Barn og unges interesser i reguleringsplan

Sakens bakgrunn

Reguleringsplan for E39/Eiganes nord (plan 2236) i Stavanger kommune ble første gang vedtatt av by­styret 8. desember 2008. I forbindelse med varsel om oppstart av regulerings­planarbeid og offentlig ettersyn av planforslaget, avga verken Fylkesmannen i Rogaland eller Rogaland fylkeskommunen uttalelse vedrørende forslagets betydning for barn og unges interesser i området.

Planvedtaket ble påklaget blant annet av A, og Fylkesmannen i Rogaland opphevet ­vedtaket 21. desember 2009. Opphevelsen ble gjort på bakgrunn av «vesentlige mangler ved planbehandlingen» vedrørende lovlig­heten av en rekkefølge­bestemmelse og mangelfull høring av denne bestemmelsen og endring i støykrav. Anførsler om barn og unges interesser ble kommentert slik:

«Under punktet ‘Nærmiljø og friluftsliv’, er … det i planprogrammet satt som vilkår at ‘Barn og unges oppvekstvilkår skal belyses’. Det fremgår av KU s 64 at Tasta bydel har flere barn og unge enn gjennomsnittet i kommunen. Videre heter det: ‘Barn og unges behov vektlegges både i boligområder, i vurderingen av skoler og barnehager, vegnett for gående og syklende og tilgang til nær­fri­lufts­områder’. Fylkes­mannen kan imidlertid ikke se at det spesifikt fremgår av KU hvordan barn og unges interesser vektlegges under det enkelte tema. Oppfyllelsen av dette utrednings­punktet må følgelig anses som mangelfull. På bakgrunn av de tiltak som settes i verk for generelt å bedre forholdene for bomiljøet og friområdet, synes likevel hensynet også til barn og unge å være tilfredsstillende opplyst i saken.»

Etter opphevelsen ble planforslaget lagt ut til ny høring. Heller ikke i denne omgangen uttalte fylkesmannen eller fylkeskommunen seg om hensynet til barn og unges interesser.

Reguleringsplanen ble vedtatt på nytt av bystyret 14. juni 2010. Vedtaket ble påklaget av blant annet A, og Fylkes­mannen i Vest-Agder ble opp­nevnt som settefylkesmann. Klagene ble ikke tatt til følge ved fylkesmannens vedtak 15. november 2011. Hensynet til barn og unge ble blant annet kommentert slik:

«Kommunen hadde som følge av Fylkesmannen i Rogalands vedtak [21. desember 2009] ikke foranledning til å utrede barn og unges interesser ytterligere. Det er ikke frem­kommet nye opplysninger om forholdene for barn og unge etter at Fylkes­mannen i Rogalands vedtak forelå. Vi finner derfor ikke at det er grunnlag for å anse saken som mangelfullt opplyst når det gjelder barn og unges interesser. Vi legger for øvrig til grunn at hensynet til barn og unges oppvekstvilkår ivaretas i forbindelse med kommunens arbeid med kommunedelplan for Smiene-Harestad, jf. pbl. 2008 § 1-1 siste ledd.»

B, leder for A, klaget Fylkesmannen i Vest-Agders vedtak inn for ombudsmannen. Han anførte særlig at «barn og unge er blitt spesielt rammet av plan 2236 uten at konse­kvensene er blitt utredet og at de offentlige instanser som skulle ha ivaretatt barn og unges interesser har sviktet». Det ble også anført at «et samarbeid mellom Rogaland Fylkes­kommune og Fylkesmannen i Rogaland medførte at Fylkesmannen i Rogaland ikke avga egne merknader til planen, men at samferdselssjefen i fylkeskommunen i stedet avga merknader på vegne av både stat og fylkeskommune, men uten å ha ivaretatt det ansvar som på[h]viler fylkesmannen».

Undersøkelsene herfra

Sakens dokumenter ble innhentet fra Fylkesmannen i Vest-Agder, og det ble funnet grunn til å foreta nærmere undersøkelser vedrørende fylkesmannens kompetanse (pkt. 1) og sakens opplysning (pkt. 2).

Fylkesmannen ble i pkt. 1 spurt om hun mente hun ikke hadde kompetanse til å overprøve den vurderingen Fylkes­mannen i Rogaland hadde gjort i sitt vedtak 21. desember 2009 av om hensynet til barn og unges interesser var tilstrekkelig utredet. Hun ble spurt om dette i så fall var i samsvar med bestemmelsen i forvaltningsloven 10. februar 1967 (fvl.) § 34 annet ledd annet punktum om at klage­instansen «skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med».

I pkt. 2.1 ble det reist spørsmål om saken var tilstrekkelig opplyst vedrørende om regulerings­planen var i samsvar med riks­politiske retningslinjer for å styrke barn og unges interesser i plan­legging (heretter RPR for barn og unge), vedtatt i statsråd 1. september 1989. Spørsmålet ble særlig knyttet til bestemmelsen i pkt. 4 a om at kommunen i plan­behandlingen «skal [v]urdere konsekvenser for barn og unge».

Fylkesmannen ble i pkt. 2.2 bedt om å redegjøre for om hun anså at Fylkesmannen i Rogaland og Rogaland fylkeskommune hadde ivaretatt sine plikter etter RPR for barn og unge, samt sine plikter som nasjonal og regional faginstans på en tilfredsstillende måte. Det ble her særlig vist til at ingen av disse organene hadde avgitt høringsuttalelser til plan­forslaget hvor hensynet til barn og unge var kommentert.

Det var i klagen til ombudsmannen opplyst at fylkeskommunen og Fylkesmannen i Rogaland hadde «innledet et samarbeid kalt ʼden regionale dialogʼ som i plan 2236 medførte at Fylkes­kommunen leverte merknader på vegne av Fylkesmannen». På denne bakgrunn ba ombudsmannen i pkt. 2.3 om å få opplyst om Fylkesmannen i Rogaland i denne saken selv hadde ansett å ha ansvar for å ivareta hensynet til barn og unges interesser ut fra et statlig perspek­tiv, eller om det forelå noen form for avtale som medførte at denne kompetansen var ansett overlatt til fylkeskommunen.

Fylkesmannen i Vest-Agder ble bedt om å gi Fylkes­mannen i Rogaland og Rogaland fylkeskommune anledning til å uttale seg til spørsmålene i pkt. 2.2 og 2.3.

Under pkt. 1 svarte Fylkesmannen i Vest-Agder at hun under sin klagebehandling la til grunn at hun kunne prøve alle sider av saken, også den vurderingen Fylkesmannen i Rogaland gjorde i vedtaket 21. desember 2009. Videre fulgte blant annet:

«Når det gjelder fvl. § 34 andre ledd andre punktum om at klageinstansen skal vurdere de synspunkter klageren kommer med, mener vi at der klageren har fått prøvd et synspunkt i tidligere klagebehandling av samme sak, og det ikke foreligger holdepunkter for at tidligere overprøving av synspunktet er mangelfull, og heller ikke foreligger nye opplysninger som tilsier at tidligere prøving ikke lenger er dekkende, så vil nevnte bestemmelse være oppfylt ved at det i den nye klagesaken vises til tidligere vurdering av samme spørsmål. I dette tilfellet må vi i henhold til konklusjonen under pkt. 2.1 nedenfor fastslå at Fylkesmannen i Rogalands over­prøving var mangelfull hva angikk om saken var tilstrekkelig opplyst vedrørende om reguleringsplanen var i samsvar med RPR for barn og unge. Følgelig skulle vi foretatt en full ny prøving av dette spørsmålet under vår klagebehandling.»

Til spørsmål 2.1 fremgikk blant annet:

«Vi mener både KU og saksfremlegget til bystyrets reguleringsvedtak gir en god generell oversikt over konsekvensene av plan 2236 for nærmiljø og friluftsliv. Noen eksplisitt konkret vurdering i henhold til RPR for barn og unge pkt. 4 a av hvilke konsekvenser reguleringsplanen vil ha for barn og unge fremgår imidlertid ikke. Herunder mangler det en vurdering av om og eventuelt i hvilken grad arealer som er i bruk til eller egnet for lek omdisponeres, og om det dermed er krav om full­verdig erstatning for slike, jf. RPR for barn og unge pkt. 5 d. Vi mener etter dette at det ikke fremgår av forarbeidene til plan 2236 at RPR for barn og unge er fulgt …»

Fylkesmannen hadde innhentet uttalelser fra Fylkesmannen i Rogaland og Rogaland fylkes­kommune vedrørende spørsmålene i pkt. 2.2 og 2.3. Etter å ha sitert disse uttalelsene, skrev fylkesmannen følgende om Rogaland fylkeskommune:

«Når det gjelder om Rogaland fylkeskommune har ivaretatt sine plikter etter RPR for barn og unge, samt sine plikter som regional faginstans på en tilfredsstillende måte, uttaler fylkeskommu[n]en i brevet sitert over at hensynet til barn og unge var forventet ivaretatt av Fylkesmannen i Rogaland. Fylkesmannen ser ikke at fylkes­kommunens synspunkt er dekkende for det som faktisk ble utført av henholdsvis fylkeskommunen og Fylkesmannen i Rogaland i løpet av planprosessen. Vi viser til at bare Rogaland fylkeskommune ga uttalelse til plan 2236 i forbindelse med høring og offentlig ettersyn i perioden 04.07.2008-29.08.2008, jf. saksfremlegget til by­styrets reguleringsvedtak av 14.06.2010 vedlegg 6 på s. 38, der det er inntatt en oversikt over offentlige etater mv. som avga uttalelse. Selve uttalelsen fra fylkes­kommunen er inntatt øverst på s. 39 i nevnte saksfremlegg. Fylkeskommunen har etter vårt syn ikke ivaretatt sitt ansvar etter RPR for barn og unge pkt. 3 b) i forbindelse med denne høringen. Vi viser til at kommunen på dette tidspunktet ikke hadde foretatt en konkret vurdering i henhold til RPR for barn og unge pkt. 4 a av hvilke konsekvenser plan 2236 ville ha for barn og unge. Følgelig skulle fylkes­kommunen veiledet kommunen og gitt kommunen nødvendig støtte til å sikre barn og unges interesser i planarbeidet, jf. RPR for barn og unge pkt. 3 b. Videre skulle fylkeskommunen i henhold til samme retningslinje gitt uttalelse og eventuelt frem­satt innsigelse mot daværende planforslag fordi det manglet en vurdering av om og eventuelt i hvilken grad arealer som er i bruk til eller egnet for lek omdisponeres, og om det dermed er krav om fullverdig erstatning for slike, jf. RPR for barn og unge pkt. 5 d.»

Om Fylkesmannen i Rogaland fremgikk:

«Hva angår Fylkesmannen i Rogaland som nasjonal faginstans fremgår det av pkt. 2 i Fylkesmannen i Rogalands uttalelse sitert over at temaet barn og unge ikke har fått hovedfokus i planprosessen fra deres side, noe som skyldtes at veiprosjektet var planavklart gjennom overordnede planer. Videre gikk Fylkesmannen i Rogaland i henhold til pkt. 3 i uttalelsen sitert over med på en kompromissløsning gjennom meklingen av plan 2236, fordi en stor del av denne planen skulle avløses av ny plan som skulle inneholde kulvert (vi gjør oppmerksom på at kulverten det siktes til er kulvert forbi Tasta skole). Vi bemerker at Fylkesmannen i Rogaland ikke avga uttalelse i planprosessen for plan 2236 før reguleringsforslaget ble sendt på ny høring i perioden 19.02.2010-09.04.2010. Heller ikke på dette tidspunktet hadde kommunen foretatt en konkret vurdering i henhold til RPR for barn og unge pkt. 4 a av hvilke konsekvenser plan 2236 ville ha for barn og unge. Følgelig skulle Fylkesmannen i Rogaland veiledet kommunen og gitt kommunen nødvendig støtte til å sikre barn og unges interesser i planarbeidet, jf. RPR for barn og unge pkt. 3 b. Videre skulle Fylkesmannen i Rogaland i henhold til samme retningslinje gitt uttalelse og eventuelt fremsatt innsigelse mot daværende planforslag fordi det manglet en vurdering av om og eventuelt i hvilken grad arealer som er i bruk til eller egnet for lek omdisponeres, og om det dermed er krav om fullverdig erstatning for slike, jf. RPR for barn og unge pkt. 5 d.»

Fylkesmannen i Vest-Agder skrev så:

«Vi finner ut fra redegjørelsen over å måtte legge til grunn at Fylkesmannen i Rogaland og Rogaland fylkeskommune ikke har ivaretatt sine plikter etter RPR for barn og unge på en tilfredsstillende måte.

Ved vår vurdering av om saken var tilstrekkelig utredet har vi vektlagt at verken Rogaland fylkeskommune eller Fylkesmannen i Rogaland hadde innsigelse eller vesentlige merknader til planprosessen og planens innhold. Vi har imidlertid ikke tillagt dette avgjørende vekt, noe vi mener underbygges av at vi har foretatt ytterligere utredning av en rekke problemstillinger. Vi viser til dok. 8, dok. 16 og dok. 21 om dette. På bakgrunn av konklusjonene over skulle vi imidlertid ikke ansett saken som tilstrekkelig opplyst vedrørende om reguleringsplanen er i samsvar med RPR for barn og unge.»

Avslutningsvis kom fylkesmannen med «innspill om videre fremgangsmåte». Det ble vist til «plan 127k kommunedelplan for E39 Smiene Harestad, alternativ 1 A, lang kulvert Tasta skole ble vedtatt av Stavanger bystyre den 10.12.2012». Fylkesmannen opplyste at kommunedelplanen «går foran/erstatter plan 2236 i området mellom Smiene­krysset og Tasta skole», samt at det skal utarbeides ny detaljregulering for dette området. Videre fremgikk:

«Ved videre detaljregulering av den delen av planområdet for plan 2236 som omfattes av kommunedelplan 127k, kan kommunen med veiledning, uttalelse og eventuell innsigelse fra Fylkesmannen i Rogaland og Rogaland fylkeskommune sørge for en planprosess der RPR for barn og unge følges hva angår arealet over kulverten ved Tasta skole. Vi tillater oss å foreslå at de feil som tidligere er gjort med hensyn til RPR for barn og unge rettes opp på denne måten.»

Klager kommenterte fylkesmannens svar i to brev hit.

Jeg ser slik på saken

Barn og unge er en gruppe som ikke så lett kan ivareta sine egne interesser. Det er derfor behov for særskilte regler for å sikre deres interesser innen plan- og bygningsretten. Dette gjelder særlig ved arealplanlegging, som vil kunne få store konse­kvenser for både omfanget og kvaliteten på arealer egnet for utfoldelse for barn og unge. Viktigheten av å sikre barns oppvekstmiljø kommer til syne allerede i angivelsen av lovens formål. I den nå opphevede plan- og bygningsloven 14. juni 1985 nr. 77 (plbl. 1985), som gjaldt for behandlingen av den foreliggende saken, frem­gikk i § 2 tredje ledd:

«Ved planlegging etter loven her skal det spesielt legges til rette for å sikre barn gode oppvekstvilkår.»

Lov om planlegging og byggesaksbehandling 27. juni 2008 nr. 71 § 1-1 siste ledd videre­fører kravet om at hensynet til barn og unges oppvekstvilkår skal ivaretas i plan­leggingen og i kravene til det enkelte byggetiltak.

De mer konkrete reglene for å oppnå formålet, finnes først og fremst i RPR for å styrke barn og unges interesser i planleggingen. Slike rikspolitiske bestemmelser skal være retningsgivende for utarbeidelse av reguleringsplaner, jf. plbl. 1985 § 23 nr. 3. I RPR for barn og unge stilles det i pkt. 4 krav til den kommunale plan­leggingsprosessen og i pkt. 5 krav til fysisk utforming.

Kommunen som lokal planmyndighet er tillagt ansvaret for å sikre at disse retningslinjene blir ivaretatt, jf. pkt. 3 bokstav c. Ett av kravene som stilles til den kommunale plan­leggings­prosessen i pkt. 4 bokstav a er at kommunen «skal … [v]urdere konsekvenser for barn og unge i plan- og byggesaks­behandlingen» etter loven.

I tillegg til kommunens ansvar for å sikre ivaretakelsen av retningslinjene, har både fylkes­kommunen og fylkesmannen et vidtgående ansvar etter pkt. 3 bokstav b:

«Fylkeskommunen skal, i samråd med fylkesmannen, så langt det er mulig veilede og gi kommunene nødvendig støtte til å sikre barn og unges interesser i kommunens planarbeid i henhold til pkt. 4 og 5 i disse retningslinjene.

Fylkeskommunen og fylkesmannen skal, der det er nødvendig for å ivareta formålet med pkt. 5, gi uttalelse og eventuelt framsette innsigelser til kommuneplan og reguleringsplan/bebyggelsesplan. Fylkesmannen skal ved utøvelse av sin virksom­het etter plan- og bygningsloven påse at kravene til behandling i pkt. 4 er ivaretatt.»

Ved sin klagebehandling 15. november 2011 anså Fylkesmannen i Vest-Agder saken «forsvarlig opplyst, jf. fvl. § 17, 1. ledd». Etter nærmere spørsmål herfra og påfølgende uttalelser fra Fylkesmannen i Rogaland og Rogaland fylkeskommune, kom hun imidlertid til at ingen av disse instansene hadde oppfylt sine forpliktelser etter RPR for barn og unge. Slik jeg forstår fylkesmannens svar på spørsmål 2.2 herfra, mener hun at heller ikke Stavanger kommune har oppfylt sin utredningsplikt. Fylkesmannen fant at hun ikke skulle ansett saken til­strekkelig utredet, men at det skulle vært foretatt en «full ny prøving» av om regulerings­planen var i samsvar med de rikspolitiske retningslinjene.

Da fylkesmannen ikke lenger anser at saken var tilstrekkelig opplyst vedrørende hensynet til barn og unges interesser da vedtaket ble fattet, må saken behandles på nytt av fylkes­mannen.

Jeg kan ikke tiltre fylkesmannens forslag om at de feilene som er gjort i denne regulerings­planen, «rettes opp» gjennom å «sørge for en plan­prosess [for deler av planområdet] der RPR for barn og unge følges hva angår arealet over kulverten ved Tasta skole» ved senere eventuell detaljregulering. En regulerings­plan vedtatt med så store utrednings­mangler med hensyn til barn og unges interesser, kan ikke bli stående – verken helt eller delvis. Feilen må enten repareres ved fornyet behandling av reguleringsplanen i sin helhet, eller planen må oppheves.

Ved denne uttalelsen tar jeg ikke stilling til hvilken av disse fremgangsmåtene som bør benyttes. Jeg har imidlertid merket meg at Fylkesmannen i Rogaland skriver at «[p]å vedtaks­tidspunktet av 2236 visste alle instanser at for vestre del (vest for Smienekrysset), ville planvedtaket aldri kunne bli gjennomført». Jeg stiller meg undrende til vedtakelse av en reguleringsplan som angivelig ikke vil «kunne bli gjennomført», og jeg anbefaler at Fylkes­­mannen i Vest-Agder også ser på dette forholdet ved sin nye behandling av saken.

Min undersøkelse av saken har avdekket en påfallende uenighet mellom Fylkesmannen i Rogaland og Rogaland fylkeskommunen om det foreligger en avtale om at disse instansene skal gi høringsuttalelser «på vegne av hverandre». Det er urovekkende at fylkesmannen og fylkeskommunen ikke har samme oppfatning på dette punktet, noe som snarlig bør avklares. Selv om saken slik den nå avsluttes herfra ikke fordrer min stillingtaken til spørsmålet, setter jeg spørsmålstegn ved om det er adgang til å avtale seg bort fra ansvaret for å ivareta statlige og regionale interesser i arealplanleggingen.

Jeg ber om å bli holdt orientert om hva fylkesmannen vil foreta seg videre i saken, samt om å motta kopi av den fornyede vurderingen.

—

Fylkesmannen besluttet å vurdere reguleringsplanen på ny. I brev 8. november 2013 beskrev fylkesmannen hvilken saksbehandling kommunen – herunder Stavanger bystyre – måtte foreta før fylkesmannen kunne vurdere planen på ny.

—