Avslag på dokumentinnsyn – interne dokumenter

Etter å ha gjennomgått dokumentene i saken ble det for enkelte av dokumentene stilt spørsmål til avslaget. Departementet ble bedt om å redegjøre nærmere for hvordan og på hvilken måte unntaksbestemmelsen i offentlighetsloven § 5 første ledd, om adgangen til å nekte innsyn i dokumenter som et forvaltningsorgan har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse, kom til anvendelse på dokument nummer 3, 4 og 7, som var henholdsvis møtereferater og oversendelsesbrev. Da det ikke fremgikk hvem som var adressater for dokument nummer 7, som var et e-brev som oversendte en oppsummering fra et møte mellom departementet og representanter fra innvandrer- og minoritetsorganisasjoner, ble departementet bedt om å opplyse dette. Det ble spurt om departementet anså disse dokumentene som organinterne også etter at de var blitt distribuert utenfor Justis- og politidepartementet.

Videre ble departementet bedt om en nærmere redegjørelse for den meroffentlighetsvurderingen som departementet hadde foretatt for dokument nummer 6 og dokument nummer 15. Når det gjaldt dokument nummer 6, ble departementet bedt om å opplyse om innlegget som var nedtegnet i notatet, var blitt holdt av statssekretæren. Det ble også spurt om de hensynene som klageren hadde tatt opp i klagen til departementet var vektlagt i meroffentlighetsvurderingen for disse to dokumentene.

I svaret til ombudsmannen skrev departementet bl.a. at:

«Dokument nr. 3, 4 og 7 ble unntatt med hjemmel i offentlighetsloven § 5 første ledd. I ettertid ser vi at henvisningen er upresis. I dette tilfellet er det snakk om råd og vurderinger innhentet utenfra og dokumenter som i ettertid er sendt ut av departementet. Dette fører oss over i offentlighetsloven 1970 § 5 annet ledd eller nåværende offentleglov § 15 tredje ledd jf. annet ledd, dvs. referat fra møte mellom departementet og ’nokon som gir råd eller vurderingar som er nemnde i andre ledd’.

Departementet er imidlertid kommet til at unntak i dette tilfellet ikke vil være ’påkravd’ etter § 15 annet ledd. Dokument 3, 4 og 7 vil derfor bli gitt ut, men med unntak av adresselisten i vedlegg til dokument fire og med overstrykinger av enkelte personnavn i de to referatene. Hjemmelen for det siste finnes i offentleglova § 24, tredje ledd, der unntak fra innsyn kan gjøres når dette er påkrevd fordi innsyn ville lette straffbare handlinger og/eller utsette enkeltpersoner for fare. Bakgrunnen for dette standpunktet er den erfaring vi har i forholdet mellom høyreekstreme- og innvandrervennlige miljøer i samfunnet. Ved å gi innsyn i adresselister og enkeltnavn i denne sammenheng, mener Justisdepartementet at det kan lette utførelsen av eventuelle straffbare handlinger.»

Departementet opplyste at det ikke var mulig å rekonstruere adressatene for dokument nummer 7, da både avsender og kopist hadde sluttet i departementet. Departementet mente likevel at man burde kunne legge til grunn at denne e-posten var sendt til de aktuelle innvandrer-/minoritetsorganisasjoner som var på møtet, dvs. samme adresseliste som for dokument nummer 4.

Når det gjaldt meroffentlighetsvurderingen for dokument nummer 6 og nummer 15, viste departementet til at selv om størst mulig åpenhet i forvaltningen er et viktig hensyn, er det også viktig for et forvaltningsorgan å ha gode og åpne interne prosesser som danner grunnlag for vedtak eller er grunnlag for den løpende politikkutforming. Det ble vist til at innsyn i interne dokumenter av denne typen ville kunne vanskeliggjøre dialogen og innholdet i slike møter, noe som igjen ville kunne gjøre vedtaksgrunnlaget mangelfullt og dermed også skade etterfølgende politiske prosesser. For eksempel kunne offentliggjøring av interne vurderinger forut for endelig vedtak eller politiske prosesser virke negativt inn. Departementet viste også til at hensynet til gode interne prosesser i dette tilfellet måtte veie tyngre enn hensynet til størst mulig åpenhet i forvaltningen.

Brevet fra departementet ble oversendt klageren, som bl.a. viste til at det er i samfunnets interesse at det opplyses hva som fremføres av forslag, synspunkter og standpunkter når departementet innkaller innvandrerorganisasjoner til møter av denne karakter, og at det blir galt med hemmelighold når møtene berører sentrale samfunnsspørsmål.

Klageren mente videre at det i dagens situasjon var ren konspirasjonsteori når departementet mente at en navngitt muslim ville bli utsatt for fare dersom det ble offentliggjort hvilke forslag vedkommende hadde fremsatt på vegne av sin organisasjon. Videre ble det imøtegått at de aktuelle møtereferatene kunne klassifiseres som interne dokumenter. Klageren stilte seg uforstående til departementets syn på hvilke virkninger det kunne ha å offentliggjøre interne vurderinger forut for et vedtak. Han påpekte også det problematiske i at departementet, ved å stenge allmennheten ute, utelukket SIAN fra å komme med motforstillinger på et tidspunkt da det var reell mulighet for påvirkning.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg blant annet:

«1. Innledning

Både etter offentlighetsloven 19. juni 1970 nr. 69 § 2 første ledd og offentleglova 19. mai 2006 nr. 16 § 3 første ledd, er utgangspunktet at forvaltningens saksdokumenter er offentlige så langt det ikke er gjort unntak i eller i medhold av lov.

Et slikt unntak er gjort for organinterne dokumenter i henholdsvis tidligere offentlighetslov § 5 første ledd og någjeldende offentleglov § 14. Organinterne dokumenter er for eksempel forslag, utkast, notater og andre typer arbeidsdokumenter. Unntaket er gitt for å verne om den interne beslutningsprosessen innad i et forvaltningsorgan. Vilkåret for å anvende unntaket for organinterne dokumenter er at dokumentet er opprettet for den interne saksforberedelsen. Som hovedregel vil et dokument miste sin karakter av å være organinternt dersom det sendes ut av organet, og unntaksbestemmelsen vil da som hovedregel ikke kunne anvendes.

Videre er det adgang til å gjøre unntak for interne dokumenter/deler av dokumenter som er innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen, jf. offentleglova § 15 og den tidligere offentlighetsloven § 5 annet ledd.

2.   Anvendelsen av unntaksbestemmelsene på dokumentene i denne saken.

Alle de 12 dokumentene som denne saken gjelder ble av departementet først unntatt fra innsyn med hjemmel i offentlighetsloven § 5 første ledd om organinterne dokumenter. Når det gjelder dokument 2, 6, 11, 12, 13, 15, 17, 18 og 19, er det ikke tvilsomt at det er tale om organinterne dokumenter som er opprettet og ment for den interne saksforberedelsen i Justisdepartementet. I utgangspunktet har jeg derfor ingen rettslige innvendinger mot departementets syn om at unntaksbestemmelsen kunne anvendes. Når det gjelder meroffentlighetsvurderingen, kommer jeg tilbake til dette under punkt 3 nedenfor.

Når det gjelder dokument 3, 4 og 7, er jeg imidlertid uenig i departementets rettsanvendelse.

Dokument nummer 3 er et notat som oppsummerer hovedpunktene i et møte 9. februar 2006 mellom Justisdepartementet og representanter fra innvandrer- og minoritetsorganisasjoner. Det fremgår av notatets adressefelt at notatet er stilet til adressatene på en vedlagt adresseliste. Dokument nummer 4 er oversendelsesbrevet for dokument nummer 3, og adresselisten er vedheftet dette dokumentet. Adresselisten synes å inneholde navn og adresse til alle møtedeltakerne. Dokument nummer 7 er et e-brev som oversender et tilsvarende notat som oppsummerer hovedpunktene i et møte 20. oktober 2006. På bakgrunn av departementets svar hit 5. juni 2009 legges det til grunn at dette notatet er distribuert til de samme adressatene som dokument nummer 4.

Et notat som oppsummerer hovedpunktene i et møte kan i utgangspunktet anses som et internt dokument. I dette tilfellet er imidlertid dokumentet sendt ut av departementet, til en rekke adressater, herunder mange interesseorganisasjoner, hvis representanter hadde deltatt på møtet. Det er etter mitt syn ikke tvilsomt at notatene (dokument 3 og vedlegget til dokument 7) mistet sin karakter av å være «interne dokumenter» da de ble sendt ut av departementet. Offentlighetsloven § 5 første ledd kan derfor ikke benyttes som unntakshjemmel for disse dokumentene. Dette har departementet selv erkjent i svarbrevet hit 5. juni 2009. Dokument 4, som er selve oversendelsesbrevet, kunne etter mitt syn uansett ikke unntas som internt dokument, idet det er et brev fra departementet, ment for utenforstående adressater.

Etter foreleggelsen herfra endret departementet unntakshjemmelen for dokument nummer 3, 4 og 7. I brevet hit 5. juni 2009 anførte departementet at de tre dokumentene kan unntas fra offentlighet fordi det er tale om referat fra et møte der departementet har innhentet råd og vurderinger utenfra jf. offentlighetsloven 1970 § 5 annet ledd eller nåværende offentleglov § 15 tredje ledd jf. annet ledd. Departementet har imidlertid kommet til at unntak ikke er «påkravd» etter § 15 annet ledd, og har gitt SIAN delvis innsyn i dokumentene. Adresselisten er imidlertid fremdeles unntatt fra offentlighet med hjemmel i offentleglova § 24 tredje ledd. Departementet har vist til at innsyn i navn- og adresselisten vil kunne «lette gjennomføringen av straffbare handlinger».

Jeg vurderer først om offentleglova § 15 tredje ledd jf. annet ledd kan gi hjemmel for å unnta dokument nummer 3, 4 og 7 fra offentlighet, slik Justisdepartementet har lagt til grunn i sin fornyede vurdering.

Offentleglova § 15 gir hjemmel for å unnta enkelte dokumenter som er innhentet utenfra for den interne saksforberedelsen fra offentlighet. I bestemmelsens annet og tredje ledd heter det:

«Det kan vidare gjerast unntak for delar av dokument som inneheld råd om og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak, og som organet har innhenta til bruk for den interne saksførebuinga si, når det er påkravd av omsyn til ei forsvarleg ivaretaking av det offentlege sine interesser i saka.

Unntaka i paragrafen her gjeld tilsvarande for dokument om innhenting av dokument som er nemnde i første og andre ledd, og innkallingar til og referat frå møte mellom overordna og underordna organ, mellom departement og mellom eit organ og nokon som gir råd og vurderingar som er nemnde i andre ledd.»

Departementet har lagt til grunn at det er adgang til å unnta notatene fordi de inneholder referat fra møter mellom departementet og «nokon som gir råd og vurderingar» til departementet.

I svarbrevet hit har departementet skrevet følgende om bakgrunnen for møtene:

«Saken det gjelder er knyttet til dokumenter utarbeidet i forbindelse med kontaktmøter som er avholdt mellom Justisdepartementet og organisasjoner med ulik tilnærming, som arbeider med innvandrer-/minoritetsspørsmål. Hensikten med disse møtene har vært å ha en åpen dialog med organisasjoner som jobber opp mot problemstillinger relatert til disse gruppenes situasjon i Norge, med særlig oppmerksomhet på temaer/saker som er aktuelle for justissektoren.»

Slik jeg forstår de to møtereferatene, har deltakerne i møtene utvekslet synspunkter og erfaringer knyttet til den dagsaktuelle situasjonen for innvandrere og personer med minoritetsbakgrunn. Referatene bærer preg av at det, slik Justisdepartementet også har uttalt, har vært tale om «kontaktmøter».

I lovens forarbeider, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 135 heter det i merknadene til § 15 annet ledd at

«[u]nntakshøvet gjeld råd og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak. Dette femner om råd og vurderingar av kva handlingsalternativ organet bør velje i ein gitt situasjon, kva avgjerd det bør treffe o.l., medrekna vurderingar av kva konsekvensar som vil materialisere seg ved ulike handlingsalternativ…»

Jeg kan vanskelig se at møtereferatene viser at møtene har vært avholdt for å innhente «råd og vurderingar» om hvordan departementet «skal stille seg i ei sak», og der rådene er ment for departementets «interne saksførebuing», jf. offentleglova § 15 tredje ledd, jf. annet ledd. Kontaktmøtene mellom departementet og innvandrer- og minoritetsorganisasjoner synes å være motivert av departementets ønske om å få informasjon om generelle problemstillinger som disse organisasjonene er opptatt av. Selv om det i forarbeidene er lagt til grunn at saksbegrepet skal tolkes vidt, er det etter mitt syn ikke grunnlag for å anse at det i dette tilfellet er tale om forberedelse av noen «sak». Det er her tale om generell erfaringsutveksling med deltakelse fra en rekke utenforstående organisasjoner, og referatet fra møtet er senere blitt distribuert til møtedeltakerne. Jeg kan vanskelig se at bestemmelsen som gir adgang til å unnta dokumenter som er innhentet utenfra til bruk for den interne saksforberedelsen kan benyttes som unntakshjemmel i et slikt tilfelle. Jeg finner derfor at offentleglova § 15 annet ledd, jf. tredje ledd ikke kan gi departementet hjemmel for å nekte SIAN innsyn i dokument nummer 3, 4 og 7.

Som nevnt har Justisdepartementet i brevet hit 5. juni 2009 opplyst at disse tre dokumentene likevel ville bli utlevert til SIAN, idet departementet ikke fant det «påkravd» å unnta dokumentene etter § 15 tredje ledd, jf. annet ledd. Jeg ber likevel om at departementet for fremtidige saker merker seg mine generelle synspunkter knyttet til denne unntaksbestemmelsen i offentleglova § 15.

Departementet opplyste videre at det ville unnta fra dokumentinnsyn adresselisten i vedlegget til dokument 4, og enkelte personnavn i de to referatene. Som hjemmel for unntaket har departementet vist til offentleglova § 24, tredje ledd, der det heter:

«Det kan gjerast unntak frå innsyn for opplysningar når unntak er påkravd fordi innsyn ville lette gjennomføringa av straffbare handlingar. Det same gjeld opplysningar der unntak er påkravd fordi innsyn ville utsetje enkeltpersonar for fare, eller lette gjennomføringa av handlingar som kan skade delar av miljøet som er særleg utsette, eller som er trua av utrydding».

Som begrunnelse har departementet vist til «den erfaring vi har i forholdet mellom høyreekstreme- og innvandrervennlige miljøer i samfunnet», og at innsyn i adresselister og enkeltnavn vil kunne «lette utførelsen av eventuelle straffbare handlinger».

I forarbeidene til den nye offentleglova, NOU 2003: 30 side 282, er det lagt til grunn at kravet om at unntaket må være «påkravd», er et strengt vilkår. Vilkåret innebærer ifølge forarbeidene «at det må foreligge en noenlunde håndfast risiko for at enkeltpersoner vil bli utsatt for fare eller represalier dersom opplysninger offentliggjøres». Departementet har i korrespondansen med ombudsmannen ikke vist til noe konkret som skulle tilsi at det foreligger en slik risiko dersom innsyn blir gitt i navn- og adresselister.

Generelt er det grunn til å uttrykke skepsis til den typen generaliseringer som departementet her synes å gi uttrykk for. Generelle slutninger av denne typen kan etter mitt syn ikke gi grunnlag for å unnta et dokument fra offentlighet etter offentleglova § 24 tredje ledd. Det må kreves at det foretas en konkret vurdering i hvert enkelt tilfelle. Jeg kan ikke se av departementets brev hit 5. juni 2009 at det er foretatt en slik konkret vurdering. På bakgrunn av dette ber jeg om at departementet vurderer på nytt om det er grunnlag for å nekte innsyn i adresselistene og personnavn.

3. Meroffentlighetsvurderingen

Selv om et dokument kan unntas fra offentlighet etter en av unntaksbestemmelsene i loven, skal forvaltningen vurdere om et dokument likevel «bør kunne gjøres kjent helt eller delvis», jf. offentlighetsloven § 2 tredje ledd. Denne plikten innebærer at det må vurderes konkret om hensynene som begrunner unntaksbestemmelsen gjør seg tilstrekkelig sterkt gjeldende i forhold til de hensyn som taler for offentliggjøring. I den nye offentleglova er det i § 11 utrykkelig fastsatt at det skal foretas en slik interesseavveining. For de interne dokumentene er det spesielt hensynet til fri og fortrolig meningsutveksling innad i forvaltningen under forberedelsen av saken som begrunner unntaksadgangen. Interne dokumenter kan også ofte ha en form eller oppbygging som ikke egner seg for presentasjon utad.

Når det gjelder sakens dokument nummer 2, 11, 12, 13, 15, 17, 18 og 19, er både formen og innholdet i disse dokumentene av en slik art som nettopp begrunner adgangen til å unnta organinterne dokumenter fra offentlighet etter offentlighetsloven § 5 første ledd. I NOU 2003: 30 side 261 nevnes da også organinterne dokumenter som eksempel på en unntakstype som står i en særstilling. Dette fordi interesseavveiningen må foretas med det utgangspunkt at unntaket for slike dokumenter gjennomgående er godt begrunnet, slik at det vanskelig kan tenkes tilfeller der interesseavveiningen vil føre til at det likevel må gis innsyn. Jeg har derfor ingen rettslige innvendinger til den meroffentlighetsvurderingen som departementet foretok for disse dokumentene.

For dokument nummer 6 er derimot situasjonen etter min oppfatning en annen. Dette dokumentet inneholder utkast til statssekretærens innlegg på ovennevnte møte mellom departementet og innvandrer- og minoritetsorganisasjonene. Departementet har vist til viktigheten av at kommunikasjon og saksbehandling innad i departementet skjer med nødvendig åpenhet, og at det er sentralt at vurderinger og fremstillinger kan skje uten at det påvirkes eller tilsløres av utenforliggende hensyn som for eksempel muligheten for at interne vurderinger offentliggjøres.

I brevet hit 5. juni 2009 har departementet opplyst at det med stor sikkerhet kan bekreftes at innlegget som er nedtegnet i dokument 6 ble holdt av den tidligere statssekretæren under møtet. Det interne notatet inneholder derfor i realiteten en utskrift av et innlegg som ble holdt for en rekke utenforstående personer. I et slikt tilfelle er det vanskelig å se at de hensynene som begrunner unntaksbestemmelsen for interne dokumenter gjør seg gjeldende. Videre kommer det forholdet at det i alminnelighet vil være offentlig interesse knyttet til det synet en statssekretær i Justisdepartementet har på innvandringspolitiske spørsmål. Gjennom innlegget er innholdet gjort kjent for en stor gruppe personer, og det er da vanskelig å se sterke argumenter som taler mot at innlegget skal kunne offentliggjøres. Formen på dokument nummer 6 i denne saken er etter mitt syn heller ikke et moment som tilsier unntak fra innsyn. I et tilfelle som det foreliggende vil allmennhetens behov for innsyn lett kunne veie tyngre enn hensynene som begrunner unntak.