Uttalelse
1. Sakens bakgrunn og klagebehandlingen hos ombudsmannen
Arne Tumyr innga 10. november 2015 klage til Sivilombudsmannen på vegne av organisasjonen Stopp islamiseringen av Norge avdeling Agder (heretter SIAN) over Fylkesmannen i Vest-Agders avgjørelse om ikke å foreta lovlighetskontroll av et avslag fra Kristiansand kommune.
Saken har sin bakgrunn i en søknad fra SIAN 2. desember 2013 om å holde et kveldsarrangement i Kristiansand folkebibliotek. Formålet var å holde et opplysningsmøte om organisasjonens ståsted og synspunkter. Biblioteksjefen avslo søknaden 17. januar 2014 med den begrunnelse at formålet til SIAN og opplegget for det planlagte opplysningsmøtet ikke var i samsvar med de verdiene Kristiansand kommune og folkebibliotek skulle legge til grunn for sitt virke.
SIAN påklagde avslaget 17. februar 2014. Ved Kulturstyrets vedtak 26. februar 2014 ble klagen ikke tatt til følge. Biblioteksjefen informerte om klagebehandlingen i brev 20. mars 2014, og opplyste om at klager ville bli invitert til å delta i et debattmøte i biblioteket. SIAN påklagde avslaget til Sivilombudsmannen 20. april 2014. I brev 7. mai 2014 avviste ombudsmannen klagen under henvisning til at SIAN ikke hadde tatt opp enkelte anførsler med kommunen. Ombudsmannen viste også til Fylkesmannens adgang til å foreta lovlighetskontroll, jf. kommuneloven § 59.
SIAN begjærte deretter ny klagebehandling hos kommunen 20. mai 2014. Klagen ble avvist av rådmannen 23. juni 2014. I rådmannens avvisningsvedtak er det vist til at utleie av biblioteklokaler anses som en privatrettslig disposisjon som faller utenfor enkeltvedtaksbegrepet i forvaltningsloven. Avvisningen ble opprettholdt i klagenemnda 27. november 2014.
I en redegjørelse til bystyret 6. februar 2015 har rådmannen skrevet følgende:
«Både Kommuneadvokaten og Sivilombudsmannen viser til at «utleie/utlån av kommunal eiendom/lokaler» er et privatrettslig forhold som ikke kommer inn under regelverket for offentlig myndighetsutøvelse. Kommuneadvokaten anser det ikke som en lovpålagt oppgave å tilby utlån av bibliotekets lokaler etter stengetid, og sier seg enig i at biblioteksjefens oppfatning av biblioteklovens formålsparagraf ikke er i strid med Grunnlovens og den europeiske menneskerettighetskonvensjonens bestemmelser om ytringsfrihet.»
I redegjørelsen fremgår det også at klager har hatt anledning til å delta i en paneldebatt i biblioteket.
I Fylkesmannens vedtak 5. oktober 2015 står det at bystyret 18. februar 2015 vedtok følgende:
«Bystyret vil på generelt grunnlag stadfeste prinsippet om at enhver organisasjon, som holder seg innenfor norsk lov, skal ha lik rett til å benytte seg av kommunale lokaler til møtevirksomhet og informasjonsarbeid.
Diskriminering på bakgrunn av politiske, religiøse eller andre årsaker skal ikke forekomme.»
Etter ytterligere kontakt med biblioteket og ny behandling i bystyret fremmet SIAN ny klage til Sivilombudsmannen. Ombudsmannen viste i brev 25. mai 2015 igjen til muligheten til å be Fylkesmannen foreta en lovlighetskontroll. Dette gjorde SIAN i brev 29. juli 2015. Fylkesmannen i Vest-Agder (som senere er slått sammen til Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder) avviste begjæringen 5. oktober 2015.
Etter en redegjørelse for rammene for Fylkesmannens adgang til lovlighetskontroll har Fylkesmannen i avvisningsvedtaket uttalt følgende:
«Da man i saken står overfor en privatrettslig beslutning med grunnlag i kommunens eiendomsrett til biblioteket finner Fylkesmannen at kommunens avgjørelse faller utenfor rammene for Fylkesmannens lovlighetskontroll. Det foreligger etter Fylkesmannen syn heller ikke andre klare indikasjoner på feil ved avgjørelsen. Det vises til at saken har fått en grundig behandling i kommunens organer. Enkeltsaken har også vært forelagt bystyret i en egen orienteringssak. På denne bakgrunn avviser Fylkesmannen anmodningen fra SIAN om lovlighetskontroll av eget tiltak, jf. kommuneloven § 59 nr. 5, i forhold til kommunens avgjørelse om at organisasjonen ikke får benytte biblioteket til et opplysnings- og debattmøte.»
Tumyr rettet etter dette en ny klage til Sivilombudsmannen i november 2015. I klagen til ombudsmannen har SIAN sagt seg uenig i at kommunen har fattet en privatrettslig beslutning, og har i denne sammenheng særlig fremhevet at avgjørelsen om utleie av rom på folkebibliotek ikke er en typisk sak om økonomiske privatrettslige forhold. SIAN viser til at saken dreier seg om grunnleggende ikke-kommersielle forhold, så som ytringsfrihet og likebehandling. SIAN skriver også at de har blitt forskjellsbehandlet, ved at biblioteket har sluppet til religiøse organisasjoner og bevegelser, herunder islamske Ahmadiyya Muslim Jamat. I tillegg har blant annet ulike kristne grupper fått tilgang til å leie rom i biblioteket. SIAN har også vist til at den opprinnelige begrunnelsen for avslaget har endret seg, og stiller spørsmål om den nye begrunnelsen er den reelle.
Ombudsmannen besluttet å undersøke saken med Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder. Fylkesmannen ble bedt om å redegjøre nærmere for standpunktet om at utleie av biblioteklokaler til offentlig debatt utelukkende er en privatrettslig beslutning med grunnlag i kommunens eiendomsrett. Ombudsmannen ba også om en redegjørelse for om formålsbestemmelsen i folkebibliotekloven innebærer en plikt for kommunen til å gjøre biblioteklokalene tilgjengelig for aktører som SIAN. Forutsatt at det foreligger en slik plikt, ble Fylkesmannen også bedt om å vurdere om leie av lokaler likevel kan nektes av hensyn til kommunen og bibliotekets verdier, jf. avslaget 17. januar 2014, og om nektelsen er i strid med formålsbestemmelsen i loven. Fylkesmannen ble også bedt om å vurdere betydningen av at SIAN har fått delta i paneldebatt på biblioteket, og betydningen av om arrangementet skjer i eller utenfor bibliotekets ordinære åpningstid.
Fylkesmannen har i sine merknader vist til at saksfeltet ligger utenfor Fylkesmannens ordinære fagoppgaver, og har derfor bedt Kristiansand kommune uttale seg. Kommunen har også innhentet uttalelse fra Nasjonalbiblioteket, og deler av denne uttalelsen er gjengitt i svaret til ombudsmannen. For spørsmålet om utleie av lokalene innebærer noen offentlig myndighetsutøvelse, har Fylkesmannen vist til kommunens uttalelse. Kommunen v/ kulturdirektøren og biblioteksjefen skriver at kommunen opprettholder sitt standpunkt om at avgjørelsen om utleie er en privatrettslig beslutning og ikke utslag av offentlig myndighetsutøvelse. Videre fremhever kommunen at biblioteksjefen både før og etter ny folkebiblioteklov har kunnet velge hvilke arrangementer og debatter biblioteket gjennomfører, uten at kommunens administrative eller politiske ledelse griper inn. Kommunen har også fremhevet uttalelser om biblioteksjefens uavhengige rolle fra statsråden i forbindelse med innføring av ny biblioteklov, og også vist til uttalelsen i sakens anledning fra Nasjonalbiblioteket v/ avdelingsdirektør Tinnesand. Nasjonalbiblioteket har blant annet uttalt at det fremgår av loven at bibliotekene skal være en «uavhengig» møteplass og arena for offentlig samtale og debatt:
«Etter vår vurdering skal «uavhengig» tolkes i retning av en redaktørplakat. Dette er å sammenligne med rollen staten spiller i forhold til å legge rette for at alle kommer til ordet i den offentlige samtalen. lnfrastrukturbestemmelsen i grunnlovens ytringsfrihetsparagraf vektlegger at staten skal legge til rette for offentlig samtale, det gjøres gjennom bl.a. NRK-plakaten og pressestøtten, ingen av disse ordningene fratar institusjonen selv å kunne styre innholdet. I bibliotekenes tilfelle må dette ansvaret altså ligge til biblioteksjefen.»
Fylkesmannen har også vist til at det finnes andre passende lokaler i kommunen, og at biblioteket ikke har møtelokaler som egner seg til åpne offentlige møter. I kommunens merknader kommer det frem at SIAN er velkommen til å låne disse møterommene på lik linje med andre, men disse er for små til å fungere godt til åpne møter.
Fylkesmannen mener at bibliotekloven ikke innebærer noen plikt for kommunen til å gjøre lokalene tilgjengelig for debatt og innlegg for aktører som SIAN. Det vil være opp til biblioteksjefens redaktørrolle å avgjøre hvilke arrangementer som skal finne sted i kommunens lokaler.
Klager har i senere merknader vist til at andre lokaler først ble tilbudt i 2015, og at SIAN i 2008 ble nektet å bruke møterom i Byhallen. Det er også vist til uttalelser fra daværende ordfører om at SIAN ikke skulle gis tilgang til slike lokaler. Klager mener at biblioteksjefen ikke har et uavhengig redaktøransvar som kan sammenlignes med pressens ansvar. Han skriver også avslaget er et enkeltvedtak som skal kunne påklages etter reglene i forvaltningsloven.
2. Ombudsmannens syn
Spørsmålet i saken er om avslaget på SIANs søknad om få holde et åpent møte i folkebibliotekets lokaler, er urettmessig. Avslaget ble gitt av folkebiblioteksjefen 17. januar 2014 med slik begrunnelse:
«Kristiansand folkebibliotek er den kulturarenaen i Agder som har flest brukere med ulik kulturbakgrunn, i samtlige aldersgrupper. Folkebibliotekene i Norge har en viktig funksjon som uformelt læringsverksted, utstillingsarena og møtearrangør. Biblioteket skal være en uavhengig møteplass som blir brukt til ulike typer arrangementer med litterær og samfunnsmessig verdi. Det er viktig at den uavhengige rollen blir ivaretatt på en god måte, slik at alle innbyggere i Kristiansand føler seg hjemme på biblioteket, uavhengig av religiøst eller politisk ståsted. Her har biblioteket en viktig funksjon som brobygger og kunnskapsleverandør i det flerkulturelle samfunnet.
Formålet til organisasjonen SIAN og opplegget for det planlagte opplysningsmøtet 27. februar, er etter biblioteksjefens syn ikke i samsvar med de verdiene Kristiansand kommune og Kristiansand folkebibliotek skal legge til grunn for sitt virke som arbeidsgiver, tjenesteleverandør og myndighetsutøver. Det er på denne bakgrunn at søknaden avslås. Rådmannen og kulturdirektøren er enig i denne vurderingen.»
I senere korrespondanse – særlig med ombudsmannen – er begrunnelsen utbygget noe. Det er imidlertid hensiktsmessig at ombudsmannen her i hovedsak forholder seg til det opprinnelige avslaget og den begrunnelse som er gitt der.
I saken er det reist spørsmål om avslaget er en privatrettslig disposisjon eller en myndighetshandling som er underlagt forvaltningslovens bestemmelser om enkeltvedtak. Ombudsmannen finner ikke grunn til å gå nærmere inn på dette spørsmålet. Uavhengig av hvilket svar som gis, er biblioteket underlagt de lover og regler som gjelder for virksomheten. Dessuten stilles det uansett visse ulovfestede krav til saklighet, likebehandling, forsvarlig saksbehandling mv. – også når myndighetene foretar privatrettslige disposisjoner, jf. Rt. 2009 side 1356 avsnitt 31.
Folkebibliotekenes virksomhet reguleres av folkebibliotekloven 1985 nr. 108. Lovens § 1 – formålsbestemmelsen – lyder slik:
§ 1. Målsetting
Folkebibliotekene skal ha til oppgave å fremme opplysning, utdanning og annen kulturell virksomhet, gjennom aktiv formidling og ved å stille bøker og andre medier gratis til disposisjon for alle som bor i landet.
Folkebibliotekene skal være en uavhengig møteplass og arena for offentlig samtale og debatt.
I denne saken er det særlig spørsmål om hvordan § 1 annet ledd skal forstås, og hvilke plikter den pålegger bibliotekene med hensyn til utleie av lokaler.
Formålsparagrafen ble endret til sin någjeldende ordlyd 21. juni 2013. I forarbeidene til endringen Prop. 135 L (2012-2013) side 9 heter det:
«Noen høringsinstanser foreslo at det i lovteksten burde understrekes at bibliotekene er uavhengige arenaer for offentlig samtale og debatt. Departementet slutter seg til at bibliotekenes uavhengighet er viktig for å fylle funksjonen som en demokratisk arena, som skal være tilgjengelig for alle. Dette aspektet ved folkebibliotekenes funksjon bidrar til å oppfylle retten til ytringsfrihet, blant annet nedfelt i Grunnloven § 100, som pålegger staten å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Det bør være klart at ingen skal kunne legge føringer på aktiviteter ved et folkebibliotek, eller innholdet i et folkebiblioteks programmering. Et folkebibliotek skal være et sted for alle kommunens innbyggere, uavhengig av politisk ståsted, religion og sosial bakgrunn. Formuleringen er knyttet til bibliotekene som uavhengig arena og det er ikke meningen at bestemmelsen skal begrense kommunenes arbeidsgiverrettigheter. På denne bakgrunn foreslår departementet at formålsparagrafen endres slik det er foreslått i høringsnotatet, og at det presiseres at folkebibliotekene skal være uavhengige arenaer for offentlig samtale og debatt.»
Videre på side 18:
«Formålsbestemmelsen gir en tydelig ramme for hvilke funksjoner og bibliotektjenester innbyggerne i hver enkelt kommune kan forvente seg, ved at den også reflekterer bibliotekenes møteplassfunksjon og ansvar for aktiv formidling av kunnskap og kultur. Bibliotekenes uavhengighet er viktig for å fylle funksjonen som en demokratisk arena, som skal være tilgjengelig for alle. Dette aspektet ved folkebibliotekenes funksjon bidrar til oppfyllelse av ytringsfriheten, og sikrer at det legges til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale. Det skal ikke legge føringer på aktivitetene ved et folkebibliotek, eller innholdet i et folkebiblioteks program.»
Tilgang til folkebibliotekene som møtearena «bidrar» altså til å oppfylle myndighetenes plikt etter den såkalte infrastrukturbestemmelsen i Grunnloven § 100 sjette ledd, der det står at statens myndigheter er pålagt å legge forholdene til rette for en åpen og opplyst offentlig samtale.
Formålsbestemmelsens annet ledd – sammenholdt med forarbeidene – må innebære at bibliotekene plikter å legge til rette for at ulike stemmer i den offentlige samtale og debatt skal kunne bruke lokalene til å fremme sine ytringer. Dette må også gjelde ytringer som oppleves som krenkende av andre.
Det er samtidig grunn til å merke seg at bibliotekene ikke er pålagt å ha et selvstendig ansvar for at myndighetene fullt ut skal oppfylle de plikter som følger av Grunnloven § 100 sjette ledd. Av de siterte forarbeidene til loven fremgår det at folkebibliotekenes funksjon «bidrar» til å oppfylle retten til ytringsfrihet. Folkebibliotekene skal ikke alene sikre at myndighetene oppfyller sine plikter til å sikre ytringsfrihet, heller ikke de plikter som følger av Grunnloven § 100 sjette ledd. Plikten til å legge til rette for offentlig samtale og debatt må balanseres mot at et «folkebibliotek skal være et sted for alle kommunens innbyggere, uavhengig av politisk ståsted, religion og sosial bakgrunn» og at bibliotekene skal ha en «møteplassfunksjon». I dette ligger det blant annet at bibliotekene må ha betydelig innflytelse over hvordan de ulike ytringer skal kunne fremføres i deres lokaler, slik at de nevnte hensyn avveies på en forsvarlig måte.
Videre er det grunn til å understreke at når formålsbestemmelsen i § 1 bruker formuleringen «samtale og debatt», ligger det noe annet enn at alle har krav på å låne bibliotekets lokaler til å ytre sine meninger på den måten de selv ønsker. Dersom et arrangement ikke er egnet til å gi grunnlag for samtale og debatt, kan biblioteket ikke være forpliktet til å stille lokaler til dispensasjon. Dette vil f. eks. gjelde møter som alene går ut på å befeste ensidige synspunkter, der formålet egentlig bare er å rekruttere meningsfeller.
Klager har bedt om å få holde et opplysningsmøte om organisasjonen SIANs ståsted og synspunkter. Disse synspunktene inkluderer kritikk av islam som religion og skepsis til innvandring av muslimer til Norge. Det er klart at religionskritikk ligger i kjernen av ytringsfriheten, slik den er nedfelt i Grunnloven. Det er videre klart at selv om mange opplever SIANs synspunkter som ensidige og krenkende, er de – slik de er presentert for ombudsmannen i denne saken – vernet av ytringsfriheten. For ombudsmannen er det heller ikke anført at SIAN ville fremme synspunkter som går ut over retten til ytringsfrihet. Som det vil ha fremgått, er dette imidlertid ikke tilstrekkelig til å konstatere at biblioteket må låne ut sine lokaler til organisasjonen.
I avslaget i januar 2014 var biblioteksjefens begrunnelse at SIANs formål og det planlagte opplegget ikke var i samsvar med kommunens og folkebibliotekets verdier. Begrunnelsen synes altså å ha vært todelt; dels legges det vekt på SIANs formål, dels på det planlagte opplegget.
Som et utgangspunkt kan ikke bibliotekene avslå en forespørsel fra en organisasjon om utleie av lokaler med at formålet til organisasjonen strider mot kommunens eller folkebibliotekets verdier. En forutsetning for at bibliotekene skal kunne bidra til en offentlig samtale og debatt, er at alle lovlige ytringer får slippe til, ikke bare de som ligger innenfor kommunens eller bibliotekets verdier. Bibliotekene må nok ha et visst rom for skjønn i situasjoner der det er snakk om fremsette ytringer som grenser mot det straffbare og som vil oppfattes som grove krenkelser, ikke minst for andre brukere av biblioteket. En generell henvisning til at en organisasjons formål er i strid kommunens verdier – slik som det er gjort her – kan imidlertid ikke være tilstrekkelig.
Når det gjelder opplegget – dvs. på hvilken måte leietaker skal bruke lokalene – må derimot biblioteket ha et betydelig rom for skjønn og innflytelse på hvordan arrangementer skal avholdes og hvordan ytringene skal kunne fremføres. Forutsetningen er selvfølgelig at det tas saklige hensyn, herunder at det ikke skjer usaklig forskjellsbehandling. Det må blant annet kunne legges vekt på om lokalene er egnet til det planlagte arrangementet, og i hvilken grad arrangementet kan tilpasses øvrig virksomhet på biblioteket. Det må også kunne legges vekt på om opplegget for arrangementet er egnet til å bidra til en opplyst samtale og debatt. Som nevnt kan det tenkes ikke å være tilfelle der et arrangement i realiteten går ut på ensidig å spre et budskap, med sikte på å rekruttere nye meningsfeller. Bibliotekets begrunnelse i januar 2014 er på dette punktet for snau til at det er mulig for ombudsmannen å ha en klar oppfatning av om de underliggende vurderingene er saklige og forsvarlige.
Etter dette er ombudsmannen altså kommet til at den ene delen av begrunnelsen for avslaget bryter med folkebiblioteklovens formålsbestemmelse, mens den andre delen er for kortfattet til at det er mulig å se om den er saklig og forsvarlig.
På bakgrunn av disse svakhetene ved bibliotekets begrunnelse bes det om at biblioteket vurderer saken på nytt i tråd med de anvisningene som er gitt ovenfor.
3. Avslutning og oppsummering
Bibliotekene har en plikt til å legge til rette for en offentlig samtale og debatt. Søknader om leie av lokaler kan ikke avslås alene med den begrunnelse at leietakers formål ikke er i tråd med kommunens eller folkebibliotekets verdier. Når det gjelder på hvilken måte leietaker skal bruke lokalene, må derimot biblioteket ha et betydelig rom for skjønn. Det må kunne legges vekt på hvordan påtenkte arrangementer skal avholdes og hvordan ytringene skal presenteres – forutsatt at vurderingene er saklige og forsvarlige. Spesielt må det kunne legges vekt på om det aktuelle arrangementet er egnet til å bidra til en offentlig samtale og debatt.
Ombudsmannen ber om at kommunen v/ biblioteksjefen foretar en ny vurdering av søknaden i tråd med disse anvisningene.