Statskog utlyste høsten 2005 tre konsesjonspliktige skogeiendommer i en kommune for salg. Klageren (A) kjøpte eiendommen X. Eiendommen, som totalt er på 139 dekar, er en ren skogeiendom uten bygninger. A bruker og bor på sin mors eiendom i samme kommune. I tillegg forpakter han en eiendom i kommunen.
Kommunen krevde i brev til Statskog søknad om deling, jf. jordloven § 12, før As konsesjonssøknad kunne behandles. Kommunen hadde ikke krevd tilsvarende søknad i forhold til de to andre eiendommene som ble utlyst for salg samtidig. Statskog påklaget dette, men fylkeslandbruksstyret sluttet seg til kommunens standpunkt. Statens landbruksforvaltning (SLF) ga imidlertid Statskog medhold i klagen. SLF kunne ikke se at de tre eiendommene utgjorde en driftsenhet i jordlovens forstand.
Kommunen ved utvalg for miljø, teknikk og landbruk behandlet konsesjonssøknaden. Det ble vedtatt å utsette saken for innhenting av flere opplysninger. Konsesjonssøknaden ble behandlet på nytt i senere utvalgsmøte, men også denne gangen ble avgjørelse utsatt. Utvalget avslo deretter søknaden. Saken ble oppsummert slik:
«Erverver eier ikke eiendom i … i dag, men bor i kommunen, har sitt yrke i landbruket og har over lengre tid prøvd å skaffe seg en landbrukseiendom som han kan bo på og drive. Overdragelsen vil styrke erververs tilknytning til landbruket, men vil ikke være med på å styrke ressursgrunnlaget på en eksisterende landbrukseiendom. Det er ønskelig at jord- og skogeiendommer som omsettes blir lagt til eksisterende landbrukseiendommer i drift slik at disse styrkes. Dermed vil også grunnlaget for bosetting i kommunen styrkes. Selv om det i konsesjonsloven er åpnet for konsesjon til erververe uten eiendomstilknytning til primærnæringene er den aktuelle eiendommen i denne saken to skogteiger som ikke har funksjon som bosted og livsmiljø. Slik saken står er det ikke sannsynlig at erverver blir eier av en landbrukseiendom i nær framtid og derfor tilrås ikke innvilgelse av konsesjon.»
Vedtaket lød:
«… kommune mener at landbrukseiendommer der det ikke er grunnlag for bosetting og selvstendig drift må legges til eiendommer med bosetting og aktiv drift. Dette vil styrke ressursgrunnlaget på slike eiendommer og sikre grunnlaget for fortsatt bosetting på eiendommen.
… kommune gir ikke A konsesjon på eiendommen X. Vedtaket gjøres med hjemmel i Lov om konsesjon ved ervervelse av fast eiendom §§ 1 og 9.»
A påklaget vedtaket. Han anførte bl.a. at kommunen hadde utøvd usaklig forskjellsbehandling gjennom å gi konsesjon til kjøperne av de andre eiendommene Statskog solgte i samme runde (eiendommen Y til B og eiendommen Z til C). Han mente at kommunen hadde trenert søknaden og at han derigjennom hadde kommet dårligere ut enn de to andre fordi det i mellomtiden hadde vært kommunevalg og utvalget var annerledes sammensatt enn da B og C fikk sine søknader behandlet. Når det gjaldt Y, viste han dessuten til at heller ikke B eide landbrukseiendom fra før, men forpaktet slik han selv gjorde. I Bs sak ble det «aldri nevnt eller vurdert at Y burde legges til eksisterende aktiv landbrukseiendom». Derimot ble det satt vilkår om at erverver måtte overta en nærmere angitt eiendom innen 15 år og drive de to eiendommene sammen. A mente et slikt vilkår «umulig lovlig kan settes, da mye kan skje på 15 år og det er ingen garanti for at det blir slik som … kommune forespeiler seg». Videre viste han til ytterligere en referansesak der utvalget «i møte den … ga konsesjon på ervervelse av eiendommen Æ, til en erverver [anm. C] som heller ikke eier eller driver noen landbrukseiendom fra før, men bor på en eiendom som det ikke er eller kommer til å bli noen aktiv landbruksdrift på».
Kommunen tok ikke klagen til følge. Fylkeslandbruksstyret stadfestet kommunens avgjørelse. Fylkeslandbruksstyret mente at kommunens oppfatning om at slike eiendommer bør legges til eiendommer med bosetting og aktiv drift var «i tråd med formålet med konsesjonslova». Fylkeslandbruksstyret viste til kommunens forklaring på hvorfor det hadde tatt lang tid å behandle søknaden, og kunne ikke se at «det er grunnlag for å hevde at det er utøvd usaklig forskjellsbehandling mellom den aktuelle søknaden og de andre søknadene som er nevnt i klagen».
A klaget til ombudsmannen. Han ba ombudsmannen om å gjennomgå saken da han mente at kommunen «har drevet forskjellsbehandling og utøvet feil vurdering og lovanvending i saken».
Det ble funnet grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere med fylkeslandbruksstyret. I brev herfra ble fylkeslandbruksstyret bedt om å redegjøre noe nærmere for hvordan bosettingshensynet var vurdert og vektlagt. Herunder ble det bedt om en kommentar til As anførsel om at det ikke var gjort «en konkret vurdering av om det finnes andre kjøpere til X og som er egnet som tilleggsareal til andre aktive bruk». Fylkeslandbruksstyret ble også bedt om å kommentere anførselen om usaklig forskjellsbehandling ved at indirekte bosettingshensyn ikke syntes å ha blitt vurdert i de to referansesakene (B og C).
Fylkeslandbruksstyret behandlet henvendelsen herfra i et møte. Fra svaret siteres:
«Vurdering og vektlegging av bosettingshensynet
Saken gjelder konsesjon på erverv av en liten skogeiendom. Konsesjonsskjønnet er forankret i lovens formålsbestemmelse, hvor det bl.a. framgår at det er et mål å oppnå eier- og brukerforhold for å tilgodese landbruksnæringen og hensynet til bosettingen. I tillegg gir § 9 i samme lov anvisning på momenter som er relevante i vurderingen av om det skal gis konsesjon når ervervet gjelder landbrukseiendom, bl.a. skal det legges særlig vekt på om erververs formål vil ivareta hensynet til bosettingen i området.
Dersom jord- og skogbrukseiendommer legges som tilleggsareal til andre landbrukseiendommer slik at ressursgrunnlaget på disse styrkes, vil det i større grad kunne ligge til rette for fortsatt drift og bosetting på disse eiendommene. Kommunens vurdering av at jord- og skogbrukseiendommer som ikke gir grunnlag for selvstendig drift og bosetting fortrinnsvis bør tillegges eiendommer med bosetting og drift for å styrke disse, synes derfor å være innenfor de rammer som loven har trukket opp for konsesjonsskjønnet.
Når det gjelder As anførsel om at det ikke er gjort “en konkret vurdering av om det finnes andre kjøpere av X…”, vil fylkesmannen bemerke at det ikke er vanlig at det gjøres undersøkelser om dette i slike saker. Kommunens skjønnsutøvelse i slike tilfeller vil regelmessig bygge på den generelle kunnskap kommunale landbruksmyndigheter har om etterspørsel etter tilleggsareal og behovet for dette.
Påstanden om usaklig forskjellsbehandling
1 2005 ble tre skogeiendommer solgt fra Statskog, og det ble søkt om konsesjon på disse. 2 av sakene endte med at det ble gitt konsesjon (Y og Æ), mens As sak endte med avslag.
Søknaden om konsesjon på eiendommen Y ble innvilget på vilkår av at konsesjonssøker skulle overta en annen landbrukseiendom innen 15 år og etter den tid drive begge eiendommene som en driftsenhet. Fylkesmannen kan forstå at det reises spørsmål ved om det å overta en annen landbrukseiendom såpass langt fram i tid er vesentlig annerledes enn As situasjon som forpakter og at han etter det vi forstår er på utkikk etter landbrukseiendom som han kan få kjøpt. Etter vår vurdering er det imidlertid ikke helt irrelevant å se hen til at erverver av Y har odel og derfor større sikkerhet for å få overtatt landbrukseiendom som etter hvert kan utgjøre en driftsenhet sammen med den eiendommen det gitt konsesjon på.
Ved behandling av søknaden om konsesjon på Æ har kommunen vist til at konsesjonssøker eide landbrukseiendom i … da det ble gitt konsesjon, i motsetning til A som ikke eide eiendom i … i det hele tatt.
Vi har forståelse for As synspunkt om at alle de tre konsesjonssakene helst skulle vært behandlet i samme tidsrom, men vi kan ikke se at dette argumentet gir støtte til påstanden om usaklig forskjellsbehandling.»
A kommenterte fylkeslandbruksstyrets svar. Når det gjaldt Y (B), fremholdt han at kommunen hadde «lagt inn en premiss om at det som må betraktes som hovedeiendommen i en fremtidig driftsenhet skal erverves på et senere tidspunkt». Han anførte at det er stilt et «vilkår som verken konsesjonsmyndighetene eller andre kan håndheve, og det er stilt et vilkår sterkt i strid med hva som tidligere har vært omforent praksis med hensyn til vilkårsstilling». Videre fremholdt han at man i konsesjonssammenheng ikke kan pålegge tredjemann vilkår gjennom å kreve at dagens eller senere innehavere av hovedeiendommen innen en bestemt frist skal overdra den til en bestemt erverver. Han presiserte at man uansett ikke har noen garanti for at konsesjonssøkeren vil bli eier av hovedeiendommen. Til odelsargumentet, bemerket han at myndighetene ikke kan pålegge noen å gjøre bruk av eventuell odelsrett, og at man ikke har noen holdepunkter for at en løsningssituasjon vil kunne oppstå innen fristen. A gjorde oppmerksom på at han er odelsberettiget til minst to gårdsbruk i kommunen. Riktignok er han nummer tre i søskenflokken, slik at det vil være noe usikkert om han i kraft av odelsprioriteten vil kunne kreve å få overta noen eiendom. Likevel mente han at det er liten forskjell i forhold til Bs sak slik at utgangspunktet, nemlig at ingen av dem har landbrukseiendom fra før, måtte fastholdes. A konkluderte med at det synes «helt ubegrunnet at kommunen legger vekt på dette forholdet til fordel for en søker (B), mens man benytter et tilsvarende forhold til ulempe for A».
Om Cs erverv av Æ, fremholdt han at det var «beviselig uriktig» at C var eier av landbrukseiendom i kommunen på konsesjonstidspunktet. Utskrift fra grunnboken viste at hun ervervet grunnbokshjemmel et år etter at konsesjon ble innvilget.
I senere brev opplyste fylkesmannen at han hadde innhentet opplysninger fra kommunen. Vedlagt var brev fra kommunen til fylkesmannen. Det fremgikk der at det ikke hadde vært anført fra As side at han hadde odel til gårdsbruk i kommunen, men at kommunen hadde gjort en «enkel undersøkelse» av hvilke avtaler A hadde med hjemmelshavere han leide grunn av. Kommunen hadde ikke lyktes i å oppdrive noen avtaler. Kommunen opplyste videre at C eide halvparten av gnr … bnr … og gnr … bnr … på det tidspunktet hun fikk konsesjon for Æ, men at den andre sameieren overtok hennes halvpart. På det tidspunktet var allerede Æ tinglyst overdratt til C. Til slutt opplyste kommunen at det i lengre tid hadde vært kommunens politikk at konsesjonspliktige landbrukseiendommer uten boplikt skal overdras til eiere av landbrukseiendom. Politikken hadde vært praktisert både av nåværende og tidligere politiske utvalg. Vedlagt brevet fra kommunen var retningslinjer for bo- og driveplikt.
A kommenterte opplysningene fra kommunen. Han fremholdt at opplysningene var ufullstendige. A hadde ikke påberopt seg sin status som odelsberettiget fordi det var grunn til å tro at så små kommuner som … uansett satt inne med betydelig kunnskap om slike forhold. Dersom slike forhold var avgjørende, ville det vært enkelt å skaffe opplysninger om dette. A hadde oppfattet det brevet kommunen viste til slik at det i tilfelle var konkrete planer eller avtaler om overdragelse kommunen ønsket å få vite om. Heller ikke B hadde brukt sin status som odelsberettiget eller sine planer om fremtidig overdragelse som argumenter. Imidlertid hadde han oppgitt at han forpaktet en eiendom, som kommunen i saksfremstillingen la til grunn at B drev i samdrift med sine foreldre. Disse eier og bruker gnr … bnr …. Videre var det anført at innvilgelse av konsesjon ville styrke næringsgrunnlaget og bosettingen når B i sin tid ville overta foreldrenes eiendom. Dette fremgikk ikke av søknaden, men ble trukket frem av kommunen i den opprinnelige innstillingen. A konkluderte med at de stadig nye opplysningene i saken til C ikke var egnet til å svekke hans oppfatning om at det hadde foregått usaklig forskjellsbehandling.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Generelt
Det følger av lov 28. november 2003 nr. 98 om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv. § 1 at lovens formål er «å regulere og kontrollere omsetningen av fast eiendom for å oppnå et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet». Bestemmelsen regner deretter opp hvilke hensyn som kan trekkes inn ved avgjørelsen. Rammen er vid – blant annet er det relevant å vektlegge hensynet til fremtidige generasjoners behov, landbruksnæringen, behovet for utbyggingsgrunn, miljøet, allmenne naturverninteresser og friluftsinteresser, samt bosetting. Ettersom formålsbestemmelsen bruker uttrykket «blant annet» om de hensyn som skal tilgodeses, kan også andre momenter trekkes inn, forutsatt at de bidrar til et effektivt vern om landbrukets produksjonsarealer og slike eier- og bruksforhold som er mest gagnlige for samfunnet.
Formålsbestemmelsen er kommentert i Ot.prp. nr. 79 (2002-2003) om lov om konsesjon ved erverv av fast eiendom (konsesjonsloven) mv. Det fremgår av merknaden til § 1 (på side 76 i proposisjonen):
«Det er søkeren og hans formål med ervervet som danner utgangspunktet for vurderingen. Søkers formål er derfor av sentral betydning for avgjørelsen både i saker som gjelder erverv av landbrukseiendom og ved erverv av andre typer arealer. Formålet med ervervet må veies opp mot de samfunnsinteressene som gjør seg gjeldende. Avgjørelsen skjer etter en individuell og konkret vurdering. Etter loven har ingen krav på konsesjon, men konsesjon må gis med mindre det er saklig grunn til å avslå. Ordlyden i lovutkastet innebærer at det ved avveiningen mellom søkers interesser og samfunnsinteressene bare er adgang til å velge en løsning som er ”mest” gagnlig for samfunnet. Mest innebærer ikke at en er tvunget til å velge den beste løsningen, men at en må velge mellom de faktiske mulighetene en har. Dette innebærer at samfunnshensynene er det sentrale ved vurderingen. Individuelle forhold er også relevante momenter, men da som korrigerende momenter.»
I saker om konsesjon for erverv av eiendommer som skal nyttes til landbruksformål, kommer også konsesjonsloven § 9 til anvendelse. Bestemmelsens første ledd hadde på tidspunktet for avgjørelsen i saken her følgende ordlyd:
«Ved avgjørelsen av søknad om konsesjon for erverv av eiendom som skal nyttes til landbruksformål skal det til fordel for søker legges særlig vekt på:
1. om den avtalte prisen tilgodeser en samfunnsmessig forsvarlig prisutvikling,
2. om erververs formål vil ivareta hensynet til bosettingen i området,
3. om ervervet innebærer en driftsmessig god løsning, og
4. om erververen anses skikket til å drive eiendommen.»
Også denne bestemmelsen er kommentert i ovennevnte proposisjon nr. 79. Det fremgår av merknaden til § 9 at uttrykket «til fordel for søker» er valgt for å understreke at en ønsker seg en positiv tilnærming til søknaden. Avgjørelsesorganet skal fokusere på momentene som taler for å gi konsesjon.
Etter en lovendring 19. juni 2009 som trådte i kraft 1. juli 2009, er ordlyden noe endret blant annet ved at uttrykket «til fordel for søker» er utelatt. Ifølge forarbeidene (Ot.prp. nr. 44 (2008-2009) s. 131) innebærer dette ingen realitetsendring i forhold til gjeldende praksis.
Ingen har krav på konsesjon. Myndighetene skal foreta en konkret helhetlig avveining av hensynene for og imot, og skal avslå søknaden dersom det er saklig grunnlag for det. Utgangspunktet for vurderingen skal tas i søkeren og hans formål med ervervet, og dette må avveies mot de samfunnsmessige forholdene som gjør seg gjeldende. Dersom det samfunnsmessig gir en bedre løsning at andre enn konsesjonssøkeren overtar eiendommen, kan det ikke være noe i veien for å avslå søknaden.
Et hovedformål med konsesjonsloven er å sikre landbrukets produksjonsarealer i dag og i fremtiden. De skjønnskriteriene som stilles opp i lovens § 9, må ses i sammenheng med dette formålet. Det samme gjelder andre skjønnsmomenter som ikke er særskilt nevnt i loven.
2. Om indirekte bosettingshensyn i konsesjonsvurderingen
Loven stiller i seg selv ikke noe krav om at kjøperen skal eie landbrukseiendom fra før. Noe absolutt krav om dette kan derfor neppe oppstilles. Myndighetene må likevel kunne tilstrebe å styrke næringsgrunnlaget til eksisterende bruk slik at bosettingen på sikt opprettholdes eller styrkes.
I saken her er det lagt vekt på en type av bosettingshensyn som klageren treffende har karakterisert som «indirekte». Kommunen, som fylkeslandbruksstyret har sluttet seg til, mener at å gi konsesjon til klageren ikke vil være positivt for bosettingen i kommunen. Synspunktet er at det hadde vært bedre om eiendommen ble oppkjøpt som tilleggsjord til en eksisterende landbrukseiendom i drift. En slik løsning ville ha styrket ressursgrunnlaget på den eksisterende landbrukseiendommen og derigjennom økt sannsynligheten for at beboerne der ville bli boende i kommunen. Klageren, som bor i kommunen, eier ikke landbrukseiendom fra før og kommunen mener etter en slik betraktningsmåte at å gi konsesjon til ham ikke vil bidra til å opprettholde/styrke bosettingen.
Det kan neppe være noe i veien for at bosettingshensyn i utgangspunktet vektlegges med sikte på å danne grunnlag for fortsatt bosetting på eksisterende eiendom. Jeg mener likevel at det kan settes spørsmålstegn ved måten det her er gjort på. Kommunen synes ikke å ha undersøkt om det faktisk finnes andre interessenter til eiendommen. Fylkesmannen har til dette bemerket at «det ikke er vanlig at det gjøres undersøkelser om dette i slike saker». Fylkesmannen opplyser at kommunens skjønnsutøvelse i slike tilfeller «regelmessig [vil] bygge på den generelle kunnskap kommunale landbruksmyndigheter har om etterspørsel etter tilleggsareal og behovet for dette». I saken her har jeg vanskelig for å spore noen opplysninger om etterspørsel etter tilleggsareal. Det er ikke opplysninger om hvorvidt det er stort behov for dette. Når kommunen vil legge så stor vekt på bosettingshensyn – og øvrige momenter synes å tale for å gi konsesjon – bør det kunne forventes at kommunen sannsynliggjør at det finnes andre interessenter. Jeg finner støtte for dette i rundskriv M-2/2009 om Konsesjon og boplikt, der det i punkt 8.2.4 står at bosettingshensynet vil kunne ivaretas dersom det er grunn til å tro at en utvidelse av ressursgrunnlaget er med på å danne grunnlag for videre bosetting på eiendommen, en formulering som indikerer at kommunen bør kunne vise til konkrete interessenter for å kunne vektlegge bosettingshensyn på denne måten.
3. Usaklig forskjellsbehandling
Klageren har, for det første, anført at kommunens sendrektige behandling av hans konsesjonssak innebærer usaklig forskjellsbehandling i forhold til erververne av Y og Z. Fordi kommunen, fylkeslandbruksstyret og SLF brukte lang tid på å avgjøre om det var påkrevd med delingssamtykke etter jordloven, ble hans søknad ikke behandlet før etter kommunevalget i 2007. Valget førte til at utvalget ble sammensatt av nye medlemmer som førte en annen praksis. Dersom det forrige utvalget hadde behandlet også hans søknad, ville utfallet sannsynligvis ha blitt et annet. Til dette har fylkesmannen bemerket at han «har forståelse for As synspunkt om at alle de tre konsesjonssakene helst skulle vært behandlet i samme tidsrom». Likevel kan han ikke se at «dette argumentet gir støtte til påstanden om usaklig forskjellsbehandling». Jeg kan vanskelig se at det kan få avgjørende betydning for spørsmålet om gyldigheten av fylkeslandbruksstyrets vedtak at det tok lang tid å ferdigbehandle konsesjonssøknaden i kommunen. Jeg nøyer meg med å vise til kommunens forklaring på dette punkt.
For det andre har klageren fremholdt at det reelt sett var forskjellsbehandling å avslå hans konsesjonssøknad når B fikk konsesjon for ervervet av Y. I likhet med ham selv, var også B (bare) forpakter av landbrukseiendom slik at heller ikke B har noen garanti for at han får overta en landbrukseiendom i fremtiden. Klageren har anført det ikke er objektive holdepunkter for at en løsningssituasjon vil oppstå innen den frist som er satt i vilkåret. Jeg er enig i at sakene fremstår som nokså sammenlignbare på disse punktene.
Det er videre av klageren stilt spørsmål om det vilkåret som er stilt i Bs sak kan være gyldig. Det er ikke nødvendig for meg å konkludere på dette punktet, da det uansett synes lite rimelig at kommunen ikke har funnet å kunne innvilge konsesjon til A på samme vilkår. Jeg har merket meg at A er odelsberettiget til minst to gårdsbruk i kommunen. Videre er jeg enig i at det er liten forskjell i forhold til Bs sak slik at utgangspunktet, nemlig at ingen av dem har landbrukseiendom fra før, må fastholdes.
For det tredje har klageren påberopt seg Cs konsesjon for ervervet av Æ som grunnlag for påstand om usaklig forskjellsbehandling. Æ er etter det jeg forstår ikke en av de tre eiendommene Statskog solgte i 2005, men en eiendom C kjøpte i 2004. Det er litt uklarheter rundt dette ettersom hun også var erverver av Z. Klageren har hevdet at C ikke eide eiendom i kommunen da konsesjon ble gitt. Videre har han opplyst at C, i motsetning til ham selv, ikke hadde yrket sitt i landbruket på det tidspunktet. Utover dette verserer det flere og motstridende opplysninger vedrørende Cs eiendomsforhold. Jeg finner det derfor vanskelig å mene noe sikkert om det kan ha foregått en usaklig forskjellsbehandling med referanse til Cs sak.
4. Konklusjon
Jeg er kommet til at det foreligger «begrunnet tvil» til forhold av betydning, jf. ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 § 10 annet ledd. Jeg må derfor be fylkesmannen om å behandle saken til A på nytt. I den nye vurderingen må det redegjøres nærmere for hvordan bosettingshensynet konkret gjør seg gjeldende i … kommune (om det er andre interessenter til konsesjonseiendommen). For det andre må fylkesmannen vurdere på nytt om det har foregått usaklig forskjellsbehandling, og i tilfelle hvilken betydning det kan få for avslagets gyldighet. Jeg ber om å bli holdt orientert om fylkesmannens fornyede vurdering.»