Saksbakgrunn
A søkte X kommune om produksjonstilskot i jordbruket for søknadsomgangen pr. 31. juli 2011.
A hadde pr. 1. juli 2011 teke over Y etter søstera B. Føretaket Y B blei avvikla, og A oppretta føretaket Y A, med eige organisasjonsnummer.
Det gamle føretaket hadde blitt maskinelt plukka ut til stikkprøvekontroll av søknad om produksjonstilskot i jordbruket ved søknadsomgangen pr. 1. januar 2011. Stikkprøvekontrollen hadde ikkje blitt gjennomført som følgje av at kommunen hadde tolka e-postkorrespondansen med B slik at hennar føretak motsette seg kontroll.
I samband med søknadsomgangen pr. 31. juli 2011 blei det registrert søknader frå to føretak på Y, både frå Y B og Y A. X kommune sende ut likelydande brev 2. september 2011 til begge føretaka med varsel om stikkprøvekontroll. Brevet inneheldt ingen opplysningar om når kontrollen ville finne stad. I brevet stod det:
«Viser til søknad om produksjonstilskot pr. 31.7.2011. Det viser seg at 2 foretak med driftssenter [Y] i X har søkt på same areal og same talet på dyr. Ein går uti frå at dette er ei misforståing, og at berre eit av føretaka er tenkt som søkjar. Landbrukskontoret må få tilbakemelding frå begge føretaka på kven som skal stå som søkjar.
—
Det er det føretaket som vert ståande som søkjar som vil verte kontrollert.»
B melde tilbake at føretaket hennar ikkje hadde søkt om produksjonstilskot grunna avviklinga 1. juli 2011. Y A gav ikkje kommunen noka tilbakemelding.
Kommunen tolka det manglande svaret frå A som at føretaket motsette seg kontroll. Kommunen sende A eit maskinelt utforma vedtaksbrev 20. januar 2012, der det gjekk fram at søknaden om produksjonstilskot var avslått grunna manglande MVA-registrering. A klaga, og i svarbrevet frå X kommune 23. februar 2012 stod det blant anna:
«Y, både tidlegare og noverande foretak, har vore trekt ut til stikkprøvekontroll, utan at dette har vorte gjennomført. Det då drivande føretaket vart for søknaden pr. 1.1.2011 maskinelt uttrekt av Statens landbruksforvaltning (SLF) for stikkprøvekontroll. Denne uttrekkinga er heilt vilkårleg. Stikkprøvekontrollen fekk me ikkje utført, sjølv etter kontakt og avtale om tidspunkt, noko som gav grunnlag for avslag på søknaden. Ved neste søknadsomgang var det derfor naturleg å på nytt forlange stikkprøvekontroll på bruket, sjølv om søkjande føretak var nytt. Denne stikkprøvekontrollen har heller ikkje vorte gjennomført. Det er grunnen til manglande utbetaling av tilskot.»
Saka blei send til Fylkesmannen i Møre og Romsdal som helde oppe vedtaket til kommunen om å gi avslag på søknaden om produksjonstilskot. Fylkesmannen skreiv:
«Fylkesmannen finn det rimeleg å tru at klager hadde kjennskap til tidlegare diskusjonar mellom Y, ved tidlegare føretak, og X kommune angåande stikkprøvekontroll, grunna nært slektskap mellom driverane.»
Y A klaga til ombodsmannen og skreiv mellom anna at han ikkje hadde fått informasjon om stikkprøvekontrollen og at han heller ikkje hadde motsett seg stikkprøvekontroll.
Undersøkingane herifrå
I brev … blei fylkesmannen beden om å gjere greie for det rettslege grunnlaget for å avslå søknaden. Fylkesmannen svarte:
«X kommune sende brev datert 2.9.2011 til A. I dette brevet bad kommunen om tilbakemelding frå begge føretaka på kven som skulle stå som søkjar. A har ikkje gitt slik tilbakemelding. I brevet frå kommunen vart det samtidig peika på at Y var trekt ut for stikkprøvekontroll ved ein tidlegare søknadsomgang, og at denne ikkje var gjennomført.
Kontrollen er obligatorisk. Alle føretak som blir plukka ut for kontroll og som har søkt produksjonstilskot skal kontrollerast. Maskinelle utbetalingar blir stoppa dersom kontrolldata ikkje finnes (sjå Rundskriv 21/11 frå Statens Landbruksforvaltning). Det sentrale er ikkje om det kan dokumenterast at søkjaren har motsett seg kontroll, men om kontroll faktisk er gjort.
Fylkesmannen legg til grunn at søkjaren har fått brevet frå kommunen datert 2.9.2011. Søkjaren var dermed kjent med at Y var trekt ut for kontroll ved ein tidlegare omgang, og han visste også at kontrollen ikkje var gjennomført. Det gjekk også tydeleg fram at Y var trekt ut for kontroll opp mot søknadsomgang 31.7.2011. Konsekvensane av dette går fram av regelverket for produksjonstilskot (sjå over), som ligg til grunn for alle som søkjer tilskot. Det er verdt å merke seg at kommunen i brevet bad om at søkjaren tok kontakt med landbrukskontoret. Gjennomføringa av kontrollen var eitt av to tema som var omtala i brevet. Med dette som bakteppe meiner fylkesmannen at X kommune har tatt konkrete initiativ til å gjennomføre stikkprøvekontrollen.
—
Fylkesmannen meinar at X kommune har varsla A om stikkprøvekontroll, og at konsekvensane av at kontrollen ikkje blir utført var kjent.
Kommunen bad om at søkjar tok kontakt, for mellom anna å avtale kontroll. Kommunen har også tatt dette opp etter avslag og klage, og gjort det klart at dokumentasjon av fakta er nødvendig før søknaden kan handsamast ferdig.»
Eg ser slik på saka
Spørsmålet er om forvaltninga hadde rettsleg grunnlag for å avslå søknaden som følgje av manglande gjennomført kontroll.
Forskrift 22. mars 2002 nr. 283 om produksjonstilskudd i jordbruket § 11 «Opplysningsplikt og kontroll» lyder slik:
«Foretak som ytes produksjonstilskudd plikter å gi alle nødvendige opplysninger som kommunen, fylkesmannen eller Statens landbruksforvaltning krever.
Kommunen, fylkesmannen og Statens landbruksforvaltning fører tilsyn med at utbetaling av produksjonstilskudd er riktige, og har adgang til all bokføring, korrespondanse og opptegnelser som vedkommer foretakets produksjonstilskudd. Opplysninger gitt i forbindelse med søknad om tilskudd kan også kontrolleres ved telling og måling på de landbrukseiendommer som foretaket disponerer.»
I rundskriv 20/11 frå Statens landbruksforvaltning «Kommentarer til reglene om produksjonstilskudd i jordbruket og tilskudd til avløsning ved ferie og fritid – søknadsomgangene 20. august 2011 og 20. januar 2012» punkt 11 «Opplysningsplikt og kontroll» står det om § 11 i forskrifta:
«Bestemmelsen gir tilskuddsforvaltningen hjemmel til å kreve de opplysninger som måtte være nødvendige for å kunne behandle og avgjøre den enkelte søknad, og den pålegger tilskuddsmottaker en plikt til å legge fram disse opplysningene. Se også rundskriv 21/11 for nærmere informasjon om hvilke opplysninger SLF krever, samt for gjennomføring av kontrollen.»
I rundskriv 21/11 frå Statens landbruksforvaltning «Produksjonstilskudd i jordbruket og tilskudd til avløsning ved ferie og fritid – saksbehandlingsrutiner ved søknadsomgangene 20. august 2011 og 20. januar 2012» punkt 5.3 står det:
«5.3 Varsling av kontroll
Søkeren skal som hovedregel varsles før kontroll. Bruk e-post, telefon eller brev for å avtale tidspunkt. Ved mistanke om at kontrollgrunnlaget vil endres ved varsling, kan kontrollen foretas uanmeldt. Samtidig med varsel om kontroll, bør innehaver underrettes om hvilken dokumentasjon kommunen vil kreve fremlagt og hvilke forhold kommunen ønsker dokumentert. Ved kontroll skal innehaver eller en person som forplikter foretaket være til stede.»
Både rundskriv 20/11 og rundskriv 21/11 legg opp til at det er forvaltninga som skal ta initiativ til å få gjennomført kontrollen. I rundskriv 21/11 går det fram at forvaltninga normalt skal varsle om tidspunktet for kontrollen, men at dei òg kan gjennomføre kontrollen utan forvarsel. Det er altså forvaltninga som aktivt må ta steg for å få gjennomført kontrollen, medrekna å ha ei meining om når og korleis ho ønskjer å gjennomføre kontrollen.
Fylkesmannen har lagt til grunn at kommunen har teke konkrete initiativ til å få gjennomført ein stikkprøvekontroll, og at A er blitt beden om å ta kontakt med kommunen «for mellom anna å avtale kontroll». Eg forstår fylkesmannen slik at denne informasjonen skulle gå fram av brevet frå kommunen 2. september 2011.
Brevet 2. september 2011 inneheld eit varsel om at kommunen ville gjennomføre ein kontroll, men brevet inneheld ingen opplysningar om når kontrollen skulle finne stad. Det er heller ikkje opplyst at kommunen har gjort noko forsøk på å avtale tidspunkt for kontroll med A. Kommunen har såleis ikkje brukt «e-post, telefon eller brev for å avtale tidspunkt» for kontrollen, i tråd med rundskriv 21/11 pkt. 5.3.
Ut frå ei vanleg tolking av brevet 2. september 2011 kan eg ikkje sjå at A er blitt beden om å ta kontakt med kommunen «mellom anna for å avtale kontroll», slik fylkesmannen har lagt til grunn. Det som går fram av brevet 2. september 2011, er at kommunen bad om «tilbakemelding frå begge føretaka på kven som skal stå som søkjar». Ordlyden i brevet taler for at kommunen ønsket kontakt med føretaka berre for å få avklart kva for eit føretak dei skulle halde seg til i den vidare saksbehandlinga om driftstilskot og kontroll. B gav kommunen tilbakemelding om at ho ikkje var søkjar. Kommunen tok deretter søknaden til A til behandling. Sjølv om A ikkje gav kommunen tilbakemelding om at han skulle stå som søkjar, synest kommunen likevel å ha fått den avklaringa den etterspurte, i og med at den har behandla føretaket til A som søkjar.
Spørsmålet er om kommunen hadde nok opplysningar til at dei kunne leggje til grunn at A nekta kommunen å gjennomføre kontroll. Det følgjer av forvaltningslova § 17 at forvaltningsorganet «skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes».
Fylkesmannen skriv i vedtaket at «[k]ommunen tolka det manglande svaret som at føretaket motsette seg kontroll» og vidare at [f]ylkesmannen finn det rimeleg å tru at klager hadde kjennskap til tidlegare diskusjonar mellom Y, ved tidlegare føretak, og X kommune angåande stikkprøvekontroll, grunna nært slektskap mellom driverane». Eg forstår det slik at kommunen og fylkesmannen har sett det som eit relevant moment at søstera til A tidlegare skal ha motsett seg stikkprøvekontroll då ho dreiv Y, og at denne historikken blei brukt som tolkingsmoment då det blei lagt til grunn at A motsette seg kontroll. Det kan såleis synast som forvaltninga har gjort ein slags identifikasjon mellom dei to søskena, trass i at dei har drive Y gjennom ulike føretak. Verken kommunen eller fylkesmannen har gjort greie for noko rettsleg grunnlag for ein slik identifikasjon.
Ut frå den skriftlege dokumentasjonen som er send til ombodsmannen i saka, kan det manglande svaret frå A på brevet 2. september 2011 like gjerne tolkast som ein passiv aksept av at kontroll skulle gjennomførast, og at han venta på nærmare beskjed om tidspunktet for gjennomføringa.
I ein slik situasjon hadde det vore mest i tråd med forvaltningslova § 17 om kommunen gjorde noko for å få greie på om A sa seg villig til at kontrollen skulle gjennomførast, eller om han motsette seg dette.
Slik saka har vore opplyst for meg, kan eg ikkje sjå at A faktisk motsette seg kontroll. Det kan sjå ut som om fylkesmannen har lagt feil faktum til grunn i vedtaket.
Fylkesmannen skriv i svaret hit at det sentrale ikkje er «om det kan dokumenterast at søkjaren har motsett seg kontroll, men om kontroll faktisk er gjort».
Rundskriva 20/11 og 21/11 omtaler det tilfellet at ein søkjar nektar kontroll. I rundskriv 20/11 punkt 11 står det:
«I et tilfelle der søker nekter å legge fram nødvendig dokumentasjon er det begrenset hvilke tvangsmidler forvaltningen har for å tvinge dokumentene framlagt, men nektelsen vil kunne få konsekvenser for tilskuddet. I det tilfellet at tilskuddet ennå ikke er utbetalt risikerer søker at utbetalingen blir stoppet eller redusert.»
I rundskriv 21/11 punkt 5.4 står det:
«Dersom søker motsetter seg kontroll, skal kommunen utsette vedtaket om utbetaling inntil kontroll er gjennomført. Blir ikke kontrollen gjennomført innen hovedutbetalingen, må kommunen fatte vedtak om avslag på søknaden.»
Setninga «[b]lir ikke kontrollen gjennomført innen hovedutbetalingen, må kommunen fatte vedtak om avslag på søknaden» talar isolert for at det sentrale er om «kontroll faktisk er gjort», slik fylkesmannen skriv. Eg kan likevel ikkje sjå at rundskrivet gir rettsleg grunnlag for å avslå tilskotet berre fordi kontrollen faktisk ikkje er gjord, dersom årsaken til den manglande kontrollen er at forvaltninga ikkje har forsøkt å gjennomføre han, og søkjaren heller ikkje har motsett seg han.
Til orientering er det ikkje problematisert i saka om kommunen hadde heimel til å gjennomføre kontroll av Y A.
Eg ber om at fylkesmannen vurderer saka på ny i lys av merknadene mine. Eg ber om å bli orientert om den nye vurderinga til fylkesmannen.