Sakens bakgrunn og undersøkelsene herfra
Osen kommune ble sommeren 2011, etter en henvendelse fra abonnenten, oppmerksom på at det siden 2003 ikke var betalt vannavgift for hennes fritidshus på Seter. Kommunen sendte derfor 6. juli 2011 krav om gebyr for vannavgift med tre års tilbakevirkende kraft.
A klagde på vegne av moren over kravet, og viste til at hun hadde en muntlig avtale fra 2003 med en ansatt i kommunen om at hun var fritatt for betalingsplikt frem til vannkvaliteten på eiendommen var utbedret. Klageren søkte om avgiftsreduksjon og anmodet Osen kommune om å frafalle kravet i sin helhet. Saken ble behandlet av
hovedutvalget for Utvikling og Miljø, som avslo søknaden om å frafalle vannavgiftskravet, begrunnet med at det kontinuerlig var levert vann til fritidshuset frem til 2010. Formannskapet i Osen kommune, som klageinstans, opprettholdt hovedutvalgets vedtak.
A klagde på vegne av moren, til ombudsmannen over avslaget på søknaden om reduksjon av kravet på vannavgift. Han redegjorde for at moren i telefonsamtale med kommunen i 2003, var blitt innvilget fritak for betaling for vannavgift frem til vannkvaliteten på Seter var utbedret. Han viste også til at den kommunalt ansatte som moren hadde snakket med, fremsto legitimert overfor henne til å inngå en slik avtale. A redegjorde videre for at moren verken mottok faktura, purring eller inkassovarsel for vannavgift i årene fra 2003 til 2011, da det var hun selv som tok kontakt med kommunen i forbindelse med et planlagt salg av eiendommen. Moren hadde derfor grunn til å tro at avtalen om betalingsfritak fortsatt var gjeldende. Dersom hun hadde mottatt betalingskrav, ville hun ha bedt om plombering av vannet, da vannkvaliteten på eiendommen fremdeles var dårlig i årene etter 2003.
Ombudsmannen besluttet å ta saken opp med Osen kommune, som ble stilt en rekke spørsmål. Kommunen begrunnet avslaget på søknaden om full reduksjon av vannavgiftskravet med at manglende årlig utsending av faktura, ikke fritar abonnenter for betalingsplikt. Det ble vist til at gjeldende forskrift ikke ga hjemmel for fritak av andre grunner enn plombering, og det var blitt levert vann til eiendommen i hele den perioden kravet gjaldt. Kommunen redegjorde videre for at den ansatte som klagerens mor fikk snakke med, ikke hadde adgang til å inngå en muntlig avtale om varig betalingsfritak, og at moren derfor ikke kunne ha vært i aktsom god tro mht varigheten av fritaket. Avgiftsfritak kunne ikke anbefales p.g.a. tidligere politiske vedtak, og fordi søknaden om fritak måtte sees i sammenheng med tidligere praksis i lignende saker. Kommunen opplyste også at dersom klageren skulle gis medhold, måtte gjeldende reglement fravikes. Dette kunne gjøres ved politisk skjønnsutøvelse, men det ville kunne gi presedens for lignende saker i fremtiden.
Mitt syn på saken
Saken gjelder Osen kommunes avgjørelse av søknad om full reduksjon av krav om vannavgift for, og betydningen av avtalen mellom abonnenten og kommunen for dette spørsmålet.
Alle som er tilknyttet kommunalt vann skal betale årsgebyr, jf. vass- og kloakkavgiftslova 16. mars 2012 nr. 12 § 3 og forskrift om VA-gebyr, Osen. Disse bestemmelsene gir kommunen myndighet til å innkreve vann- og kloakkavgift, og mangel på utsending av faktura fritar ikke abonnenten for betalingsplikt. Den omstendighet at kommunen ikke hadde krevd vannavgift for fritidshuset på Seter før flere år etter at vannet var levert, fritar derfor ikke abonnenten for betalingsplikt. Osen kommune hadde derfor i utgangspunktet hjemmel til å kreve inn vannavgiften for hele den perioden det ikke var foretatt fakturering, begrenset til de årene som kravet ikke var foreldet, altså 2008, 2009, og 2010.
Det første spørsmålet i saken er om kommunen skulle ha innvilget abonnenten full reduksjon av kravet om vannavgift, fordi det forelå en avtale mellom henne og kommunen om betalingsfritak for de årene som kravet fra 2011 gjaldt, og som innebar at kommunen egentlig ikke hadde hjemmel til å ilegge henne vannavgift for disse årene.
Det er ikke omtvistet at det fant sted en telefonsamtale mellom abonnenten og en ansatt i Osen kommune høsten 2003, og at foranledningen til denne samtalen var den dårlige vannkvaliteten på Seter. Det er også enighet om at det i telefonsamtalen ble inngått en avtale om betalingsfritak for den aktuelle fritidseiendommen. Partene er imidlertid uenige om varigheten av avtalen om betalingsfritak. Kommunen mente at det bare ble inngått avtale om fritak for betaling av vannavgift for 2003, mens klageren mente det ble inngått avtale om fritak for vannavgift frem til vannkvaliteten på Seter var utbedret.
Det foreligger ingen skriftlig versjon av den muntlige avtalen som partene inngikk i 2003. På det tidspunktet da Osen kommune skulle ta stilling til søknaden om reduksjon av vannavgiftskravet, var det nærmere innholdet av den muntlige avtalen mellom kommunen og abonnenten fremdeles ikke avklart. Det kan derfor ikke rettes kritikk mot kommunen for at den ikke innvilget abonnenten full reduksjon av vannavgiftskravet på bakgrunn av en udokumentert avtale om betalingsfritak for årene etter 2003. Det legges til grunn at det ble levert vann til abonnentens fritidshus frem til 2010. Kommunen hadde derfor som utgangpunkt rettslig adgang til å avslå søknaden om reduksjon i vannavgiftskravet, slik den har vist til.
I brev hit viser imidlertid kommunen til at det i spesielle tilfeller kan innvilges reduksjon i gebyret, selv om forskrift om VA-gebyr ikke gir hjemmel for fritak av andre grunner enn plombering. Kommunen hadde dermed en skjønnsmessig adgang til å innvilge reduksjon av kravet. Det sentrale spørsmålet er om kommunen burde ha redusert kravet om vannavgift p.g.a. de spesielle omstendighetene i saken, herunder den inngåtte avtalen fra 2003.
Temaet for undersøkelsene her har derfor vært om kommunen foretok en slik skjønnsmessig vurdering av klagerens søknad om reduksjon i avgiftskravet, og hvordan kommunen vurderte sakens fakta som skjønnsmomenter i vurderingen av om det skulle innvilges full avgiftsreduksjon. Hovedspørsmålet for ombudsmannen har vært hvordan kommunen på tidspunktet for behandlingen av søknaden om reduksjon av kravet om vannavgift, vurderte omstendighetene i saken.
Kommunens vurdering i 2012 av om det skulle innvilges full reduksjon av avgiftskravet, beror på et skjønn som jeg har begrenset mulighet for å overprøve. Jeg har imidlertid anledning til å uttale meg om kommunens avgjørelse av reduksjonsspørsmålet dersom det er holdepunkter for at kommunen la vekt på usaklige eller utenforliggende hensyn, eller avgjørelsen fremstår som «klart urimelig», jf. sivilombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd.
Klageren har vist til at det er dypt urettferdig at kommunens manglende årlig utsending av faktura, har resultert i et totalkrav på mange tusen kroner for en tjeneste moren ikke kunne benytte seg av, og som hun ville ha sagt opp dersom vannkvaliteten på Seter ikke var blitt vesentlig bedre enn i 2003.
Det er på det rene at abonnenten ikke hørte noe fra kommunen i de årene som fulgte etter den aktuelle telefonsamtalen i 2003. Hun mottok ingen skriftlig bekreftelse på den muntlige avtalen som var inngått med kommunen pr telefon, ingen faktura, purring eller inkassovarsel i de åtte årene som fulgte.
Kommunen har erkjent at abonnenten skulle ha fått tilsendt faktura fortløpende. Årsaken til at det ikke ble sendt ut faktura hvert år, skyldtes at morens navn ved en feil var falt ut i forbindelse med kommunens skifte av regnskapssystem i 2005. Selv om manglende utsending av faktura som hovedregel ikke fritar abonnenter for betalingsplikt, vil det være naturlig å anse årsaken til at en abonnent ikke mottar faktura som et relevant moment i den skjønnsmessige vurderingen av om det i ettertid skal innvilges reduksjon av kravet. Det er kommunen som er nærmest til å bære risikoen for svikt i egne system. I denne saken hadde den manglende utsendingen av faktura avgjørende betydning. Denne passiviteten fra kommunens side kom i tillegg til at den heller ikke sendte abonnenten en skriftlig bekreftelse på den muntlige avtalen fra 2003. Ved at abonnenten ikke mottok krav på vannavgift, ble hun dessuten fratatt muligheten til å velge å si opp abonnementet.
Samtidig som abonnenten ikke hørte noe fra kommunen i årene 2003 til 2011, ble ikke vannkvaliteten på eiendommen hennes nevneverdig bedre. Abonnenten var av den oppfatning at hun i 2003 var blitt innvilget betalingsfritak inntil vannkvaliteten var blitt utbedret. På bakgrunn av at vannet fremdeles var dårlig og hun heller ikke hørte noe fra kommunen, er jeg kommet til at hun samlet sett hadde grunn til å tro at avtalen om fritak fremdeles gjaldt for disse årene.
Kommunen har vist til at abonnenten ikke kan ha vært i god tro om varigheten av avtalen om betalingsfritak, fordi den ansatte hun snakket med i 2003 ikke var legitimert til å inngå en muntlig avtale med dette innholdet. Kommunen har bl.a. trukket frem abonnentens brev til formannskapet i 2002 om avgiftsfritak for dette året, som bevis for at hun visste at slike saker skulle behandles politisk, og at hun derfor ikke kan ha vært i aktsom god tro om hva saksbehandleren i 2003 hadde adgang til å inngå avtaler om. Brevet dreide seg kun om fritak for dette ene året. Det har derfor ikke relevans for problemstillingen i denne saken, der det er enighet om at det ble inngått en avtale om fritak for det ene året samtalen fant sted, men uenighet om fritaket gjaldt for flere år utover dette ene.
I tillegg kommer at det er grunn til å tro at kommunen har misforstått klagerens anførsel om innholdet i den muntlige avtalen mellom abonnenten og kommunen. Kommunen har redegjort for at saksbehandleren ikke hadde adgang til å inngå en avtale med et slikt innhold som klageren hevder. Dette fordi en saksbehandler fra administrasjonen bare kan inngå kortsiktige fritak/reduksjon, mens varige fritak/reduksjon krever politiske vedtak og alltid er skriftlige.
Klageren har imidlertid aldri hevdet at det i 2003 ble inngått en muntlig avtale om varig fritak, men et fritak frem til vannkvaliteten var utbedret, altså et fritak inntil videre.
Kommunens oppfatning av klagerens anførsel, stemmer derfor ikke overens med det klageren har anført. Det er heller ikke mottatt svar på spørsmålet om hvilke rutiner kommunen har for å sende abonnenter skriftlig bekreftelse på muntlige avtaler om midlertidige fritak, så det kan virke som kommunen ikke har vært bevisst denne nyansen.
Til kommunens begrunnelse om ikke å innvilge full reduksjon fordi søknaden om fritak må sees i sammenheng med tidligere praksis i lignende saker, ble det stilt spørsmål om hvor ofte kommunen har lignende saker oppe til behandling. I brev hit opplyste kommunen at den ikke kjente til andre tilfeller der abonnenten hadde hevdet at det var inngått muntlig avtale om fritak. Ved at kommunen ikke har kunnet vise til saker med lignende faktum, finner jeg å kunne legge til grunn at kommunen ikke har hatt sammenlignbare saker til behandling. En avgjørelse som går ut på full reduksjon, basert på foreliggende faktum i denne saken, synes derfor ikke å innebære brudd med tidligere praksis. Av samme grunn, er det også liten risiko for at avgjørelsen vil danne presedens for lignende saker i fremtiden, slik kommunen har vist til.
Det foreligger samlet sett så spesielle omstendigheter i denne saken, at det kan stilles spørsmål om ikke kommunen burde ha innvilget full reduksjon av det fremsatte kravet på vannavgift. Jeg anbefaler derfor kommunen å foreta en ny vurdering av spørsmålet om å nedsette kravet, basert på riktig oppfatning av klagerens anførsel. Jeg ber om å bli orientert om utfallet av kommunens nye vurdering.