Sakens bakgrunn
På As (klageren) vegne søkte Stiftelsen Rettferd for taperne 6. april 2016 om oppreisning fra Møre og Romsdals oppreisningsordning for tidligere barnevernsbarn.
Søknaden viste til at klageren ble utsatt for omsorgssvikt og overgrep under X kommunes plasseringer av ham på spesialskole Y i 1978 og 1979 og Z ungdomshjem i 1980 og 1981.
Stortingets utvalg for rettferdsvederlag innvilget 7. desember 2009 rettsferdsvederlag med maksimal sats på kr. 300 000 til klageren for omsorgssvikt og overgrep under oppholdet på Y. Det ble ikke innvilget rettferdsvederlag for oppholdet på Z, fordi utvalget mente at oppholdet der tidsmessig falt inn under ordningen for voldsoffererstatning.
I sekretariatets saksfremlegg til oppreisningsutvalget ble det foreslått at det skulle gis maksimal oppreisning på kr. 400 000 for oppholdet ved begge stedene. Etter vedtektene for oppreisningsordningen skal det imidlertid gjøres fullt fradrag for erstatning/oppreisning som tidligere er tilkjent for «det samme forhold». Sekretariatet mente at den delen av oppreisningen som gjaldt oppholdet på Y, kr. 200 000, skulle avkortes med rettferdsvederlaget, slik at oppreisningen for dette falt bort. Den andelen av erstatningen som gjelder Z, ble derimot foreslått utbetalt uavkortet med kr. 200 000.
I vedtak 9. september 2016 innvilget oppreisningsutvalget oppreisningen med kr. 400 000 for omsorgssvikt og overgrep ved Y og Z. Utvalget kom imidlertid til at hele oppreisningen skulle avkortes med rettferdsvederlaget, slik at klageren fikk utbetalt kr. 100 000. Begrunnelsen for dette var at utvalget anså «tildelte oppreisning å gjelde samme forhold som lå til grunn for tildeling av statlig rettferdsvederlag».
I medhold av Midlertidig forskrift om unntak fra klagerett etter forvaltningsloven § 28 for vedtak etter oppreisningsordning for tidligere barnevernsbarn i Møre og Romsdal kan ikke utvalgets vedtak påklages. Vedtektene gir imidlertid rett til å kreve ny behandling i utvalget.
På klagerens vegne ba advokat Espen Seeberg utvalget om å behandle saken på nytt og ikke gjøre fradrag for rettferdsvederlaget. Han viste blant annet til at sekretariatets foreslåtte løsning om avkorting «av ukjent grunn ikke [ble] fulgt opp av Oppreisningsutvalget».
I utvalgets avgjørelse 24. oktober 2016 ble vedtaket opprettholdt. Avgjørelsen ble begrunnet med at utvalget ikke fant «grunnlag for å gjøre unntak fra avkortingsregelen i vedtektenes § 7».
Klageren henvendte seg etter dette til ombudsmannen.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke utvalgets tolkning og anvendelse av vedtektenes bestemmelse om avkorting for «det samme forhold», og begrunnelsen for utvalgets avgjørelser.
Vi ba om en redegjørelse for tolkningen av vedtektene § 7, med eksempler på omsorgssvikt eller overgrep som er, og ikke er, «det samme forhold». Videre ba vi om et begrunnet svar på om samme person kunne få flere oppreisninger på inntil kr. 400 000 dersom vedkommende hadde blitt utsatt for flere forskjellige forhold som var omfattet av ordningen, eller dersom ulike kommuner var ansvarlig. Når det gjaldt anvendelsen av vedtektene § 7 i klagerens sak, ba vi om en redegjørelse for om overgrepene og omsorgssvikten mot klageren ved Y og Z var «det samme forhold». Vi spurte også om avkortingen ville ha blitt vurdert på den samme måten dersom klagerens søknad hadde vært begrenset til oppreisning for tiden på Z.
Utvalget ble spurt om deres avgjørelser i saken oppfylte kravene til begrunnelse. Videre spurte vi om saksfremleggene var å regne som en del av begrunnelsen for utvalgets vedtak, og om dette i så fall fremgikk i tilstrekkelig grad av avgjørelsene. Det ble også spurt om hvilken betydning det har for kravet til begrunnelse om utvalgets avgjørelser avviker fra innstillingen i saksfremlegget, slik tilfellet var for vedtaket 9. september 2016 vedrørende spørsmålet om avkorting.
I sitt svar fremholdt utvalget at omsorgssvikt og overgrep over tid ved forskjellige barneverninstitusjoner på grunnlag av plasseringer av en og samme kommune var «det samme forhold». Ifølge utvalget kunne samme person i utgangspunktet ikke få utbetalt flere oppreisningssummer på kr. 400 000. Utvalget opplyste i denne forbindelsen at et skifte av ansvarlig kommune, måtte innebærer en ny plassering og en ny sak etter vedtektene § 4 første ledd – noe som ikke var tilfellet her.
Utvalget mente at overgrepene og omsorgssvikten overfor klageren ved institusjonene utgjorde «det samme forhold» etter vedtektene § 7. Utvalget viste til at «[v]ed praktiseringa av denne føresegna i vedtekta i oppreisningsordninga, vert det som nemnt tidlegare, lagt vekt på den objektive grovheita i dei unnlatingar og handlingar som utgjer omsorgssvikten og overgrepa mot han, under plasseringar på barnevernsinstitusjonar av x kommune».
På vårt spørsmål om avkortingen hadde vært vurdert på den samme måten dersom søknaden var begrenset til tiden på Z, opplyste utvalget at rent hypotetisk kunne det som skjedde der vært tilstrekkelig for maksimal oppreisning dersom søknaden hadde blitt innrettet slik, men «ein finn det vanskeleg å uttrykke noko sikkert om dette spørsmålet i ein samanheng som dette».
Når det gjaldt avgjørelsenes begrunnelse, opplyste utvalget at det ikke var meningen å henvise til saksfremleggene da utvalget hadde en selvstendig plikt til å utforme begrunnelse. Utvalget vurderer deres begrunnelse «slik at den gir opplysningar til søkaren om kva fakta oppreisningsutvalet la til grunn for avgjerda om avkorting, innhaldet i vedtekta § 7 og resultatet av oppreisningsutvalet si tolking av “det samme forhold” i denne føresegna».
Ombudsmannens syn på saken
1. Når foreligger «det samme forhold» slik at avkorting skal foretas?
Spørsmålet er om hele oppreisningen på kr. 400 000 for oppholdene ved Y og ved Z kan avkortes med det statlige rettferdsvederlaget på kr. 300 000 for oppholdet på Y, eller om det kun kan avkortes i den delen av oppreisningen som gjelder plasseringen på Z.
Avkorting er regulert i § 7 i vedtektene for oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn i Møre- og Romsdal:
«Dersom søkeren har mottatt erstatning/oppreisning fra annen kommunal, fylkesvis eller den statlige oppreisningsordning for det samme forhold skal det gjøres fullt fradrag for det beløp som er tilkjent tidligere.»
Ved tolkningen av de enkelte vedtektsbestemmelsene må det tas høyde for at ordningen ikke er lovfestet. Den er frivillig etablert for å kompensere en gruppe som antas å ha lidd overlast, uavhengig av om det foreligger noe krav på erstatning etter ordinære erstatningsrettslige regler. En konsekvens av dette er at man bør være tilbakeholden med å tolke vedtektene utvidende. Fylket og de deltagende kommunene er likevel bundet av vedtektene når de først er vedtatt, og de må legge til grunn en rimelig tolkning av dem ved praktiseringen av ordningen.
Ordlyden i vedtektene taler for at avkortingsbestemmelsen sikter til erstatning for samme faktiske forhold, og ikke samme type forhold innenfor kommunens ansvar. Blant annet bruken av entall – «det samme» – taler for dette. Dersom man i vedtektene mente at det skulle avkortes for tidligere erstatning/oppreisning for ethvert forhold omfattet av kommunens ansvar, kunne dette enkelt vært presisert.
Overfor ombudsmannen viser utvalget til at avkortingsbestemmelsen må tolkes i lys av vedtektene § 6 tredje ledd. Denne bestemmelsen angir flere forhold som særlig skal vektlegges ved vurderingen av om det skal gis oppreisning og ved utmåling av eventuell oppreisning, herunder «omfang av overgrep» og «graden av omsorgssvikt». At saken gjelder flere institusjonsopphold, vil ifølge utvalget bare være ett av flere momenter ved vurderingen av overgrep og omsorgssvikt. Overgrep og omsorgssvikt ved flere ulike institusjoner på grunnlag av plasseringer av samme kommune vil derfor utgjøre en og samme sak. På denne bakgrunn har oppreisningsutvalet lagt til grunn at «det samla omfanget av kritikkverdige handlingar knytt til ei deltakarkommune si plassering av ein søkar på ein eller fleire barnevernsinstitusjonar, vil vere utgangspunkt for å bestemme kva som er det same forholdet etter vedtekta § 7».
Ombudsmannen er enig i at utvalget må foreta en samlet vurdering av omsorgssvikt og overgrep, og at to ulike institusjonsplasseringer av samme kommune må anses som samme sak ved vurdering av oppreisning. Det er også riktig at det kun skal utmåles en erstatning på maksimalt kr. 400 000 for alle forhold som faller innenfor kommunenes ansvar etter ordningen. Etter ombudsmannens syn er imidlertid ikke dette avgjørende for om oppreisningen kan anses å kompensere for «det samme forhold» som rettsferdsvederlaget.
Ombudsmannens har tidligere tatt stilling til tolkningen av en tilsvarende avkortingsbestemmelse i en kommunal oppreisningsordningsordning, jf. uttalelsen 13. mars 2012 (SOM-2011-2002). Vedtektene i den aktuelle ordningen åpnet for avkorting «når søknaden om kommunal oppreisning gjelder de samme forhold det tidligere er utbetalt erstatning eller oppreisning for» fra andre kommuner eller plasseringskommunen.
I den saken var oppreisning for kommunens plassering i fosterhjem, avkortet med tidligere oppreisning fra en annen kommune for den andre kommunens plassering i barnehjem. Ombudsmannen kom til at dette ikke var «samme forhold». Det ble uttalt at det med samme forhold menes «de samme faktiske situasjonene som førte til omsorgssvikt og/eller overgrep». Også vedtektene til oppreisningsordningen i Møre og Romsdal må forstås slik at det med «samme forhold» siktes til de samme faktiske situasjonene som førte til omsorgssvikt.
Oppreisningsordningen gjelder personer som ble plassert i institusjon av deltakerkommunen i perioden fram til 1. januar 1993, jf. vedtektenes § 4. Etter ombudsmannens syn er det naturlig å anse den enkelte institusjonsplassering der barnevernsbarnet ble utsatt for overgrep og/eller omsorgssvikt som forskjellige faktiske situasjoner som førte til omsorgssvikt.
Overgrepene ved Z kan derfor ikke regnes som «det samme forhold» som overgrep ved Y ved anvendelsen av vedtektenes § 7. Utvalget skulle ha vurdert hvilken andel av oppreisningen som gjaldt oppholdet ved Y, og kun avkortet med rettferdsvederlaget i denne andelen.
Ombudsmannen ber derfor utvalget behandle saken på nytt.
2. Begrunnelsesplikten
Etter forvaltningsloven § 24 skal enkeltvedtak grunngis, og begrunnelsen skal gis samtidig med vedtaket.
Forvaltningsloven § 25 oppstiller nærmere krav til begrunnelsens innhold. Der fremgår det blant annet at det skal vises til de reglene vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. Videre skal de faktiske forholdene vedtaket bygger på nevnes, og de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn bør gjengis.
I tillegg følger det av § 34 andre ledd andre punktum at klageinstansen «skal» vurdere synspunktene som er kommet i klagen. Ordlyden i forvaltningsloven § 34 andre ledd oppstiller ikke noe generelt krav om at klageinstansens vurderinger av synspunktene skal fremgå av vedtaket, men det er god forvaltningsskikk at hovedtrekkene i vurderingen av dem fremgår av begrunnelsen.
Reglene om begrunnelsens innhold må sees på som minimumsregler, og kravene til begrunnelse vil variere med behovet i den enkelte sak.
Oppreisningsutvalgets vedtak 9. september 2016 begrunner avkortingen med å vise til avkortingsbestemmelsen i vedtektene og opplyse at det anså tildelt oppreisning å gjelde samme forhold som lå til grunn for statlig rettferdsvederlaget. Utvalget opplyste ikke noe nærmere om hvorfor det vurderte hva som var «samme forhold» annerledes enn det sekretariatet gjorde i sin innstilling.
I kravet om ny behandling viste klagers advokat til at det var ukjent hvorfor sekretariatets innstilling til utvalgets første behandling av saken, ikke ble fulgt opp av utvalget når det gjelder beregning av avkorting. I utvalgets nye avgjørelse 24. oktober 2016 ble avkortingen likevel opprettholdt utelukkende med den begrunnelse at det ikke var grunnlag for å gjøre unntak fra avkortingsregelen.
Både det at sekretariatet opprinnelige hadde et annet syn på tolkingen av avkortingsbestemmelsen, og at det i klagen ble påpekt at det var uklart hvorfor sekretariatets syn ikke ble fulgt opp, tilsier at utvalget burde begrunnet nærmere hvorfor de kom til at rettferdsvederlaget kunne avkortes fullt ut i hele oppreisningserstatningen.
Ombudsmannen er derfor kommet til at begrunnelsen i utvalgets avgjørelser ikke oppfylte kravene som følger av forvaltningsloven § 25 og god forvaltningsskikk.
Konklusjon
Ombudsmannen er kommet til at opphold på ulike institusjoner ikke kan regnes som «det samme forhold» etter avkortingsbestemmelsen i § 7 i oppreisningsordningens vedtekter. Det er derfor kun den delen av oppreisningen som gjelder plasseringen på Y som kan avkortes med det statlige rettferdsvederlaget for opphold på Y. Oppreisningsutvalget har tolket vedtektene feil.
Utvalgets avgjørelser oppfyller heller ikke kravene til begrunnelse som følger av forvaltningsloven § 25 og god forvaltningsskikk.
Ombudsmannen ber utvalget behandle saken på nytt og sende ombudsmannen kopi av vedtaket.