Behandling av søknad om byggetillatelse – «Småhusplanen» i Oslo kommune

I februar og mars 2008 ble saken drøftet internt i Oslo kommune.

Den 25. februar 2008 klaget A saken, særlig saksbehandlingstiden, inn for ombudsmannen (ombudsmannssak 2008/471). Den 6. mars 2008 opplyste etaten at vedtak ville bli fattet «innen et par uker». Ombudsmannssaken ble på denne bakgrunn avsluttet 7. mars 2008.

Da vedtak fortsatt ikke forelå en måned senere, ble det på ny tatt kontakt med etaten. Det ble da opplyst at søknaden var avhengig av dispensasjon, og at dette ville innebære ytterligere forsinkelser. A omarbeidet 21. mai 2008 søknaden for å unngå dispensasjonskrav, etter møte med etaten 16. april 2008.

Den 23. mai 2008 ba kommunen MD om en avklarende uttalelse vedrørende Småhusplanen.

Plan- og bygningsetaten ga nytt avslag i saken 11. juni 2008, begrunnet i reguleringsbestemmelsene §§ 3, 6 og 7. Kommunen opprettholdt avslaget i oversendelsesbrev til fylkesmannen 25. juli 2008.

Det ble avholdt et møte mellom representanter fra kommunen, fylkesmannen og departementet 15. september 2008. Den 16. februar 2009 besvarte MD henvendelsen fra Oslo kommune 23. mai 2008 skriftlig.

Fylkesmannen opphevet 14. april 2009 kommunens avslagsvedtak 11. juni 2008 som ugyldig og ga retningslinjer for kommunens videre behandling av saken. Av fylkesmannens vedtak fulgte blant annet:

«Som nevnt ovenfor kan ikke bestemmelsenes § 6 nyttes som hjemmel for å nekte den omsøkte plassering, slik at tema for kommunens nye behandling kun knytter seg til hvilke materialer, vinduer og takformsom kan godtas.

—

… Fylkesmannen godkjenner med dette den omsøkte plasseringen.

… det omsøkte tiltak [har] et volum som samsvarer med det som er vanlig i nærområdet. Dette er altså endelig avklart av Fylkesmannen. Fylkesmannen kan imidlertid ikke se av kommunens begrunnelse hva som må til mht. materialvalg, vinduer og takform, for at tiltaket skal kunne godkjennes. Kommunen bes avklare dette i lys av Fylkesmannens bemerkninger ovenfor. Når dette er avklart, kan Fylkesmannen vanskelig se at det foreligger grunnlag for å avslå søknaden …

Fylkesmannen anmoder kommunen om å gi den videre behandling av saken høy prioritet.

—

Kommunen bes foreta de nødvendige avklaringer i samråd med tiltakshaver i lys av Fylkesmannens bemerkninger.» (ombudsmannens uthevinger)

På denne bakgrunn ba A 21. april 2009 kommunen om en forhåndskonferanse. Henvendelsen ble purret opp skriftlig 4. og 7. mai 2009, samt i følge A flere ganger muntlig.

Plan- og bygningsetaten utarbeidet et «tolknings- og praksisnotat» om Småhusplanen som ble forelagt Byrådsavdeling for byutvikling 29. april 2009 og senere også fylkesmannen.

Ombudsmannen mottok en ny klage fra A 19. mai 2009 (ombudsmannssak 2009/1191). Klagen gjaldt en rekke forhold ved kommunens saksbehandling, blant annet plan- og bygningsetatens tidsbruk, samt «PBEs overprøving av vedtak fattet av overordnet myndighet», som er de forhold som er undersøkt herfra.

Et møte mellom A og plan- og bygningsetaten ble avholdt 3. juni 2009. I etterkant av møtet etterlyste A referat gjentatte ganger.

Saken ble 23. juni 2009 forelagt Oslo kommune, byrådsavdeling for byutvikling med spørsmål fra ombudsmannen. Byrådsavdelingen ble spurt om kommunen i denne saken hadde fulgt reglene om saksbehandlingstid og opplyst A om når det kunne ventes at vedtak ville bli fattet, jf. lov 10. februar 1967 om behandlingsmåten i forvaltningssaker (fvl.) § 11a. Den ble spurt når vedtak i saken kunne ventes. Kommunen ble videre bedt om å opplyse om det ble avholdt en forhåndskonferanse 3. juni 2009, jf. plbl. § 93a. Den ble anmodet om å oversende eventuelt referat fra konferansen, samt kommentere forholdet til bestemmelsen om at forhåndskonferanse «skal avholdes senest 2 uker etter den dato tiltakshaver har fremmet krav» om det.

Kommunen sendte 30. juni 2009 et varsel til A om «midlertidig forbud mot deling og byggearbeider» for X vei «fordi omsøkte tiltak strider med hensikten med reguleringsplan», jf. plbl. § 33 første ledd.

Den 3. juli 2009 skrev Oslo kommune et brev til Kommunal- og regionaldepartementet (KRD) og ba om «overprøving av vedtakenes holdbarhet». Brevet ble sendt uten kopi til A. KRD oversendte brevet til MD som rett adressat.

Byrådsavdelingen besvarte 6. juli 2009 ombudsmannens henvendelse. Vedlagt fulgte et referat fra møtet med A 3. juni 2009. På bakgrunn av kommunens svar, fant ombudsmannen det nødvendig å stille visse tilleggsspørsmål. Kommunen og A fikk deretter anledning til gjensidig å kommentere hverandres bemerkninger. Korrespondansen i saken er omfattende, og det er ikke funnet hensiktsmessig å gjengi mer av denne her. Kommunens syn på spørsmålene fremgår imidlertid under gjennomgangen nedenfor.

Den 17. september 2009 avslo MD Oslo kommunes begjæring 3. juli 2009 om å omgjøre fylkesmannens vedtak 14. april 2009. Departementet skrev blant annet:

«Vi viser ellers til at fylkesmannen, som klageinstans, kan foreta en fullstendig realitetsvurdering i saken, eller sende den tilbake til kommunen til ny behandling … I sistnevnte tilfelle er kommunen pliktig til å legge fylkesmannens retningslinjer og direktiver til grunn så langt de direkte har fått uttrykk i klageinstansens vedtak.»

Ombudsmannen tok deretter saken opp til avslutning.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«1. Saksbehandlingstid

Regelverket

Etter fvl. § 11 a første ledd og alminnelige prinsipper for forsvarlig saksbehandling, skal forvaltningen forberede og avgjøre saker «uten ugrunnet opphold». Hvorvidt fremdriften i den enkelte sak oppfyller dette kravet, avhenger blant annet av sakens omfang og art, samt arbeidsbelastningen og de ressurser som står til disposisjon i vedkommende forvaltningsorgan. For byggesaker er det imidlertid gitt egne regler om saksbehandlingstid i plbl. § 95 nr. 1 og i forskrift 24. juni 2003 nr. 749 om saksbehandling og kontroll i byggesaker (SAK).

Søknader etter plbl. § 93 for tiltak som ikke krever dispensasjon skal behandles av kommunen innen tolv uker, jf. SAK § 23 nr. 1 bokstav d) første ledd. Hvor søknaden er oppdelt gjelder fristen kun for rammetillatelsen. Tidsfristen gjelder fra søknaden er mottatt og til vedtak er sendt, jf. SAK § 24 første ledd. Etter SAK § 23 annet ledd kan kommunen forlenge fristen der tiltaket krever ekstra politisk avklaring, men ny frist skal da meddeles tiltakshaver og ansvarlig søker så snart det er klart at fristen vil bli overskredet. Nødvendig tidsbruk for feilretting eller supplering av opplysninger kommer i tillegg til fristen, jf. SAK § 24 siste ledd.

Første gangs behandling av søknaden

Søknaden ble registrert mottatt av kommunen 1. juni 2006. Saken ble behandlet som en ordinær søknad, ettersom kommunen ikke fant grunn til å ta tak i spørsmålet om dispensasjon. Fra søknaden var komplett 29. august 2006, da tinglyste erklæringer vedrørende vei innkom, gikk det 36 uker til vedtak ble fattet 7. mai 2007. Fra komplett søknad forelå, tok således behandlingen 24 uker lenger enn – og tre ganger så lang tid som – de 12 ukene SAK foreskriver. Kommunen har opplyst at den lange saksbehandlingstiden skyltes «en stor økning av innkomne saker i perioden, og at sakene i henhold til forvaltningslovens krav ble behandlet i den tur de innkom».

I 2006 tok jeg av eget tiltak og på generelt grunnlag opp visse forhold knyttet til saksbehandlingen ved plan- og bygningsetaten i Oslo kommune, jf. sak gjengitt i årsmeldingen for 2007 s. 279 (Somb 2007-78). Kommunen oppga her at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for «ettrinnssøknader» uten dispensasjon fra plan lå innenfor fristen på 12 uker i første halvår 2006. Gjennomsnittlig saksbehandlingstid for «totrinnssøknader» uten dispensasjon ble oppgitt å være 12,5 uker for samme periode. Selv om kommunen i den generelle saken opplyste at saksbehandlingstiden var økende, viser dette at den aktuelle saken også avvek fra det kommunen har oppgitt var gjennomsnittlig behandlingstid i perioden. Førstegangsbehandlingen av søknaden innebærer etter dette et klart brudd på reglene om saksbehandlingstid.

Annengangs behandling av søknaden

Etter at fylkesmannen opphevet kommunens vedtak 3. desember 2007, måtte kommunen avvente MDs behandling av en omgjøringsbegjæring. Fra MDs avslag 30. januar 2008 til kommunen fattet nytt vedtak 11. juni 2008, gikk det 19 uker.

Plan- og bygningsetaten forela for byrådsavdelingen en redegjørelse knyttet til saken 6. mars 2008, det vil si en drøy måned etter MDs avslag. Det ble samtidig opplyst til saksbehandler hos ombudsmannen at vedtak ville bli fattet «innen et par uker». En måned senere oppga kommunen at tiltaket krevde dispensasjon. Etter et møte mellom etaten og A 16. april 2008, sendte han 21. mai 2008 inn en revidert søknad for å unngå dispensasjonskrav. Etter dette ble nytt vedtak fattet 11. juni 2008.

Oslo kommune har beklaget at spørsmålet om dispensasjon ikke ble tatt opp med A i forbindelse med søknaden og den forsinkelse dette har medført i saksbehandlingen. Kommunen har også beklaget at ombudsmannen feilaktig fikk opplyst at vedtak ville bli fattet «innen et par uker». Beklagelsene er på sin plass.

Kommunen har ellers begrunnet saksbehandlingstiden i annen runde med stor saksmengde hos etaten, samt at «saken har vært en vanskelig prinsippsak». Kommunen har vist til at det var nødvendig med prinsippavklaringer med byrådsavdelingen. Videre at det etter kommunens mening var viktig å avklare en del prinsipielle spørsmål som hadde oppstått i forbindelse med plan- og bygningsetaten og fylkesmannens praktisering av Småhusplanen med MD. Kommunen ba derfor om et møte med departementet 23. mai 2008. Da det tok tid å få berammet et slikt møte, ble nytt vedtak, som nevnt, truffet 11. juni 2008.

I sak gjengitt i ombudsmannens årsmelding for 2008 s. 391 (Somb-2008-100) uttalte jeg:

«Forvaltningen må foreta prioriteringer av sakene etter hvert som de innkommer, og løpende vurdere om den til enhver tid gjeldende prioritering er i overensstemmelse med de alminnelige prinsipper for forsvarlig saksbehandling. Dette innebærer at forvaltningen ikke ubetinget kan behandle sakene i den rekkefølge de kom inn, men blant annet må foreta nærmere vurderinger av sakenes karakter og, i de tilfeller der det skjer saksbehandling i flere ledd, se hen til allerede medgått saksbehandlingstid.»

En sak som er til behandling for annen gang etter at fylkesmannen har opphevet kommunens vedtak som ugyldig, må kunne prioriteres etter disse retningslinjene. Kommunen var allerede godt kjent med saken gjennom førstegangsbehandling og klagebehandling, forhold som burde tilsi en rask behandling av saken på dette stadium. Det er videre et spørsmål om borgeren, i hvert fall til en viss grad, har krav på å få behandlet sin sak uavhengig av etatens ønske om å få «prinsippavklaringer» til å underbygge dens tolkning av regelverket når det foreligger såpass klare føringer fra overordnet organ i saken.

Under annen gangs behandling burde denne saken etter min mening blitt behandlet på et tidligere tidspunkt enn det som ble tilfelle.

Tredje gangs behandling av søknaden – herunder spørsmålet om «forhåndskonferanse»

I vedtaket 14. april 2009 instruerte fylkesmannen kommunen om å avklare «i samråd med tiltakshaver» «hva som må til mht. materialvalg, vinduer og takform, for at tiltaket skal kunne godkjennes» og å gi den videre behandling av saken «høy prioritet».

I ombudsmannssak 2008/163 uttalte jeg 18. februar 2009, jf. vedlagte kopi:

«I sak 2007/21, uttalte jeg at «underordnete organer som utgangspunkt har plikt til å rette seg etter de instrukser/føringer som blir gitt av overordnet instans». Fylkesmannen ble der kritisert for ikke å «ha rettet seg etter den faglige vurdering/føring som fremkom av tilsendt kopi av direktoratets brev».

—

Jeg ser det slik at kommunen har plikt til, som underordnet instans, å rette seg etter fylkesmannens syn. Dersom kommunen er uenig med fylkesmannen, må uenigheten søkes løst enten ved lovendring eller gjennom avklaring med Miljøverndepartementet som ansvarlig fagdepartement. …»

I utgangspunktet erkjenner kommunen fylkesmannens adgang til å overprøve alle sider av en sak, men er av den oppfatning at fylkesmannen går for langt i å overprøve kommunens skjønnsutøvelse. Kommunen er videre uenig i fylkesmannens tolkning av Småhusplanen. I stedet for å behandle saken for tredje gang, etter fylkesmannens retningslinjer, varslet derfor kommunen – tre år etter at søknaden første gang innkom – igangsetting av arbeid med midlertidig bygge- og deleforbud, samt oversendte saken til departementet for ny overprøving. Kommunen har for øvrig beklaget at A ikke mottok kopi av brevet der hans sak ble oversendt departementet, en beklagelse som er på sin plass.

Oslo kommune har også beklaget at det tok seks uker fra A 21. april 2009 ba om et møte, til dette fant sted 3. juni 2009. Grunnen til at det tok så lang tid, var ifølge plan- og bygningsetaten at det på bakgrunn av tiltakshaverens anmodning ble ansett avgjørende at etatsdirektøren deltok. Etaten har videre opplyst at den i ettertid kan «se at tiltakshaver også kunne vært informert bedre om fremdriften vedrørende avtale om møte». Beklagelsen er på sin plass, men er på langt nær dekkende for forholdet.

Kommunen har fremholdt at det dreide seg om «et orienterende møte om hvordan situasjonen var da kommunen var i ferd med å ferdigstille et praksisnotat» og at A i møtet ble orientert om at «vedtak ville kunne bli vurdert holdt tilbake inntil det nevnte praksisnotatet var avklart i kommunen». Den fant det ikke «hensiktsmessig» å behandle henvendelsen som et ønske om forhåndskonferanse etter plbl. § 93a.

God forvaltningsskikk tilsier for øvrig at dersom etaten mente A ikke hadde krav på et møte med det innhold han ba om – eller at den ikke hadde til hensikt å diskutere de nevnte temaene – skulle den umiddelbart informert A om dette.

Også under tredje gangs behandling av saken har kommunen brutt reglene om saksbehandlingstid. Den har videre unnlatt å følge opp klare instruksjoner fra overordnet forvaltningsorgan vedrørende sakens videre behandling.

2. Informasjon om når vedtak kan ventes

Fvl. § 11a annet og tredje ledd (saksbehandlingstid, foreløpig svar) bestemmer:

«Dersom det må ventes at det vil ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal det forvaltningsorganet som mottok henvendelsen, snarest mulig gi et foreløpig svar. I svaret skal det … såvidt mulig angis når svar kan ventes. …

I saker som gjelder enkeltvedtak, skal det gis foreløpig svar … dersom en henvendelse ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt.»

Plan- og bygningsetaten har i svaret hit oppgitt at den i brev 6. juni 2006 opplyste A at «den som følge av svært stor pågang av byggesaker ikke hadde mulighet til å overholde de lovpålagte tidsfrister, og at oppdatert informasjon om saksbehandlingstider var å finne på etatens nettsider». Hva gjelder sakens videre gang, har kommunen opplyst at «opplysning til parten om når vedtak i saken kunne forventes, ble … ivaretatt ved at forventede saksbehandlingstider løpende ble publisert på etatens hjemmeside, og at søker ble opplyst om dette». Når det gjelder etatens opplysningsplikt under annen gangs behandling av søknaden, har kommunen oppgitt at A var «i kontakt med kommunen gjentatte ganger i perioden».

I sak gjengitt i ombudsmannens årsmelding for 2004 s. 166 (Somb-2004-41) uttalte jeg blant annet at i «en situasjon med til dels lange saksbehandlingstider vil rutinene for hvordan informasjon gis til brukerne være helt avgjørende». Videre uttalte jeg at «[g]od forvaltningsskikk tilsier at parten orienteres dersom de opplysninger om forventet saksbehandlingstid som er angitt i det foreløpige svaret, ikke kan overholdes».

I den generelle saken om saksbehandlingen ved plan- og bygningsetaten i Oslo kommune, gjengitt i årsmeldingen for 2007 s. 279 (Somb-2007-78), uttalte jeg blant annet:

«Basert på den informasjonen jeg har fått, legger jeg til grunn at søkeren ikke blir informert om reell forventet saksbehandlingstid (konkret for saken eller gjennomsnittlig for sakstypen) i det foreløpige svaret. … Ettersom jeg ikke har mottatt korrigerende opplysninger etter brevet herfra 14. november 2006, legger jeg også til grunn at informasjon om gjennomsnittlig saksbehandlingstid for de ulike sakstypene heller ikke har vært rutinemessig tilgjengelig for brukerne av etatens hjemmesider.

Dette innebærer brudd på fvl. § 11a og reglene for god forvaltningsskikk. Det er ikke tilstrekkelig å opplyse om de lovpålagte saksbehandlingsfristene, samt at disse for tiden ikke overholdes. I det foreløpige svaret bør i det minste den gjennomsnittlige reelle saksbehandlingstiden for gjeldende sakstype angis, sammen med informasjon om at behandlingstiden i den konkrete saken kan avvike fra dette. Dersom det blir klart at behandlingstiden for saken kommer til å avvike (mer enn bagatellmessig) fra det som er angitt, bør det straks sendes en melding til søker om dette, med korrigert estimert saksbehandlingstid (forsinkelsesmelding).»

Kommunen har etter dette gjennomgående brutt kravene til informasjon om når vedtak kan ventes i denne saken. Dette blir særlig alvorlig i en sak som har pågått over så lang tid og som har vært til behandling hos kommunen hele tre ganger.

Ombudsmannen har bedt om å få opplyst når vedtak i saken nå kan ventes. Kommunen har vist til at den nå har varslet midlertidig bygge- og deleforbud for X vei. Jeg er kjent med at byutviklingsråden til Aften 24. september 2009 har opplyst at saken snart skal behandles i byutviklingskomiteen. Et eventuelt forbud kan påklages videre til fylkesmannen. A ble i brev herfra 7. juli 2009 orientert om at denne klageadgangen om nødvendig må nyttes før denne saken eventuelt bringes inn for ombudsmannen. Jeg viser til at ombudsmannens kontroll med forvaltningen skal være etterfølgende, og jeg må derfor være varsom med å gå inn i spørsmål som fortsatt er under behandling i forvaltningen. I sak inntatt i årsmeldingen for 2008 s. 290 (Somb-2008-75) der Oslo kommune i to år hadde unnlatt å behandle en søknad i påvente av et eventuelt slikt midlertidig forbud, uttalte jeg imidlertid følgende: