Sakens bakgrunn
Kommunedelplanen for Sandnes sentrum 2011-2025 (Sentrumsplan) punkt 1.4 andre, fjerde, femte og sjette ledd lyder:
«Rekkefølgebestemmelser etter pbl § 11-9 pkt. 4 og utbyggingsavtaler etter kapittel 17 skal i form av kostnadsbidrag sikre opparbeidelse av fellesområder og anlegg i hele sentrumsområdet og skal pålegges alle utbyggingsprosjekter innen sentrumsplanen.
Utbyggingsavtale (PBL §11-9 punkt 2, kapittel 17)
Sandnes kommune bruker utbyggingsavtale ved gjennomføring av godkjent reguleringsplan. Forhandlinger om utbyggingsavtalen varsles og gjennomføres primært parallelt med behandlingen av planen. Gjennom forhandlingen skal kostnadsbidrag for planens bidrag til finansiering av rekkefølgetiltak, slik de fremgår av fellesbestemmelsen her og tabellene 1 og 2, fastsettes.
Forhandlingene skal lede frem til avtalt kostnadsbidrag som innbetales til bundet fond i samsvar med innbetalingsplan fastsatt i utbyggingsavtalen. Kommunen er ansvarlig for prioritering og gjennomføringen av fellestiltakene jfr. bystyrets godkjente vedtekter. Sandnes kommune kan forskottere til fondet etter egne prioriteringer, dersom det er nødvendig for å sikre gjennomføringen.
Med grunnlag i kostnadsbidrag (kr. pr. m2BRA fastsatt av Sandnes bystyre) for bolig og øvrige formål, bestemmelser om områdenes formål og utnyttelsesgrad og felles rekkefølgetiltak, slik de fremgår av tabell 1 og 2, beregner kommunen et foreløpig nivå for utbyggeres deltakelse med hensyn til gjennomføring av planen.»
Bystyret har vedtatt at beløpene det vises til i sjette ledd første punktum, skal være kr. 950 per kvadratmeter BRA for boliger og kr. 650 per kvadratmeter BRA for næringsbygg. Hvilke tiltak kostnadsbidragene skal finansiere, er definert i punkt 1.4 tabell 1 og 2. Tiltakene består av hovedveier med kollektivanlegg, parkanlegg, viktige byrom, gangveier, gangbroer, kanaler, gjestehavn, småbåthavn, jernbaneundergang, havnepromenader, teknisk infrastruktur under og over terreng og kunstnerisk utsmykning. Kostnadsbidraget skal innbetales til et bundet fond. Kommunen er ansvarlig for prioritering og gjennomføring av tiltakene.
Advokat A ba på vegne av foretaket B daværende Kommunal- og regionaldepartementet uttale seg om kommunens praksis for utbyggingsavtaler. Med bakgrunn i denne saken ga departementet i brev 8. juli 2013 en generell uttalelse om grensene for bruk av utbyggingsavtaler. Advokat C tilskrev Sandnes kommune på vegne av klager og anførte at kommunedelplanens bestemmelse er i strid med plan- og bygningsloven § 17-3. Han viste bl.a. til departementets brev. Sandnes kommune fremholdt i svaret at bestemmelsen oppfyller lovens krav.
Advokat A klaget deretter på vegne av klager til ombudsmannen. I klagen anførte hun blant annet at bestemmelsen er i strid med pbl. § 17-3 tredje ledd.
Undersøkelsene herfra
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere og ba Sandnes kommune besvare enkelte spørsmål. Det første spørsmålet var:
«I henhold til punkt 1.4 skal utbyggeren via utbyggingsavtale pålegges å bidra finansielt til tiltak i hele sentrumsområdet. Tiltakene er forhåndsdefinert i tabell 1 og 2 i kommunedelplanen punkt 1.4. En følge er at tiltakene utbyggeren pålegges å bekoste vil kunne ligge utenfor utbyggingsområdet og derfor vil kunne ha liten eller kanskje ingen sammenheng med den konkrete utbyggingen utbyggingsavtalen gjelder. Mener kommunen at utbyggingsavtalen oppfyller nødvendighetskravet i pbl. § 17-3 tredje ledd første punktum? Det bes om en konkret og utførlig redegjørelse.»
Til spørsmålet svarte kommunen blant annet:
«I forbindelse med de utbyggingsmuligheter man har lagt til rette for i sentrum i kommunedelplan for sentrum, har Sandnes kommune foretatt en konkret vurdering av de infrastrukturtiltak som må på plass for å kunne gjennomføre planen. Det er ikke snakk om en generell opprustning av sentrum, men en konkret angivelse av hva som skal til for å dekke de behov som vil oppstå som følge av tiltakene i planen. For å kunne tillate en høy utnyttelse og et stort antall boliger innenfor planområdet, må det forutsettes at det for eksempel er tilstrekkelig kollektivtilgjengelighet, sammenhengende grøntområder, gang- og sykkelveier osv. Uten slike sammenhengende infrastrukturgrep ville ikke utbyggingspotensialet innenfor planområdet i sentrum kunne blitt løst i tråd med planen. Det er kommunens oppfatning at man ved å se på helheten i sentrum, også ser hvilke tiltak som er nødvendige i forhold til de enkelte tiltakene innenfor plangrensen, og de ulike delområdene. Alle infrastrukturtiltak innenfor kommunedelplan for sentrum er overordnet, og skal medtas i underordnede detaljreguleringsplaner innenfor delområdet. Detaljreguleringsplaner skal også ivareta nasjonale og lokale krav innenfor de ulike delområdene, og dette innebærer for eksempel krav om opparbeidelse av kvartalslekeplasser. »
Kommunen ble også spurt om utbyggingsavtalen vil oppfylle kravet til forholdsmessighet i pbl. § 17-3 tredje ledd annet og tredje punktum, herunder om kommunen mener finansieringsmodellen sikrer at det innbetalte beløpet står i forhold til utbyggings art og belastningen utbyggingen påfører kommunen. Kommunen svarte blant annet:
«Modellen med kostnadsbidrag er laget for at alle utbyggere i sentrum skal ha mulighet til å realisere sine prosjekter; store eller små. Refusjonsordningen som ble benyttet av kommunen tidligere førte ofte til at den første utbyggeren av et område måtte ta opparbeidelsen av teknisk infrastruktur uten å kunne kreve refusjon av de eiendommer som skulle benytte den samme infrastrukturen, slik refusjonsadgangen i plan- og bygningsloven er regulert i kapittel 18. Bakgrunnen for dette er at refusjonsordningen knytter seg til tiltak på ubebygd areal, eller saneringsmodent areal, jf. plan- og bygningsloven § 18-6. Utfordringen var at området innenfor sentrumsplanen hovedsakelig besto av områder som skulle transformeres, og som da ikke var ubebygde eller saneringsmodne i lovens forstand. Dette førte til at kostnadene ble uforholdsmessig fordelt, og man fikk en del utbyggere som ventet til infrastrukturen var på plass, før man gikk i gang med utbyggingsplaner. I Kommunal og regionaldepartementets veileder pkt. 4.64 er det anbefalt å gå bort fra løsninger hvor en utbygger blir belastet kostnadene med tyngre infrastruktur alene, og at dette vil være i strid med forholdsmessighetsprinsippet. Sandnes kommunes løsning sikrer en mer rettferdig og forutberegnelighet fordeling av anleggsbidrag.
Når det gjelder selve utregningen av kostnadsbidraget for den enkelte utbygger, er dette knyttet sammen med selve forhandlingene om detaljplanene. … Kostnadsbidraget beregnes så ut fra andel faktisk bolig- og næringsareal innenfor detaljplanen, og kan således ikke betraktes som et generelt bidrag.
Når utgangspunktet er at en utbygger ikke skal dekke mer enn det den selv belaster omgivelsene, i tråd med departementets oppfatning, er det Sandnes kommunes oppfatning at dette er ivaretatt gjennom nevnte forhandlinger. Dersom utbygger forhandler seg frem til en høy grad av arealutnyttelse, er det kommunens konkrete vurdering at den belastningen dette medfører på for eksempel kommunens kollektivnett er høy, og dermed medfører dette øket kostnadsbidrag i form av øket areal til bolig. Beløpet som bystyret har fastsatt i kostnadsbidrag er gjort med bakgrunn i kostnadskalkyler på hvert enkelt rekkefølgetiltak innenfor kommunedelplan for sentrum. Kostnadsbidraget er dermed satt på bakgrunn av at den aktuelle utbyggingen medfører et konkret behov for ytelsen.»
Advokat D kommenterte kommunens svar på vegne av klager.
Ombudsmannens syn på saken
Spørsmålet i saken er om kommunedelplanen punkt 1.4 er i strid med kravene i plan og bygningsloven § 17-3 tredje ledd til hva en utbyggingsavtale kan inneholde. Pbl. § 17-3 tredje ledd lyder:
«Avtalen kan også gå ut på at grunneier eller utbygger skal besørge eller helt eller delvis bekoste tiltak som er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak. Slike tiltak må stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Kostnadene som belastes utbygger eller grunneier til tiltaket, må stå i forhold til den belastning den aktuelle utbygging påfører kommunen.»
I Ot.prp. nr. 45 (2007-2008) s. 306 presiseres at § 17-3 tilsvarer § 64 b i plan- og bygningsloven av 1985. Paragraf 64 b ble inntatt ved en lovendring i 2005. Forarbeidene til lovendringen i 2005 vil følgelig være relevante også ved tolkningen av § 17-3.
Nødvendighetskravet
Etter pbl. § 17-3 tredje ledd første punktum kan avtalen gå ut på at utbygger helt eller delvis skal bekoste tiltak som «er nødvendige» for gjennomføringen av planvedtak. Lovteksten utdyper ikke hva som skal vektlegges i vurderingen av om et tiltak er nødvendig. Spørsmålet er imidlertid behandlet i forarbeidene til lovendringen 2005 i daværende plan- og bygningslov. I Ot.prp.nr. 22 (2004-2005) s. 65 og 66 heter det:
«Hovedkriteriet er at tiltaket er nødvendige for gjennomføringen av planvedtak, jf. tredje ledd første punktum. For å være nødvendig må tiltaket ha saklig sammenheng med gjennomføringen av planen. Utbyggingen må være den direkte foranledningen til behovet for ytelsen, slik at det er en relevant og nær sammenheng mellom ytelsen og planens innhold. Ytelsen må tjene interessene i utbyggingsområdet (veg, barnehage, parkområde) eller avhjelpe skadevirkninger eller ulemper av den konkrete utbyggingen.»
I NOU 2003:24 s. 171 står del bl.a. følgende om nødvendighetskravet:
«Kravet til at det grunneier eller utbygger påtar seg skal være en nødvendig følge av gjennomføring av planen, innebærer et krav om at den aktuelle utbyggingen medfører et konkret behov for ytelsen. … Rene fiskale hensyn kan derimot ikke begrunne tiltak som utbygger påtar seg å besørge eller bekoste i en utbyggingsavtale.
—
Det er som nevnt viktige begrensninger i hva en utbyggingsavtale kan omfatte []. Tiltaket skal tjene interessene i utbyggingsområdet. I dette ligger en betydelig skranke for hva som kan avtales.»
Kommunal- og regionaldepartementet skrev i uttalelsen 8. juli 2013:
«Bestemmelsen forstås slik at det avtalte bidraget fyller et behov i området, eller avhjelper en ulempe som følge av utbyggingen. Behovet som bidraget skal dekke må ha en sammenheng med utbyggingen. Det er imidlertid ikke en forutsetning at behovet er regulert i samme plan som utbyggingen. Dette innebærer at en forpliktelse i en avtale skal være et utslag av en konkret vurdering, og dekke et behov utløst av tiltaket.
—
Departementet anser det slik tvilsomt at ethvert byggeprosjekt omfattet av kommunedelplanen vil ha sammenheng med opprusting av sentrum. Det kan altså ikke forutsettes avtaler om at alle uansett plassering, størrelse eller formål uansett skal betale et generelt bidrag.»
Av forarbeidene og departementets uttalelse følger at tiltaket utbygger helt eller delvis pålegges å bekoste, må ha en saklig sammenheng med utbyggingen for å være «nødvendig». Kravet til saklig sammenheng innebærer at utbyggingen medfører et konkret behov for tiltaket. Tiltaket må enten tjene interessene i utbyggingsområdet eller avhjelpe skadevirkninger eller ulemper ved den konkrete utbyggingen. I NOU 2003:23 understrekes at i dette ligger det en betydelig skranke for hva som kan avtales. Til eksempel kan en utbygger av seniorboliger ikke pålegges å bekoste lekeplass. Det er imidlertid ikke et krav at tiltaket eksklusivt betjener interessene innenfor utbyggingsområdet. Tiltaket kan også betjene interesser i andre områder, dersom det dekker konkrete behov som utløses av utbyggingen. En lekeplass kan for eksempel også brukes av barn fra andre områder. Rene fiskale hensyn er det ikke anledning til å legge vekt på.
Tiltakene utbygger skal finansiere, er angitt i kommunedelplanen punkt 1.4 tabell 1 og 2. De består av hovedveier med kollektivanlegg, parkanlegg, viktige byrom, gangveier, gangbroer, kanaler, gjestehavn, småbåthavn, jernbaneundergang, havnepromenader, teknisk infrastruktur under og over terreng og kunstnerisk utsmykning.
Modellen innebærer at utbygger vil kunne pålegges å besørge anlegg som ikke ligger i utbyggingsområdet, og som heller ikke gjennomføres for å avbøte skader eller dekke konkrete behov ved utbyggingen avtalen gjelder. For eksempel vil kostnadsbidraget fra en utbygger av boliger eller kontorbygg kunne brukes til å finansiere en kunstnerisk utsmykning, småbåthavn, gjestehavn eller havnekanal som ligger i en helt annen del av planområdet. I så fall vil tiltaket neppe tjene interessene i utbyggingsområdet eller dekke behov som oppstår ved den aktuelle utbyggingen. Modellen gir altså ingen sikkerhet for at det er en saklig sammenheng mellom tiltakene utbygger må bekoste og utbyggingen avtalen gjelder, slik loven krever.
Sandnes kommune har i svaret hit fremholdt at en høy utnytting av sentrumsområdet forutsetter bl.a. tilstrekkelig kollektivtilgjengelighet, og at anlegg i ulike deler av sentrum derfor må ses i sammenheng.
Ombudsmannen utelukker ikke at en utbygging med høy utnyttelsesgrad vil kunne gi konkrete behov for noen av tiltakene i tabell 1 og 2, og at behovet vil kunne strekke seg utover selve utbyggingsområdet. For eksempel vil mange nye boenheter kunne utløse et behov for kollektivanlegg, gang- og sykkelveier. Det er likevel vanskelig å se at dette er nok til å sikre at modellen som sådan oppfyller nødvendighetskravet. Til det er sammenhengen mellom utbyggingen og tiltakene utbygger skal finansiere, for løs. Tiltakene er forhåndsdefinerte i kommunedelplanen før kommunen har vedtatt reguleringsplan for de enkelte utbyggingene. Kommunen foretar følgelig ingen konkret vurdering av om den aktuelle utbyggingen utløser et behov for tiltakene. I stedet må utbygger betale et generelt bidrag som vil kunne brukes til å finansiere anlegg som ligger til dels langt unna utbyggingsområdet. Mot denne bakgrunn er det vanskelig å se at modellen som sådan oppfyller nødvendighetskravet i loven.
Enkelte av tiltakene i tabell 1 og 2 er dessuten av en slik art at de trolig ikke vil kunne oppfylle kravet til saklig sammenheng, heller ikke når de ligger i utbyggingsområdet. Det er blant annet tvilsomt om nye boliger eller næringsbygg vil kunne medføre et konkret behov for en småbåthavn eller gjestehavn.
Forholdsmessighetskravet
Det neste spørsmålet er om kommunedelplanen oppfyller kravet til forholdsmessighet i pbl. § 17-3 tredje ledd annet og tredje punktum.
Etter § 17-3 tredje ledd annet punktum må tiltak som faller inn under første punktum, stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang og kommunens bidrag til gjennomføringen av planen og forpliktelser etter avtalen. Av tredje punktum følger at kostnadene som belastes utbygger til tiltaket, må stå i forhold til belastningen den aktuelle utbygging påfører kommunen.
Om bestemmelsen heter det i Ot.prp. nr. 22 (2004-2005) s. 66
«Av annet punktum følger at det i tillegg til et nødvendighetskrav også foreligger et krav om forholdsmessighet. Kostnaden eller omfanget av de tiltak som grunneier/utbygger lovlig kan besørge skal for det første vurderes opp mot selve utbyggingens art og omfang. Det innebærer at størrelsen på den private ytelsen vil kunne øke med størrelsen på utbyggingen, og tilsvarende at rommet for å avtale private ytelser blir snevrere jo mindre utbygging det er snakk om.»
I NOU 2003:24 s. 171 og 172:
«Tiltaket må også stå i rimelig forhold til utbyggingens art og omfang, noe som innebærer en praktisk viktig begrensning i hva som lovlig kan avtales. Ved vurderingen må det tas utgangspunkt i den aktuelle utbyggingen: Hva medfører denne konkrete utbyggingen av behov for teknisk og sosial infrastruktur? Eksempelvis vil en større boligutbygging kunne utløse behov for en ny skole. Et slikt krav må dermed anses rimelig i forhold til utbyggingens omfang. Bygging av et kjøpesenter vil kunne utløse krav om veiutvidelse og rundkjøring, men ikke eksempelvis nytt kulturhus. Forholdsmessighetsbetraktningen må gjøres etter en konkret helhetsvurdering hvor det er tale om et større utbyggingsområde.»
Forarbeidene presiserer at omfanget av tiltakene utbygger lovlig kan pålegges å besørge, skal vurderes mot utbyggingens art og omfang. I dette ligger at så vel karakteren som størrelsen på utbyggingen skal spille inn. I tillegg skal det være forholdsmessighet mellom utbyggers kostnadsbidrag og belastningen utbyggingen påfører kommunen. En følge er at kommunen må foreta en konkret vurdering av arten og virkningene av utbyggingen. Dette gjelder både når kommunen fastsetter hvilke tiltak utbyggeren skal bekoste og størrelsen på kostnadsbidraget.
Av punkt 1.4 syvende ledd fremgår at beløpet utbyggeren skal innbetale er en funksjon av antall utbygde kvadratmeter. Kommunestyret har vedtatt at beløpet skal være kr 950 per kvadratmeter BRA bolig og kr. 650 per kvadratmeter BRA næringsbygg.
Ettersom beløpet er en funksjon av antall utbygde kvadratmeter, er det en viss sammenheng mellom utbyggingens omfang og størrelsen på kostnadsbidraget. At kommunen har ulike satser for boliger og næringsbygg, innebærer også at utbyggings art spiller inn. Det er imidlertid usikkert om dette er nok til å oppfylle lovens krav til forholdsmessighet. Siden beløpet er fastsatt skjematisk, og dessuten før kommunen vedtar reguleringsplan for den aktuelle utbyggingen, vurderer kommunen ikke konkret om kostnadsbidraget står i forhold til utbyggings art eller belastningen den påfører kommunen. Til eksempel vil et stort kontorbygg med mange ansatte gi andre behov for kollektivanlegg, gang- og sykkelveier enn et lagerbygg på samme størrelse. Beløpet utbyggeren må betale, vil likevel være det samme. Modellen gir derfor liten sikkerhet for at kostnadsbidraget står i forhold til utbyggingens art eller belastningen den påfører kommunen, slik loven krever.
Sandnes kommune skrev i svaret hit at modellen er valgt for å spre kostnadene ved å opparbeide infrastruktur på samtlige utbyggere. Kommunen fremholdt at refusjonsreglene i plan- og bygningsloven ikke får anvendelse på planområdet fordi arealene ikke er ubebygde eller saneringsmodne, jf. pbl. §§ 18-3 og 18-6. Etter kommunens syn innebærer den vedtatte ordningen derfor at én enkelt utbygger, og da typisk den første, ikke må ta en uforholdsmessig stor andel av disse kostnadene.
Hensynene kommunen trekker frem, er imidlertid ikke forankret i pbl. § 17-3 eller forarbeidene til denne. De kan derfor vanskelig gi tilstrekkelig rettslig grunnlag til å fravike lovens krav. Etter loven skal kostandsbidraget stå i forhold til utbyggings art og belastningen den påfører kommunen. Rene fiskale hensyn er det ikke anledning til å legge vekt på. At refusjonsreglene eventuelt ikke får anvendelse på planområdet, kan ikke innebære at lovens krav til utbyggingsavtaler kan settes til side. Lovens ordlyd sammenholdt med forarbeidene må her veie tyngre.
Etter dette er ombudsmannen kommet til at modellen innebærer at kommunen ikke foretar en konkret vurdering av om punkt 1.4 i kommunedelplanen oppfyller forholdsmessighetskravet i pbl. § 17-3 tredje ledd annet og tredje punktum. Dette fordi det uavhengig av den enkelte utbyggingen er forhåndsbestemt at utbygger skal betale et fast beløp per kvadratmeter.
Ombudsmannen ber på denne bakgrunn om at Sandnes kommune endrer bestemmelsen og sørger for at det foretas en konkret forholdsmessighetsvurdering. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om den videre behandlingen av planen.
Oppsummering
Ombudsmannen er kommet til at punkt 1.4 i kommunedelplanen er i strid med nødvendighetskravet i plan- og bygningsloven § 17-3 tredje ledd første punktum, og med forholdsmessighetskravet i samme bestemmelses tredje ledd annet og tredje punktum. Ombudsmannen ber kommunen om å endre punkt 1.4 i kommunedelplanen.