Sakens bakgrunn
A søkte 16. desember 2016 Ullersmo fengsel om å få ha skrivemaskin eller pc på cellen på grunn av dysleksi. Ullersmo fengsel avslo søknaden 6. januar 2017. A klaget på avslaget dagen etter, den 7. januar 2017. Fengslet opprettholdt avslaget, og oversendte 22. februar 2017 saken til Kriminalomsorgen region øst.
I vedtak 24. april 2017 avviste regionen å realitetsbehandle klagen, under henvisning til at avgjørelsen om skrivemaskin eller pc på cellen, etter regionens vurdering, ikke var et enkeltvedtak. Avvisningen ble påklaget, og saken ble 7. juni 2017 oversendt til Kriminalomsorgsdirektoratet. I avgjørelse 20. juni 2017 tok Kriminalomsorgsdirektoratet klagen over avvisningen til følge. Direktoratet mente fengselets avgjørelse var et enkeltvedtak og sendte saken tilbake til region øst for ny behandling. Region øst sendte A et foreløpig svar 13. september 2017, hvor regionen opplyste om at den håpet saken ville bli behandlet i løpet av november 2017.
A klaget 12. februar 2018 til Sivilombudsmannen over at saken ennå ikke var ferdigbehandlet. I tillegg klaget han over at region øst hadde brukt lang tid på å besvare en forespørsel om å tillate e-sigaretter i norske fengsler. A viste til at han 19. mars 2017 hadde sendt en henvendelse om dette til Justis- og beredskapsdepartementet. I brev 12. juli 2017 informerte departementet A om at saken var oversendt til Kriminalomsorgsdirektoratet for behandling. Etter det A kjente til, var henvendelsen hans blitt videresendt fra Kriminalomsorgsdirektoratet til region øst i løpet av sommeren 2017. A opplyste at han etter dette ikke hadde hørt noe mer om saken fra regionen.
Våre undersøkelser
Vi tok kontakt med region øst per telefon for å få informasjon om status i sakene. I telefonsamtale 26. februar 2018 mellom ombudsmannens saksbehandler og en rådgiver hos region øst, opplyste rådgiveren at klagesaken om bruk av skrivemaskin eller pc fortsatt var til behandling, men at den forhåpentligvis ville bli ferdigbehandlet innen påsken 2018. Bakgrunnen for den lange saksbehandlingstiden ble opplyst å være generelt stor saksmengde og at andre saker hadde høyere prioritet. På spørsmål om hvilken informasjon A hadde fått om sakens fremdrift underveis, opplyste rådgiveren at A hadde tatt kontakt per telefon flere ganger, og at han da hadde fått informasjon om at det var lang saksbehandlingstid. Rådgiveren kunne ikke finne status i behandlingen av anmodningen om å tillate e-sigaretter.
Ombudsmannens saksbehandler tok deretter per telefon kontakt med Kriminalomsorgsdirektoratet. En seniorrådgiver hos direktoratet opplyste at anmodningen fra A om å tillate e-sigaretter i norske fengsler var blitt oversendt fra direktoratet til region øst 14. juli 2017, men at det ut fra datasystemet så ut til at dokumentet var blitt tatt til etterretning av regionen.
Etter dette fant vi grunn til å be om en skriftlig redegjørelse fra regionen om sakenes fremdrift, hvilken informasjon som var gitt A om saksgangen underveis, regionens merknader til den samlede tidsbruken og når sakene kunne forventes å være ferdigbehandlet.
Region øst svarte på Sivilombudsmannens spørsmål i brev 20. og 21. mars 2018.
I brevet 20. mars 2018, som gjaldt klagesaken om skrivemaskin eller pc på cellen, opplyste regionen:
«Saken ligger fortsatt til behandling hos Region øst. Vi vil besvare den så snart vi har kapasitet.
[…]
Region øst har ikke gjort mer med saken siden den kom tilbake fra [Kriminalomsorgsdirektoratet] 20.6.17. Den administrative kapasiteten ved administrasjonen innebærer en streng prioritering av saker. Som eksempel har vi ulike vedtak om bruk av tvang som til enhver tid skal behandles umiddelbart, vedtak om permisjoner, prøveløslatelser som må behandles før innsatte oppnår tid for prøveløslatelse, saker om soningsutsettelse som må behandles før innkallingsdato, rettssaker der domstolen setter frister mv.
Etter det vi er kjent med oppstiller forvaltningsloven ingen absolutte krav for behandlingstiden hos forvaltningen og ressurssituasjonen må dermed være en relevant grunn for at saksbehandlingen tar noe tid.
Vi burde selvsagt ha sendt foreløpig melding tidligere og sendt ny da fristen i den første ikke ble overholdt.
Som oppgitt per telefon med saksbehandler hos Sivilombudsmannen har undertegnede saksbehandler vært i kontakt med [A] per telefon flere ganger. Regionens ansatte har ikke mulighet til å journalføre slik hendelser slik at vi kan gi noe eksakt svar på antallet telefoner eller innholdet i dem. Vi har i utgangspunktet ingen begrensninger for hvor ofte innsatte kan ringe oss og spørre om sakene sine eller annet.»
I brevet 21. mars 2018 opplyste region øst at A hadde sendt to henvendelser til Justis- og beredskapsdepartementet om klage over røykestopp og anmodning om å tillate e-sigaretter. As henvendelse var blitt videresendt fra departementet til Kriminalomsorgsdirektoratet 12. juli 2017, og deretter fra direktoratet til regionen 14. juli 2017. Ved en feil ble brevet avskrevet hos regionen. Dette skyldtes at en lignende sak var blitt oversendt fra regionen til fengselet to uker tidligere. Regionen beklaget feilen. Regionen opplyste for øvrig at A ikke hadde purret på svar, slik at regionen først var blitt oppmerksom på saken da ombudsmannen tok kontakt. Saken om e-sigaretter ble av regionen vurdert å være av prinsipiell karakter. Derfor hadde regionen nå funnet det nødvendig å sende den tilbake til Kriminalomsorgsdirektoratet for vurdering der. Siden saken nå lå hos direktoratet, var det ikke mulig for regionen å angi når forespørselen fra A kunne forventes å bli besvart.
Region øst fattet 11. april 2018 endelig avgjørelse i klagesaken knyttet til As søknad om pc eller skrivemaskin på cellen. Den 4. mai 2018 besvarte Kriminalomsorgsdirektoratet As anmodning om å tillate e-sigaretter i norske fengsler.
Ombudsmannens syn på saken
1. Behandlingstiden for klagesaken om skrivemaskin eller pc på cellen
Straffegjennomføringsloven § 7 slår fast at forvaltningslovens regler gjelder med mindre annet er fastsatt i bestemmelsen. Det fremgår av forvaltningsloven § 11 a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Innholdet i § 11 a første ledd har i tidligere ombudsmannssaker – blant annet i uttalelse 10. november 2017 (SOM-2017-1246) som også gjelder Kriminalomsorgen region øst – vært presisert slik:
«Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret ‘uten ugrunnet opphold’ er skjønnsmessig og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet saksområde og sakstype. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker enn i enklere saker.»
At behandlingen av en sak trekker ut, er ikke i seg selv i strid med forvaltningsloven § 11 a første ledd, så lenge det er tilstrekkelig saklige grunner for dette. Hvor tungtveiende grunner som kreves for at en fortsatt forsinkelse skal kunne aksepteres, vil bero på en helhetsvurdering, hvor blant annet sakens art, hensynet til parten og den tid som allerede har gått, må tas i betraktning.
Region øst har brukt nesten 14 måneder på å behandle As klage, inkludert klagebehandlingen hos Kriminalomsorgsdirektoratet på to uker. Mesteparten av tiden synes å være ren liggetid. En så lang saksbehandlingstid må anses som ekstraordinært lang på kriminalomsorgens område, og krever en særskilt begrunnelse for å kunne aksepteres.
Regionen har utelukkende vist til en presset ressurssituasjon som årsak til den lange behandlingstiden. Ressurssituasjonen har etter det opplyste medført en «streng prioritering» av saker. Ombudsmannen bemerker for ordens skyld at saken verken synes å være komplisert eller omfattende.
Det er ikke tvilsomt at kriminalomsorgen både kan og må prioritere visse saker eller sakstyper på grunn av sakens hastegrad og betydningen saken har for den innsatte. Ombudsmannen har i utgangspunktet ikke innvendinger mot at behandlingen at As sak om adgang til å ha pc eller skrivemaskin på cellen ble nedprioritert til fordel for slike andre – og mer presserende – saker. Også for saker som ikke er prioriterte, går det imidlertid en grense for hvor lang saksbehandlingstid som kan aksepteres. Dette er blant annet påpekt i ombudsmannens uttalelse 10. november 2017 (SOM-2017-1246):
«Det er heller ikke noe å si på at regionen ved prioriteringen av saker, ser hen til føringer gitt av Kriminalomsorgsdirektoratet/KSF. Det må imidlertid kreves at også saker som faller utenfor slike gitte føringer, ferdigbehandles innen rimelig tid. Det synes ikke å være tilfellet i denne saken. Selv om flere av årsakene som regionen oppgir, kan begrunne en noe utvidet behandlingstid, er ni måneders behandlingstid klart utenfor det som kan aksepteres etter forvaltningsloven § 11 a første ledd.»
Selv om As klage ikke gjaldt en prioritert sakstype, gjaldt den like fullt spørsmål av velferdsmessig betydning for A. Ettersom saken gjaldt et enkeltvedtak, hadde A en lovfestet rett til å få fengselets avslag prøvd av regionen, jf. forvaltningsloven § 28. Effekten av rettssikkerhetsgarantiene som ligger i retten til toinstansbehandling, blir betydelig svekket når det tar nesten 14 måneder å få en avgjørelse i klagesaken. Nærmest uavhengig av grunn fremstår en slik tidsbruk å overskride rammene for akseptabel saksbehandlingstid hos kriminalomsorgen.
Etter ombudsmannens syn er det vanskelig – ut fra en helt generell henvisning til den administrative kapasiteten hos region øst – å akseptere at As sak fikk en så lang behandlingstid, hvorav mesteparten synes å være ren liggetid. Selv om ombudsmannen ikke betviler at regionen er i en presset ressurssituasjon, finner ikke ombudsmannen det godtgjort at det forelå tilstrekkelig saklige grunner til å utsette behandlingen av As klagesak over en så lang tidsperiode.
På denne bakgrunn er ombudsmannen kommet til at As klage ikke ble avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd.
2. Orientering til klageren underveis
Det følger av forvaltningsloven § 11 a annet ledd at dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I det foreløpige svaret skal det gjøres rede for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og – «såvidt mulig» – angis når svar kan ventes. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det alltid sendes foreløpig svar dersom saken ikke kan ferdigbehandlet innen én måned etter at den er mottatt, jf. tredje ledd.
I enkelte tidligere uttalelser – blant annet 10. november 2017 (SOM-2017-1246) og 20. mars 2017 (SOM-2017-225) – har ombudsmannen gitt uttrykk for at regelen om foreløpig svar i forvaltningsloven § 11 a også gjelder for klageinstansen. Ombudsmannen finner grunn til å nyansere dette standpunktet. Reglene om foreløpig svar gjelder også ved behandling av klagesaker etter forvaltningsloven § 28. Plikten etter forvaltningsloven § 11 a til å sende foreløpig svar i slike saker påhviler imidlertid – iallfall som et utgangspunkt – det forvaltningsorganet som mottok klagen, i dette tilfellet Ullersmo fengsel. Det fremgår av forarbeidene – se merknadene til § 11 a i Ot.prp. nr. 75 (1993–1994) på side 59 flg. – at forvaltningsorganer som senere mottar en sak som ledd i en «ordinær flerinstansbehandling», kan unnlate å sende et foreløpig svar.
På denne bakgrunn legges det til grunn at forvaltningsloven § 11 a ikke oppstiller noen generell forpliktelse for regionen – der den er klageinstans – til å sende ut et foreløpig svar til klageren. En forutsetning må imidlertid være at fengselet har oppfylt sin plikt til å gi klageren tilstrekkelig informasjon om saksgangen og herunder – så vidt mulig – opplyst hvor lang tid behandlingen av saken forventes å ville ta hos klageinstansen, jf. § 11 a annet ledd. Hvis førsteinstansen derimot ikke har gitt informasjon om saksgangen og forventet behandlingstid, bør regionen sørge for at det blir sendt ut et foreløpig svar, slik at klageren er informert om forventet behandlingstid. Dette følger av alminnelige normer for god forvaltningsskikk. Dersom det ikke lar seg gjøre å ferdigbehandle saken innenfor tidsrammen som er oppgitt i det foreløpige svaret, er det også i samsvar med god forvaltningsskikk at klageinstansen sørger for å orientere parten om dette. Og i slike forsinkelsesmeldinger bør det gis informasjon om bakgrunnen for forsinkelsen og – så vidt mulig – når saken kan forventes ferdigbehandlet.
Regionen har erkjent at informasjonen som ble gitt A om klagesakens forsinkelse, ikke var tilfredsstillende. Ombudsmannen er enig i det, og viser i den forbindelse til at manglende informasjon medførte at A ble gående i uvisshet om når klagen hans ville bli ferdigbehandlet. Dette er uheldig av hensyn til A, men det er også uheldig for den generelle tilliten til klagesystemet i kriminalomsorgen. Manglende informasjon om saksbehandlingstiden hos regionen kan også medføre unødig mange telefonhenvendelser til regionens saksbehandlere, noe som kan forsinke saksbehandlingen ytterligere.
Regionen har opplyst at den har vært i kontakt med A mange ganger per telefon, men at innholdet i samtalene og datoene for disse ikke er nedtegnet. Siden innholdet i samtalene ikke kan dokumenteres, har ikke ombudsmannen noe grunnlag for å vurdere om det i denne saken var overflødig å sende skriftlig forsinkelsesmelding til A. God forvaltningsskikk tilsier uansett at forvaltningen på eget initiativ orienterer parten dersom opprinnelig saksbehandlingstid ikke kan overholdes. Dette bør fortrinnsvis skje skriftlig, med opplysninger om korrigert behandlingstid. Hvis muntlige orienteringer over telefon skal erstatte en eventuell skriftlig forsinkelsesmelding, er det en forutsetning at forvaltningen dokumenterer skriftlig hvilken informasjon som er gitt over telefon og når dette har blitt gjort.
På bakgrunn av opplysningen fra regionen om at regionens ansatte ikke har «mulighet» til å journalføre datoer på eller innhold i telefonsamtaler, finner ombudsmannen avslutningsvis grunn til å minne om nedtegningsplikten som følger av forvaltningsloven § 11 d. Dersom parten gir nye opplysninger eller anførsler av betydning for saken over telefon, skal disse «såvidt mulig» nedtegnes eller protokolleres. Saksbehandlerne hos regionen må derfor ha mulighet til å journalføre telefonhenvendelser fra parten, dersom vedkommende gir slike nye opplysninger eller anførsler som omfattes av bestemmelsen.
3. Behandling av forespørselen om e-sigaretter
Regionen har redegjort for at As anmodning om å tillate e-sigaretter i norske fengsler ble avskrevet ved en feil. Dette er beklaget, og ombudsmannen tar beklagelsen til etterretning.
Konklusjon
Regionen brukte nesten 14 måneder på å behandle As klage over fengselets avslag på søknad om å få ha skrivemaskin eller pc på cellen. Ombudsmannen er kommet til at behandlingstiden for klagesaken har vært uakseptabelt lang, og at saken ikke kan anses avgjort «uten ugrunnet opphold», jf. forvaltningsloven § 11 a første ledd. A ble ikke holdt tilfredsstillende orientert om sakens fremdrift underveis. Manglende orientering om korrigert saksbehandlingstid da behandlingen av saken ble forsinket, var et brudd på krav til god forvaltningsskikk.
As forespørsel om å tillate e-sigaretter i norske fengsler, ble ved en feil avskrevet av regionen. Regionen har beklaget feilen, og ombudsmannen tar dette til etterretning.
Begge sakene er nå ferdigbehandlet, og klagen over lang saksbehandlingstid gir derfor ikke grunn til videre oppfølging fra ombudsmannens side. Region øst bes sikre at fremtidige klagesaker avgjøres innen rimelig tid og at det sendes ut forsinkelsesmeldinger underveis.