Avslag på krav om sakskostnader etter frafallelse av vilkår om løsning fra tidligere statsborgerskap

As advokat fremsatte 25. april 2007 krav om dekning av sakskostnader påløpt i forbindelse med klagesaken etter forvaltningsloven 10. februar 1967 § 36. Kravet ble avslått av Utlendingsdirektoratet 5. juni 2007 under henvisning til at omgjøringen av det opprinnelige vilkåret om løsning skyldtes forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll. Utlendingsnemnda v/sekretariatet opprettholdt avslaget 20. desember 2007, men med en annen begrunnelse enn direktoratet. Nemnda begrunnet avslaget med at direktoratets tilsagn om statsborgerskap 21. februar 2007 ikke kunne anses som et vedtak etter forvaltningsloven § 2, og at det således ikke forelå noe vedtak som var endret til gunst for søkeren. Det fremkom ikke noen nærmere begrunnelse for konklusjonen.

I brev 24. mars 2008 klaget advokaten hit på vegne av A over Utlendingsnemndas avslag. Det ble blant annet anført at tilsagnet om statsborgerskap 21. februar 2007 måtte anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. I denne forbindelse ble det vist til at tilsagnet ga søkeren rett til statsborgerskap dersom vilkåret om løsning fra eksisterende statsborgerskap ble oppfylt innen fristen på ett år.

Etter å ha innhentet og gjennomgått sakens dokumenter, ble det besluttet å undersøke saken nærmere. I brev 4. juni 2008 ble Utlendingsnemnda bedt om å redegjøre nærmere for sitt standpunkt om at direktoratets tilsagn om statsborgerskap ikke er et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. Dersom nemnda eventuelt hadde endret syn på enkeltvedtaksspørsmålet, ble det bedt om å få en redegjørelse for om det etter nemndas oppfatning var andre vilkår for dekning av sakskostnader som ikke kunne anses oppfylt.

Utlendingsnemnda besvarte spørsmålene i brev 2. juli 2008. Innholdet i svaret er nærmere omtalt under de respektive punktene nedenfor.

Ved avslutningen av saken uttalte ombudsmannen:

5. Er Utlendingsdirektoratets tilsagn om statsborgerskap 21. februar 2007 et enkeltvedtak?

Det følger av statsborgerloven 10. juni 2005 nr. 51 § 7 første ledd at enhver har rett til norsk statsborgerskap etter søknad dersom søkeren på vedtakstidspunktet oppfyller nærmere angitte vilkår. Ett av vilkårene som oppstilles er løsning fra annet statsborgerskap etter lovens § 10, jf. § 7 første ledd bokstav h. Løsning fra eksisterende statsborgerskap er således et lovfestet vilkår for norsk statsborgerskap. Direktoratet kan avslå en søknad om statsborgerskap dersom vilkåret ikke er oppfylt og unntaksbestemmelsene i statsborgerloven § 10 ikke kommer til anvendelse.

Direktoratets beslutning 21. februar 2007 er et tilsagn om at positivt vedtak med hensyn til statsborgerskap vil bli fattet dersom vilkåret om løsning fra eksisterende statsborgerskap blir oppfylt. Til grunn for dette ligger en vurdering om at de øvrige vilkårene er ansett oppfylt.

Et enkeltvedtak er ifølge forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og b en avgjørelse som er truffet under utøving av offentlig myndighet og som er «bestemmende for rettigheter eller plikter» for en eller flere bestemte private personer. Spørsmålet i denne saken er om et forhåndstilsagn med vilkår kan anses å være «bestemmende for» søkerens rettigheter eller plikter og derfor må anses som et enkeltvedtak.

I svaret hit har Utlendingsnemnda blant annet uttalt følgende til enkeltvedtaksspørsmålet:

«UNE har sett det slik at tilsagn om norsk statsborgerskap ikke har umiddelbar innvirkning på partens rettsstilling, jf. forvaltningslovens § 2, men at parten ved tilsagnet er gitt en handlingsoppfordring, på lik linje med handlingsoppfordringen om å dokumentere at andre vilkår i statsborgerloven er oppfylt.

Formålet med tilsagnet er at søkeren skal ha mulighet til å bli løst fra sitt nåværende statsborgerskap. Konsekvensene av ikke å følge denne handlingsoppfordringen er at vedkommendes rettsstilling ikke endres; vedkommende får ikke norsk statsborgerskap. Det samme vil være tilfelle dersom søkeren etter å ha blitt løst ikke sender inn dokumentasjon på dette til UDI. Av denne grunn har UNE ment at tilsagnet ikke er bestemmende for partens rettigheter eller plikter.

Videre vises det til at saksbehandlingen i første instans ikke er ferdig på det tidspunktet tilsagnsbrevet utstedes. Man blir ikke norsk statsborger kun ved å følge oppfordringen i tilsagnsbrevet. Direktoratet skal foreta ytterligere behandling av saken, herunder vurdere om den dokumentasjon som eventuelt fremlegges kan godkjennes.

En innvilgelse av søknad om statsborgerskap anses å få rettsvirkning fra vedtakstidspunktet, og ikke fra tidspunktet for tilsagnet eller løsningen.

I den perioden tilsagnet er gyldig, er forvaltningen bundet av dette. Blir søkeren løst som følge av tilsagnet fra norske myndigheter, kan det ikke stilles ytterligere vilkår for innvilgelse av norsk statsborgerskap. Dersom tilsagnsfristen ikke overholdes, er forvaltningen ikke lenger bundet av tilsagnet.

Et tilsagn kan ikke påklages til klageinstansen. Et eventuelt etterfølgende avslag på søknad kan påklages, jf. forvaltningslovens regler.

UNE mener at det finnes støtte for denne løsningen i juridisk teori. Woxholth uttaler at det beror på et tolkningsspørsmål om tilsagn som en prosessledende beslutning kan anses som bestemmende for rettigheter og plikter for parten eller ikke.

Det fremgår av Forvaltningsrett, 6. utgave av Eckhoff/Smith, (s. 314): ‘Typisk forhåndsvedtak har en når myndighetene, før alle betingelser er oppfylt, treffer det vedtak parten er interessert i – eventuelt med en tilføyelse om at det manglende må bringes i orden for at vedtaket skal tre i kraft.’ Det eksempelet som belyser forfatterens poeng er hentet fra de betingende byggetillatelser som kommunen kan gi når den har funnet søknaden i orden, men de nødvendige samtykker fra andre myndigheter ennå ikke er kommet. Det tas da forbehold i vedtaket om at arbeidet ikke må settes i gang før disse samtykkene foreligger.

—

Et tilsagn vil etter UNEs vurdering ikke være noen realitetsavgjørelse, da det ikke har noen umiddelbar innvirkning på partens rettsstilling.

UNEs oppfatning av at tilsagnet ikke er et enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand er også i tråd med fast praksis både i henhold til tidligere lov av 1950 og statsborgerloven av 2005.»

I hvilken grad forvaltningen kan binde seg rettslig ved forhåndstilsagn om hvordan den skal utøve sin myndighet, kan ikke fullt ut anses avklart. I statsborgerkapssaker er det imidlertid et klart behov for at norske utlendingsmyndigheter skal kunne avgi tilsagn om at statsborgerskap vil bli gitt dersom søkeren blir løst fra tidligere statsborgerskap. Slike tilsagn er nødvendige i forhold til land som ikke tillater løsning alene på grunnlag av at det er fremsatt en søknad om norsk statsborgerskap. Disse situasjonene er som regel oversiktlige og det knytter seg få betenkeligheter til at forvaltningen binder seg gjennom forhåndstilsagn.

Det er på det rene at et tilsagn om statsborgerskap med vilkår om løsning innebærer rettslige bindinger for utlendingsmyndighetene. I Ot.prp. nr. 41 (2004-2005) heter det blant annet følgende på side 119:

«Tilsagnet gis gyldighet i ett år. Dersom søkeren innen ett år fra Utlendingsdirektoratets tilsagn dokumenterer løsning, innvilger Utlendingsdirektoratet statsborgerskap. Blir søkeren løst som følge av tilsagnet fra norske myndigheter, kan det ikke stilles ytterligere vilkår for innvilgelse av norsk statsborgerskap. Statsborgerskap kan derfor ikke nektes innvilget selv om det etter at tilsagnet ble gitt er oppstått nye forhold, for eksempel når det gjelder søkerens vandel, som ellers ville medført avslag på søknad.»

At utlendingsmyndighetene er bundet av tilsagnet i gyldighetsperioden fremgår også av Utlendingsnemndas svar hit 2. juli 2008. For Utlendingsdirektoratets del fremgår det av RS 2008-040 pkt. 4.3 at det ikke er adgang til å stille ytterligere vilkår for innvilgelse av statsborgerskap dersom søkeren innen fristens utløp fremlegger nødvendig dokumentasjon.

Nemnda har i svaret hit vist til at tilsagn om norsk statsborgerskap ikke har umiddelbar innvirkning på partens rettsstilling. Det er i denne forbindelse vist til at dersom løsning ikke skjer, vil vedkommende heller ikke bli norsk statsborger, og hans rettsstilling er i så fall ikke endret. Denne betraktningen kan jeg ikke uten videre si meg enig i. Tilsagnet innebærer en binding av forvaltningsmyndighet og etablerer en rett for søkeren til å få norsk statsborgerskap dersom løsningsvilkåret oppfylles, herunder at dette dokumenteres. Det er således tale om noe mer enn en «handlingsoppfordring», slik Utlendingsnemnda formulerer det. At den rett som etableres er tidsbegrenset, og eventuelt vil falle bort etter en periode dersom vilkåret ikke oppfylles, kan etter min mening ikke være avgjørende for hvordan tilsagnet skal vurderes rettslig. Det avgjørende for om forhåndstilsagnet er å anse som et enkeltvedtak er etter min mening ikke om saksbehandlingen i forvaltningen er endelig avsluttet når tilsagnet gis, slik nemnda gir uttrykk for, men om forvaltningen er bundet til å gi den omsøkte tillatelsen dersom det oppsatte vilkåret oppfylles. En slik binding foreligger i disse tilfellene ettersom utlendingsmyndighetene ikke kan sette ytterligere vilkår for innvilgelse av norsk statsborgerskap.

Etter min mening må tilsagnet om statsborgerskap på vilkår av løsning fra tidligere statsborgerskap anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 første ledd. Frafallelsen av det fastsatte løsningsvilkåret innebærer i utgangspunktet en endring av vedtaket til gunst for søkeren. Grunnvilkåret for dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd er dermed oppfylt.

6. Er frafallelse av løsningsvilkåret grunnet størrelsen på løsningsgebyret et forhold utenfor forvaltningens kontroll?

Det fremgår av statsborgerforskriften 30. juni 2006 nr. 756 § 6-1 at det er gjort unntak fra kravet om løsning i en del tilfeller der dette fremstår som rettslig eller praktisk umulig, eller av andre grunner fremstår som urimelig. Dette gjelder blant annet dersom gebyret som kreves av løsningslandets myndigheter overstiger fire prosent av søkerens inntekt, jf. § 6-1 nr. 5. En lignende praksis ble fulgt i forhold til løsningsbestemmelsen i den opphevede statsborgerrettsloven  § 6 tredje ledd. I Justis- og politidepartementets rundskriv til loven (G-28/99) pkt. 9.2 fremgikk det at løsningsgebyr på kr 6 000 eller mer ga grunnlag for unntak fra løsningskravet. As søknad er fremsatt før den nye statsborgerloven trådte i kraft 1. september 2006, og søknaden må vurderes etter de tidligere bestemmelsene i den grad dette er mest gunstig for ham, slik det også er gjort i dette tilfellet.

«Spørsmålet om hvorvidt det er andre vilkår for dekning av sakskostnader som ikke er oppfylt, er ikke konkret vurdert i UNEs vedtak av 21.12.2007. På generelt grunnlag vil UNE i saker angående størrelsen og endringer av løsningsgebyrer, anføre at dette er et forhold utenfor forvaltningens kontroll, jf. forvaltningsloven § 36. Fastsettelsen av gebyr for løsning er bestemt av det enkelte lands myndigheter. Størrelsen på gebyr må vurderes opp mot partens lønnsinntekt, jf. statsborgerforskriften § 6-1. Kunnskap om ethvert lands løsningsgebyrer, herunder endringer i disse, samt partens lønnsinntekt, ligger etter UNEs vurdering ikke innenfor det som kan kreves opplyst av forvaltningen før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 17.

Det vises også i denne sammenheng til at vilkår om løsning fra opprinnelig statsborgerskap er ett av flere vilkår, jf. statsborgerloven § 7, og at det er parten som skal sannsynliggjøre at vilkårene er oppfylt. Det vises til statsborgerloven § 29.»

Ettersom nemnda i sitt vedtak ikke har vurdert spørsmålet om endringen skyldtes forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, er det ikke grunn for meg til å gå nærmere inn på den konkrete vurderingen av dette på det nåværende tidspunkt. Jeg finner likevel grunn til å bemerke at det nemnda har uttalt ovenfor knytter seg til den vurderingen som må foretas etter dagens regelverk, der blant annet søkerens inntekt spiller inn og må holdes opp mot løsningsgebyrets størrelse. As tilfelle må derimot vurderes etter de reglene som gjaldt tidligere, der det var en ordning med et fast beløp som gebyret skulle vurderes i forhold til.

Det er videre grunn til å fremheve forvaltningens utredningsplikt etter forvaltningsloven § 17, sett i sammenheng med veiledningsplikten etter lovens § 11. Selv om søkeren skal sannsynliggjøre at vilkårene for statsborgerskap er oppfylt, har også utlendingsmyndighetene en plikt til å gi veiledning om hvilken dokumentasjon som må legges frem. I søknadsskjemaet som A benyttet var det gitt en viss orientering om løsning fra tidligere statsborgerskap, men det synes ikke å ha fremkommet noe om unntaket fra løsningskravet eller fremleggelse av dokumentasjon for løsningsgebyrets størrelse.

Det kan for øvrig i alle tilfelle stilles spørsmål om det er utlendingsforvaltningen, som behandler en stor mengde statsborgerskapssøknader fra de ulike landene som søkerne kommer fra, eller den enkelte borger, som i utgangspunktet bare søker en gang, som er nærmest til å kjenne til hvilke løsningsgebyr som gjelder. Jeg har i denne forbindelse merket meg at utlendingsmyndighetene bare i 2007 innvilget norsk statsborgerskap til mer enn 1000 personer fra X, og formodentlig i tillegg behandlet en god del saker som endte med avslag.

7. Oppsummering

På bakgrunn av de merknadene jeg har kommet med ovenfor, ber jeg Utlendingsnemnda vurdere saken på nytt. Jeg ber videre om å bli holdt orientert om utfallet av den fornyede vurderingen.»

Utlendingsnemnda opprettholdt sitt syn og tok derfor ikke saken opp til ny behandling. Det ble vist til at en omlegging av praktiseringen av regelverket ville ha flere økonomiske og administrative konsekvenser, og dessuten reise flere nye rettslige spørsmål. I sin redegjørelse til ombudsmannen uttalte nemnda blant annet:

«Etter UNEs vurdering fremstår det ikke som riktig at en slik omlegging foretas innen rammene av et enkeltvedtak om sakskostnader, idet konsekvensene strekker seg langt ut over den enkelte sak.»

På denne bakgrunn sendte Utlendingsnemnda en henvendelse til Arbeids- og inkluderingsdepartementet, hvor det blant annet ble redegjort for konsekvensene av en eventuell praksisendring.

Ombudsmannen ba deretter om Arbeids- og inkluderingsdepartementets vurdering av saken. Departementet viste til at dagens praksis er en videreføring av praksisen etter den tidligere statsborgerloven, og uttalte videre:

«Arbeids- og inkluderingsdepartementet mener at mye taler for at et tilsagn om statsborgerskap er en prosessledende beslutning som ikke er bestemmende for rettigheter og plikter, og at det dermed ikke er et enkeltvedtak. Et tilsagn er ikke et vedtak om innvilgelse av norsk statsborgerskap. En innvilgelse av søknad om statsborgerskap anses å få rettsvirkning fra vedtakstidspunktet, og ikke fra tidspunktet for tilsagnet eller løsningen. Saksbehandlingen i første instans er ikke ferdig på det tidspunktet tilsagnsbrevet utstedes. UDI skal foreta ytterligere behandling av saken, herunder vurdere om den dokumentasjon som eventuelt fremlegges kan godkjennes. På den annen side så er et tilsagn om statsborgerskap bindende i den forstand at forvaltningen ikke kan stille ytterligere vilkår til søkeren dersom vedkommende løser seg innen fristen. Departementet mener likevel at reelle hensyn taler for at tilsagn om statsborgerskap ikke skal anses som enkeltvedtak. Oppbygningen av statsborgerlovens system for innvilgelse av statsborgerskap etter forutgående tilsagn taler for dette. Tilsagn er en forutsetning for at søkeren skal kunne løse seg fra annet statsborgerskap før norsk statsborgerskap innvilges. Søkeren er pålagt en opplysningsplikt i statsborgerloven § 29 og kan således pålegges å legge fram dokumentasjon på at vedkommende er løst fra annet statsborgerskap, eller på hvorfor vedkommende eventuelt skal unntas fra løsningskravet. Søkeren har videre en klageadgang jf. statsborgerloven § 27 tredje ledd når endelig vedtak er fattet i statsborgerskapssaken. Søkeren kan da også klage over at det eventuelt er stilt krav om løsning fra annet statsborgerskap.»