Klageren søkte Fiskeridirektoratet region Møre og Romsdal om tildeling av strukturkvote for konvensjonelle havfiskefartøy til fartøyet A ved at fartøyet B ble trukket ut av fiske og kondemnert. Det ble samtidig søkt om ervervstillatelse for fartøyet B. Søknaden ble sendt til Fiskeridirektoratet sentralt, som kom til at omsøkte strukturkvote kunne tildeles under forutsetning av at visse vilkår ble oppfylt. Fiskeridirektoratet fattet senere et nytt vedtak, jf. forvaltningsloven (fvl.) § 35 første ledd bokstav c der kvotefaktorene tildelt som strukturkvote ble redusert med 20 %. Det ble i vedtaket vist til forskrift 4. mars 2005 nr. 193 om strukturkvoteordning mv. for havfiskeflåten § 12 (strukturkvoteforskriften), der det i første ledd heter at dersom det tildeles strukturkvote for fiske med et fartøy som er innført i registeret over fiskefartøy i Sør-Norge på grunnlag av uttak av fartøy registrert i Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag eller Sør-Trøndelag, skal det foretas avkorting med 20 % av den kvoten som ellers ville blitt tildelt for fiske med det fartøyet som tas ut av fiske. I siste setning står det at «[e]t fartøy anses i forhold til denne bestemmelsen som registrert der hvor fartøyet var innført i registeret over fiskefartøy pr. 1. januar 2000».
Fiskeridirektoratets vedtak om avkorting ble påklaget. I Fiskeridirektoratets oversendelsesbrev til Fiskeri- og kystdepartementet, ble det uttalt at det ikke var skrogets registrering på skjæringstidspunktet som var avgjørende, men om «den omsøkte ’adgangen’ til å fiske på skjæringstidspunktet var tilknyttet et fartøy registrert innenfor den aktuelle regionen (Nord-Norge)». Departementet stadfestet Fiskeridirektoratets vedtak. Det ble vist til at deltageradgangen var knyttet til fartøyet C på skjæringstidspunktet, og den ble ikke registrert på B før 21. juni 2003. Departementet fant det videre «klart at den aktuelle bestemmelsen skal forstås slik at det ikke er det konkrete fartøyets registrering på skjæringstidspunket som er avgjørende i seg selv, men om den aktuelle deltageradgangen på/før skjæringstidspunktet var tilknyttet et fartøy registrert innenfor den aktuelle regionen (Nord-Norge)», og at det «ikke [er] tvilsomt at situasjonen faller inn under den aktuelle bestemmelsen om avkorting i den tildelte strukturkvoten». Det ble avslutningsvis pekt på at det «påklagede vedtaket handler om nytildeling av strukturkvote, og ikke om en endring i en tidligere gitt tillatelse».
Klageren brakte saken inn til ombudsmannen og anførte at strukturkvoteforskriften § 12 ikke hjemlet en avkorting i dette tilfellet. Det ble vist til at B ikke ble registrert som fiskefartøy før 11. april 2002, og at registreringen dermed fant sted over to år etter skjæringstidspunktet i strukturkvoteforskriften § 12. Det ble videre bedt om en vurdering av avkortingen i lys av legalitetsprinsippet, samt av om en eventuell fast praksis kunne ha gjennomslagskraft overfor ordlyden.
Det ble funnet grunn til å undersøke saken nærmere, og departementet ble bedt om en nærmere redegjørelse for hvorvidt forståelsen av strukturkvoteforskriften § 12 første ledd siste setning i departementets vedtak kunne anses tilstrekkelig hjemlet i forskriftens ordlyd. Departementet ble videre anmodet om å redegjøre for den praksis Fiskeridirektoratet hadde vist til, herunder praksisens varighet og anvendelse. Det ble også bedt om en kommentar til klagerens anførsel om at «saken gjelder reduksjon av en ervervet rettighet» og at «dette ut fra legalitetsprinsippet krever hjemmel i lov».
Departementet svarte på spørsmålene i brev 16. februar 2009. Vedlagt fulgte en redegjørelse fra Fiskeridirektoratet om praktiseringen av tilsvarende avkortingsregler, der ikke skrogets registrering på skjæringstidspunktet hadde vært avgjørende. Departementet skrev blant annet følgende om strukturkvoteforskriften § 12 første ledd:
«Regelen har en distriktspolitisk bakgrunn og skal gjøre det mer attraktivt å strukturere kvoter mellom fartøy som hører hjemme i Nord-Norge enn fra fartøy i Nord-Norge til fartøy i Sør-Norge. Slik motvirker regelen at kvotegrunnlaget for fartøy hjemmehørende i Nord-Norge over tid forflyttes til Sør-Norge.
– – –
Bestemmelsen har av departementet og direktoratet hele tiden vært forstått, forklart og praktisert slik at skjæringsdatoen gjelder i forhold til det fartøyet som eieren på det aktuelle tidspunktet var tildelt den deltakeradgangen/konsesjonen som skal struktureres for (og tilsvarende i forhold til fartøyet som strukturkvotene skal tildeles for). Dette innebærer at skjæringsdatoen ikke alltid vil knytte seg til de samme fartøyene som det senere struktureres i mellom, nemlig hvis fartøyeier mellom skjæringsdatoen og struktureringen skifter ut sitt gamle fartøy med et nytt og lar fisketillatelsene (og dermed kvotene) følge med.
Dersom skrogets registrering skulle være avgjørende, slik som anført av klager, ville det ha vært enkelt å unngå avkortingsregelen ved å skifte ut fartøyet med et erstatningsfartøy som på skjæringsdatoen enten var uregistrert eller registrert i annen landsdel.»
Departementet skrev videre at det heller ikke var «holdepunkter for å hevde at vedtaket innebærer noen reduksjon av ervervet rettighet som krever hjemmel i lov».
Både klageren og departementet hadde ytterligere kommentarer til saken.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
Mine undersøkelser har knyttet seg til Fiskeri- og kystdepartementets vedtak og spørsmålet om Fiskeridirektoratet hadde adgang etter strukturkvoteforskriften § 12 til å foreta en avkorting ved tildelingen av strukturkvote, jf. fvl. § 35 første ledd bokstav c.
I strukturkvoteforskriften § 12 første ledd heter det:
«Dersom det tildeles strukturkvote for fiske med et fartøy som er innført i registeret over fiskefartøy i Sør-Norge på grunnlag av uttak av fartøy registrert i Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag eller Sør-Trøndelag, skal det foretas avkorting med 20% av den kvoten som ellers ville blitt tildelt for fiske med det fartøyet som tas ut av fiske. Et fartøy anses i forhold til denne bestemmelsen som registrert der hvor fartøyet var innført i registeret over fiskefartøy pr. 1. januar 2000.»
Departementet skrev i brev 16. februar 2009 at regelen skal gjøre det «mer attraktivt å strukturere kvote mellom fartøy som hører hjemme i Nord-Norge enn fra fartøy i Nord-Norge til fartøy i Sør-Norge», og slik sett hindre at kvotegrunnlaget for fartøy hjemmehørende i Nord-Norge over tid flyttes til Sør-Norge. Det er i bestemmelsens siste setning satt en skjæringsdato – 1. januar 2000 – for å kunne slå fast hvor fartøyet er registrert, jf. lov 5. desember 1917 nr. 1 om registrering og merking av fiskefartøyer. Ifølge departementet ble skjæringsdatoen satt for å motvirke at fartøyeier omgår avkortingsregelen, enten ved å flytte mellom landsdelene før omstrukturering, eller ved å bytte ut fartøyet med et erstatningsfartøy som på skjæringsdatoen enten var uregistrert eller registrert i en annen landsdel.
Det synes å være enighet om at søknaden gjaldt tildeling av strukturkvote for fiske «med et fartøy som er innført i registeret over fiskefartøy i Sør-Norge» (A). Spørsmålet har vært om tildelingen skjedde på grunnlag av «uttak av fartøy registrert i Finnmark, Troms, Nordland, Nord-Trøndelag eller Sør-Trøndelag» (heretter Nord-Norge).
Klageren har hevdet at det ikke var tilfellet i denne saken, og har vist til at fartøyet som ble tatt ut (B) var registrert i Sør-Norge, og at registreringen fant sted etter skjæringsdatoen. Klagerens syn er med andre ord at det med «fartøyet» i forskriftens § 12 første ledd siste setning menes det konkrete fartøyet som ved struktureringen skal tas ut av fiske (skroget). Departementet har anført at det med «fartøyet» menes det fartøyet som eieren ble tildelt deltageradgang/ konsesjon for. Siden deltageradgangen i dette tilfellet knyttet seg til C, som var registrert i Nord-Norge før skjæringsdatoen, mente departementet at tildelingen skjedde på grunnlag av uttak av fartøy registrert i Nord-Norge.
For å kunne avgjøre om Fiskeridirektoratet hadde adgang til å foreta avkorting i strukturkvoten, må det tas stilling til regelinnholdet av strukturforskriften § 12 første ledd.
Ordlyden i strukturkvoteforskriften § 12 første ledd stenger verken for departementets eller klagerens oppfatning av bestemmelsen. Det kan med «fartøyet» i første ledd siste setning forstås både det konkrete fartøyet som ved strukturering skal tas ut av fiske, og det fartøyet som deltageradgangen knytter seg til. Ordlyden er imidlertid ikke klar, og regelinnholdet må derfor forstås i lys av bestemmelsens formål, forskriftens øvrige bestemmelser, samt forvaltningens praksis.
Formålet med avkortingsregelen er ut fra departementets redegjørelse å hindre at kvotegrunnlaget for fartøy hjemmehørende i Nord-Norge over tid flyttes til Sør-Norge. Dette kommer til uttrykk i flere av strukturkvoteforskriftens andre bestemmelser, slik som i § 8 annet ledd og § 10 første ledd. Formålet ble også redegjort for i høringsnotatet 8. mars 2000 pkt. 5.8 og i statsrådforedraget til kongelig resolusjon 28. juli 2000 pkt. 5.4 (sak nr. 99/984). Departementet synes å ha hatt en klar oppfatning og vært tydelig på hvordan avkortingsregelen i strukturkvoteforskriften § 12 første ledd skulle forstås, selv om dette ikke klart har kommet til uttrykk i bestemmelsens ordlyd. Avkortingsregelens formål taler slik sett for at strukturkvoteforskriften § 12 første ledd skal forstås slik departementet har anført.
Den praksis departementet viser til for tilsvarende avkortingsregler er av begrenset omfang, men det har heller ikke fremkommet opplysninger om at departementet skal ha fraveket praksisen.
Klageren har anført at avkorting i strukturkvoten er et inngrep, og at legalitetsprinsippets krav om hjemmel til lov kommer til anvendelse. Etter strukturkvoteforskriften § 5 og § 6 «kan» det gis tillatelse til tildeling av strukturkvote, og det følger av § 6 annet ledd at dersom det ikke anses tilstrekkelig å sette vilkår som nevnt i bestemmelsens første ledd, «kan en søknad om strukturkvote avslås». Den som søker om tildeling av strukturkvote har ut fra dette ikke krav på at slik tildeling skjer, en oppfatning også departementet legger til grunn i svarbrevet hit. Selv om det er til ugunst for en søker at avkortingsregelen kommer til anvendelse, er det derfor ikke snakk om et inngrep i et gode som søkeren har krav på. Avkortingen «skal» foretas ved tildeling av strukturkvote, jf. strukturkvoteforskriften § 12 første ledd, og har dermed ikke preg av å være en etterfølgende sanksjon mot søkeren, men en utregningsregel som kommer til anvendelse samtidig som tildelingen skjer. Avkortingsregelen er da heller ikke begrunnet med et ønske om å sanksjonere, men i distriktspolitiske hensyn. Selv om forskriftens ordlyd er noe uklar, kan jeg ut fra dette ikke se at hensynet til borgernes forutberegnelighet i denne saken gjør seg særlig sterkt gjeldende, sammenlignet med saker der det er snakk om å foreta inngrep i borgerens rettskrav.
Jeg finner etter dette ikke grunn til å rette avgjørende kritikk mot Fiskeridirektoratets og Fiskeri- og kystdepartementets forståelse av innholdet i avkortingsregelen i strukturkvoteforskriften § 12 første ledd, og jeg lar derfor saken bero med de redegjørelser som er gitt.»