Trondheim flyklubb har siden ca. 1970 drevet sjøflyaktivitet på Litjvatnet, som sammen med Storvatnet utgjør Jonsvatnet. Innsjøen er drikkevannskilde for 170 000 personer i Trondheim og Malvik kommune, og inntaket for drikkevannet er i Storvatnet. Flyklubben søkte i februar 2002 om konsesjon til fortsatt å inneha og drive Trondheim sjøflyplass på Lille Jonsvatnet (Litjvatnet) i Trondheim kommune.
Luftfartstilsynet sendte saken på høring, bl.a. til Trondheim kommune og Fylkesmannen i Sør-Trøndelag, som begge frarådet at det skulle gis konsesjon. Flyaktiviteten i seg selv ble ikke regnet som en alvorlig trussel mot drikkevannskilden, men symboleffekten av å ha flyplassvirksomhet ble vurdert å være betydelig i negativ retning. Fylkesmannen mente blant annet at arbeidet med å «bevisstgjøre allmennheten om Jonsvatnets status som drikkevannskilde» var viktig, og at man derfor måtte forsøke å begrense aktiviteter som direkte eller indirekte kunne skade vannkvaliteten.
Luftfartstilsynet traff vedtak i saken i mars 2003. Blant de hensynene tilsynet vurderte, var Jonsvatnets status som drikkevannskilde, signaleffekten av flyplassvirksomhet, eventuell påvirkning på dyrelivet i nærmiljøet, mulige alternative landingsplasser, samt samfunnsnytten av å ha sjøflyvirksomhet i Midt-Norge. Etter vurderingen konkluderte tilsynet med at konsesjon var «forenlig med allmenne hensyn», jf. luftfartsloven 11. juni 1993 nr. 101 § 7-6, og flyklubben fikk konsesjon i ytterligere 10 år.
Trondheim kommune påklaget vedtaket til Samferdselsdepartementet. Kommunen hevdet blant annet at Luftfartstilsynet ikke hadde tatt tilstrekkelig hensyn til Jonsvatnet som drikkevannskilde og til viltinteressene i området.
Samferdselsdepartementet ba Miljøverndepartementet (MD) vurdere saken, og MD innhentet uttalelser fra Statens forurensningstilsyn (SFT) og Direktoratet for naturforvaltning (DN). I SFTs uttalelse ble faren for forurensning ved flyplassvirksomhet vurdert som liten, men SFT hadde ikke vurdert alle momenter, som for eksempel konsekvenser av uhell eller ulykker. Det ble også fremholdt at drikkevannsinteressene burde tillegges avgjørende vekt og at det også burde vurderes å gjennomføre en miljørisikoanalyse av sjøflyplassvirksomhet. DN uttalte blant annet at selv om sjøflyvirksomhet ikke var kritisk for det aller mest sårbare fuglelivet, ville virkningene av å ha sjøflyplassen der være betydelige.
Miljøverndepartementet ga sin anbefaling til Samferdselsdepartementet i mars 2006. I uttalelsen het det bl.a.:
«Etter Miljøverndepartementets samlede faglige vurdering bør konsesjon i utgangspunktet ikke gis da Jonsvatnområdet er et viktig område for viltet og virkningene av å lokalisere en flyplass til Jonsvatnområdet vil være betydelige. I tillegg vil vi anføre at Jonsvatnområdet har status som LNF-område og at sjøflyplass vil være i strid med dette planformålet og vil betinge dispensasjon fra kommuneplanen eller utarbeiding av reguleringsplan.
I tilfelle Samferdselsdepartementet ut fra en bredere vurdering likevel faller ned på at konsesjon skal gis, bør konsesjonsperiodens lengde etter departementets vurdering settes slik at flyklubben har et incitament, men samtidig tilstrekkelig tid til å finne alternative arealer for sin virksomhet. Dette vil sikre at sjøflyaktiviteten på Jonsvatnet kan fases ut i et lengre tidsperspektiv, samtidig som alternative arealer for sjøflyvirksomheten sikres.»
I Samferdselsdepartementets endelige vedtak i november 2007 fikk flyklubben fem år på å avvikle landingsplassen og kommunen ble oppfordret til å finne alternative landingsplasser. Om selve konsesjonsspørsmålet uttalte departementet:
«På bakgrunn av uttalelsene fra blant annet Statens Forurensningstilsyn, Direktoratet for naturforvaltning samt befaringen ved Jonsvatnet oppfatter Samferdselsdepartementet situasjonen slik at forurensningsfaren og støyen fra sjøflyaktiviteten i seg selv ikke er den største trusselen for miljøet ved Jonsvatnet. Trondheim kommune har imidlertid opplyst at de har igangsatt en prosess med å sikre Jonsvatnet og at det skal legges begrensninger på all aktivitet rundt vannet. Under forutsetning av at all annen aktivitet rundt vannet blir svært begrenset vil en konsesjon til å drive sjøflyhavn ved vannet være i strid med kommunens formål. En konsesjon til å drive sjøflyhavn vil også gjøre det vanskelig å begrense annen motoraktivitet på vannet. I henhold til luftfartsloven § 7-6 skal konsesjon bare gis når det finnes forenelig med allmenne hensyn. Samferdselsdepartementet har i denne saken kommet frem til, slik forholdene er i dag, at konsesjon til å drive sjøflyplass ved Litjvatnet ikke er forenlig med allmenne hensyn.»
Flyklubben brakte deretter saken inn for ombudsmannen. I klagen ble det blant annet anført at departementets saksbehandling var ensidig og ikke hadde gitt de berørte partene lik adgang til å bli hørt. Departementets avgjørelse var etter flyklubbens syn truffet uten at saken hadde vært tilstrekkelig opplyst. Etter flyklubbens oppfatning var det bare blitt innhentet uttalelser fra instanser som støttet kommunens syn. Instanser som for eksempel Justisdepartementet og Forsvarsdepartementet, som har interesse i å opprettholde flyklubbens drift var ikke blitt hørt. Det ble også anført at det var brudd på god saksbehandlingsskikk at flyklubben ikke var blitt gitt anledning til å delta på felles befaring med kommunen, og at saksdokumenter fra kommunen ikke var blitt oversendt til flyklubben. Videre var det ikke tatt hensyn til at flyklubben hadde fått avslag på alternative landingsplasser i omkringliggende kommuner, og det ville innebære slutten på sjøflymiljøet i Midt-Norge dersom vedtaket ble stående.
I brev fra ombudsmannen ble Samferdselsdepartementet stilt en rekke spørsmål, blant annet om departementet mente at den begrunnelsen som var gitt for å omgjøre Luftfartstilsynets vedtak var tilstrekkelig etter forvaltningsloven § 25. Departementet ble også bedt om å redegjøre for den avveiningen som ble gjort av de ulike «allmenne hensyn» som gjorde seg gjeldende i saken, særlig i hvilken grad de hensyn som talte for å opprettholde en landingsplass på Jonsvatnet var blitt vektlagt. Det ble stilt spørsmål om departementet hadde sett hen til at flyklubben hadde drevet virksomhet ved Jonsvatnet i lang tid, og hvordan dette hensynet eventuelt var blitt vektlagt.
På bakgrunn av departementets vektlegging av kommunens planer for området rundt Jonsvatnet, og ikke selve miljøtrusselen, ble det stilt spørsmål til i hvilken grad og på hvilken måte flyklubbens virksomhet ville stride mot kommunens planer, all den tid risikoen for forurensning fra flyplassvirksomheten ikke ble regnet som «den største trusselen for miljøet ved Jonsvatnet». Departementet ble spurt om det ble vurdert å knytte vilkår til konsesjonen som kunne imøtekomme kommunens planer for vannet.
Det ble videre stilt spørsmål om hvorfor det ikke var utført en miljørisikoanalyse, og hvordan ulike brukerinteressers syn var ivaretatt. Departementet ble spurt om det anså saken tilstrekkelig opplyst, jf. prinsippene i forvaltningsloven § 17.
Avslutningsvis ble det stilt spørsmål om mulighetene for alternative landingsplasser ble vektlagt i konsesjonsvurderingen, og i hvilken grad departementet ville følge opp oppfordringen til kommunen om å finne alternative landingsplasser.
I Samferdselsdepartementets svar til ombudsmannen gjenga departementet i stor grad den begrunnelsen som var gitt i vedtaket, og uttalte at begrunnelsen var tilstrekkelig etter forvaltningsloven § 25.
Departementet viste i hovedsak til Trondheim kommunes argumentasjon mot å gi konsesjon. Landingsplassens historie hadde en viss betydning, men var ikke tillagt avgjørende vekt. Imidlertid ble det lagt avgjørende vekt på kommunens ønske om å sikre Jonsvatnet som drikkevannskilde på best mulig måte, og at flyplassvirksomhet ville gi en negativ signaleffekt og vanskeliggjøre kommunens planer. Det ble ikke vurdert å knytte vilkår til konsesjonen for å imøtekomme kommunens planer for vannet. En konsesjon ville være i strid med kommunens mål om å begrense all aktivitet rundt Jonsvatnet.
Departementet fremhevet at alle innspillene i saken, også uttalelser fra flere ulike brukergrupper, var gjennomgått og vurdert selv om de ikke var nevnt i vedtaket.
Kommunens saksutredning forut for Trondheim bystyres vedtak om revisjon av hovedplan for vannforsyning var også gjennomgått. I denne utredningen var det sitert uttalelser fra blant annet Mattilsynet og Norges vassdrag og energidirektorat. Departementet mente det hadde vært unødvendig å innhente ytterligere dokumentasjon i sakens anledning. Departementet opplyste at det var kjent med at småflymiljøet var viktig for blant annet Norsk Aero Klubb og for rekrutteringen av nye flygere til Forsvaret og flyselskapene. Miljøverndepartementet ble kontaktet fordi kommunen hadde pekt på at Luftfartstilsynet ikke hadde tatt tilstrekkelig hensyn til Jonsvatnet som drikkevannskilde eller til viltinteressene i området, og etter departementets syn forelå det ingen dokumentasjon på saken om dette.
Det var ikke utført en miljørisikoanalyse fordi departementet ikke fant grunn til det når det ikke ble gitt konsesjon. Vedtaket ble omgjort fordi konsesjonen ikke var forenlig med allmenne hensyn, og ytterligere undersøkelser ble da ansett som unødvendige.
Departementet erkjente at det var uheldig at det ikke ble foretatt felles befaring, og viste til at flyklubben var blitt lovet like lang tid til å legge frem sin sak som kommunen. Spørsmålet om alternative landingsplasser ble diskutert med partene på befaringen, men ingen landingsplasser ble ansett som akseptable for flyklubben. Departementet hadde ikke foretatt seg noe ytterligere i så henseende, men opplyste at saken ville bli fulgt opp med en henvendelse til kommunen. Ombudsmannen mottok senere kopi av departementets henvendelse til Trondheim kommune.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«Etter lov om luftfart 11. juni 1993 nr. 101 § 7-6 kan det gis konsesjon til landingsplass «når det finnes forenlig med allmenne hensyn». Loven presiserer ikke selv hvilke hensyn det kan være tale om, men Luftfartstilsynet har på sin hjemmeside (www.luftfartstilsynet.no/tilsyn/flyplasser/) gitt uttrykk for at samferdsel, miljø (hovedsakelig støy og forurensning), næring, regulering, samfunnsøkonomi og kulturinteresser er eksempler på allmenne hensyn. Jeg er enig i at disse elementene er relevante for vurderingen.
Spørsmålet om det skal gis konsesjon til en landingsplass eller ikke, beror på en skjønnsmessig helhetsvurdering basert på forholdene i den enkelte sak. Luftfartsmyndighetene må imidlertid foreta en konkret avveining mellom de allmenne hensynene som er relevante i den konkrete saken. Så lenge det er tatt hensyn til de aktuelle argumentene, vil det ved spørsmålet om det skal gis samtykke til konsesjon eller ikke, være et spillerom for skjønn i forhold til den vekt de ulike momentene skal tillegges i vurderingen.
Samferdselsdepartementets avgjørelse i konsesjonssaken er et enkeltvedtak som etter forvaltningsloven § 24 skal begrunnes. Denne begrunnelsesplikten skal blant annet sikre at berørte parter i saken får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse og hvorfor forvaltningen eventuelt ikke etterkommer partens ønske. Dette er viktig av hensyn til parten selv, men er også ansett nødvendig for å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen. I denne saken er et sentralt spørsmål om Samferdselsdepartementet har gitt en tilfredsstillende begrunnelse for avslaget på konsesjonssøknaden.
I forvaltningsloven § 25 er det gitt nærmere regler om begrunnelsens innhold. Begrunnelsen skal angi de regler og faktiske forhold som vedtaket bygger på, samt de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøvingen av forvaltningens skjønn.
En dekkende begrunnelse vil være særlig viktig ved håndheving av så vidt utpregede skjønnsbestemmelser som luftfartsloven § 7-6 gir anvisning på. Videre er det her tale om å avvikle en sjøflyplass som har eksistert i svært mange år, og et vedtak om å nekte videre konsesjon er derfor inngripende for flyklubben. Som Høyesterett har påpekt i Isene-dommen, Rt. 1981 s. 745, stilles det strengere krav til begrunnelsens innhold i slike saker. Videre vil en mangelfull begrunnelse kunne indikere en svikt ved selve avgjørelsen.
Luftfartstilsynet, som behandlet saken i første instans, foretok en sammensatt vurdering av de ulike og motstridende hensyn som etter tilsynets oppfatning gjorde seg gjeldende i saken. Tilsynet vurderte hensynet til Jonsvatnet som drikkevannskilde, og uttalte i vedtaket 24. mars 2003 blant annet at «[s]ignaleffekten av å tillate drift av landingsplassen anses ikke å være betydelig». I oversendelsen 3. august 2004 til departementet siterte tilsynet Trondheim kommunestyres vedtak fra 1999 der farene for forurensning ved å opprettholde sjøflyplassen ble betegnet som «svært små» og fra kommunens høringsuttalelse 16. oktober 2002 der kommunen ga uttykk for at «[d]e fleste potensielle forurensningskildene vil hver for seg utgjøre en liten trussel mot drikkevannet». I tilsynets oppsummering i innstillingen heter det:
«Luftfartstilsynet finner at driften av sjøflyplassen verken kommer i konflikt med drikkevannsinteressen eller hensynet til viltlivet. Flyklubben driver samfunnsnyttig virksomhet som kommer allmennheten til gode. Kommunen anfører en mulig negativ effekt for drikkevann og viltområder, men dette er verken bevist eller tilstrekkelig sannsynliggjort. Luftfartstilsynet har i sitt vedtak lagt betydelig vekt på at landingsplassen har vært benyttet i 30 år og at landingsplassens beliggenhet er av betydning for hvorvidt flyklubben kan fortsette sin virksomhet.»
I Samferdselsdepartementets begrunnelse for å avslå konsesjonssøknaden, er det i all hovedsak vist til hensynet til Jonsvatnet som drikkevannskilde. Departementet antar at forurensningsfaren og støyen ikke utgjør noen stor trussel mot miljøet ved Jonsvatnet, men peker på at en konsesjon til å drive sjøflyplass vil gjøre det vanskelig å begrense annen motoraktivitet på vannet.
Hensynet til en drikkevannskilde er utvilsomt et av de allmenne hensyn som det skal legges vekt på ved vurderingen av om det skal gis konsesjon til en sjøflyplass. Miljøhensynet må generelt anses å være tungtveiende hensyn, men det er likevel grunn til å peke på at også andre hensyn er relevante for den endelige avgjørelsen. Særlig i et tilfelle som dette, der det synes å være klart at den isolerte forurensningsfaren er begrenset, vil det være særlig grunn til å vurdere nærmere de hensynene som taler for å gi konsesjon.
Trondheim flyklubb har pekt på at sjøflyplassen er viktig for redningstjenesten i Midt-Norge, og for utdannelsen av norske flygere. Det er vist til at det ikke foreligger noen reelle alternativer til sjøflyplassen på Jonsvatnet, og at en nektelse av fortsatt konsesjon til sjøflyplass mest sannsynlig vil medføre en slutt på sjøflymiljøet i Midt-Norge. Videre har flyklubben opplyst at et overveiende flertall av grunneiere og andre anser flyplassen som «et positivt samfunnstiltak».
Samferdselsdepartementet treffer endelig avgjørelse når et vedtak fra Luftfartstilsynet påklages. Departementet har dermed anledning til å vurdere søknaden om konsesjon annerledes enn Luftfartstilsynet. Det er imidlertid vanskelig å se av departementets begrunnelse at de allmenne hensyn som ble tillagt avgjørende vekt ved direktoratets vurdering, i det hele tatt er vurdert særskilt av Samferdselsdepartementet. Det er få spor i departementets begrunnelse som viser at det er foretatt en avveining mellom motstridende hensyn, og hvilken vekt som skulle legges på de hensynene som talte for å gi flyklubben konsesjon. Heller ikke departementets redegjørelse til ombudsmannen viser at hensynene som taler for å gi konsesjon er vurdert særlig inngående.
Miljøspørsmålene ble utredet særskilt av departementet ved oversendelse av saken til Miljøverndepartementet, som igjen innhentet uttalelser fra Direktoratet for naturforvaltning og SFT. Noen tilsvarende utredning av de hensynene som talte for konsesjon ble ikke foretatt. Videre har departementet erkjent at det var en svakhet ved saksbehandlingen at det ikke ble foretatt en felles befaring.
I denne situasjonen finner jeg at Samferdselsdepartementets begrunnelse for å omgjøre Luftfartstilsynets vedtak var mangelfull. Begrunnelsen etterlater begrunnet tvil om alle relevante hensyn er blitt vurdert og hvordan hensynene er veid mot hverandre. Jeg ber derfor departementet om å vurdere saken på nytt i lys av mine merknader. Departementet bes holde meg orientert om utfallet av den fornyede behandlingen. Jeg presiserer at jeg med dette ikke har tatt stilling til utfallet av konsesjonssaken.»