Sakens bakgrunn
A ankom Norge i november 2009 og fremmet søknad om beskyttelse. Han opplyste at han var mindreårig (16 år og 11 måneder) og foreldreløs. Søknaden ble avslått av Utlendingsdirektoratet i juli 2010. Ettersom direktoratet ikke hadde sikker informasjon om at han ville motta forsvarlig omsorg ved retur til sitt hjemland, ble han innvilget en tidsbegrenset oppholdstillatelse med varighet frem til fylte 18 år, jf. utlendingsloven 15. mai 2008 nr. 35 § 38, jf. utlendingsforskriften 15. oktober 2009 nr. 1286 § 8-8.
Avslaget ble påklaget, og direktoratet oversendte saken til Utlendingsnemnda for klagebehandling ultimo oktober 2010, da klageren (angivelig) fortsatt var mindreårig.
Utlendingsnemnda opprettholdt avslaget 7. juni 2011. Nemndlederen viste til at A ikke fremsto som troverdig og la ikke hans asylforklaring til grunn for vurderingen av beskyttelsesbehovet. Det ble heller ikke funnet grunn til å innvilge ham opphold på humanitært grunnlag.
To senere fremsatte omgjøringsbegjæringer ble avslått av nemnda v/nemndleder i september og i oktober 2011.
Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra
I klagen til ombudsmannen anførte As fullmektig at Utlendingsnemndas påstand om manglende troverdighet fremsto som «direkte feil, som krenkende og høyst urettferdig» og reiste følgende spørsmål: «Hvorfor ikke innkalle gutten til oppklarende samtale og få avklart hans manglende troverdighet.»
Etter en gjennomgang av sakens dokumenter ble det besluttet å undersøke enkelte sider av saken nærmere. I brev til Utlendingsnemnda ble det vist til en melding fra X mottak fra desember 2009, der det fremgikk at A var identifisert som et mulig offer for menneskehandel. Et notat fra februar 2010, utarbeidet av en ansatt ved Y mottak, beskrev uro, frykt og en spesiell atferd hos klageren. Han skal ha uttrykt en «redsel for å bli hentet av noen» og ønsket sterkt å skifte identitet. Videre leverte A kort tid etter dette en politianmeldelse der han på nytt ga uttrykk for et ønske om å skifte identitet. Dette ønsket ble begrunnet i at han følte seg utrygg. Under henvisning til at de tre skrivene ikke var drøftet, ble nemnda bedt om å redegjøre for hvordan bekymringen for mulig utnytting var blitt vurdert.
Nemnda ble også bedt om å redegjøre nærmere for valget av behandlingsform.
I svarbrevet uttalte Utlendingsnemnda følgende:
«Iht. utlendingsforskriften § 16-7 traff nemndleder beslutning om at avgjørelsesformen i denne saken skulle være nemndleder etter forberedelse av sekretariatet, idet nemndleder kom til at saken var tilstrekkelig opplyst og utredet da den ble behandlet i UNE og at det ikke forelå vesentlige tvilsspørsmål.
Etter vurderingen i vedtaket forelå det ikke tvil om klagerens troverdighet som kunne ha avgjørende betydning for utfallet av saken hva gjelder klagerens anførte asylgrunnlag. Det vises til begrunnelsen i UNEs vedtak av 07.06.2010 og etterfølgende beslutninger av 30.09.2011 og 13.10.2011.
Ved valg av avgjørelsesform ble det sett hen til meldingen vedrørende at klageren var et mulig offer for menneskehandel, bekymringsmeldinger fra mottaket og hjelpeverge, anmeldelse til politiet og at han var mindreårig ved ankomst. UNE undersøkte ikke videre hvordan politianmeldelsen var blitt håndtert. Opplysningene som forelå ble vurdert som et tilstrekkelig grunnlag til å avgjøre saken og at den var tilstrekkelig opplyst gjennom saksdokumentene.
UNE ser at de ovennevnte momentene kunne fremgått klarere i begrunnelsen i UNEs vedtak og at begrunnelsen således kunne ha vært mer utfyllende. UNE har imidlertid forsøkt å reparere dette i forbindelse med etterfølgende beslutninger. Det fremgår videre av saksforholdet i vedtaket at dette er opplysninger UNE var kjent med og en del av saken.
Etterfølgende omgjøringsanmodninger inneholdt ingen nye opplysninger, og disse tilsa heller ikke at saken bød på vesentlige tvilsspørsmål.
UNE vil videre bemerke at klageren har fått veiledning og informasjon om sin situasjon. Han har hatt samtale på mottaket hvor menneskesmugling var et tema og han har også hatt hjelpeverge.»
Utlendingsnemndas svarbrev ble oversendt fullmektigen for eventuelle merknader, uten at hun har kommet tilbake til saken.
Mitt syn på saken
1. Sakens opplysning
Klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, se forvaltningsloven 10. februar 1967 § 33 femte ledd. Det påligger klageinstansen et selvstendig ansvar for å sørge for at den forvaltningsrettslige utredningsplikten blir overholdt. Hvor grundige undersøkelser som kan kreves må vurderes konkret i den enkelte sak. Utredningsplikten vil kunne være skjerpet blant annet i saker som er av stor viktighet for den enkelte. Det må også sees hen til hvor krevende det vil være å opplyse saken ytterligere.
Tidligere ofre for menneskehandel som risikerer forfølgelse ved retur kan ha rett til flyktningstatus, se utlendingsloven § 28 første ledd bokstav a, jf. § 30 bokstav d. Er det en reell fare for umenneskelig eller nedverdigende behandling ved retur, vil søkeren uansett kunne få beskyttelse, se § 28 første ledd bokstav b. Ved vurderingen av om søkeren skal gis opphold på humanitært grunnlag, kan det legges vekt på om utlendingen har vært offer for menneskehandel, se utlendingsloven § 38 annet ledd bokstav d. På denne bakgrunn vil utlendingsmyndighetenes utredningsplikt i en asylsak også omfatte spørsmålet om søkeren er et offer for menneskehandel der det er holdepunkter for dette.
A innga en politianmeldelse til Z politidistrikt 22. februar 2010. Av anmeldelsen fremkom det at han har hørt at «noen av tyrkerne som transporterte ham sa at de skulle hente ham tilbake» og at han tror at han så en av disse personene i Oslo i januar 2010. Denne observasjonen skal ha gjort ham redd. Videre fremgår det at han «frykter at farens motstandsaktivitet kan være en grunn til at noen er ute etter å ta ham». Anmeldelsen ble sendt fra politidistriktet til Utlendingsdirektoratet både 23. februar 2010 (innstemplet hos direktoratet 26. februar 2010) og 27. september 2010 (innstemplet 5. oktober 2010). I forbindelse med sistnevnte oversendelse skrev politidistriktet at anmeldelsen sendes på nytt fordi det kan se ut til at den første oversendelsen «ikke kom frem i posten». Innholdet i anmeldelsen er imidlertid ikke uttrykkelig vurdert verken i direktoratets eller nemndas avgjørelser. I direktoratets oversendelse av saken til nemnda er opplysningene berørt, men bare uttrykkelig vurdert opp imot asylanførselen.
A har ikke hevdet å være utsatt for menneskehandel i politianmeldelsen eller i andre sammenhenger. Anmeldelsen kan imidlertid sees i sammenheng med meldingen fra X mottak («Melding angående person identifisert som mulig offer for menneskehandel») og notatet fra en ansatt ved Y mottak. Et brev fra hans hjelpeverge et halvt år senere – i august 2010 – viser også til at han er «redd for å bli oppsporet i Norge og ført tilbake». Det fremgår av meldingen fra X mottak at både vergen og saksbehandleren hos Utlendingsdirektoratet som gjennomførte asylintervjuet med ham «mente at gutten kunne være et mulig offer for menneskehandel». Mottaket selv var av den oppfatning at det forelå «en viss risiko» for dette.
Ut fra saksdokumentene synes det samlet sett å være en viss mulighet for at A kan være utsatt for menneskehandel, selv om bakgrunnen for hans frykt, ønske om skifte av identitet og spesielle atferd også kan forklares på annet vis. Selv har han benektet overfor X mottak at han har vært utnyttet på en slik måte. Etter mitt syn må det imidlertid sees hen til at han var mindreårig med relativt kort oppholdstid i Norge da samtalen på mottaket fant sted.
Jeg legger til grunn at det måtte være enkelt for utlendingsmyndighetene å be Z politidistrikt opplyse om hvordan politianmeldelsen var blitt håndtert. Det fremgår ikke av saksdokumentene hva Utlendingsdirektoratet eventuelt har gjort, og dette har ikke vært en del av mine undersøkelser. Som generelt synspunkt bør direktoratet avklare et slikt forhold som vedtaksmyndighet og som ansvarlig for omsorgen og velferden til asylsøkere mellom 15 og 18 år.
Utlendingsnemnda burde uansett ha undersøkt dette forholdet nærmere, idet spørsmål omkring menneskehandel kunne være viktig for sakens utfall – i det minste for spørsmålet om hans sårbarhet ved en eventuell retur som voksen. At dette ikke ble gjort, er en svakhet ved saksbehandlingen. I svarbrevet hit har nemndas sekretariat gitt uttrykk for at saken var tilstrekkelig opplyst gjennom saksdokumentene. Dette er jeg altså ikke uten videre enig i.
2. Vedtakets begrunnelse
Et enkeltvedtak skal foruten å opplyse om de relevante rettsreglene for avgjørelsen, til en viss grad også angi «den problemstilling vedtaket bygger på», se forvaltningsloven § 25 første ledd. Bestemmelsens tredje ledd sier at de «hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn, bør nevnes». Begrunnelsen skal blant annet bidra med nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå avgjørelsen. I tillegg skal reglene om begrunnelse bidra til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og på den måten sikre vedtakets kvalitet. Kravene til begrunnelse er derfor også egnet til å sikre at forvaltningen behandler problemstillinger som er relevante for utfallet av saken.
Jeg har merket meg nemndas erkjennelse i svaret hit om at «momentene» knyttet til bekymringsmeldinger med videre kunne fremgått klarere og mer utfyllende av den begrunnelsen som ble gitt i klagevedtaket. Dette er jeg enig i. I et ellers grundig vedtak er det ingen henvisning til muligheten for at A kan ha vært utnyttet i form av menneskehandel. I beslutningen 13. oktober 2011 har imidlertid nemndlederen kort uttalt at det ved vurderingen av om det foreligger sterke menneskelige hensyn er «sett hen til» meldingen fra X mottak. Noen vurdering av betydningen av denne meldingen og andre tilsvarende opplysninger, vurdert opp mot vilkårene for opphold på humanitært grunnlag, fremgår imidlertid ikke.
3. Utlendingsnemndas behandlingsform
Klagesaken ble som nevnt behandlet av nemndleder alene. Et alternativ hadde vært behandling i nemndmøte med personlig fremmøte, jf. utlendingsloven § 78.
Om en asylsak skal behandles av nemndleder alene eller i nemndmøte, beror på om det foreligger «vesentlige tvilsspørsmål». Dette vil avhenge av en konkret og skjønnsmessig helhetsvurdering som det er vanskelig for meg å gå inn på, gitt de begrensninger som ligger i min prøvingsadgang på asylfeltet. Behandling i nemndmøte med personlig fremmøte ville imidlertid gitt klageren en mulighet til å forklare seg om blant annet risikoen for menneskehandel og sårbarhet ved en eventuell retur, slik han nå så det som voksen. Spørsmål knyttet til troverdighet, som har stått sentralt i saken, kunne også blitt bedre belyst.
4. Avslutning
Etter min mening skulle utlendingsmyndighetene gjort mer for å få avklart om A hadde vært et offer for menneskehandel. Jeg er ikke kjent med om barnevernet, som ble varslet av X mottak, eller politiet har foretatt seg noe. Jeg har heller ikke full oversikt over hva Utlendingsdirektoratet eller Y mottak eventuelt har gjort. Undersøkelsene har bare rettet seg mot Utlendingsnemnda. Nemnda burde i det minste ha undersøkt hvordan politianmeldelsen var blitt håndtert.
Jeg ber nemnda om å foreta de undersøkelser som nå anses nødvendige og deretter eventuelt vurdere saken på nytt.
Utlendingsnemnda bes om å holde meg orientert om den videre behandlingen av saken.