1 Sakens bakgrunn
A søkte 19. juli 2016 X kommune om fornyet parkeringstillatelse for forflytningshemmede. Administrasjonens saksbehandler avslo søknaden 6. september 2016. B klaget over avslaget på As vegne og viste blant annet til at det var viktig for A å kunne bruke parkeringsplassene for forflytningshemmede de gangene han fikk behandling på sykehuset. Klagenemnda i X kommune opprettholdt avslaget i sitt vedtak 26. oktober 2016.
I e-post 7. desember 2016 til ordføreren i X beklaget B seg over vedtaket. Han viste blant annet til at administrasjonen hadde basert vedtaket på uriktig faktum og at administrasjonen hadde fått lagt frem saken uten kontradiksjon. I brev 23. desember redegjorde ordføreren for regelverket på området, og opplyste at vedtaket kunne sendes til sivilombudsmannen for vurdering.
I klage til ombudsmannen 9. juni 2017 anførte B blant annet at vedtaket var feil fordi A tilfredsstilte kravene for parkeringsbevis, at vedtaket baserte seg på uriktig faktum og at den samme saksbehandleren avslo søknaden i første instans og fremla saken for nemnda.
2 Ombudsmannens undersøkelse av saken
I brev 11. oktober 2017 ba ombudsmannen kommunen besvare følgende spørsmål: Hva er kommunens retningslinjer/rutiner for å behandle klager over avslag på parkeringstillatelser for forflytningshemmede? Hvordan vurderer kommunen saksbehandlers habilitet ved behandlingen av saken i klagenemnda, jf. bestemmelsen i kommuneloven § 40 tredje ledd bokstav c? Hvilke dokumenter, uttalelser o.l. oversendte kommunen til klager ved saksforberedelsen for nemnda, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde ledd andre punktum? Hvilken betydning har det at saksbehandleren besvarte spørsmål fra nemnda? Hva er nemndas begrunnelse for vedtaket, og hvor fremgår i så fall denne, jf. forvaltningsloven § 25? Hvilken betydning mener kommunen at eventuelle saksbehandlingsfeil har for vedtaket?
I svarbrev 10. november 2017 beskrev kommunen ved rådmann C kort behandlingspraksis for saker om parkeringstillatelse. Kommunen mente at saksbehandler var klart inhabil etter kommuneloven § 40 tredje ledd bokstav c, og opplyste at rutinen for klagebehandling ble endret i samsvar med denne bestemmelsen som følge av ombudsmannens henvendelse. Videre opplyste kommunen at saksbehandler ikke hadde fulgt gjeldende praksis med å oversende dokumenter, uttalelser o.l. til klager ved saksforberedelsen for nemnda.
Rådmannen opplyste at ombudsmannens spørsmål om saksbehandlers svar på nemndas spørsmål under møtet var forelagt for nemnda. Nemnda hadde i hovedsak fortalt at saksbehandler «besvarte viktigheten av likebehandling», men at det var så lenge siden møtet at nemnda ikke kunne gå mer detaljert inn i behandlingen.
Rådmannen opplyste at i tilfeller hvor nemnda opprettholdt administrasjonens forslag til vedtak, var det praksis for at begrunnelsen ikke ble gjentatt i møteboken. Administrasjonen førte kun forslag, avstemming og vedtak inn i møteboken. Kommunen opplyste at rutinen for protokollering ble endret i samsvar med forvaltningsloven § 25 etter ombudsmannens henvendelse.
Ifølge rådmannen mente kommunen at saksbehandlingsfeilene ikke hadde påvirket sakens utfall. Rådmannen opplyste at klagenemnda hadde fått utdelt retningslinjer til forskrift om parkering for forflytningshemmede, og at nemndsmedlemmer viste til retningslinjene som en del av vurderingen for å støtte administrasjonens forslag til vedtak.
B har kommet med merknader til kommunens redegjørelse i brev 20. november og 21. desember 2017. Merknadene ble oversendt til kommunen for kommentarer. I samme forsendelse ba ombudsmannen kommunen oversende de nye saksbehandlingsrutinene, eventuelt beskrive dem dersom de ikke var skriftlige.
I brev 8. januar 2018 beklaget kommunen at saksgangen i denne aktuelle klagen ikke hadde fulgt reglene i forvaltningsloven § 33. Kommunen gjentok videre at saksbehandler var inhabil. Det ble blant annet også opplyst at kommunen ikke hadde skriftlige rutiner da klagesaken ble behandlet og redegjort kort for enkelte nye rutiner og for kommunenes forståelse av reglene for tildeling av «HC-kort». Kommunen holdt fast ved at saksbehandlingsfeil ikke hadde påvirket utfallet av saken og mente saken var riktig belyst. Avslutningsvis opplyste kommunen at ombudsmannssaken hadde medført en endret praksis ved at søkere kontaktes for avklaring av deres forventninger til HC-parkering, og at det gis informasjon om «behandlingspraksis, helsemessige vurderinger og aktivitetsnivå».
Kommunen oversendte enkelte tilleggsmerknader i saken 12. januar 2018. B kom med noen kommentarer til kommunens tilleggsmerknader i brev 18. januar 2018.
3 Ombudsmannens syn på saken
3.1 Habilitetsreglene og plikten til å skille klart mellom førsteinstansens og klageinstansens behandling av klage.
Forvaltningslovens regler gjelder for kommuners behandling av klager over kommunale vedtak, se Ot. prp. nr. 42 (1991-1992), side 215 og 216. Dette innebærer blant annet at klagen må gis en reell to-instansbehandling, selv om både underinstansen og klageinstansen er kommunale, jf. forvaltningsloven § 28 andre ledd.
For å sikre en reell to-instansbehandling oppstiller kommuneloven § 40 nr. 3 bokstav c en særlig regel om inhabilitet ved klageinstansens behandling av klager, som lyder slik:
«Ved behandlingen av klager etter forvaltningsloven § 28 andre ledd er ansatte eller folkevalgte som var med på å treffe det påklagede vedtak, eller som medvirket ved tilretteleggelsen av grunnlaget for dette, inhabile ved klageinstansens behandling av saken og ved tilretteleggelsen av saken for klageinstansen.»
I det nylig vedtatte forslaget til ny kommunelov videreføres denne særlige inhabilitetsregelen i §§ 11-10 tredje ledd og 13-3 annet ledd. I proposisjonen til den nye loven, Prop.47 L (2017-2018) punkt 18.4.2, beskrives kravene til saksbehandlingen i klagesaker og det nærmere skillet mellom første- og anneninstansbehandlingen:
«Den ansatte kan etter loven behandle klagen som underinstans, jf. forvaltningsloven § 33 andre ledd, og dermed forberede og avgjøre saken når underinstansen skal ta stilling til om vedtaket skal oppheves, endres eller opprettholdes og videresendes til klageinstansen. Det er først når saken er videresendt til klageinstansen internt i kommunen etter forvaltningsloven § 33 fjerde ledd, som for eksempel klagenemnda eller formannskapet, at den aktuelle ansatte blir inhabil. Dersom for eksempel administrasjonen ved lederen for teknisk etat treffer et vedtak, kan vedkommende motta klagen og vurdere om vedtaket skal opprettholdes eller omgjøres. Opprettholdes vedtaket, og det skal til formannskapet for klagebehandling, sender lederen saken til administrasjonssjefen eller en annen høyere opp i administrasjonen som forbereder klagesaken for formannskapet. Det er ved forberedelsen av saken for formannskapet som klageinstans lederen av teknisk etat vil være inhabil. Vedkommende kan for eksempel ikke redegjøre for saken for formannskapet eller være den som står ansvarlig for saksframlegget eller administrasjonens innstilling til vedtak. På den måten sikrer man reell to-instansbehandling selv om klagebehandlingen også finner sted i kommunen.»
Som beskrevet vil ikke underinstansens forberedende behandling av en klage i tråd med forvaltningsloven § 33 andre til fjerde ledd omfattes av habilitetsregelen. Dette gjelder også utforming av en eventuell uttalelse til klageinstansen etter fjerde ledd annet punktum.
Utarbeidelse av saksfremlegg og innstilling til klagenemnda må imidlertid klart anses som en del av klageinstansen forberedelse av saken, og må utarbeides av personer som ikke rammes av habilitetsregelen. Kommunene må derfor sørge for at de har egne ansatte eller eksterne til å utarbeide saksfremlegg og innstilling til klagenemnda.
3.2 Etterlevelsen av den særlige habilitetsregelen
I denne saken har den samme saksbehandleren behandlet og avgjort søknaden i første instans, vurdert klagen i første instans, laget saksfremlegget for klagenemnda og besvart spørsmål fra klagenemnda i nemndsmøtet. De to sistnevnte oppgavene må klart anses som del av tilretteleggelsen av saken for klageorganet, og hun var dermed inhabil ved utføringen av disse.
Kommunen har også selv erkjent at saksbehandleren var «klart inhabil» etter bestemmelsen i kommuneloven § 40 tredje ledd bokstav c, og opplyser at rutinen for klagebehandling er endret i samsvar med denne bestemmelsen. Denne saken viser at rutineendringene var påkrevet.
På generelt grunnlag bemerker ombudsmannen at brudd på habilitetsreglene lett kan føre til at et vedtak blir ugyldig, jf. blant annet Eidsivating lagmannsretts dom 21. mai 2015 (LE-2014-190032) med videre henvisninger og Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (10. utgave 2014), side 465.
3.3 Skillet mellom første- og klageinstansbehandling og plikten til å orientere klager
Etter forvaltningsloven § 33 fjerde ledd andre punktum skal underinstansen gi klageren kopi av en eventuell «uttalelse» til klageinstansen. Etter at han klaget over førsteinstansens vedtak, fikk A ikke noen orientering fra kommunen før han ble orientert om klagenemndas avslag på søknaden. Spørsmålet er om saksfremlegget for klagenemnda er en slik uttalelse fra førsteinstansen som han skulle fått kopi av.
Det klare utgangspunktet er som nevnt ovenfor at saksfremlegget til klagenemnda ikke kan utarbeides av førsteinstans og derfor må anses som en del av klageinstansens behandling av saken. Saksfremlegg vil derfor generelt sett ikke omfattes av oversendelsesplikten i § 33 fjerde ledd. Der klagenemnda er et folkevalgt organ er det imidlertid ikke noe i veien for at saksfremlegget oversendes klager, som vil ha krav på innsyn dersom han begjærer dette, jf. partsinnsynsreglene i forvaltningsloven § 18, jf. § 18 d første ledd bokstav a.
I denne saken er det likevel noe uklart om saksframlegget må anses som en uttalelse fra underinstansen til klageinstansen som klager skulle fått tilsendt kopi av, da det er utarbeidet av saksbehandler i førsteinstansen. Videre synes kommunens redegjørelse for behandlingen av saken og gjeldende rutiner å tilsi at de selv kan ha ansett saksfremlegget som utarbeidet av førsteinstansen.
Kommunens rutiner for klagebehandling er opplyst å være blant annet følgende:
«Mottatte klager diskuteres i enheten og i tvilstilfeller anonymisert med saksbehandlere i nabokommuner.
Saksframlegget blir godkjent av enhetens leder. Opprettholdes vedtaket, sendes saksfremlegget til klager med opplysning om tidspunkt for behandlingen.»
Overfor ombudsmannen har kommunen opplyst at saksbehandler ikke fulgte gjeldende praksis da klager ikke fikk oversendt noen dokumenter i forbindelse med oversendelsen av saken til klagenemnda. Kommunens egen oppfatning er dermed forutsetningsvis at saksfremlegget var en uttalelse fra underinstansen til klageinstansen.
Når kommunen først har innrettet sin saksbehandling slik at saksfremlegget til klagenemnda utarbeides av førsteinstansen innebærer dette antakelig at de skulle ha oversendt kopi til klager, jf. § 33 fjerde ledd andre punktum.
Hovedproblemet med kommunens saksbehandling er imidlertid at de i strid med habilitetsreglene har lagt deler av klagenemndas sekretariatsfunksjoner – utforming av saksfremlegg – til førsteinstansen. Dersom de hadde fulgt korrekt prosedyre, ville det ikke oppstått noen plikt til oversendelse av saksfremlegget.
3.4 Klageinstansens begrunnelsesplikt
Etter forvaltningsloven § 24 skal enkeltvedtak begrunnes, og forvaltningen skal gi sin begrunnelse samtidig med vedtaket. Forvaltningsloven § 25 stiller krav til begrunnelsens innhold. Der fremgår det at det i begrunnelsen blant annet skal vises til de reglene vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. Videre skal det redegjøres for det faktum som er lagt til grunn, og det bør også nevnes de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn
Kravene til begrunnelse i § 25 gjelder ikke bare for førsteinstansens vedtak, men også for klageinstansen, jf. forvaltningsloven § 33 første ledd. I tillegg følger det av § 34 andre ledd andre punktum at klageinstansen «skal» vurdere de synspunkter som klageren kommer med. Reglene om begrunnelsens innhold må sees på som minimumsregler, og kravene vil variere med behovet i den enkelte saken.
A hadde tidligere hatt parkeringstillatelse, og søkte i denne saken om fornyelse. I et tilfelle hvor klagerens situasjon i all hovedsak fremstår som uendret siden første gangs utstedelse av parkeringstillatelse, vil kravene til begrunnelse for et avslag være strengere, jf. ombudsmannens artikkel i årsmeldingen for 2013, punkt 1.2.4.
Klageorganets begrunnelsesplikt er et tema som ombudsmannen jevnlig har tatt opp med ulike kommuner. I den nevnte artikkelen uttalte ombudsmannen følgende om erfaringer med klageorganenes begrunnelse:
«Ombudsmannen ser i flere saker at klageorganet nøyer seg med å vise til administrasjonens vedtak og begrunnelse, noe som i utgangspunktet kan være tilstrekkelig, men ikke uten videre. Det må i hvert fall komme klart frem at klageorganets begrunnelse er den samme som administrasjonens.»
Slik ombudsmannen har forstått saken, ble klagenemndas vedtak og begrunnelse skrevet inn i administrasjonens saksfremlegg. Nemndas vedtak og begrunnelse var utformet slik:
«Klagenemnda – 001/16
KN – behandling:
Saksbehandler D besvarte spørsmål.
Forslag fra E FrP: Klagen tas til følge. Det er pasientens manglende evne til å ta seg fram og tilbake til parkeringsplassen som er grunnen for tillatelsen.
Avstemming: Administrasjonens forslag 6 stemmer mot 2 stemmer for FrPs forslag til vedtak.
KN -vedtak:
Klagen tas ikke til følge. Vedtaket av 06.09.2016 opprettholdes»
På ombudsmannens spørsmål om hva som var vedtakets begrunnelse, ga kommunen følgende svar:
«Opprettholder klagenemnda administrasjonens forslag til vedtak, gjentas ikke begrunnelsen i møteboken. Administrasjonen fører kun forslag, avstemming og vedtak i møteboken. Når det er protokollert med at Administrasjonens forslag 6 stemmer mot 2 stemmer for FrPs forslag til vedtak, vil det si at begrunnelsen i saksframlegget ble tiltrådt av nemnda med 6 stemmer.»
Som det fremgår av klagenemndas vedtak, redegjorde nemnda ikke for de rettsreglene avgjørelsen bygget på, det faktum som ble lagt til grunn eller hovedhensynene ved skjønnsutøvelsen. Nemdas flertall har for eksempel ikke noen argumentasjon rundt mindretallets forslag til vedtak og begrunnelse. Nemndas vedtak er dermed i seg selv utilstrekkelig begrunnet.
Dersom nemnda mente å tiltre administrasjonens forslag til vedtak og begrunnelse i saksfremlegget, skulle dette fremgått uttrykkelig av vedtaket eller av underretningen til klageren, jf. ombudsmannens uttalelse 9. november 2017 (SOM-2017-665).
Administrasjonens saksfremlegg i denne saken ga uansett ikke en fullt ut tilstrekkelig begrunnelse, jf. kravene i § 25 – særlig fordi det ikke fremgikk hvilke forhold som var endret siden han fikk parkeringstillatelse ved forrige søknad. Saksfremlegget omtalte heller ikke omfanget av As bevegelsesvansker, og det fremgår ikke om hans medisinske behov kunne begrunnet tillatelse.
Saksfremlegget for klagenemnda redegjorde heller ikke tilstrekkelig for de reglene som vedtaket bygget på, jf. § 25 første ledd første punktum. En henvisning til at søknaden gjaldt «parkeringstillatelse for forflytningshemmede etter §2A, fører av bil» er ikke noen tilstrekkelig angivelse av reglene i forskrift om parkering for forflytningshemmede. At underinstansen viste til disse reglene i sitt avslag, innebærer heller at dette kunne unnlates fordi A «kjenner reglene». Dette unntaket har et snevert anvendelsesområde, og kan bare anvendes der det er klart at parten ikke bare kjenner generelt til det regelsett som gjelder, men har detaljkunnskap om den regel som vedtaket er bygget på, jf. Woxholt, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011), s. 460.
Ombudsmannen er etter dette kommet til at klagenemndas vedtak ikke er i samsvar med kravene til begrunnelse i forvaltningsloven §§ 24 og 25.
3.5 Skriftlige rutiner
I sin redegjørelse 10. november 2017, hvor saksbehandlers inhabilitet ble erkjent, opplyste kommunen at «[r]utinen for klagebehandling er endret i samsvar med § 40.3.c.». Videre opplyste kommunen at saksbehandler ikke fulgte gjeldende praksis da klager ikke fikk oversendt noen dokumenter i forbindelse med oversendelsen av saken til klagenemnda. På bakgrunn av ombudsmannens spørsmål om vedtakets begrunnelse opplyste kommunen at «rutinen for protokollering er endret i samsvar med forvaltningsloven § 25».
På bakgrunn av disse opplysningene fra kommunen ba ombudsmannen i brev 6. desember 2017 kommunen om å oversende og/eller redegjøre for sine tidligere og endrede rutiner for klagesaksbehandlingen. Til dette svarte kommunen slik:
«X kommune hadde ikke skriftlige rutiner da klagesaken ble behandlet.
Når kommunen nå mottar en klage på parkeringstillatelse sendes den til helse og velferdssjefen for behandling til klagenemnda. Dette er en praksisendring etter at sivilombudsmannen påpekte saksbehandlerfeil.
Klager får da melding om når saken kan forventes behandlet i klagenemnda. Når saksframlegget er godkjent, sendes det til klager.»
Det foreligger for øvrig ingen nærmere redegjørelse for kommunens rutiner for klagesaksbehandlingen, og de endringene som kommunen omtaler forstås å ikke være skriftlige.
Det er rom for at rutiner og prosedyrer i praksis kan være muntlige eller skriftlige, jf. blant annet fremstillingen i Prop. 46 (2017-2018) Lov om kommuner og fylkeskommuner, på sidene 273 og 274. Hva som er hensiktsmessig, vil i utgangspunktet være opp til den enkelte kommune.
Dersom skriftlige rutiner er nødvendig for å sikre riktig saksbehandling og etterlevelse av regelverket, er det likevel god forvaltningsskikk å utarbeide slike rutiner. Skriftliggjøring bør særlig vurderes på områder der kravene til saksbehandlingen ikke fremgår klart av lov eller forskrift, men av mindre tilgjengelige kilder som f.eks. rettspraksis eller ombudsmannens uttalelser om god forvaltningsskikk.
Skriftlige rutiner for saksbehandling har flere fordeler, noe ombudsmannen fremhevet i årsmeldingen for 1998 på side 83 (SOMB-1998-15):
«Det er viktig at de som skal arbeide med vedtaksprosessen, har klare retningslinjer både om egne ansvarsområder og rutiner for gjennomføringen av oppgavene, i tillegg til at det gis opplæring i gjeldende lover, forskrifter og retningslinjer på området. Dette er en forutsetning for å sikre brukerne den hjelp de har krav på, og ikke minst viktig for å sørge for likebehandling og ensartet praksis i kommunen. Kommunen bør derfor ha en plan for dette feltet, og det bør utarbeides skriftlige retningslinjer for å sikre forsvarlige rutiner slik at det kan foretas en forsvarlig vurdering av de tilsattes opplæringsbehov.»
På denne bakgrunn ber ombudsmannen kommunen vurdere om det i fremtiden er nødvendig å skriftliggjøre de viktigste rutinene for behandlingen av søknader om parkeringstillatelse for forflytningshemmede.
4 Oppsummering
Kommunen brøt kommunelovens habilitetsregel når saksbehandler for vedtaket i første instans også deltok i klageinstansens behandling av saken, ved at hun utarbeidet saksfremlegget til klagenemnda og deltok i nemndsmøtet. Vedtaket fra nemnda oppfyller heller ikke forvaltningslovens krav til begrunnelse.
Utarbeidelse av saksfremlegg må anses som en del av klageinstansens arbeid med saken, og må utføres av en saksbehandler som regnes som en del av klageinstansen. Når saksfremlegget i denne saken likevel ble utarbeidet av førsteinstansens saksbehandler, skulle det vært sendt kopi til klager etter bestemmelsen i forvaltningsloven § 33 fjerde ledd annet punktum.
På bakgrunn av saksbehandlingsfeilene ber ombudsmannen klagenemnda om å behandle saken på nytt, og orientere ombudsmannen om resultatet med en kopi av det nye vedtaket.
Kommunens generelle rutiner for klagesaksbehandling synes ikke å være skriftlige. Ombudsmannen ber kommunen vurdere om det i fremtiden er nødvendig å skriftliggjøre de viktigste rutinene for behandlingen av søknader om parkeringstillatelse for forflytningshemmede.