Ved bidragsmyndighetenes behandling av sak om fastsetting av bidrag fra bidragspliktige for sine tre døtre, oppga han en årlig inntekt på 200 000 kr i fulltidsjobb som forsikringsselger. Ved Nav Klageinstans’ behandling av saken fikk bidragspliktige varsel om at klageinstansen ville vurdere skjønnsfastsetting på grunn av den lave inntekten. Bidragspliktige forklarte at årsaken til den lave inntekten var at han var provisjonsselger i en bedrift, som de siste årene hadde slitt med prisene og hadde hatt hard konkurranse. Videre viste han til at han hadde forsøkt å finne ny jobb, men at dette i hans alder ikke var enkelt.
Klageinstansen skjønnsfastsatte bidragspliktiges inntekt til 350 000 kr i året. Det ble vist til opplysninger innhentet fra bidragspliktiges arbeidsgiver om gjennomsnittlig inntekt for heltidsansatte selgere og påpekt at bidragspliktige hadde en vesentlig lavere inntekt enn man med rimelighet kunne forvente. Klageinstansen fant heller ikke grunn til å omgjøre vedtaket etter omgjøringsbegjæring, der det blant annet ble gitt ytterligere og utdypende informasjon fra arbeidsgiveren om lønnsforholdene i bedriften og påpekt at klageinstansen hadde brutt med kontradiksjonsprinsippet.
Ombudsmannen tok saken opp med Nav Klageinstans, som ble bedt om å gi en vurdering av om bidragspliktige hadde krav på å bli forelagt opplysningene, som fremkom i telefonsamtalen og var nedfelt i notatet. Videre ble det bedt om en nærmere vurdering av om forhåndsvarselet ga tilstrekkelig informasjon til bidragspliktige om hvilke opplysninger klageinstansen hadde mottatt, og om plikten etter forvaltningsloven § 17 annet og tredje ledd, jf. § 33 første ledd, var ivaretatt.
Klageinstansen svarte slik:
«I vår vurdering av klagesaken kom vi fram til at vilkårene for å skjønnsfastsette [bidragspliktiges] inntektsgrunnlag var oppfylt etter forskriften § 4 sjette ledd, andre og tredje setning. Før vi fattet vedtak ble [bidragspliktige] i varsel av 24. januar 2011 orientert om årsaken til at vi vurderte å skjønnsfastsette inntekten, hvilken dokumentasjon vi la til grunn for vår vurdering samt at han ble gitt anledning til å komme med en forklaring på årsaken til at han hadde lav inntekt. Videre ble han informert om at vi vurderte å skjønnsfastsette inntekten hans dersom han ikke kunne forklare årsaken til den lave inntekten.
Vi vil vise til notatet vårt av 24. januar 2011 fra samtale med [bidragspliktiges] arbeidsgiver, […]. I denne samtalen ba vi om opplysninger om forventet inntekt for selgere av forsikringsprodukter i hans firma. Vi ba ikke om opplysninger om [bidragspliktiges] inntekter, da slike opplysninger var innhentet fra [bidragspliktige] i forbindelse med saksforberedelsen. Hensikten med telefonsamtalen var altså å innhente informasjon om hva en ansatt hos [bidragspliktiges] arbeidsgiver kunne forventes å oppnå i årslønn. [Bidragspliktige] uttalte seg i e-post av 25. januar 2011 der han viste til den dokumentasjonen han allerede hadde lagt fram. Han viste også til hard konkurranse og lav inntjening i bransjen han jobber i.
Vi vurderte [bidragspliktiges] uttalelse, og vi kom til at vilkårene for å skjønnsfastsette [bidragspliktiges] inntektsgrunnlag var oppfylt, jf. forskriften § 4 til barneloven §§ 71 og 74. Spørsmålet Klageinstansen deretter skulle ta stilling til, var selve skjønnsfastsettingen av inntektsgrunnlagets størrelse.
Arbeids- og velferdsdirektoratet har i rundskriv gitt retningslinjer til bestemmelsen der det til § 4 sjette ledd andre og tredje punktum framgår at når det gjelder den skjønnsmessige fastsettelsen av inntekten, er dette en prinsipiell annen vurdering enn når det skal tas stilling til om forskriften kommer til anvendelse, og videre at: «Forholdene kan gripe inn i hverandre, men det kan være vanskelig å fastsette inntekten selv om det er åpenbart at den skal skjønnfastsettes.»
Utgangspunktet for den skjønnsmessige inntektsfastsettelsen er foreldrenes inntektsevne. Det må foretas en konkret og individuell vurdering på bakgrunn av de spesielle forholdene i hver enkelt sak. I saker der det foreligger lite dokumentasjon og opplysninger om tidligere inntekt, kan vi for eksempel gå til Statistisk Sentralbyrås statistikk over gjennomsnittlig lønn for yrkeskategorien (eventuelt utdanningskategorien) parten faller inn under. På grunnlag av gjennomsnittsinntekten for den mest nærliggende yrkes- eller utdanningskategorien vurderer vi deretter partens inntektsevne.
I [bidragspliktiges] tilfelle fant vi ikke tilstrekkelige opplysninger om gjennomsnittlig inntekt for en kategori [bidragspliktige] kunne falle inn under. Vi tok derfor kontakt med arbeidsgiver med spørsmål om hva en ansatt hos [bidragspliktiges] arbeidsgiver kunne forventes å ha som årslønn. Opplysningene ble innhentet for at vi skulle ha et best mulig grunnlag for å kunne skjønnsfastsette et rimelig inntektsgrunnlag. Vi ba som nevnt ikke om inntektsopplysninger om [bidragspliktige].
Vi mener at [bidragspliktige] er forelagt de opplysninger som det er relevant at han ble gjort kjent med. Det som er relevant og viktig for parten å uttale seg om i saker der det er aktuelt å vurdere skjønnsfastsettelse etter forskriftens § 4, er at parten får anledning til å fremlegge årsaken til at inntekten er lav. Det er ikke praksis for at parten i tillegg skal uttale seg om størrelsen på en eventuell skjønnsfastsatt inntekt.»
Om feilens betydning for vedtakets innhold, svarte klageinstansen:
«Vi mener at forhåndsvarselet vårt av 24. januar 2011 ga tilstrekkelig informasjon til [bidragspliktige] om årsaken til at vi ville vurdere å skjønnsfastsette inntekten hans, og at utrednings- og informasjonsplikten etter forvaltningsloven § 17 er ivaretatt. Vi mener at det ikke er gjort saksbehandlingsfeil i denne saken.»
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Ved klagesaksbehandlingen innhentet Nav Klageinstans opplysninger per telefon fra bidragspliktiges arbeidsgiver om lønnsforholdene i selskapet. Notat 24. januar 2011 fra telefonsamtalen med bidragspliktiges leder lyder slik:
«Selgere av forsikringsprodukter er fast ansatte, men de har ingen grunnlønn, kun inntekt fra provisjon. Inntekt for selgere i hans selskap varierer mellom kr 200 000 til 1.5 mill.
[Arbeidsgiveren] opplyser at det er vanskelig å anslå et gjennomsnittstall for inntekt fra heltids salgsjobb, men en selger på heltid oppnår vanligvis en inntekt på kr 400 000.»
Bidragspliktige ble ikke orientert om notatet eller telefonsamtalen før i klageinstansens vedtak 9. februar 2011. Spørsmålet er om bidragspliktige hadde krav på å bli forelagt disse opplysningene før vedtak ble fattet.
Etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 33 siste ledd første punktum skal klageinstansen påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Videre følger det av forvaltningsloven § 17 annet ledd, som etter § 33 også gjelder i klagesaker, at forvaltningsorganet i enkelte tilfeller har plikt til av eget tak å sørge for at en part mottar opplysninger i saken:
«Dersom det under saksforberedelsen mottar opplysninger om en part eller den virksomhet han driver eller planlegger, og parten etter §§ 18 til 19 har rett til å gjøre seg kjent med disse opplysninger, skal de forelegges ham til uttalelse. Dette gjelder likevel ikke når
a) opplysningene bekreftes av framstilling som parten selv har gitt eller kontrollert i anledning av saken eller parten ikke har kjent oppholdssted,
b) rask avgjørelse i saken er påkrevd av hensyn til andre parter eller offentlige interesser,
c) opplysningene ikke har avgjørende betydning for vedtaket eller underretning av andre grunner er unødvendig eller uhensiktsmessig ut fra hensynet til parten selv, for eksempel fordi han vil bli gjort kjent med opplysningene ved melding om vedtaket.»
Videre fremgår det av tredje ledd at partene også for øvrig bør gjøres kjent med opplysninger av vesentlig betydning.
I Ot.prp.nr. 3 (1976-1977) fremgår det i merknadene til § 17 at annet ledd kommer til anvendelse når forvaltningsorganet mottar opplysninger som ikke bekreftes av framstilling som parten selv har gitt eller har kontrollert i anledning av saken. Både opplysninger hentet fra et offentlig register eller opplysninger gitt av andre parter eller vitner, nevnes. Videre fremgår det at plikten etter annet ledd gjelder selv om det tidligere er gitt forhåndsvarsel i saken.
Arbeids- og velferdsetaten har utarbeidet et eget rundskriv til forvaltningsloven, R36- 00-I11, der det blant annet fremheves at kravet etter forvaltningsloven § 17 annet ledd har sin sterkeste begrunnelse i tilfeller hvor Arbeids- og velferdsetaten mottar opplysninger som svekker partens sak.
Klageinstansen har redegjort for at opplysningene fra bidragspliktiges arbeidsgiver ble innhentet for at klageinstansen skulle ha et best mulig grunnlag for å kunne skjønnsfastsette et rimelig inntektsgrunnlag. Videre peker klageinstansen på at det ikke har vært praksis å la parten få uttale seg om størrelsen på en eventuell skjønnsfastsatt inntekt. Med henvisning til at det i vedtak 9. februar 2011 fremgikk at opplysningene fra telefonsamtalen også ble lagt vekt på i klageinstansens vurdering av om bidragspliktige hadde rimelig grunn til å ha lav inntekt, fremstår klageinstansens redegjørelse her noe upresis.
Opplysningene fra telefonsamtalen med bidragspliktiges arbeidsgiver fikk avgjørende betydning både i vurderingen av om bidragspliktige hadde rimelig grunn til at inntekten var lav og ved den konkrete skjønnsfastsettingen av bidragspliktiges inntekt. Selv om dette ikke har vært avgjørende for saken her, finner jeg grunn til å understreke at plikten til kontradiksjon etter forvaltningsloven § 17 annet ledd får anvendelse etter opplysningenes art og innhold, og vil, såfremt ingen av unntakene kommer til anvendelse, også gjelde dersom bidragsmyndighetene innhenter slike opplysninger til bruk i den konkrete skjønnsfastsettelsen av inntekt.
Det kan etter min mening ikke være tvilsomt at opplysninger forvaltningen har innhentet om inntektsforholdene til ansatte i det selskapet bidragspliktige arbeider, faller inn under slike opplysninger som forvaltningen har plikt etter § 17 annet ledd å forelegge ham. Opplysningene ble innhentet i sakens anledning og omhandler lønnsforholdene til en begrenset krets av personer, deriblant bidragspliktige. Bidragsmyndighetene oppfattet det også slik at opplysningene var i strid med bidragspliktiges egne opplysninger om årsakene til at han hadde lav inntekt. Jeg kan ikke se at noen av unntakene fra plikten til kontradiksjon var aktuelle i saken, og finner at bidragspliktige skulle vært orientert om opplysningene som klageinstansen hadde innhentet fra arbeidsgiveren, og vært gitt mulighet til å kommentere dem.
I forhåndsvarsel 24. januar 2011 fikk bidragspliktige informasjon om at klageinstansen anså hans inntekt så lav at det skulle vurderes om inntekten skulle skjønnsfastsettes. Videre ble han bedt om å gi en begrunnelse for årsaken til at han hadde lavere inntekt enn det man med rimelighet kunne forvente som ansatt i hans yrke. Formuleringene som ble benyttet, kunne indikere at klageinstansen hadde nærmere opplysninger om lønnsforholdene i bidragspliktiges yrke, men var etter min mening for vage og upresise til å gi tilstrekkelig informasjon om hvilke opplysninger klageinstansen hadde mottatt. Jeg er derfor ikke enig i klageinstansens vurdering av at forhåndsvarselet ga tilstrekkelig informasjon til bidragspliktige.
Når det gjelder saksbehandlingsfeilens betydning for vedtakets innhold, har ikke klageinstansen vurdert dette. Etter at bidragspliktige i klageinstansens vedtak fikk kunnskap om opplysningene fra arbeidsgiveren, innhentet han selv ytterligere opplysninger fra arbeidsgiveren om lønnsforholdene lokalt på bidragspliktiges arbeidsplass. De nye opplysningene syntes å korrigere og fylle ut opplysningene som lå til grunn for klageinstansens vedtak. Dersom bidragspliktige hadde fått anledning til komme med slike korrigerende opplysninger før vedtaket ble fattet, ville dette kunne bidra til sakens opplysning. Den manglende kontradiksjonen synes derfor å utgjøre en saksbehandlingsfeil som kan ha hatt betydning for utfallet av saken.
Jeg har etter dette kommet til at klageinstansen ikke i tilstrekkelig grad sørget for sakens opplysning, ved at opplysninger klageinstansen mottok om lønnsforholdene ved bidragspliktiges arbeidsplass, ikke ble forelagt ham, og ber om at klageinstansen behandler saken på nytt. Det presiseres at jeg med dette ikke har uttalt meg om utfallet av den nye behandlingen, og jeg minner om at bidragsmottakeren ikke har vært part i saken her.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye behandlingen av saken, ved oversendelse av kopi av klageinstansens brev til bidragspliktige.»