Fylkesmannens i Hordaland stadfestet Bergen kommunes avvisning av As søknad om oppføring av garasje på eiendom X, samt fremføring av vei for atkomst over eiendom Y.
Avvisningsvedtaket var begrunnet i at tiltaket var avhengig av atkomst over eiendom Y, og at A ikke hadde sannsynliggjort at det forelå privatrettslig grunnlag for atkomst over denne eiendommen. Det ble lagt til grunn at eieren av eiendom Y aksepterte fremføring av vei over hans grunn, men at det ikke var tilstrekkelig sannsynliggjort at tiltaket ikke ville være i strid med en disposisjonsrett som andre naboer hadde over den aktuelle delen av eiendom Y. I fylkesmannens vedtak het det blant annet:
«Når situasjonen etter bygningsmyndighetenes begrensede undersøkelser fortsatt fremstår som uklar, må en avgjøre spørsmålet om avvisning på basis av alminnelige sannsynlighetsbetraktninger. Som et generelt utgangspunkt må søksmålsbyrden ut fra vanlige privatrettslige synsmåter legges på den som bygger på en annens grunn. Som advokat … peker på, går konfliktlinjene her ikke mellom grunneierne og tiltakshaver. Aktuelle grunneiere motsetter seg ikke tiltaket … Konflikten går mellom de rettighetshaverne i veien som også i følge grunneierne disponerer det grunnstykket som ligger mellom bnr … og … . Slik saken foreligger, er det nevnte disposisjonsrett og rådighet over veien som representerer de betydningsfulle beføyelser over dette arealet. Grunneierretten er av en mer nominell karakter i denne sammenhengen. Når forholdene ligger slik an, er det vår oppfatning at det er den som hevder å ha en rett til veitilkomst som må sannsynliggjøre denne. Vi finner at denne synsmåten må være i samsvar med de hovedprinsipp som ligger til grunn for Sivilombudsmannens vurderinger på side 32 flg. i årsmeldingen for 2005.»
Før saken ble brakt inn til ombudsmannen, ble det privatrettslige spørsmålet avgjort i As favør av Bergen tingrett. Etter tingrettens avgjørelse syntes det uansett ikke å foreligge grunnlag for en avvisning av en eventuell ny søknad fra A. Det ble derfor ikke funnet grunn til å undersøke saken nærmere herfra. A ga imidlertid uttrykk for at han likevel – blant annet av hensyn til saksomkostninger og saksbehandlingsgebyr – hadde interesse av at ombudsmannen vurderte det avvisningsvedtaket som var truffet. Saken ble deretter tatt opp med fylkesmannen.
Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre nærmere for hvilken betydning retningslinjene i tidligere årsmeldinger herfra har for et tilfelle der den privatrettslige uklarheten gjelder kolliderende servitutter i tredjemanns eiendom.
I sitt svarbrev ga fylkesmannen uttrykk for:
«Hvis forholdene derimot fremstår som uklare, vil det være nødvendig å opplyse saken bedre, jf. fvl. § 17 som pålegger forvaltningen en selvstendig utredningsplikt. Denne plikten er generelt begrenset, kfr. også Sivilombudsmannens retningslinjer, pkt. nr. 2 og uttalelsen i årsmeldingen for 2002 på side 35 og flg. Rekkevidden av undersøkelsesplikten bør etter vår vurdering også i tilfeller som gjelder kolliderende servitutter bestemmes ut fra en konkret vurdering. Plikten bør i alle fall være begrenset til forhold som plan- og bygningsmyndigheten kan ha en mening om. I foreliggende tilfelle forutsatte den nødvendige avklaring en utredning av nokså kompliserte og sammensatte privatrettslige spørsmål som en ikke kan forvente at byggemyndigheten skal ta stilling til.
Dersom forholdene etter plan- og byggemyndighetenes undersøkelser fremdeles fremstår som uklare, må avvisningsspørsmålet etter vår vurdering også i de aktuelle tilfellene avgjøres ut fra en sannsynlighetsvurdering på bakgrunn av alminnelige privatrettslige utgangspunkter, kfr. Sivilombudsmannens pkt. nr. 3 i retningslinjene fra 2005. Det generelle utgangspunktet er som det er vist til at grunneieren har full råderett. Grunneierrettens plassering kan imidlertid ikke tillegges avgjørende vekt i saker som den foreliggende. Når forholdene er slik, må konsekvensen etter vårt syn normalt være at søksmålsbyrden legges på den som pretenderer å ha en rett som strider mot det som etter en konkret vurdering fremstår som de vesentligste relevante privatrettslige beføyelser over det aktuelle arealet.»
A kommenterte fylkesmannens brev, og fremholdt blant annet at påstanden om at naboenes disposisjonsrett utgjorde «de vesentligste relevante privatrettslige beføyelser over det aktuelle arealet» innebar et avvik fra utgangspunktet om grunneiers fulle råderett, og at fylkesmannens vurdering på dette punktet fremsto som ubegrunnet.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Spørsmålet er om den uklarheten som forelå vedrørende As privatrettslige rett til atkomst over eiendommen Y ga grunnlag for å avvise søknaden.
Fylkesmannen har vist til de retningslinjene som har kommet til uttrykk i årsmeldingene herfra om bygningsmyndighetenes håndtering av privatrettslige forhold, særlig årsmeldingen for 2005 side 30 flg. Der ble det gitt uttrykk for at bygningsmyndighetene etter omstendighetene kan ha en begrenset plikt til å undersøke om tiltakshaveren har det nødvendige privatrettslige grunnlaget for å gjennomføre det omsøkte tiltaket. Hvis dette grunnlaget mangler, kan søknaden avvises i påvente av at tiltakshaveren avklarer de privatrettslige forholdene og sannsynliggjør sin rett. Det fremgår at bygningsmyndighetene ikke har noen omfattende plikt til å undersøke privatrettslige forhold. Plikten omfatter kun forhold de med rimelighet kan mene noe om. Det ligger utenfor bygningsmyndighetenes oppgaver å avklare vanskelige privatrettslige spørsmål, f.eks. tolkning av uklare avtaler.
Dersom bygningsmyndighetenes begrensede undersøkelser ikke bringer klarhet i de privatrettslige forholdene, fremgår det av retningslinjene at avvisningsspørsmålet bør avgjøres på grunnlag av alminnelige privatrettslige utgangspunkter. Det privatrettslige utgangspunktet er at en grunneier har full og eksklusiv råderett over egen eiendom. I mangel av klare holdepunkter for noe annet, bør det derfor legges til grunn at en tiltakshaver har rett til å utføre tiltak på egen eiendom, men ikke på annen manns grunn.
I den foreliggende saken er det imidlertid ikke eieren av den aktuelle eiendommen (Y) som har motsatt seg tiltaket, men øvrige naboer, som har hevdet at atkomst over eiendommen Y ville være i strid med deres begrensede rettigheter i eiendommen. Retningslinjene i årsmeldingene herfra gir ikke direkte uttrykk for hvordan bygningsmyndighetene bør håndtere en slik konflikt mellom ulike begrensede rettigheter i samme eiendom. Fylkesmannen har imidlertid lagt til grunn at naboenes rettigheter etter en konkret vurdering fremstår som de vesentligste privatrettslige beføyelsene over det aktuelle arealet, og at det er best i samsvar med retningslinjene herfra å avvise søknaden inntil tiltakshaverens privatrettslige grunnlag er bedre klarlagt.
Ettersom grunneieren ikke motsetter seg tiltaket, er det sentrale privatrettslige spørsmålet om naboenes disposisjonsrett er til hinder for tiltaket. I motsetning til det som gjelder for eiendomsretten, kan det neppe stilles opp noe alminnelig privatrettslig utgangspunkt for det nærmere innholdet av en slik rett. Eiendomsretten kjennetegnes av at den omfatter alle de beføyelser som ikke er lagt til andre, slik at den som hevder at det foreligger innskrenkninger i eierrådigheten, må sannsynliggjøre dette. Tilsvarende gjelder ikke for andre rettigheter i fast eiendom. Slike rettigheter er positivt avgrenset, og det nærmere innholdet må fastlegges konkret i det enkelte tilfelle. Så lenge grunneieren samtykker til et tiltak på hans eiendom, vil det privatrettslige utgangspunktet være at tiltaket er lovlig. Situasjonen har således klare likhetstrekk med tilfeller der et tiltak på tiltakshavers egen eiendom hevdes å være i strid med utenforståendes rettigheter i eiendommen.
Når det foreligger uenighet om det privatrettslige grunnlaget for gjennomføringen av et tiltak, er det ikke bygningsmyndighetenes oppgave å ta stilling til den privatrettslige tvisten, men å avgjøre om de privatrettslige innsigelsene er til hinder for at søknaden kan behandles. Dersom de privatrettslige spørsmålene – etter bygningsmyndighetenes begrensede undersøkelser – fremstår som uklare, bør avvisningsspørsmålet så fremt det er mulig avgjøres på grunnlag av alminnelige privatrettslige utgangspunkter. Som redegjort for ovenfor, er det privatrettslige utgangspunktet i den aktuelle situasjonen at tiltaket er lovlig. Søknaden bør derfor tas til behandling, med mindre det er klart at tiltaket er i strid med tredjemanns rettigheter i eiendommen.
I den foreliggende saken fremsto det ikke som klart at tiltaket ville være i strid med tredjemanns rettigheter i eiendommen. Fylkesmannens oppfatning av naboenes rettigheter som «de betydningsfulle beføyelser over dette arealet» er ikke begrunnet. Naboenes disposisjonsrett var basert på en eldre, muntlig avtale. Det nærmere innholdet av denne, synes å ha fremstått som uklart. Fylkesmannen har gitt uttrykk for at «i foreliggende tilfelle forutsatte den nødvendige avklaring en utredning av nokså kompliserte og sammensatte privatrettslige spørsmål som en ikke kan forvente at byggemyndigheten skal ta stilling til». Det ligger som nevnt utenfor bygningsmyndighetenes oppgaver å ta stilling til kompliserte privatrettslige spørsmål. Når grunneieren samtykker til tiltaket, og dette ikke klart er i strid med tredjemanns rettigheter, synes dermed den riktige løsningen å være at søknaden tas til behandling.
Etter dette kan jeg vanskelig se at det var grunnlag for å avvise As søknad. Jeg ber derfor fylkesmannen vurdere saken på ny og holde meg orientert om den fornyede behandlingen.»
Fylkesmannen omgjorde etter dette sitt vedtak og opphevet avvisningen av As søknad. Saken ble deretter sendt tilbake til kommunen for realitetsbehandling av søknaden.