Uttalelse
Sakens bakgrunn
Bidragspliktige (barnas mor) kontaktet Nav 23. juni 2014 og opplyste at barnevernet hadde plassert barna utenfor hjemmet. Hun mente derfor at hun ikke lenger skulle betale barnebidrag til bidragsmottakeren (barnas far). Nav kontaktet barnevernet, som bekreftet at det var truffet akuttvedtak 13. juni 2014 og at barna var plassert utenfor hjemmet fra dette tidspunktet.
Barnevernet opplyste i brev 20. august 2014 til bidragsmyndigheten at det var truffet akuttvedtak om plassering av barna i beredskapshjem og at spørsmålet om omsorgsovertakelse senere skulle behandles i fylkesnemnda. Samtidig ble det bedt om at utbetaling av barnetrygd og barnebidrag ble stanset. I brev samme dag varslet bidragsmyndigheten partene om at barnevernet hadde bekreftet bidragspliktiges opplysninger og at det ville bli truffet vedtak om opphør av bidragssaken fra 1. juli 2014.
I brev 28. august 2014 fra Nav ble barnevernet bedt om å ta stilling til om barnevernet hadde kompetanse til å kreve oppfostringsbidrag etter barnevernloven § 9-2 og fra hvilken dato. Barnevernet svarte i brev 12. september 2014 at de ikke hadde kompetanse fordi barna foreløpig var midlertidig plassert etter barnevernloven § 4-6 annet ledd. Det ble opplyst at de ville komme tilbake til dette etter at sak om omsorgsovertakelse hadde vært behandlet av fylkesnemnda. Samtidig ble det bedt om tilbakemelding på hvem som ville motta barnebidraget i perioden verken bidragspliktige eller bidragsmottakeren hadde den daglige omsorgen.
Nav viste i brev 17. september 2014 til at de tidligere hadde bedt barnevernet opplyse om hvem som skulle motta barnebidraget, eller alternativt at det ble overført til barnas kontoer. Barnevernet gjentok svaret om at de ville komme tilbake til spørsmålet etter at saken hadde vært behandlet i fylkesnemnda.
Barnevernssaken ble trukket, og barna ble tilbakeført til faren 21. desember 2014. Etter å ha mottatt informasjon om dette besluttet Nav Forvaltning i brev 27. januar 2015 å gjenoppta innkrevingen av bidrag for perioden barna hadde vært plassert utenfor hjemmet.
Avgjørelsen om å gjenoppta innkrevingen ble påklaget av bidragspliktige ved hennes advokat. Det ble vist til at plasseringen av barna i beredskapshjem var et vedtak etter loven slik at vilkårene for bortfall etter barnelova § 69, jf. barnevernloven § 9-2, var oppfylt, og at barnevernet tok feil da de mente at de ikke hadde kompetanse til å fremme krav etter bestemmelsen. Videre påpekte bidragspliktige at det ville være lite rimelig om hun skulle betale bidrag til bidragsmottakeren i perioden han ikke hadde hatt omsorgen eller omsorgsutgifter for barna.
Nav Klageinstans stadfestet 31. august 2015 Nav Forvaltnings vedtak. Klageinstansen fant ikke grunnlag for å tro at barnevernet hadde misforstått reglene i barnevernloven § 9-2. Det ble vist til uttalelsene fra barnevernet om at plasseringen var midlertidig. Under henvisning til rundskriv R-55-02-E15 kom klageinstansen til at de uansett ikke hadde kompetanse til å overprøve barnevernets vurdering.
Advokaten brakte i brev 25. september 2015 saken inn for Sivilombudsmannen.
Undersøkelsene i saken
I brev 6. november 2015 herfra ble Arbeids- og velferdsdirektoratet bedt om å redegjøre nærmere for klageinstansens vurderinger. Det ble vist til at klageinstansen ved avgjørelsen av om barnevernet kunne sette frem krav etter barnevernloven § 9-2, viste til barnevernets vurdering og la vekt på at plasseringen var midlertidig. Direktoratet ble spurt om de var enig i lovforståelsen som syntes lagt til grunn om anvendelsen av § 9-2. De ble også bedt om å redegjøre for klageinstansens standpunkt om at de ikke hadde kompetanse til å overprøve barnevernets vurdering av om bestemmelsen kom til anvendelse. Under henvisning til rundskriv RA-55-02-E15 ble det spurt om dette ga uttrykk for en bindende kompetansefordeling, hvor det er barnevernet som avgjør om vilkårene for bortfall etter barnelova § 69, jf. barnevernloven § 9-2, foreligger.
Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte i brev 8. desember 2015 at Nav har forvaltningsansvar og kompetanse etter barnelova til å fastsette og innkreve barnebidrag, men at det er barnevernet som har ansvar og kompetanse på barnevernlovens område.
Direktoratet viste blant annet til at retningslinjene til barnevernloven § 9-2 forutsatte at barnevernet må ha iverksatt visse tiltak for å utløse kompetanse til å kreve å få fastsatt oppfostringsbidrag. Etatens praksis er at Nav ikke foretar en selvstendig vurdering av barnevernets kompetanse etter barnevernloven § 9-2. Videre ble det fremholdt:
«Da det er barnevernet som forvalter barnevernsloven legger NAV til grunn at det er de som er best egnet til å vurdere om vilkårene for å fremme oppfostringsbidrag etter barnevernsloven § 9-2 er oppfylt. NAV kan ikke kreve innsyn i barnevernssaken og kan derfor ikke gjøre en selvstendig vurdering av hvorvidt vilkårene er oppfylt. Det legges derfor til grunn at det er barnevernet som må avgjøre om vilkårene i barneloven § 69, jf. barnevernsloven § 9-2 er oppfylt.»
I brev herfra 18. januar 2016 ble det stilt ytterligere spørsmål om direktoratets forståelse av barnevernloven § 9-2. Det ble vist til at Nav Klageinstans i vedtaket syntes å ha uttalt seg til om vilkårene i bestemmelsen forelå. Direktoratet fikk derfor spørsmål om klageinstansen hadde gått ut over sin kompetanse da det ble uttalt noe om barnevernloven § 9-2. Videre ble det stilt spørsmål om direktoratet var enig i at akuttvedtak etter barnevernloven § 4-6 annet ledd ikke omfattes av § 9-2. For det tilfelle at direktoratet mente at barnevernets standpunkt ikke kunne overprøves av Nav, ble det bedt opplyst om hvem som kan overprøve barnevernets vurdering.
Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte i brev 2. februar 2016 at Nav har vedtakskompetanse også når det fremsettes krav om bidrag etter barnevernloven § 9-2, men at Nav ikke har kompetanse til å avgjøre om inngangsvilkåret for å kreve oppfostringsbidrag er oppfylt. Direktoratet mente at klageinstansen ikke hadde foretatt en selvstendig prøving av inngangsvilkåret og viste til at det fremkom av vedtaket at det ble lagt til grunn at Nav ikke hadde kompetanse eller myndighet til å overprøve barnevernets vurdering. Til spørsmålet om hvem som i tilfelle kunne overprøve barnevernets vurdering la direktoratet til grunn at det ville ligge inn under fylkesmannens tilsynsansvar å overprøve barnevernets vurdering etter barnevernloven § 9-2.
Ombudsmannens syn på saken
1. Lovforståelsen
Etter lov 8. april 1981 nr. 7 om barn og foreldre (barnelova) § 69 bortfaller underholdsbidrag som er fastsatt etter barnelova, fra det tidspunktet oppfostringsbidrag kan fastsettes etter lov 17. juli 1992 nr. 100 om barneverntjenester (barnevernloven) § 9-2. Barnelova § 69 er en bortfallsbestemmelse som kommer til anvendelse fra det tidspunktet barnevernet har kompetanse til å fremsette krav om oppfostringsbidrag.
Barnevernloven § 9-2 første ledd lyder slik:
«Når et barn er plassert utenfor hjemmet som følge av et vedtak etter loven, kan kommunen kreve at foreldrene skal betale oppfostringsbidrag fra måneden etter at plasseringen ble iverksatt og til den måneden plasseringen opphører. Oppfostringsbidrag kan bare kreves dersom dette anses rimelig ut fra foreldrenes økonomiske situasjon.»
I annet ledd fremgår det blant annet at det er Nav som behandler anmodning fra barnevernet om bidragsfastsetting og at bidraget skal betales til kommunen. Bortfallsbestemmelsen i barnelova § 69 er gjentatt.
Barnevernet mente at det ikke forelå en situasjon hvor de hadde adgang til å fremme krav om oppfostringsbidrag fordi plasseringen var midlertidig. Arbeids- og velferdsdirektoratet mener at Nav som bidragsmyndighet ikke kan overprøve barnevernets vurdering av om barnevernloven § 9-2 kan komme til anvendelse og har ikke tatt stilling til om barnevernets forståelse av barnevernloven § 9-2 første ledd var riktig.
Etter ordlyden kommer barnevernloven § 9-2 til anvendelse når et barn er plassert utenfor hjemmet som følge av et vedtak etter loven. Det stilles ikke øvrige vilkår til for eksempel plasseringens varighet eller at plasseringen er foranlediget av et tvangsvedtak. I utgangspunktet vil enhver plassering utenfor hjemmet som er initiert av barnevernet omfattes. En slik forståelse fremgår også av rundskriv R57-00-D11.
I denne saken ble det truffet akuttvedtak etter barnevernloven § 4-6. Ombudsmannen mener at et slikt medfører at vilkåret i barnevernloven § 9-2 første ledd er oppfylt. Etter ombudsmannens mening hadde derfor barnevernet kompetanse til å fremsette krav om oppfostringsbidrag, med den konsekvens at barnebidraget som var fastsatt etter barnelova, bortfalt etter barnelova § 69.
2. Overprøvingskompetansen
Det er spørsmål om Nav har kompetanse til å overprøve barnevernets forståelse av om inngangsvilkåret i barnevernloven § 9-2 foreligger – det vil si av om det foreligger en situasjon hvor barnevernet har anledning til å kreve at barnebidrag blir fastsatt.
I barnevernloven § 9-2 annet ledd fremgår det at det organ som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer, avgjør barnevernets krav om oppfostringsbidrag og størrelsen på bidraget. Som i andre saker om barnebidrag ligger dermed vedtaksmyndigheten til bidragsfogden/Nav. Bestemmelsen gir ingen begrensninger i bidragsfogdens myndighet, noe som tilsier at bidragsfogden kan prøve alle sider av saken.
Dette følger også av Ot.prp.nr.65 (2004-2005) side 55, hvor det fremgår at bidragsfogdens overprøving ikke er begrenset til å ta stilling til utmålingen, men at de også avgjør om bidrag skal fastsettes overhodet. I forarbeidene ble dette drøftet under henvisning til at bidragsfastsettelsen skal skje etter en rimelighetsvurdering, og ordlyden er valgt for å få frem at bidragsmyndigheten også kan overprøve barnevernets vurdering av dette.
Når bidragsmyndigheten ellers står fritt til å avgjøre om bidrag skal fastsettes, er det nærliggende at den også kan ta stilling til om inngangsvilkåret foreligger; det vil si om barnevernets plassering er av en slik karakter at barnevernloven § 9-2 kommer til anvendelse. Den omstendighet at dette ikke fremgår uttrykkelig av drøftelsen i forarbeidene, antas å ha sammenheng med at spørsmålet om det er foretatt en plassering sjelden vil by på tvil.
Dette støttes av rundskriv R57-00-D11, hvor det står følgende om vilkårene i § 9-2 første ledd og bidragsfogdens behandling av krav fra barnevernet:
«Kommunen kan kreve at foreldrene skal betale oppfostringsbidrag når et barn er plassert utenfor hjemmet som følge av et vedtak etter barnevernloven. Når barnevernet «plasserer» et barn etter bestemmelsene i barnevernloven, blir det alltid fattet et vedtak om plasseringen. Dette gjelder både tvungne og frivillige plasseringer der kommunen dekker utgifter til fosterhjem eller institusjon.
Når kommunen setter fram krav om oppfostringsbidrag, kan bidragsfogden uten videre legge til grunn at det er snakk om en plassering av en slik karakter at oppfostringsbidrag kan innvilges.»
Rundskrivet synes således å forutsette at bidragsfogden kan prøve om plasseringen er av en slik karakter at oppfostringsbidrag kan fastsettes, men samtidig at dette ikke er nødvendig fordi det alltid fattes et vedtak når barnevernet plasserer et barn. Mye taler for at formuleringene i rundskrivet ikke tar sikte på en situasjon hvor barnevernet mener at inngangsvilkårene i § 9-2 ikke foreligger.
Videre fremgår det i § 9-2 annet ledd siste punktum at barnevernet, uten hinder av taushetsplikt, skal gi bidragsfogden nødvendige opplysninger i den enkelte sak. I Ot.prp.nr.64 (2004-2005) side 55-56 er det presisert at opplysningsplikten gjelder både ved avgjørelse av krav etter § 9-2 og ved spørsmål om bortfall av barnebidrag etter barnelova § 69:
«Dersom barneverntjenesten ikke selv vil kreve oppfostringsbidrag med hjemmel i barnevernloven § 9-2 oppstår spørsmålet om barneverntjenesten har rett – og eventuelt plikt – til å gi bidragsfogden opplysninger om at det er fattet vedtak etter barnevernloven som innebærer at bidrag fastsatt med hjemmel i barneloven skal stanses. For å unngå at det oppstår ytterligere tvil om dette spørsmålet, har Barne- og familiedepartementet kommet til at det bør fremgå av § 9-2 annet ledd siste punktum at slike opplysninger skal gis uten hinder av taushetsplikt. En skal-bestemmelse vil innebære at det påhviler barneverntjenesten en plikt til å gi bidragsfogden de opplysninger som er nødvendige både for å avgjøre et eventuelt krav om bidrag fra barneverntjenesten, men også for å stanse et løpende bidrag fastsatt med hjemmel i barneloven.»
Dette rettskildebildet tilsier at Nav som bidragsmyndighet har kompetanse til å vurdere om inngangsvilkåret for bidragssaken foreligger. Det vil si at Nav kan overprøve barnevernets vurdering av om plasseringen oppfyller vilkåret i barnevernloven § 9-2 første ledd.
Under henvisning til retningslinjene til barnevernloven § 9-2, til at Nav ikke har rett til innsyn i barnevernssaken og til at Nav ikke har kompetanse til å overprøve de vurderingene barnevernet gjør etter barnevernloven, mener direktoratet at bidragsmyndighetens praksis er at det ikke foretas noen selvstendig vurdering av om inngangsvilkåret etter barnevernloven § 9-2 foreligger.
I rundskriv R55-02-E15 er det gitt følgende retningslinjer:
«Etter barnevernloven § 9-2 må barnevernet ha iverksatt visse tiltak for å utløse kompetansen til å kreve å få fastsatt oppfostringsbidrag. Det er barnevernet som har kunnskap om tiltakene i den enkelte saken og som ut fra dette må vurdere om vilkårene for å sette fram krav etter barnevernloven § 9-2 er oppfylt, og gi melding til NAV lokalt slik at bidrag etter barneloven kan stoppes.
…
Dersom NAV lokalt finner grunnlag for å rette en forespørsel til barnevernet i en konkret sak, skal NAV lokalt ikke be om innsyn i hvilke tiltak som er foretatt. Det skal utelukkende rettes spørsmål om barnevernet har kompetanse til å kreve å få fastsatt oppfostringsbidrag etter barnevernloven § 9-2 og be om at det blir gitt en skriftlig bekreftelse på om slik kompetanse foreligger eller ikke.»
Slik systemet er lagt opp, forutsetter barnevernloven § 9-2 og barnelova § 69 at de berørte etater utveksler opplysninger for å kunne ivareta de oppgavene de er tillagt etter bestemmelsene, noe som også er omtalt i ombudsmannens uttalelse i Som-2013-2516. Dette har blant annet gitt seg utslag i barnevernets opplysningsplikt i barnevernloven § 9-2 annet ledd. Det vil også sjelden by på tvil om det er iverksatt tiltak som utløser adgangen til å fremsette bidragskrav. Det fremstår derfor som nærliggende at Nav vanligvis legger til grunn bekreftelsen fra barnevernet og begrenser sitt innsyn i barnevernssaken. På bakgrunn av det øvrige rettskildebildet, som redegjort for over, er det likevel vanskelig å forstå rundskrivet som et uttrykk for en absolutt kompetansefordeling. Når det foreligger en situasjon som her, hvor spørsmålet kan sies å bli satt på spissen fordi barnevernet mener at inngangsvilkåret ikke foreligger, er det vanskelig å se at Nav ikke skal ha adgang til å overprøve barnevernets vurdering av et spørsmål av sentral betydning for bidragssaken.
Vurderingen av om inngangsvilkåret foreligger har stor betydning for de private partene, da det er avgjørende for om bidragsplikten etter barnelova bortfaller. Selv om de kan bli pålagt bidragsplikt til kommunen, er det andre vilkår for dette enn for fastsettelse av bidragsplikten mellom foreldrene. Sakens betydning for foreldrene tilsier derfor at barnevernets vurdering bør kunne overprøves. Muligheten for overprøving er dessuten et generelt prinsipp i forvaltningsretten.
Direktoratet har vist til Fylkesmannen som overprøvingsinstans av spørsmålet om inngangsvilkåret foreligger. Ombudsmannen kan vanskelig se at det kan være riktig. Det er Nav som har kompetanse til å fatte vedtak om bidragsfastsettelse etter barnevernloven § 9-2, og utgangspunktet må da være at alle sider av saken kan prøves. Det fremstår også som lite hensiktsmessig at dette spørsmålet alene skulle bringes inn for Fylkesmannen.
Hvorvidt barnevernets plassering av barnet oppfyller inngangvilkåret i § 9-2 kan heller ikke sies å være en ren barnevernfaglig vurdering, slik som andre spørsmål etter barnevernloven. Det fremstår heller ikke å være nødvendig med inngående kjennskap til barnevernssaken og sensitive opplysninger for å ta standpunkt til om inngangsvilkåret er oppfylt.
Ombudsmannen mener etter dette at Nav som bidragsmyndighet har adgang til å overprøve barnevernets vurdering av om inngangsvilkåret i barnevernloven § 9-2 foreligger.
3. Konklusjon
Ombudsmannen kommer etter dette til at den forståelsen av barnevernloven § 9-2 som kom til uttrykk i barnevernets vurdering, er uriktig. Nav Klageinstans la dessuten til grunn en uriktig forståelse av barnevernloven § 9-2 da den kom til at denne vurderingen ikke kan overprøves.
Klageinstansen bes om å behandle saken på nytt. En orientering om utfallet av den nye behandlingen bes oversendt hit innen to måneder, i form av kopi av brev til advokaten.