Beregning av rovviltskadeerstatning

A søkte også i 2007 om rovviltskadeerstatning, da for ni lam og fem sauer (heretter sak 2). Fylkesmannen i Nord-Trøndelag vedtok å erstatte to sauer og ett lam. Vedtaket ble påklaget av A. Det ble blant annet anført at det ved beregning av normaltapet skal gjøres fradrag i besetningstallet for de dyrene som går på innmark. Fylkesmannen fastholdt vedtaket, og dette ble stadfestet 3. juni 2008 av Direktoratet for naturforvaltning.

Norges Bondelag brakte sakene inn for ombudsmannen på vegne av A ved brev 2. juli 2008. Klagen knyttet seg til forvaltningens beregning av normaltapet, jf. forskrift 2. juli 1999 nr. 720 om erstatning for tap og følgekostnader når husdyr blir drept eller skadet av rovvilt (heretter forskriften) § 9 jf. § 8. Det ble også klaget på saksbehandlingen. I tilknytning til sak 1 ble det anført at det ved beregningen av normaltapet skulle trekkes fra sauer og lam som det tidligere var utbetalt rovdyrskadeerstatning for. Det ble også klaget over vedtakets begrunnelse og vist til at det ikke var mulig å lese ut av vedtaket hva fylkesmannen og direktoratet bygget tapsprosentene på. Endelig stilte bondelaget spørsmål ved «kor grundig og konkret kvar einskild søknad om rovviltskaderstatning vert handsama». Også i tilknytning til sak 2 klaget Norges Bondelag over manglende begrunnelse. Ombudsmannen ble bedt om å undersøke nærmere om «normaltapet skal reknast ut i frå heile buskapen til den enkelte dyreeigaren eller om det er buskapen innanfor det enkelte beiteområde som skal leggjast til grunn».

Det ble funnet grunn til å undersøke saken nærmere, og Direktoratet for Naturforvaltning ble i brev 6. oktober 2008 bedt om å svare på flere spørsmål. I tilknytning til vedtaket 3. juli 2001 (sak 1) ble det stilt spørsmål om hvilken normaltapsprosent direktoratet hadde lagt til grunn. Det ble også bedt om en nærmere redegjørelse for den vurdering direktoratet, eventuelt fylkesmannen, hadde foretatt for å komme frem til normaltapsprosenten, og om vedtaket på dette punkt var i samsvar med forvaltningslovens krav til begrunnelse, jf. §§ 24 og 25.

Det ble videre bedt om direktoratets syn på Norges Bondelags anførsel om at fylkesmannens beregninger av normaltapet i sak 1 var i strid med forskriftens § 2 bokstav b, da det ved beregningen ikke ble trukket fra sauer og lam som det tidligere var utbetalt rovdyrerstatning for. Det ble spurt om det kunne være en aktuell beregningsmåte å gjøre fradrag for de dyr det var gitt erstatning for etter forskriftens § 7, men ikke for de dyr det var gitt erstatning for etter § 8. Direktoratet ble også bedt om å redegjøre for om fylkesmannens vedtak i sak 1 bygget på en konkret og individuell vurdering i samsvar med god forvaltningsskikk, samt om å kommentere spørsmålet fra Norges Bondelag om det var utbetalt erstatning etter forskriftens § 7 for fire lam som var tatt av jerv i 2006.

I tilknytning til direktoratets vedtak 3. juni 2008 (sak 2), ble det bedt om en redegjørelse for uttalelsen om at det «ikke [er] funnet sannsynlighetsvekt for at alt tap utover normaltap skyldes rovvilt i denne besetningen». Det ble videre vist til at direktoratet syntes å beregne normaltapet i vedtaket 3. juni 2008 på grunnlag av besetningstallet, og ikke på grunnlag av antallet sauer som var sluppet på beite, og det ble bedt om direktoratets syn på om denne beregningsmetoden samsvarte med forskriftens § 9 jf. § 2 bokstav d.

Direktoratet svarte ved brev 17. desember 2008. Det ble opplyst at direktoratet i sak 1 hadde lagt til grunn «en normaltapsprosent på 2 % for sau og 5 % for lam». Denne normaltapsprosenten var «basert på gjennomsnittet for Organisert beitebruk og etter samarbeid mellom miljøvernavdelingen og landbruksavdelingen hos fylkesmannen». Direktoratet skrev videre:

«Det tallgrunnlag som søkeren sendte inn for de siste åtte år, med rovdyrtap, ble ikke vurdert som godt nok til å dokumentere et annet normaltap for han. Det er søkerens eget ansvar å legge frem dokumentasjon for annet normaltap i sin besetning.

Dette er kort den begrunnelse som er lagt til grunn for beregningen av søkers normaltapsprosent. Vi tar til etterretning at dette ikke har kommet klart nok frem i begrunnelsen.»

Til spørsmålet om beregning av normaltapet, skrev direktoratet:

«Norges Bondelag anfører at fylkesmannen har regnet ut normaltapet fra 1996 til 2006 ved å ta gjennomsnitt av totaltapet pr år i perioden, og at DN har sluttet seg til denne måten å regne på i vedtaket av 3. juli 2007.

Dette medfører ikke riktighet. Fylkesmannen har i sin oversendelse av 10. mai 2007 vist til søkers oppsett over normaltapet, men det slås i vedtaket fast at denne beregningsmåten ikke tas til følge. DN har i sin behandling av klagesaken lagt fylkesmannens normaltapsprosent til grunn, 2% for sau og 5% for lam. Enten må man holde seg til det erfaringstall som det er redegjort for på bakgrunn av tall fra Organisert beitebruk eller så må søker få godkjent dokumentasjon om annet normaltap i sin besetning.

Den beregning det spørres om er søkers tall, og ikke fylkesmannens. Fylkemannen har redegjort for at søkers normaltap i saken er fastsatt til 2% for sau og 5% for lam.

DN kan ikke annet enn å slå fast at den beregningsmåte som Norges Bondelag har trukket frem ikke er i samsvar med hvordan regelverket skal forstås og praktiseres. Når det gjelder beregningen av normaltapet er det kun to muligheter. Den første er at man bruker erfaringstall fra Organisert beitebruk for det tap av husdyr som erfaringmessig inntreffer i besetningen på utmarksbeite uten forekomst av rovvilt. Dette er gjort i denne saken. Den andre muligheten er at søker får godkjent dokumentasjon om annet normaltap i egen besetning. Dette har ikke skjedd i denne saken. I den delen av tapet som er erstattet i medhold av forskriftens § 8 skal normaltapet trekkes fra. Dette er gjort korrekt i denne saken.

Det er ikke aktuelt å gå inn på en praksis som innebærer å gjøre fradrag for de dyr erstattet i medhold av § 7, men ikke de dyr som er erstattet etter § 8. Dette blir noe annet enn å benytte seg av forskriftens to muligheter for beregning av normaltap, som er dagens praksis.»

Spørsmålet om fylkesmannens vedtak i sak 1 var undergitt en konkret og individuell behandling ble kommentert slik:

«Direktoratet ser av sakens dokumenter at søker fikk erstatning for 9 lam. Dette innebærer erstatning for alt tap ut over normaltapet. Dette er registrert i Rovbasen og erstatningen er utbetalt.

Henvisningen til forskriften § 4 om at dyreeier har en selvstendig plikt til å avdekke skader og tap i egen besetning, kan vi ikke skjønne annet enn at beror på en ren feil som må ha sammenheng med at mange like klagesaker behandles under en intensiv periode. For øvrig kan ikke direktoratet se at saken ikke er godt behandlet sett i forhold til forvaltningslovens regler for saksbehandling.»

«Direktoratet slår fast at det etter opplysningen i Rovbasen fremkommer at søker ikke hadde dokumenterte tap til rovvilt denne beitesesongen. Erstatningen for 2 sau og 1 lam har derfor blitt tilkjent etter en skjønnsmessig vurdering. Direktoratet fant ikke grunnlag for å fravike fylkesmannens konkrete utøvelse av skjønn på dette punkt. Det er slik at når man ikke har noen konkret dokumentasjon på at rovvilt har forvoldt skade i besetningen må man vurdere alle kriterier for på skjønnsmessig grunnlag å eventuelt tilkjenne erstatning.

Det er direktoratets forståelse av regelverket og innarbeidet praksis at normaltapet skal beregnes av hele besetningstallet. Fradraget i erstatningen av et normaltap bygger på den erfaring at det i enhver besetning vil inntre en viss prosentdel tap av lam og voksen sau. Tapene skjer fra lam fødes til de er sanket inn, de skjer i utmark og de skjer på innmark. Dette ’normaltapet’ som skal gå i fradrag i erstatningen er tap som inntrer i hele besetningen uavhengig av forekomsten av rovvilt, og tapet har mange ulike årsaker som sykdom, forgiftning, fluemark, skårfeste, fall, drukning med mer. Vi viser her til Ot.prp. nr 62 (1998-1999) side 25. Det fremgår her at normaltapsprosenten fastsettes av erstatningsmyndigheten på bakgrunn av generelle data i vedkommende sankelag, kommune eller region, fortrinnsvis basert på data fra Organisert beitebruk. Dette er de erfaringstall man har data for over hele landet. Dette ’bunnfradraget’ i erstatningen fastsettes på bakgrunn av erfaringstall fra Organisert beitebruk når sauen har beitet i utmark i en situasjon med fravær av rovvilt.

Unntaksregelen om at annet normaltap kan anvendes, har vi for å kunne rette opp skjevheter der en bruker åpenbart kan dokumentere at det i hans besetning vil være rimelig å bruke en lavere prosent for normaltapet.»

Direktoratets redegjørelse ble oversendt Norges Bondelag som kom med kommentarer i brev hit 16. februar 2009. Det ble vist til Ot.prp. nr. 62 (1998-1999) s. 25 og s. 31, og anført at «normaltapet som hovudregel skal reknast ut i frå dyreeigaren sine tal om buskapen». Vedrørende beregning av normaltapet ble det uttalt:

«Det er her viktig å hugsa på at tap som skuldast andre årsaker enn rovdyr, har gått nedover med auka fokus på betre dyrehelse, betre vaksinar og medisinar mot ulike parasittar. Tala frå Organisert beitebruk er totaltap innanfor eit beiteområde. Skal styresmaktene nytta data frå Organisert beitebruk, må dei difor minst trekkja i frå dyra det er utbetalt rovdyrskadeerstatning for, for at normaltapet skal koma fram. Me fekk også opplyste frå landbruksavdelinga at eit beitelag i fylket systematisk hadde gått igjennom tala frå Organisert beitebruk for område sitt og trekt i frå dei dyra dei hadde fått rovdyrskadeerstatning for. På denne måten hadde dei klart å dokumentera eit lågare normaltap og fått dette lagt til grunn ved handsaminga av rovdyrskadeerstatningssaker frå det aktuelle beiteområdet.»

Norges Bondelag viste videre til direktoratets uttalelse om at søkers tallmateriale ikke var nok til å kunne dokumentere et annet normaltap, og påpekte at forvaltningen etter forvaltningsloven § 11 har en alminnelig veiledningsplikt og at «dei burde ha opplyst kva type dokumentasjon dei trong og gje [A] sjansen til å leggja fram denne dokumentasjonen». Til direktoratets opplysninger om at det var gitt erstatning for ett lam på grunn av jervskade, viste Norges Bondelag til fradragsregelen i forskriftens § 8, og påpekte at det er «heilt naudsynt at det går tydeleg fram av vedtaket kor mange dyr som er dokumentert tekne av jerv og erstatta etter forskrifta § 7, og kor mange det eventuelt er grunnlag for å erstatta etter § 8». Avslutningsvis viste Norges Bondelag til Ot.prp. nr. 62 (1998-1999) s. 31, og kommenterte spørsmålet om besetningstallet eller det aktuelle beiteområdet skal legges til grunn ved beregning av normaltapet slik:

«Etter vårt syn vil det ha lita interesse å knyta tapa opp til beiteområde, dersom alt tap utanom rovdyrtap, skal trekkjast i frå. Tapsårsakene som er lista opp kan variera mykje frå beite til beite. Til dømes har alveld samanheng med klimaet og finst berre i deler av landet. Faren for ulukker vil også vera svært varierande i høve til type beite og i enkelte beiteområde vil påkjørsle av bil vera utelukka. Det sentrale må vera å finna tapet på det aktuelle beitet utan at det var rovdyr tilstade. Sauer i buskapen som ikkje er på dette beitet og ikkje er utsette for rovdyr, har ikkje noko med erstatningsspørsmålet å gjera.

Me er vorte kjente med at Direktoratet for naturforvaltning i fjor, opna for at ein bonde fekk delt buskapen sin i høve til utrekning av normaltap. Den aktuelle bonden skal ha hatt deler av buskapen innanfor rovdyrsikkert gjerde. Me meiner differensiering av beiteområde er riktig i høve til utrekning av normaltap, men tykkjer denne forståinga av regelverket rimar dårleg med det synet som direktoratet har lagt til grunn i denne saka.»

Direktoratet hadde i brev 12. mars 2009 ikke ytterligere kommentarer i saken, bortsett fra en merknad om at «det i Rovbasen fremkommer at det er 4 sauer i alt som er dokumentert tatt av rovvilt i 2006, og derved erstattet i medhold av forskriftens § 7».

Det ble herfra funnet nødvendig å avklare enkelte generelle spørsmål med Miljøverndepartementet. I spørsmålsskrivet til departementet 7. september 2009 het det blant annet:

«1. Etter § 2 bokstav b er normaltap «[d]et tap av husdyr som erfaringsmessig inntreffer i besetningen på utmarksbeite uten forekomst av rovvilt.» (Ombudsmannens kursivering.) Spørsmålet er om normaltapsprosenten etter forskriften skal beregnes på grunnlag av gjennomsnittlig totaltap hvert år, eller om det ved beregningen skal gjøres et fradrag i totaltapstallet for de dyr som blir erstattet etter forskriften. (Det forutsettes at forvaltningen ved søknadsbehandlingen legger søkerens dokumentasjon av normaltapet til grunn.)

Eksempel: A søker i 2007 om erstatning for tap av x sauer og lam, og legger frem dokumentasjon for tapene de siste 15 årene. Det følger av dokumentasjonen at det i ett av årene (f. eks. år 2000) ble søkt om erstatning for tap av 5 sauer, at det totalt ble sluppet 200 sauer på beite, samt at A for det året fikk erstattet tapet av 2 sauer jf. forskriftens § 8. Når tapsprosenten for år 2000 (samt de andre dokumenterte årene) skal beregnes, skal det i henhold til forskriften gjøres slik:

a)          Totaltapet på 5 sauer utgjør 2,5 % av 200 sauer? Eller slik:

b)          Tapet på 3 sauer (5 tapte sauer minus 2 erstattede) utgjør 1,5 % av 200 sauer?

2. Dersom søkeren ikke tilstrekkelig har dokumentert et normaltap, synes myndighetene å legge til grunn tall fra organisert beitebruk. Har departementet kjennskap til om normaltapsprosentene i slike tilfeller er basert på tall fra organisert beitebruk beregnet som i pkt. 1 a) eller i b)?

3. Etter § 2 bokstav b er normaltap «[d]et tap av husdyr som erfaringsmessig inntreffer i besetningen på utmarksbeite uten forekomst av rovvilt.» (Ombudsmannens kursivering) Skal normaltapsprosenten – uavhengig av om tallene stammer fra søkeren eller organisert beitebruk – etter forskriften beregnes på grunnlag av besetningstallet eller ut fra antallet dyr på det aktuelle beiteområdet?»

Departementet svarte i brev 2. november 2009 slik:

«Miljøverndepartementet har ved brev av 28. september 2009 bedt Direktoratet for naturforvaltning om innspill til sivilombudsmannens spørsmål i brev av 7. september 2009. Departementet er enig i direktoratets vurderinger, og har derfor valgt å legge direktoratets svar til grunn for departementets tilbakemelding til sivilombudsmannen.

Punkt 1: Hvordan normaltap skal beregnes er nærmere beskrevet i kommentarene til erstatningsforskriften:

”Normaltap beregnes primært på bakgrunn av besetningsdata som oppgis av dyreeier, jf. § 2, bokstav d. Det må her forutsettes at dyreeieren kan framlegge dokumentasjon for slike data for en periode på minst 8-10 foregående år. Det kan imidlertid også benyttes satser for normaltap for et enkelt beiteområde, eller ved bruk av gjennomsnittlig tap for fylket, regionen eller kommunen basert på data fra organisert beitebruk. Erstatningsmyndigheten har anledning til å beregne normaltapet på andre måter der dette er hensiktsmessig og rettferdig.”

Fylkesvise/kommunevise tall er ment brukt i de tilfeller brukeren selv ikke kan legge fram egne besetningsdata for en periode på 8-10 år. Når slike beregninger av normaltap skal gjøres, må det tas utgangspunkt i en sammenhengende periode på 8-10 år med ’normale tap’. Beregningene vil normalt være basert på data fra organisert beitebruk (fylke, region, kommune eller enkeltbesetning) for en periode før rovviltbestandene vokste og skadene økte utover det normale for området. Dette betyr at flere fylker legger til grunn tapsprosenter (totale tap) fra 1970- og 1980-årene for beregning av normaltapet. På denne tiden var bestandene av fredet rovvilt mindre enn i dag, og rovviltskader var et svært begrenset problem.

Etter departementets vurdering er beregninger som legger til grunn totaltap i en periode med rovviltskader eller fradrag for erstattede tall i samme periode ikke i tråd med hvordan forskriften skal praktiseres.

Punkt 2: Se svar under punkt 1.»

Til spørsmål tre viste departementet til direktoratets redegjørelse for dette i brev hit 17. desember 2008. Det het videre:

«Det er gjennomgående i hele erstatningsregelverket at det er hele besetningstallet som legges til grunn. Erstatning for følgekostnader knyttet til det enkelte dyr og erstatning for følgekostnader i besetningen er regulert i erstatningsforskriften §§ 11 og 12, og beregningene som her legges til grunn tar utgangspunkt i hele besetningstallet. Hvis andre tall skal legges til grunn for beregning av normaltapet, må det også gjøres nye vurderinger knyttet til beregninger etter §§ 11 og 12. Den samlede erstatning som tilstås den enkelte søker er avhengig av både tapsomfanget som sådan og tapsomfanget relatert til besetningsstørrelse.

Departementet viser til at spørsmålet knyttet til beregning av normaltapet ble nøye gjennomgått i forbindelse med utarbeidelsen av nye erstatningsregler i 1999. I arbeidet med denne forskriften ble et forslag til forskrift og tilhørende retningslinjer utarbeidet av en arbeidsgruppe nedsatt av det sentrale rovviltutvalget (SRU). Tallmateriale og beregninger knyttet til ordningen ble utarbeidet av Norsk Institutt for landbruksøkonomisk forskning. Sauenæringens organisasjoner var representert i arbeidsgruppen, herunder også Norges Bondelag. Etter at arbeidsgruppen avsluttet sitt arbeid ble forslag til forskrift sendt på ordinær høring til berørte parter.

Avslutningsvis vil Miljøverndepartementet vise til regjeringens politiske plattform, Soria Moria II, hvor det framgår at dagens erstatningsordning for husdyr skal endres.»

I e-post hit 8. desember 2009 fra Miljøverndepartementet, sto det:

«Miljøverndepartementet viser til vårt svarbrev … på Sivilombudsmannens henvendelse (ref 2008/1516) vedrørende beregning av rovviltskadeerstatning.

Departementet viser til punkt 1 siste avsnitt i vårt svarbrev hvor det står følgende: ’Etter departementets vurdering er beregninger som legger til grunn totaltap i en periode med rovviltskader eller fradrag for erstattede tall i samme periode ikke i tråd med hvordan forskriften skal praktiseres.’

Norges Bondelag hadde ikke ytterligere merknader til saken.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«I lov 29. mai 1981 nr. 38 om jakt og fangst av vilt (heretter viltloven) § 12 a heter det:

«Når husdyr og tamrein blir drept eller skadet av rovvilt, yter staten full erstatning for tapet og følgekostnadene i samsvar med forskrift gitt av Kongen. Kongen kan også gi forskrift om tilbakekreving av uriktig utbetalt beløp.»

Etter rovviltforskriften 2. juli 1999 nr. 720 § 7 (heretter forskriften) skal det ytes erstatning til dyreeier når husdyr er «gjenfunnet», og det er sannsynlighetsovervekt for at dyret er drept eller skadet av rovvilt. Det skal etter forskriftens § 8 ytes erstatning «også i øvrige tilfeller der omstendighetene tilsier at husdyr er tapt som følge av rovvilt».

Dersom det ytes erstatning til dyreeier i henhold til forskriftens § 8, skal det «minst gjøres fradrag for normaltap i denne delen av tapet» jf. § 9. Normaltapet er i forskriftens § 2 bokstav d beskrevet slik:

«Normaltap: Det tap av husdyr som erfaringsmessig inntreffer i besetningen på utmarksbeite uten forekomst av rovvilt.»

I kommentaren til forskriftens § 2 bokstav d i vedlegg 2 til Ot.prp. nr. 62 (1998-1999) «Retningslinjer til forskrift om erstatning for tap og følgekostnader når husdyr blir drept eller skadet av rovvilt» (heretter kommentaren til forskriften) heter det:

«Bokstav d: Normaltapet er det tapet av husdyr som erfaringsmessig inntreffer i en besetning på utmarksbeite uten forekomst av rovvilt. Det er søkerens ansvar å dokumentere normaltap i egen besetning. Der slik dokumentasjon fra brukeren ikke foreligger, fastsetter erstatningsmyndigheten normaltapet på bakgrunn av generelle data i vedkommende sankelag, kommune eller region, fortrinnsvis basert på data fra Organisert beitebruk. Det henvises også til merknader til § 9.»

Saken reiser to problemstillinger knyttet til beregningen av normaltapet, se pkt. 2 og 3. Først vil jeg vurdere klagers anførsler knyttet til Fylkesmannen i Nord-Trøndelag og Direktoratet for naturforvaltnings saksbehandling i de to innklagede sakene.

1. Saksbehandlingen

Klageren har blant annet anført at begrunnelsen i vedtakene levner tvil om myndighetene har foretatt en tilstrekkelig konkret og individuell behandling.

Direktoratet skrev i brev 3. juli 2007 (sak 1) at det ikke var grunnlag for å dekke alt tap utover normaltapet, jf. forskriftens § 8. Det ble i vedtaket også vist til forskriftens § 4 om at dyreeier har en selvstendig plikt til å bidra til at tapsårsaken i egen besetning avdekkes. I direktoratets brev hit 17. desember 2008 ble det presisert at alt tap utover normaltapet i denne saken ble dekket, og det ble opplyst at henvisningen til forskriftens § 4 måtte «bero på en ren feil som må ha sammenheng med at mange like klagesaker behandles under en intensiv periode». I brev 17. desember 2008 ble det dessuten opplyst hvor mange lam som ble registrert tatt av jerv i 2006, noe som ikke fremgikk av fylkesmannens eller direktoratets vedtak i sak 1.

I tilknytning til sak 2 anførte klageren i henvendelsen hit blant annet at det ut fra begrunnelsen var vanskelig å se hvordan forvaltningen hadde kommet frem til et sannsynlig tap etter forskriftens § 8. Direktoratet skrev i brev hit 17. desember 2008 at «når man ikke har noen konkret dokumentasjon på at rovvilt har forvoldt skade i besetningen må man vurdere alle kriterier for på skjønnsmessig grunnlag å eventuelt tilkjenne erstatning». Hvilke momenter som må tas hensyn til i en slik skjønnsmessig vurdering, ble det imidlertid ikke redegjort nærmere for.

Det følger av forvaltningsloven § 24 første ledd at enkeltvedtak skal begrunnes og at forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes. Begrunnelsesplikten skal sikre at de berørte partene i saken kan se at forvaltningen har hatt den nødvendige og tilstrekkelige informasjon i saken, samt at de skal kunne forstå hvorfor forvaltningen eventuelt ikke etterkom deres krav, klage eller ønske. Når det, som i denne saken, avdekkes feil og unøyaktigheter i begrunnelsen, svekker det tilliten til forvaltningen og gjør det vanskeligere å forstå og akseptere sakens resultat. Den knappe redegjørelsen for den skjønnsmessige vurderingen foretatt etter forskriftens § 8, kan også levne tvil om fylkesmannen og direktoratet har sett og vektlagt alle relevante momenter.

Selv om både fylkesmannen og direktoratet nok behandler mange like søknader om rovviltskadeerstatning i året, innebærer begrunnelsesplikten i forvaltningsloven §§ 24 og 25 likevel at forvaltningen må gi både korrekt og tilstrekkelig informasjon, slik at klageren ut fra begrunnelsen kan forstå vedtaket, ha tillit til at saken er blitt vurdert på en forsvarlig måte, og kunne vurdere om vedtaket gir grunnlag for en eventuell klage.

Gjennomgangen av dokumentene i sak 1 og 2 gir som det fremgår grunnlag for kritiske merknader. De forklaringer som er gitt i ettertid, er imidlertid oppklarende, og jeg lar det derfor være med denne påpekningen. Jeg vil likevel be direktoratet for fremtiden være oppmerksom på plikten til å gi individuelle og dekkende begrunnelser i saker om rovviltskadeerstatning.

2. Beregning av normaltapet

Det er i saken reist spørsmål om det ved beregning av normaltapsprosenten skal gjøres fradrag for de dyr som tidligere er erstattet etter forskriften. Norges Bondelag har anført at det må gjøres et slikt fradrag, og har vist til forskriftens ordlyd i § 2 bokstav d om at normaltapet er det tap av husdyr som erfaringsmessig inntreffer i besetningen på utmarksbeite «uten forekomst av rovvilt».

Miljøverndepartementet viste i brev 2. november 2009 til kommentaren til forskriftens § 9:

«Normaltap beregnes primært på bakgrunn av besetningsdata som oppgis av dyreeier, jf. § 2 bokstav d. Det må her forutsettes at dyreeieren kan framlegge dokumentasjon for slike data for en periode på minst 8-10 foregående år. Det kan imidlertid også benyttes satser for normaltap for et enkelt beiteområde, eller ved bruk av gjennomsnittlig tap for fylket, regionen eller kommunen basert på data fra Organisert beitebruk. Erstatningsmyndigheten har anledning til å beregne normaltapet på andre måter der dette er hensiktsmessig og rettferdig.»

Det ble presisert at fylkesvise/kommunevise tall var ment brukt dersom søkeren ikke kunne legge frem egne besetningsdata for en periode på 8-10 år, og at det måtte tas utgangspunkt i en sammenhengende periode med «normale tap». Beregningene ville normalt være basert på «data fra organisert beitebruk … for en periode før rovviltbestandene vokste og skadene økte utover det normale for området». Etter departementets vurdering var beregninger der det legges til grunn et totaltap «i en periode med rovviltskader» ikke i tråd med hvordan forskriften skal praktiseres. Heller ikke en praksis der det blir gjort fradrag for erstattet tapstall, ville etter departementets syn være i tråd med forskriften.

Norges Bondelag, direktoratet og departementet synes å være enige om at normaltapet enten kan beregnes på grunnlag av dokumentasjon fra søkeren, eller på grunnlag av lokale erfaringstall (gjerne fra Organisert beitebruk). I sak 1 har klageren fremlagt dokumentasjon på det han mener er normaltapet i hans besetning, uten at dette ble lagt til grunn av fylkesmannen eller direktoratet. Slik jeg forstår departementet, er departementet av den oppfatning at forskriften ikke åpner for at søkers dokumentasjon på et normaltap i sin besetning skal kunne legges til grunn når det gjøres fradrag etter forskriftens § 9 jf. § 8 dersom det i den dokumenterte perioden har vært rovvilttap. Direktoratet synes i brev hit 17. desember 2008 å være av samme oppfatning. Det uttales der at normaltapet, «bunnfradraget» i erstatningen, fastsettes på bakgrunn av erfaringstall fra Organisert beitebruk når sauen har beitet i utmark «i en situasjon med fravær av rovvilt».

Den rettslige vurderingen må etter mitt skjønn ta utgangspunkt i at dyreeierne har en lovfestet rettighet til «full erstatning». Rettigheten utløses når «husdyr og tamrein blir drept eller skadet av rovvilt», jf. lovens § 12 a. Det vil naturlig nok måtte påligge eieren å dokumentere hvilke tap som oppstår. Hvorvidt tapene skyldes rovviltskade eller andre forhold, vil måtte bero på en sannsynlighetsvurdering. Forskriften kapittel III gir nærmere retningslinjer for sannsynlighetsvurderingen. Dersom rovdyrtap er sannsynliggjort etter disse reglene, har eieren et ubetinget krav på erstatning.

Sannsynlighetsvurderingen volder størst problemer der dyr ikke blir gjenfunnet, eller det av andre grunner ikke er mulig med sikkerhet å fastslå dødsårsaken. I den vurderingen som da må foretas, må man naturlig nok holde utenfor det tapet som erfaringsmessig oppstår uavhengig av rovdyrskade, jf. forskriften §§ 9 og 2 d. Jeg forstår retningslinjene i Ot. prp. nr. 62 (1998-1999) slik at man i utgangspunktet skal tilstrebe en individuell beregning av normaltapet, og benytte søkerens egen dokumentasjon dersom slike tall foreligger. I motsatt fall benyttes historiske data, gjerne fra Organisert beitebruk.

Dersom søkeren fremlegger tilfredsstillende dokumentasjon på normaltapet, har han krav på at den legges til grunn. Dette følger av at lovens § 12 a er en rettighetsbestemmelse. Etter mitt skjønn må en slik rett til å dokumentere normaltapet i prinsippet gjelde uavhengig av om det i perioden er rovdyr i området eller ikke. Jeg kan derfor ikke dele Miljøverndepartementets oppfatning dersom departementet legger til grunn at dokumentasjon av normaltap er utelukket etter forskriften når det i perioden foreligger rovviltskade.

En annen sak er at det vil kunne være svært vanskelig å fremlegge den nødvendige dokumentasjon for «normaltapet» i områder der det allerede eksisterer rovdyr. «Normaltapet» vil i slike tilfeller lett kunne bli et hypotetisk begrep som ikke lar seg dokumentere. Dette er imidlertid et metodisk problem, og ikke noe som følger av regelverket i seg selv.

Jeg er for øvrig enig med direktoratet og departementet i at det blir for enkelt, slik klageren har gjort, å la normaltapet være differansen mellom totaltapet og det antallet dyr staten har dekket gjennom rovdyrerstatningsordningen det enkelte år. Dokumentasjon av tapstall må skje på et selvstendig grunnlag ut fra