A (klageren) søkte 17. januar 2009 om konsesjon til å kjøpe eiendommen X i Suldal kommune. I søknaden het det at planen med eiendommen var å «halde kulturlandskapet ved like ved beiting og forhausting» og «utvikle tilbod innan retreat, kultur og turisme». Det skulle også etableres kontor på eiendommen for videreføring av «verksemd for grafisk design, foto og forlag». I brev 19. januar 2009 til kommunen opplyste klageren at intensjonen var å drive X som ett bruk sammen med eiendommen Y, og at dette ville styrke gårdens landbruksmessige potensial, samt være avgjørende for best å kunne ivareta kulturlandskapet og sikre et økonomisk grunnlag. Etter klagerens syn var det naturlig å drifte gården «i samspel med dei som driv tilsvarande landbruk i området».
To naboer viste ved brev til kommunen interesse for å kjøpe de aktuelle eiendommene som tilleggsjord.
Rådmannen gikk etter en samlet vurdering inn for å gi konsesjon på vilkår om at klageren bosatte seg på eiendommen og sørget for en landbruksforsvarlig drift. Det ble vist til utgangspunktet om å utvise respekt for en frivillig avtale om kjøp, at resultatet ville bli arronderingsmessig godt, og at naboenes behov for tilleggsjord i seg selv ikke var grunn til å nekte konsesjon.
Utvalget for landbruk, miljø og teknikk (LMT-utvalget) avslo søknaden på møte 19. mars 2009 med følgende begrunnelse:
«Ein kan ikkje sjå at handelen fører til driftsmessige gode løysingar og at me får samfunnsmessige gode eigar og brukartilhøve. Med dette meinast at ein ikkje ser det som forsvarleg at ein oppfyller driveplikta ved kjøp av tilleggsjord og deretter leige vekk jorda til nabobruk. Suldal kommune ser det som føremon at den som eig jorda og driv den.»
Vedtaket ble påklaget 30. mars 2009, og A viste til at han allerede bodde på X, og at driftsplanene passet godt til eiendommen og den nasjonale satsingen på KRO-næringer (kultur, reiseliv og opplevelse).
Fylkesmannen i Rogaland anbefalte fylkeslandbruksstyret å ta klagen til følge. Det ble tatt utgangspunkt i at «avgjerdsorganet skal ha ei positiv tilnæring til søknaden og såleis skal fokusere på momenta som taler for å gi konsesjon». Fylkesmannen konkluderte med at bosettingshensynet ble ivaretatt. Det ble videre vist til Landbruks- og matdepartementets strategi for næringsutvikling 2007-2009 og uttalt:
«Etter dei opplysningane Fylkesmannen har fått i saka, kan vi vanskeleg se at det skulle vere grunnlag for å nekte konsesjon med grunnlag i det driftsopplag [A] har planer om – på kort og lang sikt. At driftsopplegget i første omgang berre i mindre grad er basert på tradisjonell drift har vi forståing for. Busetting på dette bruket krev eit inntektsgrunnlag, noko tradisjonell drift åleine ikkje kan gi. Planane til søkjaren vil i større grad kunne sikre eit tilfredsstillande inntektsgrunnlag. Vi syner her mellom anna til strateginotatet sitert ovanfor. Bygda kan også bli styrka med den næringsverksemda [A] har tatt med på flyttelasset sitt.»
Fylkeslandbruksstyret tok ikke klagen til følge, og stadfestet på møte 25. juni 2009 kommunens avslag på konsesjonssøknaden. I begrunnelsen for vedtaket het det blant annet:
«Suldal er en distriktskommune og en stor landbrukskommune av regional og nasjonal verdi. Det er i nasjonal interesse at det gis gode vilkår for fremtidig landbruk og matproduksjon. Ved å gi søker konsesjon vil man tilgodese annen type næring enn matproduksjon og ikke ivareta formålet om at man skal tilrettelegge for samfunnsgagnelige eierforhold. Fylkeslandbruksstyret mener det er best for bygda og for landbruket at bruk med aktiv landbruksdrift får mulighet til å styrke ressursgrunnlaget og sikre mulighetene forkommende generasjoner.
Videre har fylkeslandbruksstyret vurdert søknaden opp mot jordlovens formålsparagraf, § 1. …
Suldal er en kommune som er truet av fraflytting og det er av lokal, regional og nasjonal betydning at bønder som driver tradisjonelt landbruk får forutsigbarhet. Ved at søker skriver at han vil basere seg på å leie ut jord gir ikke dette samme forutsigbarhet som å eie for bøndene i området.»
A klaget til ombudsmannen ved brev 31. august 2009. Det ble anført at sammenslåingen ga en svært naturlig og arronderingsmessig god løsning, og at ny virksomhet kan kombineres med tradisjonell drift. Driftsplanene ble presisert til å gjelde bruk av kulturlandskapet til ulike kulturaktiviteter, pilegrimsvandringer osv. Det ble også oppfattet som urimelig og urettferdig at gårdsbruk som lå lengre fra X, skulle tilgodeses.
Det ble herfra funnet grunn til å undersøke deler av saken nærmere, og i brev 24. november 2009 til fylkeslandbruksstyret het det:
«1. …
Fylkeslandbruksstyret skrev i begrunnelsen for avslaget at det er «best for bygda og for landbruket at bruk med aktiv landbruksdrift får mulighet til å styrke ressursgrunnlaget og sikre mulighetene for kommende generasjoner».
Ordningen med forkjøpsrett for det offentlige ble opphevet ved lov 4. mai 2001 nr. 17. Var fylkeslandbruksstyret i sin vurdering oppmerksom på at utgangspunktet for vurderingen må tas i avtalen mellom kjøper og selger, og at det nøye må vurderes hvorvidt myndighetene bør gripe inn i en ellers gyldig kjøpekontrakt?
2. Det skal i konsesjonsvurderingen legges særlig vekt på om ervervet innebærer «en driftsmessig god løsning», jf. konsesjonsloven § 9.
2.1 Rådmannen skrev i sin innstilling til kommunens utvalg for landbruk, miljø og teknikk at sammenslåingen av [X og Y] ville føre til «eit arronderingsmessig godt resultat». Fylkesmannen var i sin innstilling enig i dette, og anførte blant annet:
’Men etter vårt skjønn er det ikkje meir ressursar på omsøkte konsesjonsbruk enn at desse også for framtida bør tilligge dette bruket. Som gjort greie for av administrasjonen i kommunen, vil også Fylkesmannen halde fram at ein må leggje avgjerande vekt på eigedomsutforming og arronderingsmessige tilhøve på lengre sikt enn dagens aktuelle driftsopplegg – og behov. Ved ei slik vurdering vil ikkje arealavståing til andre nabobruk kunne sikre ei særleg betre landbruks- og samfunnsmessig løysing, vurdert etter føremålsregelen i konsesjonslova og jordlova.’
Det bes om fylkeslandbruksstyrets syn på dette, i seg selv og sammenholdt med det som står under punkt 1.
2.2 Det fremgår av konsesjonssøknaden at driveplikten på [X] vil bli oppfylt ved at jorda leies ut. [A] har i klagen hit anført at han også er åpen for selv å drive tradisjonelt landbruk med dyr dersom det skulle være nødvendig. Både kommunen, i vedtaket 19. mars 2009, og fylkeslandbruksstyret synes å ha lagt stor vekt på momentet om at det er best at den som driver jorda også eier den. Reglene om bo- og driveplikt skal sikre at landbrukseiendommer i størst mulig grad eies og bebos av brukeren, jf. bl.a. rundskriv M-2/2004. Det synes imidlertid ikke å fremgå verken av Ot.prp.nr.79 (2002-2003), rundskriv M-5/2003 eller rundskriv M- 35/1995 at hensynet til at den som driver jorda også skal eie den, kan være et avgjørende moment i vurderingen av om ervervet innebærer «en driftsmessig god løsning», jf. konsesjonsloven § 9. Det bes om fylkeslandbruksstyrets kommentar.»
Fylkeslandbruksstyret behandlet saken på møte 17. desember 2009. Fylkesmannen kom i forkant av møtet ikke med en anbefaling til vedtak, da fylkesmannen ved forrige behandling av saken hadde en annen konklusjon enn fylkeslandbruksstyret. Fylkeslandbruksstyrets flertall vedtok å svare på ombudmannens henvendelse ved å oversende brev 17. desember 2009 fra lederen i fylkeslandbruksstyret. I brevet het det:
«I fleirtalsvedtaket — pkt. 2 — var inntatt ei nærare grunngjeving for ikkje å ta klaga frå [A] til følgje, og vi syner til denne. Til Sivilombudsmannen sitt konkrete spørsmål om styremedlemmene i si vurdering var “oppmerksom på at utgangspunktet for vurderingen må tas i avtalen mellom kjøper og selger, og at det nøye må vurderes hvorvidt myndighetene bor gripe inn i en ellers gyldig kjøpekontrakt?” — skal svarast at det var vi naturlegvis, og det var også i den konkrete saka frå Fylkesmannen tatt inn eit avsnitt om at avgjerdsorganet skal ha ei positiv tilnærming til søknaden osv.
Fylkeslandbruksstyret har i sin saksbehandling og for sitt vedtak gjort ei fullstendig vurdering av dei mange ulike omsyna som gjer seg gjeldande i saka — med utgangspunkt i søkjaren sine planer for eigedomen. Men opp mot desse interessene har Fylkeslandbruksstyret vurdert dei lokale, og i generasjonar etablerte, tradisjonelle driftseiningane og behova deira. For Fylkeslandbruksstyret representerer desse bruka og brukarane der ei vesentleg ressurs i lokalmiljøet, og det er nødvendig å styrke desse bruka med sjølveigde arealressursar for å forhindre at dei blir lagt ned med dei konsekvensar dette vil kunne har for miljøet og kulturlandskapet mellom anna. Sjølv om Fylkeslandbruksstyret klart ser at resultatet ved å gi konsesjon, som omsøkt, vil gi ei god arronderingsmessig løysing, har vi såleis likevel kome til at det ikkje er rett å ta klaga til følgje og gi konsesjon. Fylkeslandbruksstyret har i sitt fleirtalsvedtak ikkje lagt avgjerande vekt på at søkjar/klagar primært har villa leige bort jorda — og det var klart for oss at han også ville kunne stå for drifta sjølv om nødvendig. Men, som framgår ovanfor, har vi lagt vekt på omsynet til dei som alt har drive tradisjonelt her i området under vanskelege driftsforhold måtte få hove til å styrke driftsgrunnlaget sitt. For dei representerer gardsbruket og drifta heile næringsgrunnlaget — for søkjar/klagar har det ikkje ei slik avgjerande betydning.
Fylkeslandbruksstyret har også tillagt omsynet til det lokale sjølvstyre vekt, jfr. § 34, 2. ledd i forvaltningslova.
Også etter ei ny vurdering nå i samband med brevet frå Sivilombudsmannen har Fylkeslandbruksstyret kome til at det ikkje kan vere rett å gi konsesjon. Etter vår totalvurdering vil ikkje kjøpet gi “slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet, …” (§ 1 i konsesjonslova).»
Klageren opplyste i brev 18. januar 2010 at han hadde bodd på X siden februar 2009, og at han nå hadde kjøpt 21 dyr som han planla å bygge opp til en større bestand. Disse opplysningene ble oversendt fylkesmannen som ikke hadde ytterligere merknader i saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Formålet med lov 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) er etter lovens § 1 «å regulere og kontrollere omsetningen av fast eiendom for å oppnå et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet». Bestemmelsen regner deretter opp hvilke hensyn som kan trekkes inn ved avgjørelsen. Rammen er vid – blant annet er det relevant å vektlegge hensynet til fremtidige generasjoners behov, landbruksnæringen, behovet for utbyggingsgrunn, miljøet, allmenne naturverninteresser og friluftsinteresser, samt bosetting. Ettersom formålsbestemmelsen bruker uttrykket «blant annet» om de hensyn som skal tilgodeses, kan også andre momenter trekkes inn, forutsatt at de bidrar til et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet.
Formålsbestemmelsen er kommentert i Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) om lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv. Det fremgår av merknaden til § 1 (på side 76 i proposisjonen):
«Det er søkeren og hans formål med ervervet som danner utgangspunktet for vurderingen. Søkers formål er derfor av sentral betydning for avgjørelsen både i saker som gjelder erverv av landbrukseiendom og ved erverv av andre typer arealer. Formålet med ervervet må veies opp mot de samfunnsinteressene som gjør seg gjeldende. Avgjørelsen skjer etter en individuell og konkret vurdering. Etter loven har ingen krav på konsesjon, men konsesjon må gis med mindre det er saklig grunn til å avslå. Ordlyden i lovutkastet innebærer at det ved avveiningen mellom søkers interesser og samfunnsinteressene bare er adgang til å velge en løsning som er ’mest’ gagnlig for samfunnet. Mest innebærer ikke at en er tvunget til å velge den beste løsningen, men at en må velge mellom de faktiske mulighetene en har. Dette innebærer at samfunnshensynene er det sentrale ved vurderingen. Individuelle forhold er også relevante momenter, men da som korrigerende momenter.»
I saker om konsesjon for erverv av eiendommer som skal nyttes til landbruksformål, kommer også konsesjonsloven § 9 til anvendelse. Bestemmelsens første ledd hadde på tidspunktet for avgjørelsen i saken her følgende ordlyd:
«Ved avgjørelsen av søknad om konsesjon for erverv av eiendom som skal nyttes til landbruksformål skal det til fordel for søker legges særlig vekt på:
1. om den avtalte prisen tilgodeser en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling,
2. om erververs formål vil ivareta hensynet til bosettingen i området,
3. om ervervet innebærer en driftsmessig god løsning, og
4. om erververen anses skikket til å drive eiendommen.»
Også denne bestemmelsen er kommentert i ovennevnte proposisjon nr. 79. Det fremgår av merknaden til § 9 at uttrykket «til fordel for søker» er valgt for å understreke at en ønsker seg en positiv tilnærming til søknaden. Avgjørelsesorganet skal fokusere på momentene som taler for å gi konsesjon.
Jeg har merket meg at fylkeslandbruksstyret i brev 17. desember 2009 har understreket at medlemmene under behandlingen av saken var klar over at det var tale om å gripe inn i en ellers lovlig kjøpekontrakt, og at man skal ta utgangspunkt i den avtalen som foreligger. Ved den rettslige vurderingen jeg skal foreta, må jeg likevel ta utgangspunkt i vedtaket slik det foreligger. Så vidt jeg kan se, er det rettslige utgangspunktet om å ha en positiv tilnærming til søknaden ikke uttrykt noe sted i fylkeslandbruksstyrets begrunnelse. Begrunnelsen er også taus med hensyn til at avslaget griper inn i et eksisterende avtaleforhold, og lovens § 9 er i det hele tatt ikke nevnt. Fylkeslandbruksstyret har riktignok inntatt en generell henvisning til «begrunnelsen og vurderinga som er gjort av det politiske flertallet i Suldal kommune sitt utval for landbruk, miljø og teknikk 19.03.09», og der er lovens § 9 sitert og omtalt. Saken lå imidlertid noe annerledes an da fylkeslandbruksstyret traff sitt vedtak enn under den kommunale behandlingen, og en slik generell henvisning til begrunnelsen i det kommunale utvalget blir uansett etter mitt skjønn for snever. Vurderingen etter konsesjonsloven § 9 er en helt sentral og nødvendig del av det rettslige grunnlaget i denne typen saker, og det må kreves av begrunnelsen at det uttrykkelig fremgår at vurderingen er foretatt og hvilke hensyn som er vektlagt, jf. prinsippet i forvaltningsloven § 25. Den begrunnelsen fylkeslandbruksstyret har gitt, tilfredsstiller ikke dette minimumskravet, og etterlater tvil om de hensyn som etter loven skal tillegges vekt, er blitt tatt hensyn til.
Jeg må allerede av denne grunn be om at saken blir behandlet på nytt. Det vil ikke være riktig av meg å ha noen bestemt oppfatning om hva utfallet av den nye behandlingen bør bli. Den begrunnelsen fylkeslandbruksstyret har gitt for det påklagede vedtaket gir imidlertid grunnlag for enkelte tilleggsmerknader:
Fylkeslandbruksstyret presiserte i brev 17. desember 2009 at det i vurderingen ble lagt vekt på hensynet til de som fra før drev «tradisjonelt her i området». Det ble vist til at for disse representerer gårdsdriften hele næringsgrunnlaget, og at «for søkjar/klagar har det ikkje ei slik avgjerande betydning».
Det kan ut fra konsesjonsloven formål neppe oppstilles noe absolutt krav om at kjøperen skal ha landbruket som eneyrke, se ombudsmannssak tatt i årsmeldingen for 2009 s. 193 (sak 2008/2322). Forvaltningen må likevel kunne tilstrebe å styrke næringsgrunnlaget til eksisterende bruk. Også dette hensynet må imidlertid avveies mot de andre hensyn som gjør seg gjeldende i saken – kommunen og fylkeslandbruksstyret skal foreta en helhetlig, bred vurdering av alle relevante hensyn.
I denne saken ble bosettingshensynet ivaretatt, og det var enighet om at kjøpet førte til en arronderingsmessig god løsning. Disse momentene skjerper etter mitt skjønn de krav som må stilles for at myndighetene skal kunne gripe inn i en avtale og nekte konsesjon.
Uenigheten i saken synes i hovedsak å knytte seg til hva slags eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet jf. lovens § 1.
Ut fra klagers søknad var planene for eiendommen å utvikle tilbud innen «retreat, kultur og tursime». Fylkesmannen synes å legge til grunn en mer romslig forståelse enn fylkeslandbruksstyret av hva som er «landbruksnæring» jf. konsesjonsloven § 1 nr. 2. Fylkesmannen fremhevet i innstillingen bl.a. næringspolitiske signaler fra departementet om å ”tenke nytt” i landbruket og skape nye næringer bygd på lokale ressurser.
I Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) s. 77 la departementet til grunn at begrepet landbruk dekker «kombinasjoner av ulike former for drift, dels knyttet til tradisjonell landbruksnæring, dels til tilleggsnæringer». Det ble vist til Ot.prp.nr. 72 (1993-1994) om lov om jord (jordlova) m.m., der det på s. 30 står at:
«Departementet meiner ein må sjå omgrepet landbruksverksemd i lys av den utviklinga som har skjedd gjennom praksis og politiske retningsliner. Dette fører til at omgrepet landbruk i lovframlegget dekkjer meir enn tradisjonell landbruksverksemd. Kombinasjonar av ulike former for drift, dels knytt til tradisjonelt landbruk dels til tilleggsnæringar omfattast såleis av omgrepet. Verksemda dette gjeld må likevel i det store og heile utøvast i samband med tradisjonelt landbruk, ikkje som sjølvstendig verksemd.»
Jeg har ut fra dette vanskelig for å se at klagerens driftsplaner for eiendommen samlet sett var i strid med konsesjonslovens formål. Jeg har da tatt i betraktning at klageren både i brev til kommunen og i klagen opplyste at jorda skulle drives i samarbeid med andre, eller ved bortleie. Så lenge søkers formål med ervervet er lovlig, skal det mye til før myndighetene har saklig grunn for å gripe inn i en avtale og nekte konsesjon.
Som det fremgår, har jeg kommet til at det på flere punkter foreligger «begrunnet tvil» om forhold av betydning i saken, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 § 10. Jeg må derfor be fylkesmannen om å vurdere saken på nytt, i lys av det jeg har fremholdt, med sikte på å klarlegge om det var rettslig grunnlag for å nekte konsesjon.
Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den nye vurderingen.»
På bakgrunn av ombudsmannens uttalelse opphevet fylkesmannen fylkeslandbruksstyrets vedtak 25. juni 2009 og ga klageren konsesjon på kjøp av eiendommen.