Sakens bakgrunn
En kvinne ble utsatt for en alvorlig trafikkulykke i 1999. Hun klarte ikke å komme tilbake til arbeidslivet. Hennes søknader om uførepensjon i 2003, 2004 og 2008 ble avslått. I 2004 og 2008 ble det imidlertid gitt tidsbegrenset uførestønad etter dagjeldende bestemmelse i folketrygdloven § 12-9. Bakgrunnen for min behandling av saken er avslaget på søknad om uførepensjon i 2008, som er tatt opp med Arbeids- og velferdsdirektoratet på eget initiativ og på generelt grunnlag, jf. sivilombudsmannsloven § 5.
Da utløpet av den tidsbegrensede uførestønaden nærmet seg første gang ga rådgivende lege A følgende anbefaling til Navs revurdering av om uførepensjon ville være riktig ytelse:
«…Ut i fra de foreliggende opplysningene om sykdommens art og de igangsatte behandlingstiltak vurderes som lite sannsynlig at hun nå er i stand til å gjennomføre ytterligere tiltak av yrkesmessig eller behandlingsmessig art som kan bedre hennes arbeidsevne.
Konklusjon
Det foreslås at det innhentes en legeerklæring fra hennes fastlege. Det ønskes spesielt belyst hennes nåværende medisinske tilstand, eventuelle behandlingstiltak hun nå mottar, samt legens vurdering av hennes fremtidige arbeidsevne»
Nav innhentet så legeerklæring fra behandlende lege. Denne legen skrev at kvinnen hadde vært 100 % varig ufør siden 1999, at det ikke hadde vært noen bedring i helsetilstanden siden 1999 og at det ikke var utsikter til bedring i fremtiden.
På bakgrunn av blant annet legeerklæringen fra behandlende lege, skrev rådgivende lege B følgende uttalelse:
«Det vises til erklæringer fra Dr C. og uttalelser fra dr D og E, samt rapporter fra Friskvernklinikken og Dr F. Det er vektlagt at pasienten var velfungerende og i fullt arbeid fram til ulykken som skjedde i arbeid. Jeg har lett etter andre, «konkurrerende lidelser» (jeg oppfatter hennes kroniske smerter som følgetilstander – men med en viss forankring i hennes personlighet) men uten å finne det. Men det er på den annen side en viss – etter hvert syltynn, teoretisk – mulighet for retur til arbeidslivet. Det kan forsvare fortsatt bruk av TU.»
Etter dette fattet Nav forvaltning vedtak om avslag på uførepensjon, og innvilget i stedet tidsbegrenset uførestønad i fire nye år. Vedtaket ble ikke påklaget. Uførepensjon ble innvilget 14. desember 2011, etter nok en søknad om varig uførepensjon.
Undersøkelsene herfra
Arbeids- og velferdsdirektoratet ble i brev herfra bedt om en redegjørelse for Navs syn på vilkårene for innvilgelse av uførepensjon i folketrygdloven § 12-9 tredje ledd, slik bestemmelsen lød fram til den ble opphevet med virkning fra 1. mars 2010. På bakgrunn av uttalelsen fra rådgivende lege B ble direktoratet også bedt om å redegjøre på generelt grunnlag for sitt syn på om situasjonsbeskrivelsen «en viss – etter hvert syltynn, teoretisk – mulighet for retur til arbeidslivet» i seg selv kunne tilsi at vilkårene for uførepensjon ikke var oppfylt.
I svarbrev 15. mai 2013 skrev Arbeids- og velferdsdirektoratet blant annet dette om vilkårene i den nå opphevede bestemmelsen i folketrygdloven § 12-9 tredje ledd:
«Uførepensjonen har som formål å sikre inntekt for personer som har fått sin inntektsevne eller arbeidsevne varig nedsatt på grunn av sykdom, skade eller lyte. Ved innvilgelse av uførepensjon kan det være vanskelig med sikkerhet å forutse den videre utvikling i medlemmets helsetilstand eller inntektsmuligheter. Selv om vilkårene for uførepensjon er oppfylt, vil noen stønadsmottakere likevel kunne takle funksjonsnedsettelsen bedre, slik at det på tross av sykdommen vil være mulig å vende tilbake til arbeid etter en tid med stønad.»
…
«I forarbeidende til innføringen av tidsbegrenset uførestønad ble det lagt til grunn at varig uførepensjon som hovedregel bare skulle tilstås i tilfeller med 100 prosent arbeidsuførhet uten utsikt til bedring av arbeidsevnen. Det skulle også kunne tilstås gradert uførepensjon i kombinasjon med arbeid når det måtte antas ikke å være mulighet for at vedkommende ville kunne øke arbeidsinnsatsen. Dette kunne for eksempel gjelde funksjonshemmede med deltidsarbeid eller andre med klart avgrensede sykdomstilstander og hvor arbeidsevnen var avklart.»
…
«Varig uførepensjon kunne bare gis når det ikke er utsikt til bedring av inntektsevneniarbeidsevnen. Det framgikk av rundskrivet at:
«Uførepensjon kan gis dersom det ikke er utsikt til bedring av inntektsevnen/arbeidsevnen. Det betyr at uførepensjon kan innvilges dersom det etter en samlet vurdering fremstår som usannsynlig, dvs. nærmest utelukket, at vedkommende kan vende tilbake til arbeidslivet eller øke sin yrkesaktivitet.»»
Etter Arbeids- og velferdsdirektoratets oppfatning ble NAV sine retningslinjer til tidligere folketrygdlov § 12-9 også fulgt opp i Trygderettens praksis. Det vises til Trygderettens prinsippkjennelse, TRR-07-01534 (hvor retten var satt med fem medlemmer), hvor retten, etter å ha oppsummert de ulike rettskilder, fant at disse nokså entydig trakk i retning av å ta dagjeldende folketrygdlov § 12-9 tredje ledd på ordet: Varig uførepensjon skulle være forbeholdt tilfeller der det, også etter innsats av nødvendige tiltak, er uten utsikt til at inntektsevnen kan bedres.»
Om uttalelsen fra rådgivende lege B skrev direktoratet:
«Som anført over så var varig uførepensjon forbeholdt de tilfeller hvor det var uten utsikter til bedring. I de tilfeller hvor det var en liten usikkerhet knyttet til om vedkommende kunne komme tilbake til arbeid, ble tidsbegrenset uførestønad valgt som ytelse. Sannsynligheten for bedring av inntektsevnen skulle ikke være særlig stor før tidsbegrenset uførestønad ble innvilget framfor uførepensjon.
Det at rådgivende lege uttaler at det etter hvert er en «syltynn, teoretisk – mulighet for retur til arbeidslivet», må ses i sammenheng med hans konklusjon. Slik vi oppfatter hans uttalelser så er sannsynlighetene for tilbakeføring til arbeidslivet små, men kan ikke utelukkes.»
Arbeids- og velferdsdirektoratet ble deretter bedt om å utdype redegjørelsen inntatt ovenfor. Denne anmodningen herfra var begrunnet slik:
«I direktoratets generelle redegjørelse for vilkårene for innvilgelse av varig uførepensjon vises det til Trygderettspraksis, hvor vurderingstemaet som ble anvendt i hovedsak var om det var muligheter for en fremtidig bedring av arbeidsevnen.
Spørsmålet som ble stilt til direktoratet har sammenheng med hvilke krav som skulle stilles til dokumentasjon for at det ikke var «muligheter for en fremtidig bedring av arbeidsevnen». Var en «syltynn, teoretisk mulighet» for bedring av arbeidsevnen nok til at vilkårene ikke var oppfylt?
Rettslige vurderinger forutsettes utvilsomt å skulle være realistisk fundert. For eksempel er uskyldspresumpsjonen i straffesaker normalt formulert slik at enhver rimelig tvil skal komme tiltalte til gode – en ren teoretisk tvil derimot, er ikke til hinder for domfellelse. Svarbrevet 15. mai 2013 synes ikke å gi et utvetydig svar på om arbeids- og velferdsetaten trekker et tydelig og forsvarlig skille mellom teori og virkelighet når det gjelder de krav som stilles for å dokumentere at en ufør ikke har mulighet til på sikt å forbedre sin inntektsevne. Direktoratet bes på denne bakgrunn, og på generelt grunnlag, utdype og begrunne sitt syn på om det omtalte sitatet er i samsvar med de tidligere vilkårene for varig uførepensjon i den nå opphevede bestemmelsen i folketrygdloven § 12-9 tredje ledd.»
Arbeids- og velferdsdirektoratet svarte slik:
«Hvorvidt det var sannsynlighet for at et medlem på sikt ville kunne vende tilbake helt eller delvis til arbeidslivet berodde på en sammensatt vurdering hvor så vel medisinske som arbeidsmarkedsmessige forhold stod sentralt. Rådgivende legers uttalelser i disse sakene var således et faktum som saksbehandler måtte vurdere i lys av de øvrige opplysningene i saken.
Det at rådgivende lege uttaler at det etter hvert er en «syltynn, teoretisk – mulighet for retur til arbeidslivet», må etter vår oppfatning ses i sammenheng med hans konklusjon og sakens opplysninger for øvrig. Slik vi oppfattet hans uttalelser så var sannsynlighetene for tilbakeføring til arbeidslivet små, men kunne ikke utelukkes.
En teoretisk mulighet for at en ufør på sikt kunne forbedre sin inntektsevne, var i seg selv selvfølgelig ikke tilstrekkelig for å kunne avslå et krav om varig uførepensjon.»
Mitt syn på saken
Saken gjelder vilkårene for varig uførepensjon etter den nå opphevede bestemmelsen i folketrygdloven § 12-9 første og tredje ledd, og betydningen av rådgivende legers feiltolking av denne bestemmelsen.
§ 12-9 første ledd lød:
«Dersom det etter en helhetsvurdering er sannsynlig at inntektsevnen kan bedres, skal det gis en tidsbegrenset uførestønad. Ved vurderingen skal det legges vekt på bl.a. sykdommens art, medisinske opplysninger, funksjonsvurderinger, restarbeidsevne, alder og tidligere tilknytning til arbeidslivet. Stønaden gis for en angitt periode på inntil fire år og skal revurderes før periodens utløp. Stønadsmottaker som har framsatt nytt krav om tidsbegrenset uførestønad eller uførepensjon, kan gis fortsatt stønad på samme vilkår fram til kravet er avgjort og har rett til slik stønad dersom kravet er framsatt innen tre måneder før vedtak om tidsbegrenset uførestønad utløper.»
Tredje ledd lød:
«Uførepensjon kan gis dersom det ikke er utsikt til bedring av inntektsevnen/arbeidsevnen.»
I Trygderettens femmannskjennelse med ankenummer 07/01534 legges det til grunn at det ikke er tilstrekkelig for innvilgelse av varig uførepensjon at det er sannsynlighetsovervekt for at inntektsevnen ikke kan bedres. Vilkåret i tredje ledd er det sentrale vilkåret, og Trygderetten uttalte at «varig uførepensjon er forbeholdt de tilfeller der det, også etter innsats av nødvendige tiltak, er uten utsikt til at inntektsevnen kan bedres».
Ved vurderingen av om det er utsikter til en fremtidig bedring i arbeidsevnen er det imidlertid bare reelle muligheter for bedring som kan gis betydning. Når rådgivende lege i denne saken la til grunn at «en viss – etter hvert syltynn, teoretisk – mulighet for retur til arbeidslivet» kunne forsvare bruk av tidsbegrenset uførestønad, var dette en klar feiltolking av lovens grensedragning mellom ytelsene tidsbegrenset uførestønad og varig uførepensjon.
Den normen som legens uttalelse gir uttrykk for tilsier at det nesten aldri vil kunne være grunnlag for å innvilge varig uførepensjon. Uttalelsen for øvrig var kort. Det ble heller ikke vist til andre momenter som bygget opp under konklusjonen om avslag på varig uførepensjon. Derfor må det ha fremstått som tilnærmet umulig å få varig uførepensjon for den personen erklæringen gjaldt.
Slik jeg forstår Arbeids- og velferdsdirektoratets redegjørelser hit, er nå også direktoratet enige i at det generelt sett må sees bort fra rent teoretiske muligheter for retur til arbeidslivet.
Direktoratet synes imidlertid likevel å være av den oppfatning at den aktuelle uttalelsen talte for avslag på varig uførepensjon, fordi situasjonsbeskrivelsen i uttalelsen måtte sees i sammenheng med konklusjonen og sakens opplysning for øvrig. Slik direktoratet tolker uttalelsen i redegjørelsen hit, «så var sannsynlighetene for tilbakeføring til arbeidslivet små, men kunne ikke utelukkes».
Det synet er det neppe rettslig grunnlag for. I en sak hvor vurderingstema er om arbeidsavklaringspenger eller uførepensjon er riktig ytelse, bør beskrivelsen av helsetilstanden og rehabiliteringsmulighetene i en sakkyndig uttalelse som hovedregel vektlegges mer enn den samme uttalelsens konklusjon om hvilken ytelse som anses riktig. I tilfeller hvor konklusjonen synes å bygge på en åpenbar feiltolkning av regelverket kan konklusjonen neppe tillegges noen vekt i det hele tatt. Den aktuelle uttalelsen talte derfor etter mitt syn for at varig uførepensjon burde innvilges.
Det sentrale i denne uttalelsen er Navs bruk av uttalelser fra rådgivende leger. Dette er fortsatt et like aktuelt tema, selv om ytelsen tidsbegrenset uførestønad er falt bort med virkning fra 1. mars 2010, som følge av innføringen av ytelsen arbeidsavklaringspenger.