• Forside
  • Uttalelser
  • Avkorting av produksjonstilskudd ved feilopplysninger – omgjøring av vedtak

Avkorting av produksjonstilskudd ved feilopplysninger – omgjøring av vedtak

To kommunale vedtak om tilbakebetaling av feilutbetalt produksjonstilskudd ble omgjort av Fylkesmannen etter «alminnelige forvaltningsrettslige regler», jf. forvaltningsloven § 35 siste ledd, fordi kommunen ikke hadde avkortet i klagers tilskudd og det heller ikke fremgikk av vedtakene at avkorting var vurdert. Landbruksdirektoratet stadfestet omgjøringsvedtaket etter klage, men på et annet hjemmelsgrunnlag. Direktoratet mente at vedtakene var ugyldige på grunn av saksbehandlingsfeil og rettsanvendelsesfeil, og dermed kunne omgjøres i medhold av forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c.

Ombudsmannen er kommet til at kommunens vedtak verken lider av saksbehandlingsfeil eller rettsanvendelsesfeil. Vedtakene må anses gyldige, og direktoratet hadde dermed ikke omgjøringsadgang etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c. Videre har direktoratet brutt de minimumskravene som må stilles til kontradiksjon, ved at klager ikke fikk anledning til å uttale seg om det nye hjemmelsgrunnlaget for omgjøring. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om hvordan direktoratet følger opp saken videre.

Sakens bakgrunn

A (klager) fikk etter søknad utbetalt kr 16 500 i tilskudd for 66 dekar grovfôrareal under omlegging til økologisk landbruk for hvert av årene 2011 til 2014. Landbruksdirektoratet ble oppmerksom på mulige feilopplysninger i søknadene for 2013 og 2014, og ba X kommune undersøke rettmessigheten av utbetalt tilskudd for disse årene. Såfremt det forelå en feilutbetaling, ble kommunen bedt om å vurdere omgjøring av de tidligere utbetalingsvedtakene. Kommunen ble også bedt om å vurdere om feilutbetalt beløp skulle kreves tilbakebetalt, og om klagers tilskudd skulle avkortes. X kommune fattet deretter vedtak 27. mai og 7. september 2015 om tilbakebetaling av for mye utbetalt tilskudd for henholdsvis 2013 og 2014.

Fylkesmannen i Sogn og Fjordane varslet i november 2015 om mulig omgjøring av kommunens vedtak. Dette fordi kommunen ikke hadde avkortet i klagers tilskudd, og det heller ikke fremgikk av vedtakene at avkorting var vurdert. Varselet ble imøtegått av klager. På spørsmål fra Fylkesmannen om avkorting var vurdert, svarte kommunen i e-post 1. desember 2015:

«Det er ikkje vurdert meir enn det som går fram av dei to breva kommunen har sendt vedr. attendebetaling av for mykje utbet. tilskot. På sett og vis kan vel det kallast ein konklusjon etter ei vurdering (som ikkje er nedskriven)».

Fylkesmannen omgjorde deretter kommunens vedtak under henvisning til «alminnelige forvaltningsrettslige regler», jf. forvaltningsloven § 35 siste ledd. I begrunnelsen ble det vist til at kommunen skulle ha vurdert avkorting, og at resultatet av vurderingen skulle ha fremkommet av vedtakene. Fylkesmannen mente at vilkårene for avkorting ved feilopplysninger var oppfylt, og vedtok avkorting for 2014 med kr 14 850. Det ble lagt til grunn at klager hadde opptrådt uaktsomt. Fylkesmannen skrev at avkorting også burde vært vurdert for 2013, men at andre foretak i samme situasjon som klager kun hadde blitt avkortet for det siste året. Klager påklagde omgjøringsvedtaket til Landbruksdirektoratet.

I vedtak 7. april 2017 stadfestet Landbruksdirektoratet Fylkesmannens vedtak om omgjøring av kommunens vedtak, men på et annet hjemmelsgrunnlag. Direktoratet mente det ikke forelå omgjøringsadgang etter forvaltningsloven § 35 siste ledd, men at vedtakene kunne omgjøres etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c grunnet ugyldighet. Det ble vist til at spørsmålet om avkorting ikke var berørt i vedtakene, og at kommunens opplysning om at spørsmålet var vurdert, men ikke begrunnet, ikke var etterprøvbar. Direktoratet skrev at mangelfull begrunnelse kunne tyde på svikt ved selve avgjørelsen, og at det fulgte av praksis fra Høyesterett at mangelfull begrunnelse derfor var en ugyldighetsgrunn.

Klagesaksvedtaket ble anmodet omgjort av klager, men anmodningen ble avslått av direktoratet 6. juli 2018. I avslaget la direktoratet til grunn at kommunens vedtak ikke bare var ugyldige på grunn av saksbehandlingsfeil, men også på grunn av rettsanvendelsesfeil.

Klager henvendte seg til ombudsmannen i brev 11. juli 2018. Han mente det ikke var rettslig grunnlag for å omgjøre kommunens vedtak. I alle tilfeller hadde han handlet aktsomt, slik at vilkårene for avkorting ikke var oppfylt. Han trakk også frem at han ikke hadde blitt varslet om det nye hjemmelsgrunnlaget for omgjøring. Han hadde dermed ikke fått anledning til å imøtegå direktoratets synspunkter i klageomgangen.

Våre undersøkelser

I undersøkelsesbrevet ba vi Landbruksdirektoratet svare på hvilke feil som – etter direktoratets syn – heftet ved X kommunes vedtak 27. mai og 7. september 2015, all den tid det ble lagt til grunn at kommunen hadde vurdert spørsmålet om avkorting og kommet til at sanksjonen ikke skulle benyttes. Vi spurte om direktoratet mente at det forelå saksbehandlingsfeil, og – hvis svaret på dette var ja – om direktoratet mente at kommunen hadde en rettslig plikt til å begrunne en avgjørelse om ikke å benytte en sanksjonsregel som var utformet som en «kan-bestemmelse». Vi spurte også om hva som eventuelt var det rettslige grunnlaget for en slik begrunnelsesplikt.

Direktoratet ble videre bedt om å redegjøre nærmere for på hvilket grunnlag kommunens vedtak var ugyldig. Herunder spurte vi om direktoratet mente det var grunn til å tro at en eventuell saksbehandlingsfeil – mangler ved begrunnelsen – kunne ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Vi spurte også om det hadde betydning for gyldighetsvurderingen at feilen skyldtes forvaltningens forhold, at klager ikke kunne bebreides, at det tok tid før ugyldighetsspørsmålet kom opp og at det var tale om å omgjøre et begunstigende vedtak til klagers ugunst. Direktoratet ble dessuten bedt om å utdype den vurderingen som var gjort av om omgjøringsadgangen skulle benyttes. Til slutt ba vi direktoratet redegjøre for sitt syn på om det nye hjemmelsgrunnlaget for omgjøring innebar så vidt sammenfallende vurderinger og avveininger at det kunne forsvares å opprettholde Fylkesmannens omgjøringsvedtak uten å gi klager anledning til å uttale seg.

I svarbrevet bemerket Landbruksdirektoratet at avkorting er en forvaltningsmessig reaksjon, og ikke en administrativ sanksjon. Direktoratet mente at kommunen ikke hadde vurdert om klagers tilskudd skulle avkortes. Dette standpunktet ble begrunnet med at kommunen i e-posten 1. desember 2015 til Fylkesmannen uttrykkelig hadde sagt at avkorting ikke var vurdert mer enn det som fremgikk av vedtakene. I vedtakene var avkorting ikke nevnt.

Direktoratet skrev at bestemmelsen om avkorting ga anvisning på et «kan-skjønn», men at kommunen ikke sto helt fritt. En tolkning av ordlyden, sammenholdt med bestemmelsens hensikt, rundskriv som ga uttrykk for forvaltningspraksis og reelle hensyn viste at den klare hovedregelen var at forvaltningen skal vurdere avkorting når søkeren har gitt feil opplysninger, og at det skal avkortes når søkeren ikke har vært i aktsom god tro. Det ble vist til at departementet hadde gitt klare føringer for når denne hovedregelen kunne fravikes.

Ut fra det faktiske og rettslige grunnlaget i klagers sak mente direktoratet at kommunen var bundet til å vurdere avkorting. Ved ikke å gjøre dette hadde kommunen lagt feil forståelse av avkortingsregelverket til grunn. For det tilfellet ombudsmannen skulle mene at kommunen hadde vurdert avkorting, fremholdt direktoratet at kommunens vedtak var basert på feil tolkning av avkortingsvilkårene, herunder «kan-skjønnet». Ved ikke å avkorte hadde kommunen gått utover de grensene avkortingsbestemmelsen ga anvisning på etter en tolkning. Klagers sak lå i kjernen for bestemmelsens anvendelsesområde, og det forelå ikke grunner som tilsa unntak fra hovedregelen om avkorting. På denne bakgrunn mente direktoratet at kommunens vedtak var beheftet med rettsanvendelsesfeil.

Videre skrev direktoratet at kommunen hadde plikt til å begrunne en avgjørelse om ikke å avkorte. Plikten fulgte av forvaltningsloven §§ 24 og 25, samt bestemmelsen om avkorting sett i lys av føringer fra departementet, praksis, bestemmelsens formål og reelle hensyn. Fordi avgjørelsen om ikke å avkorte isolert sett var til klagers gunst, kunne det ikke stilles strenge krav til begrunnelsen. Direktoratet mente imidlertid at kommunens vedtak ikke tilfredsstilte minstekravene i forvaltningsloven §§ 24 og 25. Dersom kommunen ikke hadde plikt til å gi en begrunnelse, ville avkortningsbestemmelsen fort miste sin realitet. Det ville være tilnærmet umulig å overprøve om kommunen hadde lagt vekt på saklige og relevante hensyn. Dette ville igjen gjøre det vanskelig å ivareta hensynet til likebehandling, samt sikre en forsvarlig forvaltning av offentlige tilskuddsmidler.

Direktoratet mente at kommunens vedtak først og fremst var ugyldig på grunn av rettsanvendelsesfeil. Dersom kommunen hadde tolket og anvendt avkortingsbestemmelsen riktig, ville klagers tilskudd blitt avkortet. En analogisk anvendelse av forvaltningsloven § 41 tilsa at det var grunn til å regne med at feilen kunne ha virket bestemmende på vedtakets innhold. Kommunens vedtak var derfor ugyldige. Etter direktoratets syn tilsa en vekting av de hensynene som talte henholdsvis for og imot omgjøring at omgjøringsadgangen ble benyttet.

Avslutningsvis skrev direktoratet at det nye hjemmelsgrunnlaget for omgjøring innebar så vidt sammenfallende vurderinger og avveininger at det kunne forsvares å opprettholde Fylkesmannens omgjøringsvedtak uten å gi klager anledning til å uttale seg. I alle tilfeller måtte en eventuell feil anses rettet opp ved at klager hadde fått anledning til å uttale seg om det nye hjemmelsgrunnlaget for omgjøring i den etterfølgende omgjøringsanmodningen.

Direktoratets svarbrev ble oversendt klager. Han kom med merknader, som igjen ble oversendt direktoratet. Direktoratet kom deretter med noen korte tilleggsmerknader.

Ombudsmannens syn på saken

Det er Landbruksdirektoratets behandling og vedtak i klagesaken, herunder direktoratets etterfølgende avslag på klagers anmodning om omgjøring av klagesaksvedtaket, som har vært undersøkt, og som derfor vil bli vurdert i det følgende. Saken reiser to hovedspørsmål: (1) om X kommunes vedtak 27. mai og 7. september 2015 var ugyldige slik at de kunne omgjøres etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c og (2) om direktoratets klagesaksbehandling var forsvarlig og i samsvar med god forvaltningsskikk.

1. Omgjøring

Etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c, jf. andre ledd kan klageinstansen eller annet overordnet forvaltningsorgan omgjøre underordnet organs vedtak dersom vedtaket må anses ugyldig. Spørsmålet er om X kommunes vedtak lider av saksbehandlingsfeil og/eller rettsanvendelsesfeil, og om eventuelle feil medfører at vedtakene må anses ugyldige. Hvis vedtakene er ugyldige, hadde Landbruksdirektoratet myndighet til å omgjøre kommunens vedtak i medhold av forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c.

Før de påståtte ugyldighetsgrunnene vurderes nærmere, vil ombudsmannen ta stilling til om X kommune må anses for å ha vurdert avkorting i klagers tilskudd.

1.1. Om X kommune har vurdert avkorting i klagers tilskudd

Kommunens svar i e-posten 1. desember 2015 til Fylkesmannen i Sogn og Fjordane på spørsmålet om avkorting var vurdert, kunne med fordel vært klarere. I e-posten oppgir imidlertid kommunen at den manglende vurderingen av avkorting i vedtakene om tilbakebetaling «[p]å sett og vis kan […] kallast ein konklusjon etter ei vurdering (som ikkje er nedskriven)». Den siste setningen trekker i retning av at kommunen har vurdert avkortning. At avkortning ble vurdert av kommunen, synes også lagt til grunn av Landbruksdirektoratet i klagesaksvedtaket 7. april 2017. Det vises til at kommunens vedtak der ble ansett ugyldig på grunn av mangelfull begrunnelse. Ugyldighet som følge av mangelfull/manglende begrunnelse fordrer at det foreligger en avgjørelse eller vurdering som skulle vært begrunnet.

Selv om svaret i e-posten 1. desember 2015 ikke er helt klart, finner ombudsmannen på ovennevnte bakgrunn å måtte legge til grunn at kommunen i forbindelse med vedtakene om tilbakebetaling foretok en vurdering av om klagers tilskudd skulle avkortes, og at den kom til at reaksjonen ikke skulle benyttes. Beslutningen om ikke å avkorte er ikke begrunnet eller nevnt i kommunens vedtak. Dette legges til grunn for den videre vurderingen av saken.

1.2. Om kommunens vedtak kan anses ugyldige på grunn av saksbehandlingsfeil

Direktoratet har anført at kommunens vedtak lider av saksbehandlingsfeil i form av brudd på forvaltningsloven §§ 24 og 25 om henholdsvis krav til begrunnelse og begrunnelsens innhold, ettersom avkorting ikke er nevnt. Forvaltningsloven §§ 24 og 25 gjelder for enkeltvedtak. Anførselen må derfor nødvendigvis bygge på den forutsetningen at direktoratet mener at en avgjørelse om ikke å avkorte er et enkeltvedtak.

Etter forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a er «vedtak» definert som «en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)». Forvaltningsloven deler vedtakene opp i undergruppene enkeltvedtak og forskrifter. Et enkeltvedtak er et vedtak som «gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer», jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.

Det tradisjonelle utgangspunktet i norsk rett er at forvaltningens unnlatelse av å benytte seg av en myndighet, ikke er et enkeltvedtak. Unntak fra dette utgangspunktet gjelder dersom loven selv angir noe annet. Det er heller ikke utelukket at unnlatt bruk av myndighet også ellers etter omstendighetene kan medføre at vilkårene i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a er oppfylt. Dette vil imidlertid bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet, der blant annet reelle hensyn må tillegges vekt, se Graver, Alminnelig forvaltningsrett (4. utg. 2015) s. 367 flg. med videre henvisninger.

Kommunens beslutning om ikke å avkorte i klagers tilskudd synes å ha blitt tatt etter en forutgående vurdering. Det medfører at beslutningen nok er å anse som en «avgjørelse» i relasjon til enkeltvedtaksbegrepet. For at avgjørelsen skal kunne anses som et enkeltvedtak, må den imidlertid også ha vært «bestemmende» for klagers «rettigheter og plikter». I «bestemmende» ligger tradisjonelt et krav om at avgjørelsen stifter, opphever eller begrenser en rett eller plikt, se Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (11. utg. 2018) s. 259 flg.

En avgjørelse om ikke å avkorte innebærer ikke en stiftelse, opphevelse eller begrensning av klagers rettigheter eller plikter. Avgjørelsen endrer heller ikke klagers rettsstilling på andre måter, utover at han unngår trekk i rettmessige tilskudd. Videre har avgjørelsen ikke virkning for private tredjeparter. En avgjørelse om ikke å avkorte kan dermed vanskelig sees å være et enkeltvedtak etter definisjonen i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Dette innebærer at kommunen ikke var forpliktet etter forvaltningsloven til å begrunne sin ikke-bruk av myndighet. Vedtakene 27. mai og 7. september 2015 er dermed ikke beheftet med saksbehandlingsfeil i form av brudd på forvaltningsloven §§ 24 og 25. Vedtakene kan følgelig ikke anses ugyldige på dette grunnlaget.

Av Landbruksdirektoratets rundskriv 16/2014 «Produksjonstilskudd i jordbruket – saksbehandlingsrutiner ved søknadsomgangen 20. august 2014» punkt 9.5.4 fremgår det at kommunen når den kommer til at tilskuddet ikke skal avkortes, skal «redegjøre for vurderingene sine skriftlig til foretaket, med kopi til Fylkesmannen». Denne generelle instruksen om saksbehandlingen er ikke fulgt i klagers sak.

Generelle instrukser om saksbehandlingen vil kunne utfylle og supplere forvaltningslovens regler, eller ha til formål å sikre en betryggende saksbehandling på andre måter. I slike tilfeller kan gode grunner tale for å tillegge dem omtrent samme betydning som andre saksbehandlingsregler, slik at eventuelle brudd vil kunne lede til ugyldighet hvis feilen kan ha virket inn på vedtakets innhold, se Eckhoff/Smith (11. utg. 2018) s. 161.

Som nevnt er det ikke et krav etter forvaltningsloven at en avgjørelse om ikke å avkorte skal begrunnes. Det innebærer at rundskrivskravet om begrunnelse verken utfyller eller supplerer forvaltningslovens regler. Kravet synes heller ikke å ha til formål å sikre en betryggende saksbehandling på andre måter, utover å ivareta overordnet organs behov for kontroll med kommunenes avgjørelser om ikke å avkorte. Ombudsmannen kan på denne bakgrunn ikke se at rundskrivskravet om begrunnelse kan likestilles med øvrige saksbehandlingsregler i en sak som denne. Ombudsmannen legger derfor til grunn at bruddet på begrunnelseskravet i rundskrivet ikke er en saksbehandlingsfeil som fører til ugyldighet.

1.3. Om kommunens vedtak kan anses ugyldige på grunn av rettsanvendelsesfeil

Vedtakene vil kunne anses ugyldige på grunn av rettsanvendelsesfeil dersom kommunen ved ikke å avkorte i klagers tilskudd har gått utenfor sin myndighet etter regelverket.

Avkorting ved feilopplysninger ble på tidspunktet for klagers sak regulert av forskrift 22. mars 2002 nr. 283 om produksjonstilskudd i jordbruket § 13, som lød:

«Dersom foretaket uaktsomt eller forsettlig har gitt feil opplysninger i søknaden som har eller ville dannet grunnlag for en urettmessig utbetaling av tilskuddet, kan hele eller deler av produksjonstilskuddet som tilfaller foretaket avkortes.»

Bestemmelsen er videreført i § 12 i någjeldende forskrift 19. desember 2014 nr. 1817 om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket. Forskriften trådte i kraft 1. januar 2015. Fra samme tidspunkt ble forskrift om produksjonstilskudd i jordbruket opphevet.

Slik den tidligere forskriften § 13 er utformet, er det ikke tvilsomt at bestemmelsen gir anvisning på et skjønn. Avkorting er ikke en automatisk rettsfølge av uaktsomt eller forsettlig gitte feilopplysninger som har eller ville dannet grunnlag for feilutbetalinger. Dersom vilkårene på betingelsessiden er oppfylt, «kan» produksjonstilskuddet avkortes, helt eller delvis. Det må således foretas en vurdering av om reaksjonsformen skal benyttes i det enkelte tilfellet. At bestemmelsen skal forstås på denne måten, underbygges av uttalelser fra Landbruks- og matdepartementet i fastsettelsesbrev 19. desember 2014 til nåværende forskrift om produksjonstilskudd og avløsertilskudd i jordbruket. Det vises til kapittel 7, der det fremgår at departementet på bakgrunn av uttalelser i høringsrunden har forkastet forslag om å skjerpe ordlyden fra «kan» til «skal». At avkortingsregelverket gir anvisning på et «kan-skjønn», er senere lagt til grunn av Gulating lagmannsrett i RG-2007-656.

Gitt den forutsetningen at kommunen har vurdert spørsmålet om avkorting, har direktoratet anført at kommunen har tolket og anvendt tidligere forskrift § 13 feil, slik at vedtakene lider av rettsanvendelsesfeil. Som redegjørelsen ovenfor viser, gir bestemmelsen anvisning på et «kan-skjønn». Det innebærer at kommunen etter forskriften har myndighet til å treffe vedtak om avkorting, men ikke en plikt til å gjøre det. Ved ikke å avkorte har kommunen således ikke gått utover den myndighet kommunen er tillagt etter forskriften, se også Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (11. utg. 2018) s. 377. Så lenge kommunen har holdt seg innenfor de rettslige skrankene som forskriften § 13 oppstiller, er det ikke grunnlag for å fastslå at kommunens avgjørelse om ikke å avkorte lider av rettsanvendelsesfeil. Vedtakene kan følgelig ikke anses ugyldige på dette grunnlaget.

Direktoratet har ved vurderingen av saken lagt stor vekt på at kommunens avgjørelse om ikke å avkorte i klagers tilskudd, strider mot generelle instrukser om avkortningsregelverket gitt i form av rundskriv, retningslinjer og fastsettelsesbrev. Avgjørelsen strider også mot de forutgående føringene som direktoratet ga til kommunen.

En instruks fra et overordnet organ innebærer i utgangspunktet bare en plikt for det underordnede organet til å rette seg etter instruksen. Brudd på instrukser om innholdet av et vedtak vil innebære et pliktbrudd for den underordnede, men vil som hovedregel ikke medføre at et vedtak som er fattet i strid med instruksen, kan kjennes ugyldig, se Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (11. utg. 2018) s. 160 flg. og Graver, Alminnelig Forvaltningsrett (4. utg. 2015) s. 176. Vedtakets gyldighet vil bero på om vedtaksorganet har holdt seg innenfor den myndighet som følger av hjemmelsgrunnlaget. Så lenge avgjørelsen om ikke å avkorte ligger innenfor de skanker for kommunens myndighet som følger av den tidligere forskriften § 13, vil avgjørelsen følgelig ikke kunne kjennes ugyldig fordi den strider mot instruks. Dersom direktoratet ønsker at kommunene skal avkorte der det er gitt feilopplysninger som har eller kunne ha medført urettmessige utbetalinger av tilskudd, må dette for fremtiden eventuelt sikres i form av en forskriftsendring.

Det er ikke holdepunkter i saken for at kommunen har lagt vekt på utenforliggende hensyn, eller at avgjørelsen om ikke å avkorte er vilkårlig. Ombudsmannen kan heller ikke se at avgjørelsen fremstår klart urimelig eller innebærer usaklig forskjellsbehandling. I denne forbindelse vil ombudsmannen vise til Meld. St. 11 (2016-2017) punkt 14.2.5, der det fremgår:

«Av ca. 42 200 søkere i august 2014 ble 11 238 foretak registrert med ett eller flere avvik. 196 av foretakene som ble registrert med avvik, fikk avkorting i tilskuddsutbetalingen. Samlet sett ble de 196 foretakene avkortet med 2 059 175 kroner for feilopplysninger i tilskuddssøknaden, noe som utgjør 0,039 pst. av total utbetalt tilskudd for denne søknadsomgangen og drøye 10 000 kroner per foretak».

Med forbehold om at tallene i det siterte avsnittet ovenfor er riktige, er det vanskelig å se at kommunens avgjørelse om ikke å avkorte strider mot fast praksis i landbruksforvaltningen, slik direktoratet har lagt til grunn.

Selv om det ikke er av avgjørende betydning for vurderingen av gyldigheten av kommunens vedtak, er det – slik klagers sak er behandlet i forvaltningen – grunn til å stille spørsmål om det i det hele tatt er en rettslig feil at avkorting og tilbakebetaling av feilutbetalt beløp ikke behandles i det samme vedtaket. Det minnes om at vedtakene 27. mai og 7. september 2015 gjelder tilbakebetaling av feilutbetalt beløp, og at vedtakene har blitt omgjort med den begrunnelse av avkorting ikke er vurdert og/eller begrunnet.

Regler om beregning og innkreving av avkortingsbeløp m.v. er gitt i den tidligere forskriften § 14. Etter bestemmelsen kan differansen mellom utbetalt beløp og redusert tilskudd som følge av vedtak om avkorting, kreves tilbakebetalt fra mottakeren eller motregnes i senere tilskuddsutbetalinger. Tilsvarende gjelder der foretaket har mottatt en urettmessig utbetaling. Selv om innkrevingsreglene ved avkorting og tilbakebetaling er de samme, og det nok er praktisk å vurdere reaksjonsformene samtidig, er det vanskelig å se at det er et forskriftskrav at spørsmålene behandles i den samme saken. De to reaksjonsformene er heller ikke innbyrdes avhengig av hverandre. Ombudsmannen kan derfor vanskelig se at det er noe i veien for at forvaltningen fatter et separat vedtak om tilbakebetaling og et separat vedtak om avkorting. Legges denne tilnærmingen til grunn, vil det ikke være en rettslig feil ved et tilbakebetalingsvedtak at avkorting ikke er nevnt eller vurdert.

Ombudsmannen finner videre grunn til å sette et særlig spørsmåltegn ved hvorfor Fylkesmannen og Landbruksdirektoratet har omgjort kommunens vedtak 7. september 2015 om tilbakebetaling av for mye utbetalt tilskudd for 2013. Verken Fylkesmannen eller direktoratet har avkortet i klagers tilskudd for 2013. Vedtaket 7. september 2015 har følgelig ikke blitt endret. Det er dermed vanskelig å se hvilke grunner som skulle tilsi at det var behov for å omgjøre også dette vedtaket. Ettersom spørsmålet ikke er av avgjørende betydning for ombudsmannens vurdering av saken, er det imidlertid ikke funnet grunn til å gå nærmere inn på dette. Spørsmålet har heller ikke vært forelagt direktoratet for uttalelse.

1.4 Oppsummering

Som vurderingene under punktene 1.2 og 1.3 viser, er det ombudsmannens syn at kommunens vedtak verken er beheftet med saksbehandlingsfeil eller rettsanvendelsesfeil. Det er dermed ikke grunn til å gå nærmere inn på direktoratets vurderinger av om vedtakene kan anses ugyldige eller om det var riktig å benytte omgjøringsadgangen i klagers sak. På bakgrunn av direktoratets behandling av saken, finner ombudsmannen imidlertid grunn til å minne om at det ikke er noen automatikk i at et vedtak som lider av en mangel, er ugyldig. Det må foretas en konkret vurdering av vedtakets gyldighet. Ved vurderingen vil mangelen vedtaket lider av og mangelens betydning for vedtakets innhold, stå sentralt. Når det er spørsmål om å omgjøre et begunstigende vedtak til klagers ugunst, vil spørsmålet om en ugyldighetsgrunn skal medføre ugyldighet, i tillegg måtte bero på en nærmere avveining, se blant annet HR-2016-2017-A og Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (11. utg. 2018) s. 463 og s. 474 flg. Det må også foretas en konkret vurdering av om omgjøringsadgangen skal benyttes.

2. Direktoratets klagesaksbehandling

Fylkesmannen omgjorde kommunens vedtak etter «alminnelige forvaltningsrettslige regler», jf. forvaltningsloven § 35 siste ledd, begrunnet med at hensynet til lik praktisering av avkortingsregelverket var en så tungtveiende offentlig interesse at hensynet til klager måtte vike. Landbruksdirektoratet opprettholdt omgjøringsvedtaket etter klage, men la til grunn et annet rettslig grunnlag. Direktoratet konkluderte med at vedtaket var ugyldig, jf. forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c.  Spørsmålet er om direktoratet hadde anledning til å gjøre dette uten ytterligere saksforberedelse.

Det er et grunnleggende krav til forvaltningen at den skal treffe avgjørelser og vedtak på grunnlag av en forsvarlig saksbehandling. I norsk forvaltningsrett er dette kravet ansett som en ulovfestet rettsregel som supplerer kravene til saksbehandlingen i forvaltningsloven og andre lover, se Graver, Alminnelig Forvaltningsrett (4. utg. 2015) s. 88. Et sentralt hensyn er at den enkeltes rettsikkerhet må ivaretas. I dette inngår både hensynet til kontradiksjon og sakens opplysning, jf. forvaltningsloven § 17. Den enkelte må gis mulighet til å øve innflytelse på de avgjørelsene som treffes, og til å fremlegge sine synspunkter på de spørsmålene saken reiser. Videre må sakens faktiske og rettslige sider avklares på en betryggende måte, før avgjørelsen treffes.

Vedtaket om omgjøring etter «alminnelig forvaltningsrettslige regler» er, både når det gjelder faktum og rettslige problemstillinger, forskjellige fra vedtaket om omgjøring på grunn av ugyldighet som følge av saksbehandlingsfeil. Klager ble ikke orientert eller på andre måter gjort oppmerksom på at det kunne bli aktuelt å opprettholde Fylkesmannens vedtak om omgjøring, men da på et annet rettsgrunnlag som forutsetter en annen vurdering og en noe annerledes interesseavveining. Ombudsmannen kan dermed vanskelig se at de minimumskravene som må stilles til kontradiksjon, ble tilfredsstilt. Klager skulle vært gitt mulighet til å uttale seg på forhånd om det rettslige grunnlaget direktoratet bygget sin avgjørelse på. Når det ikke ble gjort, mener ombudsmannen at direktoratet ikke hadde rettslig adgang til å stadfeste Fylkesmannens vedtak.

Ombudsmannen er enig med direktoratet i at manglende kontradiksjon i klageomgangen etter omstendighetene vil kunne rettes opp gjennom forvaltningens behandling av en etterfølgende omgjøringsbegjæring. Ved behandlingen av klagers omgjøringsbegjæring tilføyde direktoratet imidlertid et nytt rettsgrunnlag for omgjøring. Kommunens vedtak ble ikke lenger bare ansett ugyldige på grunn av saksbehandlingsfeil, men også på grunn av rettsanvendelsesfeil. Ugyldighet på grunn av rettsanvendelsesfeil fikk klager ikke anledning til å uttale seg om under forvaltningsbehandlingen av saken. Ombudsmannen fastholder derfor at direktoratets saksbehandling strider mot de minimumskravene som må stilles til kontradiksjon. Når direktoratet har lagt til grunn at kommunens vedtak først og fremst er ugyldig på grunn av rettsanvendelsesfeil, er det dessuten kritikkverdig at denne begrunnelsen ikke har kommet tydeligere frem før saken ble undersøkt herfra.

Konklusjon

Ombudsmannen har kommet til at Landbruksdirektoratet ikke hadde rettslig adgang til å omgjøre X kommunes vedtak 27. mai og 7. september 2015 etter forvaltningsloven § 35 første ledd bokstav c om omgjøring av ugyldige vedtak. Kommunens vedtak er verken beheftet med saksbehandlingsfeil eller rettanvendelsesfeil, og må anses gyldige. Videre var direktoratets klagesaksbehandling ikke forsvarlig eller i samsvar med god forvaltningsskikk. Klager skulle fått anledning til å uttale seg om det nye hjemmelsgrunnlaget for omgjøring før direktoratet fattet vedtaket i klagesaken.

Landbruksdirektoratets vedtak 7. april 2017 om omgjøring av X kommunes vedtak 27. mai og 5. september 2015 anses på denne bakgrunn ugyldig. Ombudsmannen ber om å bli orientert om hvordan direktoratet følger opp saken videre.