak både for vernepliktig militærtjeneste, siviltjeneste og for tradisjonelle sivilforvarsoppgaver. Det er dermed nærliggende å anta at det med «vanlige borgerlige plikter» siktes til noe annet enn det som omfattes av de andre unntakene i konvensjonens artikkel 4. Ved tolkningen av sivilbeskyttelsesloven må det også ses hen til departementets uttalelser i forarbeidene om at loven ikke hjemler bruk av tjenestepliktige utover de grenser som følger av EMK artikkel 4 nr. 3 bokstav c.
EMDs praksis knyttet til borgerpliktunntaket i EMK artikkel 4 nr. 3 bokstav d er sparsom. Som departementet har redegjort for, har domstolen konkludert med at både plikten til å tjenestegjøre som brannmannskap, plikten til å delta som jurymedlem i domstolene og privatpraktiserende leges plikt til å delta i en legevaktordning, omfattes av bestemmelsen. Et fellestrekk ved avgjørelsene synes å være at oppgavene som er behandlet i disse dommene, pålegges for å møte visse konstante samfunnsbehov, og ikke behov som har oppstått som følge av at myndighetene har valgt å påta seg ekstra oppgaver som skaper et spesielt beredskapsbehov. Retten har ikke tatt stilling til spørsmålet om forholdet mellom unntakene i bokstav c og d.
I svaret fra Justis- og beredskapsdepartementet holdes det som nevnt åpent om Sivilforsvaret hadde hjemmel til å utkalle tjenestepliktige til tjeneste under Sykkel-VM. I og med at arrangementet er avholdt, ser heller ikke ombudsmannen grunn til å konkludere i dette spørsmålet. Saken illustrerer imidlertid viktigheten av at Sivilforsvaret er seg bevisst skrankene for tjenesteplikt som følger av sivilbeskyttelsesloven og EMK artikkel 4. Det er på det rene at Sivilforsvaret kan kalle ut tjenestepliktige til innsats når innsatsen skal dekke et behov ved en akutt oppstått beredskapssituasjon. Sivilforsvaret kan også kalle ut personell i en akutt situasjon for å forhindre at uønsket hendelse inntreffer. Derimot bør Sivilforsvaret være varsom med å utkalle personell i situasjoner som ikke fremstår som akutte, og hvor det er tid til å vurdere andre løsninger på den beredskapssituasjonen som vil oppstå. Det sistnevnte var tilfelle ved bistandsanmodningen som kom i forbindelse med Sykkel-VM og som Sivilforsvaret valgte å akseptere. I den saken var det også vanskelig å forene det at sykkel-VM var et langtidsplanlagt og ønsket arrangement med formålet som oppgis i sivilbeskyttelsesloven.
Ombudsmannen er etter dette kommet til at det er behov for en bevisstgjøring av grensene for bruken av tjenesteplikten i Sivilforsvaret. Det er også behov for gode rutiner for vurderinger av bistandsanmodninger som kommer i god tid forut for planlagte arrangementer.
Klagerett
Når det gjelder spørsmålet om det er klagerett på avslag på søknad om fritak fra innsats i Sivilforsvaret, tar ombudsmannen departementets forklaring til etterretning. Sivilbeskyttelsesloven § 38 annet ledd annet punktum fastsetter at pålegg etter lovens §§ 7 og 9 kan påklages til departementet. Bestemmelsen viser til §§ 7 og 9 i sin helhet. Departementets forklaring på hvorfor det ikke er klagerett for innkalling til innsats etter § 9, er at tjeneste og deltakelse på kurs, øvelser og innsatser ikke omfattes av den særskilte klageretten fordi begrepet «pålegg» ikke brukes om disse. Departementet viser til lovens forarbeider hvor det eksemplifiseres to tilfeller som kan påklages. Forarbeidene inneholder imidlertid ingen konkrete uttalelser hva som menes med «pålegg» eller at innkalling til innsats ikke kan påklages. Derimot taler det faktum at departementets forståelse er i tråd med tilsvarende bestemmelse fra sivilforsvarsloven fra 1953 for at det ikke gjelder klagerett for innkallinger. Videre ville en klagerett i slike tilfeller undergrave tjenestepliktens formål, da tidsmomentet i disse sakene normalt er mer kritisk enn hva som var tilfelle i denne konkrete klagesaken.
Etter dette har ombudsmannen kommet til at det ikke er klagerett over innkalling til innsats etter sivilbeskyttelsesloven. Bestemmelsen i lovens § 38 annet ledd er imidlertid ikke lett tilgjengelig, og bestemmelsen kan med fordel presiseres ved departementets neste gjennomgang av loven.
Konklusjon
Det er tvilsomt om Sivilforsvaret hadde hjemmel til å pålegge tjenestepliktige å møte til innsats i forbindelse med Sykkel-VM. Sivilbeskyttelsesloven må tolkes i lys av Norges menneskerettslige forpliktelser i EMK artikkel 4, som blant annet begrenser bruken av tjenesteplikt til akutte hendelser i fredstid.
Ombudsmannen mener det er behov for den varslede veilederen fra Sivilforsvaret og Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, og ber om å bli orientert om utfallet av dette arbeidet.