Ombudsmannen har av eget tiltak undersøkt enkelte sider ved ansvaret for politiets rutiner i forbindelse med bruk av maktanvendelsesteknikker ved pågripelser. Undersøkelsen har særlig rettet seg mot bruken av mageleie. Bakgrunnen for undersøkelsene er Eugene Ejike Obioras død 7. september 2006, og den særskilte oppgaven ombudsmannen er tillagt etter ombudsmannsloven § 3 til å bidra til at forvaltningen «respekterer og sikrer menneskerettighetene».
Jeg har kommet til at justis- og politimyndighetene, i første rekke Politidirektoratet og Politihøgskolen, må kritiseres for å ha hatt manglende kunnskap om sikkerhets- og helsemessige risikofaktorer knyttet til bruken av mageleie. Det er vanskelig å forstå at dette ikke har vært fanget opp i årene før Eugene Ejike Obioras død, og at bruken av denne teknikken ikke har vært nærmere regulert. Dette gjelder ikke minst i lys av at medisinske miljøer og politiet i blant annet andre nordiske land de siste årene har fått økt kunnskap om farene ved bruk av denne teknikken. Undersøkelsen har også gitt grunnlag for å konkludere med at rutinene for innhenting av medisinsk og annen informasjon knyttet til politiets maktanvendelsesteknikker må bli bedre.
Bruken av mageleie ved pågripelse, herunder helsefarene og muligheten for dødsfall som følge av dette, kunne og burde ha vært undergitt rettslig regulering. Landets polititjenestemenn burde på denne bakgrunn vært gitt tilstrekkelig og sikker opplæring om farene ved plassering i mageleie. Unnlatelsen av regulering og opplæring må karakteriseres som manglende overholdelse fra norske myndigheters side av de forpliktelser Norge har påtatt seg gjennom Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) 4. november 1950 artikkel 2.
I etterkant av Obioras dødsfall har Politidirektoratet i rundskriv 2007/011 «Halsgrep, mageleie ved pågripelse/innbringelse og transport av arrestanter m.v.» gitt nærmere retningslinjer for politiets bruk av mageleie m.v. Det har i tillegg blitt utgitt en ny lærebok til bruk i politiutdanningen i faget arrestasjonsteknikker og blitt etablert et prosjekt om helsefarene ved politiets maktbruk. Denne oppfølgingen etter Obiora-saken har vært på sin plass.
Sakens bakgrunn
Eugene Ejike Obiora døde 7. september 2006 i forbindelse med at han ble pågrepet i Trondheim av tjenestemenn fra Sør-Trøndelag politidistrikt. Dødsfallet ble etterforsket av Spesialenheten for politisaker, som vurderte hendelsesforløpet opp mot flere bestemmelser i straffeloven 22. mai 1902 nr. 10. Spesialenheten henla saken 4. mai 2007 etter bevisets stilling. Henleggelsen ble opprettholdt av Riksadvokaten 21. desember 2007.
I brev 27. desember 2007 til Riksadvokaten ba jeg av eget tiltak om å få oversendt påtalemyndighetens dokumenter i saken, under henvisning til ombudsmannsloven 22. juni 1962 nr. 8 §§ 3, 5 og 7 og Stortingets instruks for ombudsmannen 19. februar 1980 § 8. I brevet ble det vist til at ombudsmannen skal søke å sikre «at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger og bidra til at offentlig forvaltning respekterer og sikrer menneskerettighetene», jf. ombudsmannsloven § 3. Bakgrunnen for mitt initiativ var blant annet den store oppmerksomheten saken hadde fått, ikke minst med hensyn til politiets bruk av mageleie, som sannsynligvis var av stor betydning for utviklingen av Obioras tilstand og hans påfølgende død.
På bakgrunn av en gjennomgang av de mottatte saksdokumentene, besluttet jeg å undersøke enkelte forhold nærmere av eget tiltak, jf. ombudsmannsloven § 5. I brev 27. mars 2008 ba jeg Justis- og politidepartementet om å besvare en del spørsmål, som særlig gjaldt ansvaret for de rutiner politiet følger i forbindelse med pågripelser, herunder ansvaret for å fange opp kunnskap av betydning for reguleringen av politiets maktbruk. Spørsmålene og departementets svar 29. august 2008 er nærmere omtalt i punktene nedenfor.
1. Justis- og politimyndighetenes kunnskap om farene ved bruk av mageleie og helsemessige vurderinger av politiets selvforsvarsgrep og maktanvendelsesteknikker
1.1. Spørsmålene herfra og Justis- og politidepartementets svar
Slik saken var opplyst for ombudsmannen, kunne det synes som om justis- og politimyndighetene på tidspunktet for Obioras dødsfall ikke hadde kunnskap om helsefarene ved bruk av mageleie, som i ettertid blant annet er omtalt i Riksadvokatens henleggelsesbeslutning og Politidirektoratets rundskriv 2007/011. Departementet ble bedt om å kommentere dette.
Det ble videre vist til informasjon som Spesialenheten for politisaker hadde innhentet fra Danmark vedrørende en medisinskfaglig vurdering i 1995/96 av politiets selvforsvarsgrep og maktanvendelsesteknikker, som ble initiert av det danske Rigspolitiet. Departementet ble bedt om å opplyse om det noen gang hadde vært gjennomført noe lignende i Norge, om dette var vurdert gjort og eventuelt hvilket organ som ville være ansvarlig for gjennomføringen av en slik vurdering. Det ble også stilt spørsmål om det var etablert andre former for samarbeid med helsemyndigheter eller medisinske miljøer med tanke på å avdekke helsemessig risiko ved politiets virksomhet, og hvilket organ som eventuelt måtte anses ansvarlig for å fange opp informasjon og kunnskap fra rettsmedisinske eller andre relevante fagmiljøer.
Departementet skrev i sitt svar at det «bare i beskjeden grad har vært gitt retningslinjer for politiets fysiske grep og metoder ved pågripelse og innbringelse» sammenlignet med regelverk knyttet til bruk av utstyr som pepperspray, våpen m.v. Det ble imidlertid vist til departementets rundskriv G–72/1991 og G–20/1992, som fastsetter forbud mot halsgrep med unntak for klare nødvergesituasjoner. Departementet uttalte videre:
«Før Obiora-saken hadde ikke Politihøgskolen i sin undervisning spesiell oppmerksomhet på respirasjon i mageleie, selv om farene ved halsgrep hele tiden er blitt påpekt. Det ble påpekt fare ved å legge sterkt press/tyngde mot arrestanters nakke og rygg. Generelle faremomenter ved nedsatt respirasjon ble omhandlet i emnet Livreddende førstehjelp. Det er få år siden kunnskap om fare ved mageleie ble kjent.» (departementets kursivering)
Departementet redegjorde deretter for Politihøgskolens kunnskapsgrunnlag på dette området, som i hovedsak hadde bestått av undervisningspersonellets kompetanse. Kompetansen var videreutviklet i samarbeid med Politidirektoratet og spesialgrupper ved Oslo politidistrikt og det internasjonale nettverket de er tilknyttet. Departementet uttalte deretter:
«Politihøgskolen har holdt kontakt med andre fagmiljøer, blant annet politiutdanningene i de nordiske land, og har lagt vekt på å fange opp og ta i bruk tilgjengelig kunnskap om maktmidler og maktanvendelse. Lærerne på fagfeltet [har] de siste årene samarbeidet med kolleger i politiutdanningen i de andre nordiske landene om undervisningen i maktanvendelse. Dette samarbeidet ble formalisert på en konferanse i Stavern våren 2005, og er deretter fulgt opp i forskjellige undergrupper og ved personlig kontakt og studiebesøk.
Det har i det nordiske samarbeidet ikke kommet fram informasjon om vesentlige forskjeller i undervisningen mellom landene eller om at noen av de andre landene har hatt nyere kunnskap om bruk av mageleie. I ettertid kan man konstatere at den kunnskap man hadde i Danmark ikke var videreformidlet innenfor rammen av det nordiske samarbeidet. Dette er selvfølgelig beklagelig, men er samtidig et forhold som ligger utenfor norske myndigheters herredømme. Politidirektoratet vil gjennom det løpende samarbeidet mellom de nasjonale politiledelsene i de nordiske land ta initiativ for å sikre at informasjonsrutiner om viktige politifaglige spørsmål og erfaringer utvikles ytterligere.»
Departementet opplyste at undervisningsmateriellet som hadde vært benyttet i faget arrestasjonsteknikk var fra 1994, men at det hadde vært en god del endringer i anvendte teknikker som nødvendiggjorde oppdatering av litteraturen. En ny lærebok i faget fra 2007 ble ifølge departementet tatt i bruk som pensumlitteratur i politiutdanningen fra og med studieåret 2007–2008. Departementet opplyste at det i boken var gjort tydelig oppmerksom på farene ved bruk av mageleie, noe som også ble fulgt opp i undervisningen. Videre viste departementet til Politidirektoratets rundskriv 2007/011, som gir føringer både generelt om politiets maktbruk og om bruk av halsgrep og mageleie spesielt.
Når det gjaldt spørsmålene om helsefaglige vurderinger av politiets maktanvendelsesteknikker, viste departementet til det som var opplyst om at kunnskapen om farene ved bruk av blant annet mageleie ikke var videreformidlet innenfor det nordiske politisamarbeidet. Departementet uttalte videre:
«I denne sammenheng er det viktig å understreke at norske politimyndigheter vanskelig kan klandres for at andre lands politimyndigheter ikke deler/videreformidler kunnskap og erfaring disse har fått.»
Departementet opplyste at det i Norge ikke har vært gjennomført noen medisinskfaglig vurdering av politiets selvforsvarsgrep eller maktanvendelsesteknikker for å klarlegge eventuelle risikofaktorer ved disse, men at det etter Obiora-saken var iverksatt flere tiltak, herunder forbedring og kvalitetssikring av undervisningen ved Politihøgskolen. Videre ble det vist til et forsknings- og utviklingsprosjekt om arrestasjonsteknikker, som Politidirektoratet hadde tatt initiativ til. Departementet opplyste at også medisinsk ekspertise skulle delta i prosjektet.
1.2. Mine merknader til justis- og politimyndighetenes kunnskap om farene ved bruk av mageleie og helsemessige vurderinger av politiets selvforsvarsgrep og maktanvendelsesteknikker
Ut fra den redegjørelsen departementet har gitt, synes det å være på det rene at norske justis- og politimyndigheter hadde svært begrensede kunnskaper om faremomentene ved bruk av mageleie på tidspunktet for Obioras død. Politiet ble bare opplært om farene ved å legge sterkt press eller tyngde mot en arrestants nakke og rygg, og generelle faremomenter ved nedsatt respirasjon. Det ble ikke gitt noen form for undervisning til politistudenter og det var heller ikke gitt retningslinjer til politiet om farene ved bruk av mageleie, herunder faren for respirasjonsstans som følge av trykket mot overkroppen ved bruk av denne teknikken.
Politiets adgang til å bruke makt under tjenesteutførelsen er hjemlet i politiloven 4. august 1995 nr. 53 § 6 fjerde ledd. Bestemmelsen oppstiller krav om at maktbruken må være «nødvendig og forsvarlig». Hva som ligger i dette er nærmere presisert i § 6 annet ledd, der det heter:
«Politiet skal ikke ta i bruk sterkere midler uten at svakere midler må antas utilstrekkelige eller uhensiktsmessige, eller uten at slike forgjeves har vært forsøkt. De midler som anvendes, må være nødvendige og stå i forhold til situasjonens alvor, tjenestehandlingens formål og omstendighetene for øvrig.»
Politiinstruksen 22. juni 1990 nr. 3963 §§ 3-1 og 3-2 gir nærmere bestemmelser om politiinngrep og politiets bruk av makt, i tillegg til blant annet de nevnte rundskrivene om halsgrep fra 1991 og 1992, og nå Politidirektoratets rundskriv om halsgrep og mageleie ved pågripelser m.v. fra 2007.
Politiet er gjennom sin adgang til bruk av makt overfor borgerne gitt en enerett til på lovlig vis å foreta handlinger som innebærer fysiske krenkelser av borgerne. Dette er i visse tilfeller nødvendig for å ivareta politiets oppgaver knyttet til beskyttelse av borgerne og å forebygge kriminalitet og andre krenkelser av offentlig orden og sikkerhet, jf. politiloven § 2.
Hjemmelen for politiets maktbruk er generelt utformet i norsk rett, i motsetning til det som følger av blant annet svensk og dansk rett. I Norge er det bare politiets bruk av enkelte maktmidler som er særskilt regulert, blant annet bruk av våpen. Det fremgår av forarbeidene til politiloven at dette er et bevisst valg fra myndighetenes side, jf. Ot.prp. nr. 22 (1994–1995) s. 18. Politilovens krav om forsvarlighet og nødvendighet synes ut fra ordlyden i politiloven og politiinstruksen å rette seg mot politiets maktbruk i det enkelte tilfelle. Det er et spørsmål for seg hvilke yttergrenser som må oppstilles for politiets lovhjemlede maktbruk. Hvis en maktanvendelsesteknikk er uttrykkelig forbudt, slik tilfellet er for halsgrep, må det være klart at bruken av denne teknikken heller ikke kan hjemles i politiloven § 6 fjerde ledd, med mindre det dreier seg om en nødvergesituasjon, jf. straffeloven § 48 tredje ledd og rundskriv G–20/1992 vedrørende halsgrep.
Spørsmålet er om norske justis- og politimyndigheter burde hatt bedre kunnskaper om de helsemessige farene m.v. ved bruk av maktanvendelsesteknikker, herunder mageleie, og hvor ansvaret i så fall ligger for at slik kunnskap ikke har blitt ervervet og formidlet videre til tjenestemennene i politiet.
Jeg har merket meg departementets uttalelse om at det er få år siden kunnskap om farene ved mageleie ble kjent. Videre er jeg er oppmerksom på at det ofte i ettertid av dødsfall som i Obiora-saken, i etterpåklokskapens lys, vil kunne hevdes at justis- og politimyndighetene kunne ha gjort mer for å unngå tap av liv som følge av politiets maktbruk. De undersøkelsene jeg har foretatt har likevel gitt grunnlag for kritikk på flere punkter.
I forbindelse med etterforskningen av politiets opptreden i Obiora-saken innhentet Spesialenheten for politisaker uttalelser fra både nasjonalt og internasjonalt hold vedrørende kunnskapen om helsefarene ved bruk av mageleie som maktanvendelsesteknikk.
Det fremgikk av Politidirektoratets svar 10. juli 2007 til Spesialenheten at direktoratet ikke hadde noen egen fagkunnskap på området, og direktoratet var derfor ikke kjent med medisinsk eller annen forskning angående faremomenter ved bruk av mageleie. Videre ble det opplyst at direktoratet ikke hadde hatt kjennskap til hvordan området var dekket i undervisningsopplegget i de andre nordiske landene. Politihøgskolen opplyste i sitt brev til Politidirektoratet 5. juli 2007 at heller ikke høgskolen hadde vært kjent med at de andre nordiske utdanningsinstitusjonene hadde undervist i spesielle faremomenter ved bruk av mageleie.
Det danske Rigspolitiet viste i sitt svar 13. august 2007 til en dansk sak fra 2002, der en 21-årig mann døde som følge av at han ble holdt i mageleie. Saken førte til mye presseomtale, herunder flere TV-dokumentarer, og omfattende etterforskning i Danmark, i tillegg til en revurdering av pensumlitteraturen ved politiskolen der. Den danske Rigsadvokaten omtalte saken i sine beretninger både for 2004 og 2005. Vedlagt svaret fra Danmark fulgte blant annet læreboken «Politiets selvforsvarsgreb og teknikker» fra 1998 og et rundskriv datert 18. april 2005, som ble utgitt på bakgrunn av det nevnte dødsfallet i 2002. I rundskrivet er blant annet følgende gjengitt fra læreboken:
«Vær opmærksom på, at et kraftigt, ikke ganske kortvarigt tryk på brystkassen kan være farligt, når pågældende er lejret på maven, ligesom det ved enhver form for pacifisering, hvor anbringelse i bugleje finder sted, tilrådes, at der foretages nøje observation af puls og væjrtrækning hos pågældende, der ikke bør lades alene.»
Rigspolitiet viste også til retningslinjer fra U.S. Department of Justice der det fremgår at den pågrepne raskest mulig skal tas ut av mageleie etter at håndjern er påsatt og at man skal være oppmerksom på åndedrettsproblemer eller bevisstløshet hos vedkommende. Videre ble det opplyst at New York City Police Department instruerer sine tjenestemenn om aldri å legge vekt på ryggen til personer i mageleie som fortsatt yter motstand eller å plassere dem i mageleie under transport.
Den svenske Rikspolisstyrelsen opplyste i sitt svar 15. august 2007 at landets politihøyskoler underviser i risikofaktorene ved å plassere personer i mageleie, og at en rettsmedisiner deltar i undervisningen på dette området. Det fremgikk at svenske polititjenestemenn opplæres til å unngå mageleie ved «omhändertagande av personer». Rikspolisstyrelsen viste til en sak fra 1995, der en person (Osmo Vallo) døde etter å ha blitt lagt i mageleie. Saken ble mye omtalt i media og bidro til økt oppmerksomhet om farene ved bruk av slikt leie.
Det britiske Home Office viste i sitt svar til Spesialenheten 8. august 2007 til en rapport fra 27. februar 2006 om dødsfallet til Christopher Alder, som fant sted 1. april 1998. I rapportens anbefalinger het det blant annet:
«The dangers of positional asphyxia [leiebetinget kvelning] should be well known. However, all police forces should ensure that officers and other staff involved in detention are reminded of this danger and understand how it can be avoided.»
Det ble også vist til retningslinjer fra september 2006 fra Association of Chief Police Officers (ACPO) om «Guidance on the Use of Limb Restraints», der det fremgår at opplæringen må omfatte blant annet risikofaktorer relatert til «positional asphyxia». I «Guidance on The Safer Detention & Handling of Persons in Police Custody» fra februar 2006, som ble distribuert til alle politistyrker i England og Wales, heter det under punkt 4.4 om «positional asphyxia»:
«There is a risk of positional asphyxia when restraining a person. The prone position [mageleie] should be avoided if at all possible, or the period for which it is used minimised.»
Forsiktighet ved bruk av mageleie er understreket flere ganger i retningslinjene, som også inneholder en liste over ti faktorer som kan bidra til dødsfall ved maktbruk. En av disse er at personen legges i mageleie og en annen at det påføres trykk til nakke, torso («overkroppen») eller mage til en person som ligger i mageleie.
Irske og finske myndigheter opplyste i sine svar at de ikke hadde opplevd tilfeller av dødsfall som følge av leiebetinget kvelning i mageleie, men oppga å ha kjennskap til dette.
Fenomenet «positional asphyxia» synes å være forholdsvis godt kjent i nordiske medisinske og rettsmedisinske miljøer. I artikkelen «Lejringsbetinget kvælning (‘Positional asphyxia’)» av Jørn Simonsen ved Retsmedicinsk Institut ved Københavns Universitet, trykket i Nordisk rettsmedisin nr. 3 1997 s. 49–72, belyses for eksempel farene ved å anbringe pågrepne personer i mageleie med håndjern og benlås. Avslutningsvis i artikkelen heter det:
«Mange retsmedicinere har erfaring med enkelttilfælde af denne art, men det er først inden de sidste fem år, at der er fremkommet vægtige publikationer, der advarer mod risikoen ved denne lejring. Det er vigtigt, at kendskapet til denne risiko udbredes til politimyndighederne.
Efterfølgende har politiledelsen i Danmark ændret sine instruktioner med hensyn til anbringelse af anholdte i bugleje og anvendelsen af benlås.»
I den 13. generelle rapporten fra Den europeiske torturforebyggelseskomité (European Committee for the Prevention of Torture and other Inhuman or Degrading Treatment or Punishment – CPT), som omhandler perioden 1. januar 2002 til 31. juli 2003, er «positional asphyxia» omtalt i forbindelse med undersøkelser av prosedyrer for uttransportering av bortviste utenlandske borgere med fly. CPT uttaler i punkt 34 i rapporten:
«In cases where resistance is encountered, escort staff usually immobilise the detainee completely on the ground, face down, in order to put on the handcuffs. Keeping a detainee in such a position, in particular with escort staff putting their weight on various parts of the body (pressure on the ribcage, knees on the back, immobilisation of the neck) when the person concerned puts up a struggle, entails a risk of positional asphyxia.
– – –
The CPT has made it clear that the use of force and/or means of restraint capable of causing positional asphyxia should be avoided whenever possible and that any such use in exceptional circumstances must be the subject of guidelines designed to reduce to a minimum the risks to the health of the person concerned.» (CPTs utheving)
Allerede i en rapport 27. mars 1998 etter et besøk til Storbritannia i september 1997 omtalte CPT en revisjon av politiets arrestasjonsteknikker på følgende måte (punkt 65):
«The CPT also understands that the Metropolitan Police issued guidance on positional asphyxia in October 1995 and that this was updated in January 1997. Nevertheless, the CPT is concerned that the current guidance may not yet be sufficient to prevent death or serious injury…»
Gjennomgangen etterlater liten tvil om at kunnskap om helsefarene ved bruk av mageleie, og leiebetinget kvelning generelt, var utbredt på tidspunktet for Obioras død – ikke bare i medisinske og rettsmedisinske miljøer, men også hos politimyndigheter i andre land, herunder flere av våre nærmeste naboland. Jeg finner det på denne bakgrunn påfallende at norske justis- og politimyndigheter ikke har hatt denne kunnskapen. Dette gir grunn til alvorlig bekymring, og må i seg selv kritiseres.
Justis- og politidepartementet har vist til at det er få år siden kunnskap om fare ved bruk av mageleie ble kjent. Jeg har ikke grunnlag for å uttale meg eksakt om når dette ble kjent i medisinske miljøer og i politiet, men ut fra det opplyste må det i alle fall ha vært kjent blant svenske og danske politimyndigheter i en god del år. Jeg har merket meg at Politihøgskolen frem til høsten 2007 benyttet undervisningsmateriell i arrestasjonsteknikker som ble utarbeidet i 1994. Dette tyder på at norske myndigheter frem til tidspunktet for Obioras død ikke fanget opp noen informasjon om helsefarene ved bruk av mageleie.
Både i Danmark og Sverige har det vært mye omtalte enkeltsaker der personer har mistet livet i situasjoner med lignende maktbruk fra politiets side som Obiora ble utsatt for, og som har resultert i omtale av farene ved mageleie i både lærebøker, undervisning og rundskriv m.v. Det er da vanskelig å forstå at ikke norske justis- og politimyndigheter har tilegnet seg tilstrekkelig kunnskap til å iverksette tiltak som kunne redusert risikoen for skader og dødsfall som følge av politiets bruk av mageleie ved pågripelser. Denne kunnskapen burde helt klart ha vært fanget opp. Dette gjelder særlig i lys av at det ifølge Justis- og politidepartementet er nær kontakt med politiutdanningene i de øvrige nordiske landene, og Politihøgskolen «har lagt vekt på å fange opp og ta i bruk tilgjengelig kunnskap om maktmidler og maktanvendelse». Det er også opplyst at lærerne innenfor dette fagfeltet i Norden skal ha samarbeidet om undervisningen i maktanvendelse.
Jeg kan for så vidt være enig med departementet i at det er beklagelig at den kunnskapen man hadde i Danmark ikke skal ha blitt videreformidlet innenfor det nordiske politisamarbeidet. At informasjonen ikke uoppfordret er gitt innebærer imidlertid ikke uten videre at dette kan sies å være «et forhold som ligger utenfor norske myndigheters herredømme», slik departementet har hevdet. Også når det gjelder spørsmålene herfra vedrørende helsefaglige vurderinger av politiets maktanvendelsesteknikker, gir departementet uttrykk for at «norske politimyndigheter vanskelig kan klandres for at andre lands politimyndigheter ikke deler/videreformidler kunnskap og erfaringer disse har fått». Isolert sett kan dette for så vidt være riktig. Departementets uttalelser kan imidlertid forstås som et uttrykk for at norske justis- og politimyndigheter ikke har et selvstendig ansvar for å orientere seg om andre lands kunnskap knyttet til helsefarer ved bruk av mageleie og andre maktanvendelsesteknikker, noe jeg ikke kan si meg enig i. Uttalelsene kan synes å etterlate et inntrykk av en noe passiv tilnærmingsmåte, som indikerer at rutinene for samarbeid med politiet i andre land har vært mangelfulle, både i tilknytning til politiutdanningen og på ledelsesnivå. Hensikten med samarbeid med andre lands politimyndigheter kan neppe være at de enkelte landene utelukkende skal dele informasjon de besitter med andre uoppfordret. Innenfor rammen av et slikt samarbeid bør myndighetene også gå aktivt til verks for å tilegne seg informasjon fra andre land.
Et sentralt hensyn ved politiets bruk av fysisk makt overfor borgerne er å unngå helseskader, noe som følger av kravet til en forsvarlig utøvelse av polititjenesten. Det er derfor overraskende at det i Norge frem til nå ikke skal ha vært gjennomført noen medisinsk vurdering av politiets selvforsvarsgrep eller maktanvendelsesteknikker for å klarlegge eventuelle risikofaktorer ved disse. Jeg finner dette klart uheldig, ikke minst i lys av dødsfall som Obioras, som det hadde vært større muligheter for å unngå med et høyere kunnskapsnivå hos norske politimyndigheter om helsefarer forbundet med politiets maktbruk. De tiltakene Politidirektoratet har tatt initiativ til i kjølvannet av Obiora-saken, herunder et forsknings- og utviklingsprosjekt om arrestasjonsteknikker der også medisinsk ekspertise skal delta, er derfor på sin plass.
Jeg forutsetter at Justis- og politidepartementet holder ombudsmannen orientert om resultatet av de bebudede vurderingene av hvilke fagmiljøer det er aktuelt å holde kontakt med når det gjelder helsemessige eller medisinske risikofaktorer forbundet med politiets virksomhet, samt hvilket organ som skal ha ansvaret for dette.
2. Ansvaret for forsvarligheten og reguleringen av politiets rutiner, metoder og fremgangsmåter
2.1. Spørsmålene herfra og Justis- og politidepartementets svar
Departementet ble bedt om å redegjøre for sitt syn på hvilket eller hvilke forvaltningsorgan som har ansvaret for at politiets rutiner, metoder og fremgangsmåter til enhver tid er sikkerhets- og helsemessig forsvarlige, og hvordan det/de aktuelle organ ivaretar dette ansvaret.
Videre ble det bedt om en redegjørelse for hvem som er ansvarlig, og hvilket arbeid som gjøres, for å følge opp uttalelser fra internasjonale organer og institusjoner m.v. med relevans for norsk politis arbeid, og for å fange opp saker, erfaringer eller kunnskap fra andre lands politimyndigheter og internasjonale/utenlandske forskningsmiljøer.
Under henvisning til Politidirektoratets rundskriv 2007/011, der det er lagt føringer for blant annet bruken av mageleie ved pågripelse, ble departementet bedt om å redegjøre for om det finnes rutiner for hvordan kunnskap som kan nødvendiggjøre slike rundskriv eller andre typer retningslinjer fanges opp, og eventuelt formidles fra organer som er ansvarlige for å fange opp kunnskapen til det organet som er ansvarlig for å utforme reguleringen.
Til spørsmålene om ansvaret for den sikkerhets- og helsemessige forsvarligheten av politiets rutiner, metoder og fremgangsmåter, viste departementet i sitt svar til at det før etableringen av Politidirektoratet var politiavdelingen i Justis- og politidepartementet som var tillagt den øverste ledelsen av norsk politi, og at politidistriktene sorterte direkte under departementsavdelingen. Videre redegjorde departementet for betydningen av etableringen av Politidirektoratet som et forvaltningsnivå mellom departementet og politidistriktene, og viste til uttalelser i Ot.prp. nr. 7 (1999–2000) i forbindelse med opprettelse av direktoratet. I proposisjonen angis det at direktoratet skal ha ansvar for blant annet internasjonalt politisamarbeid og bistå politidistriktene i «analyse, metode- og kompetanseutvikling» og «virke som en katalysator for faglig og operativt politisamarbeid på nasjonalt og internasjonalt plan». Departementet påpekte at det også ble understreket at Politidirektoratet blant annet skal foreta metodeutvikling samt kartlegge og evaluere politiets operative virksomhet. Videre omtalte departementet sitt rundskriv 22. november 2000, der det fremgår at «Politidirektoratet overtar alle oppgaver i forhold til politidistriktene/særorganene (unntatt POT) som Justisdepartementet i dag har».
Politidirektoratet fikk ved opprettelsen 1. januar 2001 delegert myndighet fra departementet etter politiloven og politiinstruksen, herunder myndighet til å fastsette særinstrukser i medhold av politiloven § 29. Det ble i den forbindelse vist til at direktoratet vil ha instruksjonsmyndighet i forhold til underlagte ledd, blant annet gjennom rundskriv, retningslinjer og direktiver. Direktoratet skal ifølge departementet ivareta den operative ledelsen av politiet på nasjonalt nivå, og skal ha ansvaret for utvikling og endringer av politiets metoder, fremgangsmåter og rutiner.
Om Politihøgskolen uttalte departementet at skolen, som et av Politidirektoratets underlagte ledd, har en sentral rolle i metodeutviklingen og ansvar for utdanning, forskning og formidling av fagkunnskap innenfor rammer fastsatt av Politidirektoratet, som godkjennes av departementet. Det er også departementet som godkjenner rammeplanen for politiutdanningen. Departementet skrev at Politihøgskolen har «ansvar for å holde seg faglig oppdatert på egne fagområder, og for å sikre at utdanningen bygger på forskning og aktuell ny kunnskap, både nasjonalt og internasjonalt». Det fremgikk at Politidirektoratet og Politihøgskolen har et løpende samarbeid, og at det er særlig tett kontakt om regelverk og kompetanseutvikling når det gjelder det operative politiarbeidet og politiets bruk av maktmidler. Etter departementets vurdering medførte omorganiseringen av den sentrale politiledelsen en styrking av kapasiteten til metodeutvikling, oppfølging og veiledning.
Departementet skrev at det primært er Politidirektoratet og Politihøgskolen som har ansvaret for å fange opp problemstillinger, erfaringer og kunnskap fra utlandet som er relevant for norsk politis arbeid, men at departementet også i noen grad trekkes inn. Det ble understreket at mengden saker, erfaring, kunnskap og forskning på politiområdet er meget stor når man ser hen til andre land og internasjonale fora, og at det derfor er en betydelig utfordring å følge med på utviklingen og innhente relevant informasjon.
Til spørsmålet om det finnes rutiner for å fange opp kunnskap som kan nødvendiggjøre rundskriv m.v. opplyste departementet at Politidirektoratet og Politihøgskolen har etablert en ordning med møter tre til fire ganger per år om politifaglige emner, som sammen med annen løpende faglig dialog bidrar til at Politidirektoratet blir informert om forhold som kan nødvendiggjøre rundskriv, retningslinjer og revisjon av utdanningen ved Politihøgskolen.
2.2. Mine merknader til spørsmålene om ansvaret for forsvarligheten og reguleringen av politiets rutiner, metoder og fremgangsmåter
Departementet har i sin redegjørelse gått inn på ansvars- og myndighetsfordelingen når det gjelder ledelsen av norsk politi, både generelt og når det gjelder politiets operative virksomhet. Jeg kan imidlertid ikke se at departementet har uttalt seg konkret om hvilket organ som har ansvaret for at politiets rutiner, metoder og fremgangsmåter er sikkerhets- og helsemessig forsvarlige, og hvordan dette ansvaret ivaretas, slik det ble stilt spørsmål om i brevet herfra. Sammenholdt med justis- og politimyndighetenes manglende kunnskap om farene ved bruk av mageleie, kan dette etterlate et inntrykk av at det ikke har vært rettet tilstrekkelig oppmerksomhet mot sikkerhets- og helsemessige aspekter ved politiets maktbruk. Det har av den grunn heller ikke vært etablert gode nok rutiner for å sikre at det ikke benyttes metoder som kan sette borgernes liv på spill.
I sin avgjørelse 21. desember 2007 skrev Riksadvokaten følgende i første avsnitt på s. 34:
«Riksadvokaten er enig med Spesialenheten i at beskrivelsene i rettsmedisinsk og akuttmedisinsk litteratur burde ha vært fanget opp og ført til at det også i Norge var vurdert om det er behov for retningslinjer med presiseringer omkring bruk av mageleie og benlås. Det er her tale om arrestasjonsteknikker som over tid har vært benyttet jevnlig av norsk politi, og som står sentralt i opplæringen av politistudentene. Spesialenheten har antydet grunn til alvorlig bekymring med hensyn til om norsk politi har hatt gode nok rutiner for innhenting av kunnskap innenfor området arrestasjonsteknikk, og om det er lagt nok vekt på samarbeidet med medisinske fagmiljøer. Det må konstateres at rutinene har vært mangelfulle med hensyn til å fange opp informasjon av den art som er kommet opp i forbindelse med denne saken. Den manglende kunnskap dokumenterer i seg selv dette.» (Riksadvokatens kursivering)
Jeg kan tiltre disse synspunktene. Det tragiske utfallet i Obiora-saken viser at det er all grunn til å beklage de mangelfulle rutinene. Sett på bakgrunn av at politiet, under visse forutsetninger, har anledning til å utøve fysisk makt overfor borgerne, må det kunne forventes at norske politimyndigheter enten holder seg oppdatert selv, eller har etablert kontakter som holder seg oppdatert om og formidler medisinsk og annen relevant kunnskap som er aktuell for politiets operative virksomhet. Med en tydelig ansvarsfordeling og nærmere retningslinjer for informasjonsinnhentingen bør dette kunne gjøres uten uforholdsmessig stor ressursbruk.
Jeg kan forstå at det er en betydelig utfordring å følge med på og hente inn informasjon fra andre land som er relevant for utøvelsen av politiets virksomhet i Norge. Et stort informasjonstilfang setter større krav til effektive rutiner for å sikre at viktig kunnskap fra andre land om både politifaglige og medisinske forhold knyttet til politiets virksomhet blir fanget opp også i Norge. Det forhold at kunnskapen om helsefarene ved bruk av mageleie, som har vært godt kjent i blant annet Sverige og Danmark, overhodet ikke var kjent for norske myndigheter, viser med all tydelighet at rutinene for å fange opp saker, erfaringer og kunnskap fra andre lands politimyndigheter og andre lands forskningsmiljøer har vært mangelfulle. Ansvaret for å fange opp informasjon fra andre land synes, slik departementet også har uttalt, primært å ligge hos Politidirektoratet og Politihøgskolen, og det er grunn til å rette kritikk mot disse organene for at det ikke har vært etablert tilfredsstillende rutiner for dette.
Departementet har ikke uttrykkelig kommentert spørsmålene knyttet til ansvaret for og arbeidet med å følge opp uttalelser fra internasjonale organer og institusjoner m.v. av betydning for norsk politis arbeid. Det synes heller ikke som om det på dette området har vært etablert tilfredsstillende rutiner for å fange opp viktig kunnskap av betydning for politiets operative virksomhet, herunder bruken av mageleie og andre maktanvendelsesteknikker. Jeg viser i denne forbindelse særlig til at norske myndigheter ikke kan ha fanget opp den ovennevnte CPT-rapporten fra 2003, der helsefarene ved bruk av mageleie er omtalt. Dette er utilfredsstillende. Uttalelser fra slike organer må det følges nøye med på, også om det som omtales ikke direkte knytter seg til norske forhold. Jeg forutsetter at det nå er etablert rutiner i departementet og direktoratet for å fange opp denne typen uttalelser og rapporter.
Det fremgår av departementets redegjørelse at kunnskap som kan nødvendiggjøre rundskriv om politiets bruk av makt, for eksempel rundskriv 2007/011, fremkommer gjennom samarbeidet mellom Politidirektoratet og Politihøgskolen, og at det er direktoratet som er ansvarlig for å utforme slike rundskriv samt årlige retningslinjer til politidistriktene. Jeg har merket meg at departementet ikke har omtalt hvilken rolle de enkelte politidistriktene har når det gjelder å fange opp kunnskap og erfaringer om politiets maktbruk, men jeg legger til grunn at dette foregår innenfor de ordinære rapporteringsrutinene mellom politidistriktene og Politidirektoratet. Det er viktig at de erfaringer som gjøres i den operative tjenesten i distriktene flyter oppover i systemet, slik at de som har ansvaret for å utforme rammeverket for polititjenesten blir kjent med de utfordringene som viser seg i praksis.
Den mangelfulle oppmerksomheten rundt og regulering av politiets bruk av mageleie ved pågripelser synes ikke direkte å skyldes mangelfulle rutiner for utarbeidelsen av rundskriv m.v. som sådan. Årsaken er norske justis- og politimyndigheters utilfredsstillende rutiner for informasjonsinnhenting fra andre lands politimyndigheter og medisinske fagmiljøer m.v. nasjonalt og internasjonalt.
Det er beklagelig at menneskeliv måtte gå tapt før myndighetene fanget opp den nødvendige kunnskapen og iverksatte tiltak for å unngå fremtidige dødsfall som følge av bruk av mageleie. Slik sett har Obiora-saken fellestrekk med den såkalte halsgrepssaken fra 1990, der en person døde som følge av politiets bruk av halsgrep, noe som førte til at det ble nedlagt forbud mot bruk av denne teknikken med unntak av nødvergetilfellene, jf. departementets rundskriv G–72/1991 og G–20/1992. Det faktum at det i andre land tidligere har vært tilfeller av dødsfall som følge av bruk av mageleie, uten at norske myndigheter har fanget opp disse og oppfølgingen etter dem, gjør den mangelfulle kunnskapen om helsefarene ved bruk av denne teknikken og reguleringen av den, enn mer kritikkverdig. Hadde denne kunnskapen vært kjent, må det legges til grunn at det hadde vært en langt lavere sannsynlighet for at Eugene Ejike Obiora ville avgått ved døden som følge av politiets håndtering av ham i forbindelse med pågripelsen 7. september 2006.
3. Regulering av bruken av mageleie ved pågripelser og opplæring av polititjenestemenn – forholdet til EMK
3.1. Spørsmålene herfra og Justis- og politidepartementets svar
I brevet herfra ble departementet bedt om å redegjøre for sitt syn på om Norge har overholdt sine konvensjonsforpliktelser med hensyn til regulering av bruken av mageleie ved pågripelser, og eventuelt plikten til å sikre tilstrekkelig og sikker opplæring av landets polititjenestemenn. Det ble i denne forbindelse vist til EMK artikkel 2, som blant annet oppstiller krav om at retten til liv skal være beskyttet ved lov, artikkel 1 om plikten til å sikre overholdelse av menneskerettighetene og Den europeiske menneskerettsdomstolens (EMD) avgjørelser i dommene 6. juli 2005 Nachova m.fl. mot Bulgaria og 9. oktober 2007 Saoud mot Frankrike. Departementet ble også bedt om å redegjøre for i hvilken grad undervisning i menneskerettigheter er inkludert i politiutdanningen, herunder menneskerettighetenes betydning for norsk politiarbeid.
Justis- og politidepartementet konstaterte innledningsvis i sitt svar at det ikke kunne se at det forelå brudd på EMK artikkel 2 i Obiora-saken. Deretter skrev departementet:
«Departementet legger til grunn at det vil være en glidende overgang mellom tilfeller hvor utøvelsen av makt ved pågripelsen åpenbart er farlig for livet, for eksempel ved bruk av skytevåpen og tilfeller der det er mer eller mindre usikkert om og hvordan maktutøvelsen kan være farlig for livet. Etter departementets syn faller Obiora-saken i sistnevnte kategori, og i disse tilfellene vil forholdet til EMK art. 2 avhenge av sakens omstendigheter, herunder hvor sikkert eller alminnelig kjent det er at maktutøvelsen er farlig for livet, samt mer konkrete omstendigheter i tilknytning til pågripelsen.
Departementet finner i denne forbindelse grunn til å peke på at norske myndigheter ikke har noen foranledning til å endre retningslinjer eller prosedyrer basert på kunnskap man faktisk ikke hadde.»
Videre hevdet departementet at Saoud-saken ikke var «direkte overførbar» på Obiora-saken, idet faktum i sakene skilte seg på flere sentrale punkter av betydning for EMDs konklusjon. Departementet påpekte deretter flere forskjeller mellom de to sakene, og viste også til at EMDs dom i Saoud-saken først forelå 9. oktober 2007, over ett år etter Obiora døde. Departementet skrev videre:
«EMD gir i Saoud-avgjørelsen avsnitt 103 uttrykk for at den beklager at de franske myndigheter ikke ‘har vedtatt noen klare retningslinjer knyttet til denne type holdeteknikk’, dvs. mageleie. Det er etter departementets vurdering ikke klart hvor stor betydning dette tillegges i totalvurderingen av at det foreligger en krenkelse. Som nevnt ovenfor, synes hovedbegrunnelsen å ligge i manglende medisinsk tilsyn, gitt omstendighetene.» (departementets kursivering)
Departementet opplyste at Politihøgskolen vektlegger menneskerettigheter i betydelig grad i politiutdanningen.
3.2. Mine merknader til spørsmål om forholdet til EMK artikkel 2
3.2.1. Problemstillingen
Retten til liv er en grunnleggende menneskerettighet og ivaretar en av de mest sentrale verdiene i et demokratisk samfunn. EMK artikkel 2 beskytter individenes rett til liv, og foreskriver i første ledd at denne retten skal beskyttes ved lov. Det følger av annet ledd at berøvelse av liv ikke anses å være skjedd i strid med retten til liv «når den er en følge av en bruk av makt som ikke går lenger enn absolutt nødvendig» blant annet for å foreta en lovlig pågripelse. Det følger av de oppstilte begrensningene at staten kan holdes ansvarlig for offentlige tjenestemenns maktbruk ved pågripelse dersom denne ikke har rettslig grunnlag eller går utover kravet til absolutt nødvendighet.
Det følger av EMK artikkel 1 at konvensjonsstatene ikke bare har plikt til å respektere menneskerettighetene i praksis – rettighetene skal også «sikres». Dette innebærer at staten kan være forpliktet til å treffe positive tiltak, særlig ved lovgivning og rettshåndhevelse, men etter omstendighetene også gjennom undervisning, opplæring og bevilgninger, se Jørgen Aall, Rettsstat og menneskerettigheter (2. utg. 2007), s. 48–50. Staten kan etter dette ha krenket sin positive forpliktelse til å sikre retten til liv dersom mangler ved opplæring av polititjenestemenn eller ved politiets prosedyrer har ført til dødsfall. I EMDs dom 20. desember 2004 Makaratzis mot Hellas uttalte domstolen følgende om dette i avsnitt 57:
«The first sentence of Article 2 § 1 enjoins the State not only to refrain from the intentional and unlawful taking of life, but also to take appropriate steps within its internal legal order to safeguard the lives of those within its jurisdiction.»
Den sentrale problemstillingen er om staten kjente eller burde kjent til en risikofaktor som burde ha vært eliminert slik at det krenkende forhold ikke hadde funnet sted (Aall s. 142–143). Spørsmålet i denne saken er om det kan konstateres et statsansvar for polititjenestemennenes manglende kunnskap om den potensielle dødelige virkningen av mageleie, som følge av manglende opplæring eller manglende rettslig regulering av bruken av denne teknikken. Et slikt ansvar følger av at statene kan holdes ansvarlige for sine unnlatelser i tilfeller der det ikke er iverksatt tilstrekkelige tiltak for å unngå krenkelser av konvensjonen, se Aall s. 49. Om statens positive forpliktelser til å treffe beskyttende operative tiltak for å unngå å ta liv uttalte EMD følgende i avsnitt 116 i dom 28. oktober 1998 Osman mot Storbritannia:
«In the opinion of the Court where there is an allegation that the authorities have violated their positive obligation to protect the right to life in the context of their above-mentioned duty to prevent and suppress offences against the person (see paragraph 115 above), it must be established to its satisfaction that the authorities knew or ought to have known at the time of the existence of a real and immediate risk to the life of an identified individual or individuals from the criminal acts of a third party and that they failed to take measures within the scope of their powers which, judged reasonably, might have been expected to avoid that risk.»
Avgjørelsen gjelder direkte statens ansvar der det er privatpersoner («a third party») som frarøver noen livet. Dommen er imidlertid prinsipielt begrunnet, og spørsmålet om staten «knew or ought to have known at the time of the existence of a real and immediate risk to the life» gir uttrykk for en generell test av om staten har overholdt sin positive forpliktelse (også omtalt som «the Osman criteria»), jf. Aall s. 142–143.Det følger av EMDs dom 30. november 2004 Őneryildiz mot Tyrkia avsnitt 71 at den positive forpliktelsen til å beskytte liv etter EMK artikkel 2 «must be construed as applying in the context of any activity, whether public or not, in which the right to life may be at stake».
Praksis fra EMD viser at domstolen her foretar en bred vurdering av alle relevante momenter, og at det må foretas en avveining mellom samfunnets og individets interesser, en avveining som har fellestrekk med vurderingen av statens skjønnsmargin og forholdsmessigheten av et inngrep etter EMK artikkel 8–11. Ifølge EMDs dom 9. oktober 2007 i Saoud-saken er imidlertid vilkåret «absolutt nødvendig» i artikkel 2 «strengere og sterkere enn det man normalt legger til grunn for å avgjøre om statens inngripen er ‘nødvendig i et demokratisk samfunn’», se avsnitt 89. Det kan også vises til domstolens tidligere avgjørelse i dom 27. september 1995 McCann m.fl. mot Storbritannia avsnitt 149.
Departementet drøfter i sitt svar om norske myndigheter ved politiets handlemåte i Obiora-saken har krenket EMK artikkel 2. Dette viser seg tydelig ved at departementet viet en god del plass til å redegjøre for forskjellene mellom Obiora-saken og Saoud-saken, der Frankrike ble dømt for krenkelse av artikkel 2 i en sak der politiets bruk av mageleie forårsaket Mohamed Saouds død. Jeg vil i denne forbindelse understreke at spørsmålene herfra ble stilt generelt i forhold til reguleringen av bruk av mageleie ved pågripelse samt plikten til opplæring på dette området.
3.2.2. Statens ansvar for opplæring eller utforming av instruks som forbyr risikabel maktbruk – internasjonale prinsipper m.v.
Internasjonale prinsipper og standarder m.v. vedrørende politiets maktbruk skal ifølge EMDs avgjørelse i Makaratzis-saken være med å danne grunnlag for reguleringen av politiets maktbruk (avsnitt 59):
«… police officers should not be left in a vacuum when performing their duties, whether in the context of a prepared operation or a spontaneous chase of a person perceived to be dangerous: a legal and administrative framework should define the limited circumstances in which law-enforcement officials may use force and firearms, in the light of the international standards which have been developed in this respect (see, for example the ‘United Nations Force and Firearm Principles’ – paragraphs 30-32 above).»
Dette viser at domstolen tillegger denne typen folkerettslige prinsipper rettslig betydning, selv om de som en del av såkalt soft law innenfor folkeretten likevel må antas å ha noe begrenset rettskildemessig vekt når det gjelder spørsmålet om statens overholdelse av forpliktelsene etter EMK. Jeg vil nedenfor redegjøre for enkelte slike prinsipper som er relevante for problemstillingen her.
I Den internasjonale Røde Kors-komiteens bok «To Serve and to Protect – Human Rights and Humanitarian Law for Police and Security Forces» fra 1998, heter det følgende på s. 369 om rettshåndhevende myndigheters sikring av menneskerettighetene:
«State Parties are required to take positive steps to ensure both the effective implementation and the observance of the obligations deriving from treaty law by all State officials. For law enforcement this can be translated into an obligation in terms of education and training, as well as an obligation to keep law enforcement procedures under constant review and to ensure their compliance with international human rights law. In addition to this monitoring obligation at the national level, States must take rigorous steps to prevent and oppose violations of human rights committed by law enforcement officials. State responsibility is the ultimate stage of accountability for law enforcement practices.»
I The European Code of Police Ethics, anbefalt av Europarådets ministerkomité 19. september 2001 i Rec(2001)10, understrekes plikten til å organisere og lære opp politiet til å opptre i samsvar med menneskerettighetene. I punkt 20 heter det:
«The police organisation shall contain efficient measures to ensure the integrity and proper performance of police staff, in particular to guarantee respect for individuals’ fundamental rights and freedoms as enshrined, notably, in the European Convention on Human Rights.»
Mer spesifikt om opplæring i forbindelse med politiets maktbruk heter det i punkt 29:
«Practical training on the use of force and limits with regard to established human rights principles, notably the European Convention on Human Rights and its case law, shall be included in police training at all levels.»
I «Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials», gitt av FNs åttende kongress om kriminalitetsforebygging og behandling av lovovertredere i 1990, heter det i prinsipp nr. 1:
«Governments and law enforcement agencies shall adopt and implement rules and regulations on the use of force and firearms against persons by law enforcement officials. In developing such rules and regulations, Governments and law enforcement agencies shall keep the ethical issues associated with the use of force and firearms constantly under review.»
I Crawshaw m.fl., Human Rights and Policing (1. utg. 1998) s. 109–110 er dette prinsippet utdypet slik:
«The requirement to keep ethical issues constantly under review implies a systematic review of such issues in the light of different situations involving the use of force and firearms by law enforcement officials as they arise, and reviews of developments in techniques and equipment.»
Det følger av ovennevnte prinsipper fra FN nr. 20 siste setning at «[l]aw enforcement agencies should review their training programmes and operational procedures in the light of particular incidents». I «Human Rights and Policing» uttales det på s. 228 at det ligger i dette at politiledelsen skal «identify and apply best practice from particular incidents dealt with by their own police agencies, and also to learn from best practice developed by other police agencies, including those in other countries».
De her nevnte prinsippene og forståelsen av disse indikerer at politimyndighetene i et land har vidtgående forpliktelser til å holde regelverket og opplæringen av landets polititjenestemenn oppdatert blant annet når det gjelder bruk av makt.
3.2.3. EMDs praksis vedrørende statens positive forpliktelse til å beskytte retten til liv
I EMDs dom 6. juli 2005 i Nachova-saken, er det formulert et krav om at nasjonal politilovgivning må sikre et tilfredsstillende og effektivt vern mot blant annet maktmisbruk fra politiets side. I avsnitt 97 uttalte domstolen generelt:
«Furthermore, the national law regulating policing operations must secure a system of adequate and effective safeguards against arbitrariness and abuse of force and even against avoidable accident.»
Domstolen viste i denne forbindelse til EMDs dom i Makaratzis-saken, der dette ble formulert slik i avsnitt 58:
«Unregulated and arbitrary action by State agents is incompatible with effective respect for human rights. This means that, as well as being authorised under national law, policing operations must be sufficiently regulated by it, within the framework of a system of adequate and effective safeguards against arbitrariness and abuse of force.»
I Saoud-saken ble det faktum at Saoud «ble holdt nede mot bakken» identifisert som en direkte årsak til dødsfallet fordi det førte til en «langsom asfyksi [kvelning]». På bakgrunn av EMK artikkel 2 nr. 2, som krever at myndighetenes maktbruk ikke skal gå lenger enn absolutt nødvendig, oppstilte domstolen i avsnitt 90 følgende vurderingstema (uoffisiell norsk oversettelse):
«Domstolen må derfor i dette tilfellet vurdere hvorvidt den måten ordensmakten gjennomførte denne operasjonen på, herunder beslutningen om å holde Mohamed Saoud immobilisert i den såkalte ‘decubitus ventral’-stillingen, viser at myndighetene har utvist den ønskede forsiktighet for å forsikre seg om at enhver fare for å berøve vedkommende livet ble redusert til et minimum og at det ikke ble utvist uaktsomhet i valg av virkemidler.»
Etter å ha fastslått at det var årsakssammenheng mellom politiets maktbruk og Saouds død, stilte domstolen spørsmål om myndighetene hadde unnlatt å overholde «den positive forpliktelsen de hadde til å beskytte [Saouds] liv». Innledningsvis minnet domstolen om at «myndighetene, når de er stilt overfor personer som blir berøvet sin frihet ved å bli satt i arresten eller som i Mohamed Saouds tilfelle, pågrepet og dermed befinner seg i et avhengighetsforhold til de statlige myndigheter, har en plikt til å beskytte vedkommendes helse», se avsnitt 98. Dette gjør det klart at også personer som nettopp er blitt pågrepet av politiet nyter det særlige vern som følger av en streng omsorgsplikt for staten – i henhold til det som gjennom fast praksis er lagt til grunn for frihetsberøvede.
Domstolen viste blant annet til CPTs uttalelser og anbefalinger vedrørende faren for leiebetinget kvelning (positional asphyxia) ved bruk av mageleie, se ovenfor, og til en rapport fra Amnesty International om deres «Concerns in Europe January – June 2001», der det på s. 72 ble uttalt at:
«… according to experts, positional asphyxia arises ‘from use of neck-holds which restricts breathing or when a person is laid on their stomach during restraint and/or transportation: this position compromises a person’s ability to breath. Additionally handcuffing a person behind their back also restricts a person’s ability to breathe. Any weight applied to the back in this position (such as pressure by a law enforcement officer, including an attempt to keep a person still) increases breathing difficulty further. A ‘natural reaction’ to oxygen deficiency is increased physical struggle. In the face of such a struggle a law enforcement official is likely to apply additional pressure/compression to subdue the restrained person, yet further compromising the restrained person’s ability to breathe.’»
Det ble videre vist til at Amnesty hadde rapportert om en rekke tilfeller av dødsfall som følge av dette, blant annet i Danmark, Østerrike, Storbritannia, Sveits og USA. Det ble også vist til opplysninger fra Amnesty om at det på grunn av dens farlighet var nedlagt forbud mot teknikken i enkelte amerikanske delstater.
Domstolen beklaget at franske myndigheter ikke hadde utarbeidet konkrete retningslinjer for immobiliseringsteknikker som innebar at en person ble holdt fast ned mot bakken i lengre tid i en stilling som kunne tenkes å føre til at han døde på grunn av leiebetinget kvelning (positional asphyxia), se avsnitt 103. I denne forbindelse gjorde domstolen «oppmerksom på at denne typen immobilisering er blitt identifisert som svært farlig fordi den kan ta liv, og den opphisselsen offeret fremviste var en konsekvens av at vedkommende var i ferd med å bli kvalt på grunn av trykket mot kroppen» (avsnitt 102). EMD konkluderte, også under henvisning til manglende medisinsk behandling, med at myndighetenes positive forpliktelse til å beskytte Mohamed Saouds liv ikke var overholdt (avsnitt 104).
Saoud-saken ble omtalt i en publikasjon fra Amnesty International så tidlig som i august 2000, og der ble dødsårsaken, under henvisning til den rettsmedisinske rapporten, oppgitt å være «positional asphyxia».
Domstolen har, relatert til myndighetenes positive forpliktelser etter EMK artikkel 2, på den ene siden oppstilt relativt beskjedne krav til bevis for at myndighetene ikke har iverksatt tilstrekkelige tiltak for å redusere risikoen for å ta liv ved utførelsen av myndighetshandlinger. Dette kommer blant annet til uttrykk i avsnitt 116 i Osman-dommen:
«For the Court, and having regard to the nature of the right protected by Article 2, a right fundamental in the scheme of the Convention, it is sufficient for an applicant to show that the authorities did not do all that could be reasonably expected of them to avoid a real and immediate risk to life of which they have or ought to have knowledge. This is a question which can only be answered in the light of the circumstances of any particular case.»
Samme sted oppstiller likevel domstolen begrensninger i statsansvaret etter EMK på dette området, og det uttales at:
«… such an obligation must be interpreted in a way which does not impose an impossible or disproportionate burden on the authorities. Accordingly, not every claimed risk to life can entail for the authorities a Convention requirement to take operational measures to prevent that risk from materialising.»
Konvensjonsstatene kan etter dette ikke pålegges en utålelig eller overdrevent stor byrde – det må stilles krav om en rimelig balanse mellom hensynet til enkeltindividene og staten, slik at spørsmålet blir om staten med rimelighet kunne ha avverget den oppståtte situasjonen. Domstolen viste i Saoud-saken til den her siterte uttalelsen fra Osman-saken, og uttalte i avsnitt 99 at:
«… rekkevidden av denne positive forpliktelsen [til å beskytte Saouds liv] skal tolkes slik at myndighetene ikke pålegges en utålelig eller overdrevent stor byrde. Med andre ord er det kun de tilfeller hvor myndighetene, innenfor rammen av de fullmakter de har, unnlater å gjøre noe som med rimelighet kunne ha avverget en reell og umiddelbar fare for tap av liv, som kan utgjøre et eventuelt brudd på denne positive forpliktelsen.» (uoffisiell norsk oversettelse)
Vurderingen etter EMK artikkel 2 av om norske myndigheter burde hatt kunnskap om risikoen for dødsfall ved bruk av mageleie på tidspunktet for Obioras død, synes ut fra EMDs praksis å måtte bero på en konkret vurdering, der det blant annet sees hen til om alt som med rimelighet kunne forventes ble gjort for å redusere denne risikoen. Jeg har merket meg at domstolen i denne forbindelse har lagt vekt på forhold som risikoens alvor, sannsynlighet og nærhet, om det er staten som er ansvarlig for å etablere risikoen og om offeret var spesielt sårbar for denne.
3.2.4. Konklusjon
Jeg har i punkt 1.2 kritisert at norske myndigheter ikke kjente til faren for tap av liv ved bruk av mageleie, noe de ut fra det samlede informasjonsgrunnlaget både kunne og burde ha visst om. I punkt 2.2 har jeg kritisert de mangelfulle rutinene vedrørende innhenting av kunnskap om og regulering av forhold angående forsvarligheten ved politiets maktbruk, herunder bruken av mageleie.
I vurderingen opp mot EMK artikkel 2 av spørsmålet om norske justis- og politimyndigheter burde ha kjent til farene ved mageleie og om denne kunnskapen burde ha vært videreformidlet til norske polititjenestemenn, har jeg særlig lagt vekt på EMDs praksis, som er basert på en autonom og dynamisk fortolkning av konvensjonen. EMDs dommer er den sentrale rettskilden for forståelsen av EMK.
Som departementet flere steder har påpekt, og som også Riksadvokaten har vist til, er det flere forskjeller mellom Obiora-saken og Saoud-saken. Jeg forstår imidlertid EMDs beklagelse i Saoud-saken av at franske myndigheter ikke hadde gitt konkrete retningslinjer for bruken av mageleie som et generelt uttrykk for innholdet i statenes positive forpliktelse etter EMK artikkel 2. Denne forpliktelsen består særlig i å regulere bruken av maktanvendelsesteknikker som staten kjente eller burde ha kjent til at kunne utgjøre en livsfare. Det vises i denne forbindelse også til at Riksadvokaten på s. 34 i sin avgjørelse 21. desember 2007 pekte på at Saoud-saken ga «viktig informasjon om de forpliktelser norske politimyndigheter har til å sette i verk adekvate forebyggende tiltak på området». Med henblikk på vurderingen av om konvensjonsforpliktelsen er overholdt vedrørende norske myndigheters regulering av bruken av mageleie ved pågripelse og plikten til å gi tilstrekkelig opplæring om dette, kan jeg ikke se at det er av avgjørende betydning at faktum i Saoud-saken er noe annerledes enn i Obiora-saken, noe departementet synes å ha lagt stor vekt på i sitt svar.
Jeg har etter en samlet vurdering kommet til at Norge ikke i tilstrekkelig grad har overholdt sine konvensjonsforpliktelser med hensyn til bruken av mageleie ved pågripelse. Staten burde hatt kunnskap om helsefarene ved bruk av denne teknikken, en kunnskap som ville ha gitt nødvendig grunnlag for rettslig regulering av bruken av den, og for å sørge for tilstrekkelig opplæring av landets polititjenestemenn med tanke på å unngå tap av liv eller alvorlig skade. På bakgrunn av den tilgjengelige kunnskapen om farene ved bruk av mageleie, kan jeg ikke se at det ville ha medført en uforholdsmessig byrde for norske myndigheter å ha skaffet seg nødvendige kunnskaper om helsefarene ved bruken av mageleie på tidspunktet for Obioras død. Nødvendig kunnskap kunne ha vært innhentet uten bruk av store ressurser.
Norske myndigheters manglende kunnskap om farene ved bruk av mageleie synes blant annet å skyldes mangelfulle rutiner for kunnskapsoppdatering i faget arrestasjonsteknikk, både med hensyn til medisinske og politifaglige vurderinger. Det er liten tvil om at risikofaktorene ved bruk av mageleie kunne ha vært redusert dersom staten hadde kjent til disse, slik at dødsfall ved bruk av denne teknikken kunne ha vært unngått.
Ansvaret for krenkelser av menneskerettighetsforpliktelsene ligger på «staten». Dette følger direkte av statsansvarslæren i folkeretten, og er også kommet til uttrykk i EMK artikkel 1. I denne sammenheng finner jeg det derfor ikke nødvendig med noen nærmere vurdering av hvor ansvaret for overtredelsen av EMK artikkel 2 ligger. Ut fra det som er opplyst i departementets svar hit om ansvars- og myndighetsfordelingen blant norske justis- og politimyndigheter, synes det likevel som om hovedansvaret for den manglende reguleringen av bruken av mageleie primært må ligge hos Politidirektoratet som fagdirektorat. Saken har imidlertid vist at også Politihøgskolen kan synes å ha forsømt sin rolle når det gjelder utvikling og oppdatering av faget arrestasjonsteknikk.
Jeg vil avslutningsvis igjen presisere at mine undersøkelser i denne saken har vært rettet mot ansvaret for de rutiner politiet følger i forbindelse med pågripelser og opplæring i denne forbindelse, og ikke mot hvem som eventuelt kan holdes direkte rettslig ansvarlig for Eugene Ejike Obioras dødsfall.
4. Oppsummering
Samlet sett etterlater mine undersøkelser et inntrykk av at justis- og politimyndighetene ikke i tilstrekkelig grad har prioritert arbeidet med de sikkerhets- og helsemessige konsekvenser av politiets maktbruk. Dette gjelder både kunnskapsinnhenting med tanke på rettslig og administrativ regulering og tilfredsstillende opplæring av landets polititjenestemenn. Myndighetenes mangelfulle oppfølging er sterkt beklagelig. Innenfor rimelige grenser kunne det ha vært innhentet informasjon og gitt tilstrekkelig opplæring og regulering, slik at risikoen for dødsfall ved bruk av mageleie som maktanvendelsesteknikk kunne ha blitt vesentlig redusert.
Oppfølgingen i etterkant av Obioras død har jeg ikke funnet grunn til å kritisere. Det er likevel all grunn til å beklage at det måtte skje et dødsfall før norske myndigheter skaffet seg tilstrekkelige kunnskaper om helsefarene ved bruken av mageleie.
Jeg forutsetter at Politidirektoratet og Politihøgskolen fortsetter å ha oppmerksomheten rettet mot sikkerhets- og helsemessige aspekter ved de maktanvendelsesteknikker politiet benytter, spesielt med tanke på å fange opp ny kunnskap på området, slik at den nåværende reguleringen og opplæringen blir kontinuerlig oppdatert. Det påligger Justis- og politidepartementet som ansvarlig departement å føre et overordnet tilsyn med at dette blir gjort.
Oslo, 16. februar 2010
Arne Fliflet