Sakens bakgrunn
Ved gjennomgangen av dokumentene i en klagesak som gjaldt andre forhold ved Mattilsynets virksomhet, ble ombudsmannen oppmerksom på en e-post 7. mars 2017 fra Mattilsynet, Region Midt, der det var gitt tilbakemelding på et fremsatt innsynskrav.
Følgende fremgikk av eposten:
«Vi viser til din henvendelse om partsinnsyn i dokumenter i følgende saksmappe: 2016/191264
Beslutning
I tråd med henvendelsen gis du innsyn i følgende dokumenter:
2016/191264-28
2016/191264-26
2016/191264-24
2016/191264-23
2016/191264-22
2016/191264-21
2016/191264-19
2016/191264-18
2016/191264-01
Vår vurdering
En part har rett til å gjøre seg kjent med sakens dokumenter, jf forvaltningsloven § 18 første ledd.
Vi vurderer at du har rett til innsyn etter denne bestemmelsen.
Klageadgang
Avgjørelser om å gi innsyn kan ikke påklages, jf. offentleglova § 32. Denne beslutningen er derfor endelig.»
På bakgrunn av informasjonen som fremkommer av e-posten, besluttet ombudsmannen å undersøke behandlingen av innsynskrav hos Mattilsynet, Region Midt, av eget tiltak jf. sivilombudsmannsloven § 5.
Undersøkelsene herfra
I brev 20. september 2017 til Mattilsynet, Region Midt, (Mattilsynet) pekte ombudsmannen på at det ikke fremgår klart av e-posten 7. mars 2017 om innsynskravet er behandlet etter reglene om partsinnsyn i forvaltningsloven, eller som et innsynskrav etter offentliglova.
Ombudsmannen viste videre til at det syntes å fremgå at det var flere dokumenter i saken Mattilsynet ikke hadde gitt innsyn i, uten at det var gitt noen nærmere begrunnelse for dette, jf. henholdsvis forvaltningsloven § 21 første ledd og offentleglova § 31.
Det ble også vist til at e-posten ikke inneholdt informasjon om adgangen til å klage på avslag på innsynskrav etter henholdsvis forvaltningsloven § 21 andre ledd og offentleglova § 32, men at det derimot fremgikk at avgjørelser om å gi innsyn ikke kan påklages, jf. offentleglova § 32.
Ombudsmannen ba Mattilsynet om å redegjøre for om den begrunnelsen som var gitt i e-posten 7. mars 2017 knyttet seg til omstendigheter i den konkrete saken, eller om det rutinemessig anvendes en begrunnelse som denne i saker der den som har fremmet krav om innsyn bare gis delvis innsyn i de dokumentene kravet gjelder.
Videre ble Mattilsynet bedt om å oversende kopi av samtlige innsynskrav fremmet for Region Midt i mai 2017, sammen med Mattilsynets påfølgende beslutninger.
Mattilsynet besvarte ombudsmannens undersøkelser i brev 10. oktober 2017.
I redegjørelsen orienterte Mattilsynet om at man hadde ment å behandle innsynskravet i den konkrete saken ombudsmannen hadde tatt opp som et krav om partsinnsyn etter forvaltningsloven § 18.
Mattilsynet redegjorde deretter for hvorfor enkelte dokumenter ikke var oversendt den som hadde krevd innsyn. For de fleste av dokumentene var begrunnelsen at dokumentene var korrespondanse mellom vedkommende og Mattilsynet, som vedkommende allerede var kjent med. Tre av dokumentene anså Mattilsynet som interne dokumenter som ikke belyste faktum i saken det var bedt om innsyn i. Om to dokumenter skrev Mattilsynet at disse «ble av saksbehandler vurdert som interne, men burde vært gitt partsinnsyn.»
Videre skrev Mattilsynet blant annet:
«Den enkle begrunnelsen som ble gitt i denne saken er med bakgrunn i at parten hovedsakelig har fått innsyn i de nødvendige dokumentene og hadde da heller ikke behov for klageadgang. Dette er en feil vurdering, men ble oppfattet som riktig av saksbehandler/teamet. Dette kan tilskrives dårlig kommunikasjon mellom teamet og saksbehandler.
Bestemmelsen som er benyttet i begrunnelsen, når partsinnsyn ble gitt, er etter vår vurdering riktig. Utplukket av dokumenter som ble gjort er en vurdering som saksbehandler gjorde for å «rydde» litt for parten. Samt at dokumenter parten selv hadde sendt eller mottatt ikke ble tatt med. Dette burde vært tatt med i begrunnelsen som en redegjørelse til parten om hvilke dokumenter det var gitt innsyn i. Begrunnelsen burde gitt oversikt over hvilke dokumenter parten ikke fikk og det burde vært gitt en begrunnelse for dette.
Bruk av offentlighetsloven som klagehjemmel er som sagt en beklagelig sammenblanding. Det kan også legges til at vedkommende i teamet som sendte eposten til parten trodde saksbehandler hadde avtalt at det var akkurat disse dokumentene han skulle ha. Dette var en misforståelse.
Vår oppfatning er at de hjemmelsfeil som er gjort i denne saken kan knyttes til at innsynsteamet normalt ikke skal håndtere saker om partsinnsyn og derfor har blandet regelverk i dette tilfellet. På sivilombudsmannens spørsmål om feilen i partsinnsynssaken skyldes konkrete eller rutinemessige feil, mener vi at det meste ligger i den konkrete saken, men også en erkjennelse av at ikke alle våre medarbeidere behersker regelverket om partsinnsyn til fulle.»
Avslutningsvis uttalte Mattilsynet at de mente å ha gode rutiner med hensyn til behandling av innsynssaker etter offentleglova, men at:
«Mattilsynet Region Midt erkjenner at denne konkrete saken om partsinnsyn har blitt håndtert noe rotete. Vi mener det ikke er en rutinemessig sammenblanding av regelverkene når det bes om innsyn etter offentlighetsloven, men innsynsteamet og våre saksbehandlere trenger ytterligere opplæring når det gjelder innsyn etter andre regelverk.»
I tillegg til redegjørelsen oversendte Mattilsynet innsynskrav etter offentleglova som regionen hadde mottatt i mai 2017, sammen med påfølgende beslutninger.
Ombudsmannens syn på saken
1. Innledende bemerkninger
Det følger av henholdsvis forvaltningsloven § 21 første ledd og offentleglova § 31 første ledd at avslag på innsynskrav skal gis skriftlig, og at det skal vises til hvilken bestemmelse som ligger til grunn for avslaget. Det skal opplyses om adgangen til å klage på avslag på innsynskrav etter henholdsvis forvaltningsloven § 21 andre ledd og offentleglova § 32.
Ombudsmannens formål med undersøkelsene i saken har vært å bringe på det rene om praksis hos Mattilsynet, Region Midt, er i samsvar med ovennevnte bestemmelser for så vidt gjelder saker der det bare gis delvis innsyn i de dokumentene innsynskravet gjelder
Ombudsmannens anliggende har vært å undersøke den begrunnelsen Mattilsynet har gitt i slike saker. For dette formål har det ikke vært nødvendig å undersøke om Mattilsynet i det enkelte tilfellet har hatt hjemmel for å unnta enkelte av saksdokumentene fra innsyn. Mattilsynets generelle rutiner for behandling av innsynskrav har heller ikke vært undersøkt nærmere.
2. Mattilsynets behandling av innsynskravet i den konkrete saken
Når det gjelder innsynskravet som Mattilsynet besvarte i e-posten 7. mars 2017, legger ombudsmannen til grunn at dette gjaldt samtlige av sakens dokumenter. Bare enkelte av dokumentene ble sendt den som hadde bedt om innsyn.
Når det bare gis delvis innsyn i de dokumentene innsynskravet gjelder, må deler av innsynskravet anses som avslått. Det følger av forvaltningsloven § 21 første ledd at et slikt avslag skal gis skriftlig, og at det skal vises til hvilken bestemmelse som ligger til grunn for avslaget. Videre skal det opplyses om adgangen til å klage på avslaget etter forvaltningsloven § 21 andre ledd.
Opplistingen av dokumentnumrene i Mattilsynets e-post 7. mars 2017 gir en viss indikasjon på at ikke samtlige dokumenter i saken ble oversendt den som hadde krevd innsyn. Det fremgår imidlertid ikke klart at deler av innsynskravet er avslått. Hjemmelen for å avslå innsyn i enkelte av dokumentene fremgår ikke, og det er ikke gitt opplysninger om at avslaget kan påklages. Derimot er det under henvisning til offentleglova § 32 opplyst at avgjørelser om å gi innsyn ikke kan påklages.
Mattilsynets behandling av det konkrete innsynskravet er etter dette ikke i samsvar med forvaltningsloven § 21 første ledd. Mattilsynets begrunnelse i den konkrete saken fremstår tvert imot som egnet til å gi den som hadde krevd innsyn, inntrykk av at kravet er innvilget i sin helhet, og til å avskjære vedkommende fra å benytte seg av sin rett til å klage på beslutningen om å avslå innsyn i enkelte av dokumentene.
Mattilsynet har i sin redegjørelse gitt uttrykk for at det burde ha vært gitt en oversikt over hvilke dokumenter parten ikke fikk, og at det burde vært gitt en begrunnelse for dette. Ombudsmannen oppfatter det derfor slik at Mattilsynet i hovedsak deler ombudsmannens syn på behandlingen av innsynskravet i den konkrete saken. Det fremstår imidlertid som uklart hva Mattilsynet mener med at «[b]estemmelsen som er benyttet i begrunnelsen, når partsinnsyn ble gitt, er etter vår vurdering riktig.»
Ombudsmannen vil presisere at dersom det bare gis delvis innsyn i dokumentene et innsynskrav gjelder, fremstår det som misvisende å vise til at en beslutning om å gi innsyn ikke kan påklages. I slike tilfeller skal det opplyses om at det er klagerett på beslutningen om å avslå innsyn i enkelte av dokumentene.
3. Mattilsynets behandling av innsynsbegjæringer etter offentleglova fra mai 2017
Ombudsmannens hovedanliggende med undersøkelsene har vært å undersøke om Mattilsynet systematisk har anvendt en begrunnelse som den som fremgår i e-posten 7. mars 2017 i saker der det bare er gitt delvis innsyn i dokumentene det er krevd innsyn i.
For dette formål har ombudsmannen fått oversendt innsynskrav etter offentleglova fremmet i mai 2017, med Mattilsynets påfølgende beslutninger, for gjennomgang.
For ordens skyld nevnes at utgangspunktet om at deler av innsynskravet må anses som avslått når det bare gis delvis innsyn i dokumentene innsynskravet gjelder, gjør seg gjeldende både der det er krevet innsyn etter offentleglova og etter forvaltningsloven.
Tilsvarende det som gjelder for innsyn etter forvaltningsloven § 21 første ledd, følger det av offentleglova § 31 første ledd at et slikt avslag skal gis skriftlig, og at det skal vises til hvilken bestemmelse som ligger til grunn for avslaget. Videre skal det opplyses om adgangen til å klage på avslaget etter offentleglova § 32.
Mattilsynet har i sin redegjørelse gitt uttrykk for at de har gode rutiner for behandling av innsynssaker etter offentleglova, og at behandlingen av det konkrete innsynskravet som er gjennomgått over ikke er utslag av rutinemessige feil.
Det synes å fremgå av gjennomgangen av de oversendte innsynskravene fra mai 2017 og regionens påfølgende beslutninger, at Mattilsynet i tilfeller det er gitt delvis innsyn, gjennomgående viser til hjemmelen for å avslå innsyn i enkelte dokumenter. Videre synes det å fremgå at Mattilsynet også gjennomgående opplyser om at beslutningen om å avslå innsyn i enkelte av dokumentene kravet gjelder, kan påklages.
Mattilsynets redegjørelse, og gjennomgangen av de oversendte innsynssakene fra 2017, har dermed ikke gitt grunn til å tro at Mattilsynet, Region Midt, systematisk anvender en begrunnelse som den som var anvendt i enkeltsaken som dannet bakgrunnen for undersøkelsen, i saker der det bare gis delvis innsyn i dokumentene innsynskravet gjelder.
I sin redegjørelse har Mattilsynet gitt uttrykk for at innsynsteamet og saksbehandlere i Region Midt trenger ytterligere opplæring når det gjelder innsyn etter andre regelverk enn offentleglova. Ombudsmannen forutsetter at Mattilsynet ville følge opp dette forholdet. Forøvrig finner ombudsmannen å la saken bero med Mattilsynets redegjørelse.