Sakens bakgrunn
Tollregion Øst-Norge fattet 16. mars 2011 vedtak om etterberegning av engangsavgift etter ulovlig statusendring av kjøretøy kjøpt brukt av A i oktober 2006. Bakgrunnen for vedtaket var en kontroll utført av Statens vegvesen 28. september 2010. As kjøretøy var i norsk kjøretøyregister (Autosys), registrert som varebil klasse 2, kjøretøygruppe 315, siden desember 2004. Kontrollen avdekket at kjøretøyet da ikke lenger tilfredsstilte kravene til kjøretøy med avgiftsmessig status av denne kategori. Årsaken var at skilleveggen mellom lasterommet og førerplassen var flyttet, slik at lasterommet var blitt for lite i forhold til kravene i forskrift 19. mars 2001 nr. 268 om engangsavgift på motorvogner § 2-3. Engangsavgiften ble derfor økt med kr 36 752 med tillegg av renter.
A hevdet at det var den tidligere eieren som hadde flyttet skilleveggen, og som derfor også måtte være ansvarlig for avgiften. Tollregion Øst-Norge la imidlertid til grunn at det er eieren på kontrolltidspunktet som er ansvarlig for avgiftstillegget. Vedtaket ble stadfestet av Toll- og avgiftsdirektoratet 17. november 2011, som presiserte at tollregionens forståelse av forskriften bygger på langvarig forvaltningspraksis i tilsvarende saker.
Undersøkelsene herfra
I brev herfra ble Toll- og avgiftsdirektoratet bedt om en nærmere redegjørelse for innholdet og omfanget av den forvaltningspraksis som foreligger på området. Direktoratet ble bedt om å gi sitt syn på om den forståelsen som er lagt til grunn i forvaltningspraksis kan avhjelpe en eventuell mangel ved regelverkets bokstav, og om direktoratet mente forskriftens ordlyd burde endres.
Toll- og avgiftsdirektoratet svarte at det har vært en mangeårig fast praksis for å legge kontrolltidspunktet til grunn i de tilfellene det eksakte tidspunktet for ombyggingen av kjøretøyet ikke lar seg fastlegge. Ved (urettmessig) endring i avgiftsmessig status ville ofte det fysiske inngrepet i kjøretøyet være foretatt uten at den avgiftspliktige hadde deklarert forholdet og betalt avgift før endringen ble foretatt, slik han/hun er pliktig til etter forskrift om engangsavgift § 5-3. Toll- og avgiftsvesenet ville da ikke ha noen foranledning eller mulighet til å beregne avgift før etter at endringen av kjøretøyet har blitt avdekket i en kontroll. Det ble derfor anført at det ofte vil være svært vanskelig og endog umulig for toll- og tollvesenet å fastlegge nøyaktig når en ombygging av kjøretøyet har funnet sted. Etter direktoratets syn var den forvaltningspraksis som foreligger tvingende nødvendig. Dette både for å ivareta avgiftsregelverkets formål og sikre en mest mulig korrekt og effektiv avgiftsforvaltning, samt for å sikre statens inntekter i tråd med Stortingets vedtak. Også hensynet til å motvirke avgiftsunndragelser og hensynet til konsekvens og likebehandling ble anført som argumenter for den etablerte praksis.
A anførte at legalitetsprinsippet står sterkt på skatte- og avgiftsrettens område, og at tollvesenet ikke kan sette seg utover en klar bestemmelse i forskrift om engangsavgift. Det ble og pekt på at tollvesenet ikke forsøkte å bringe på det rene når ombyggingen skjedde, men hevdet at dette var et forhold mellom eier og tidligere eier. Det ble anført at tollvesenet har plikt til å utrede saksforholdet med hensyn til hvem som er ansvarlig for avgiften før det eventuelt treffes vedtak om avgiftsøkning, jf. forvaltningsloven § 17. Dersom den gjeldende forskriftsbestemmelsen skapte praktiske bevisproblemer for tollvesenet måtte det adekvate virkemiddelet eventuelt være å endre regelverket.
Jeg ser slik på saken
Hovedspørsmålet i denne saken er om den som eier et kjøretøy på det tidspunkt kjøretøyet blir kontrollert kan gjøres ansvarlig for et avgiftstillegg som skyldes at kjøretøyet har endret status som følge av ombygging foretatt av tidligere eier.
I forskrift 19. mars 2001 nr. 268 om engangsavgift på motorvogner § 1-3 annet ledd heter det:
«For avgift som oppstår før eller etter førstegangsregistrering er eier på det tidspunkt avgiftsplikten oppsto ansvarlig for avgiften.»
Etter § 1-2 nr 3 oppstår avgiftsplikten «når motorvognens avgiftsmessige status eller avgiftsmessige grunnlag endres etter første gangs registrering». Ordlyden trekker således i retning av at det er eieren på ombyggingstidspunktet som er ansvarlig for avgiftstillegget og ikke eieren av kjøretøyet på kontrolltidspunktet.
Avslutningsvis i redegjørelsen hit har direktoratet sterkt understreket at i de tilfeller ombyggingstidspunktet lar seg sannsynliggjøre, så har tollvesenet lagt dette tidspunktet til grunn. Det synes derfor å være enighet om at det som utgangspunkt er eieren på ombyggingstidspunktet som er ansvarlig for avgiftsøkningen som inntrer hvis et kjøretøy bygges om, og av den grunn går fra å være i avgiftsgruppe B til avgiftsgruppe A, slik som tilfellet var i denne saken.
Et vesentlig spørsmål blir da i hvilken utstrekning tollvesenet plikter å undersøke når ombyggingen ble foretatt, og hvem som blir ansvarlig for avgiftstillegget hvis ombyggingstidspunktet ikke kan fastslås. A har vist til forvaltningsloven § 17 første ledd første punktum hvor det heter at «(f)orvaltningsorganet skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». I praksis betyr dette at omfanget av utredningsplikten avpasses etter sakens art, hva som er praktisk mulig og økonomisk forsvarlig. Hvilken oppfordring parten selv har til å klargjøre faktum, vil også kunne ha betydning.
Bestemmelsen i forvaltningsloven § 17 første ledd første punktum kan således ikke forstås slik at tollvesenet hadde en ubetinget plikt til å klarlegge tidspunktet for statusendringen. Tollvesenets undersøkelsesplikt i slike tilfeller vil nok heller ikke være særlig omfattende, idet eieren på kontrolltidspunktet som regel vil ha minst like gode eller bedre forutsetninger enn tollvesenet for å fremskaffe de relevante opplysningene. Dersom eier på kontrolltidspunktet hevder at ombyggingen fant sted før han eller hun kjøpte bilen, må tollvesenet kunne be ham eller henne om å dokumentere det. I tråd med alminnelige bevisregler må det mest sannsynlige faktum legges til grunn. Eierens påstand alene vil neppe være tilstrekkelig til å sannsynliggjøre at en tidligere eier har endret kjøretøyets avgiftsmessige status uten samtidig å deklarere endringen. I mangel av andre vesentlige holdepunkter i motsatt retning må tollvesenet dermed kunne legge til grunn at eieren på kontrolltidspunktet er ansvarlig for det aktuelle avgiftstillegget.
Forskrift om engangsavgift § 1-3 annet ledd, jf. § 1-2 nr. 3 kan vanskelig tolkes slik at ingen er ansvarlig for avgiftstillegget dersom tidspunktet for kjøretøyets statusendring ikke kan påvises. Dersom avgiftsplikt skulle være avskåret kun på grunnlag av en udokumentert påstand fra eieren på kontrolltidspunktet, kunne det åpne for avgiftsunndragelser, og en uthuling av avgiftsreglene. Den praksis som direktoratet redegjør for i brevet til ombudsmannen synes således å være tilstrekkelig hjemlet.
Det er imidlertid vanskelig å se at denne praksis er fulgt i saken til A. I vedtaket 17. november 2011 skrev Toll- og avgiftsdirektoratet blant annet:
«Tollvesenet må forholde seg til kontrolltidspunktet som tidspunkt for når avgiftsplikten anses å ha oppstått. Eier på kontrolltidspunktet er dermed ansvarlig for avgiften. Dersom man mener at kjøretøyet ikke var i kontraktsmessig stand ved levering fra selger, er dette et rent privatrettslig forhold partene i mellom.»
A ble verken oppfordret eller gitt anledning til å dokumentere sin påstand om at tidligere eier foretok ombyggingen. Direktoratet synes ikke å ha foretatt noen bevisvurdering, men lagt til grunn at A var ansvarlig for avgiftstillegget uavhengig av når den avgiftspliktige statusendringen fant sted. Det samme prinsipp synes å være lagt til grunn i Toll- og avgiftsdirektoratets rundskriv om konsekvenser ved flytting/fjerning av skillevegg i varebil klasse 2, saksnummer 2009/02818. Der heter det:
«I følge forskrift om engangsavgift § 1-3 andre ledd er eier av kjøretøyet ansvarlig for avgift som oppstår etter første gangs registrering av kjøretøyet. Dette vil være tilfellet dersom vilkår for å være klassifisert som varebil klasse 2 ikke lenger er oppfylt, og eier på tidspunktet for kontrollen vil da bli ansvarlig. For forbrukere blir det derfor viktig å kontrollere hvorvidt godsrommet tilfredsstiller størrelseskravet ved kjøp av slike biler, slik at man slipper å få et avgiftskrav ved en eventuell kontroll.»
Verken vedtaket 17. november 2011 eller det ovenfor nevnte rundskrivet synes å harmonere med den praksis direktoratet har beskrevet i brevet hit 11. januar 2013. Dersom direktoratet mener at eier på kontrolltidspunktet skal være ansvarlig for den aktuelle avgiften, uavhengig av om det kan sannsynliggjøres at den avgiftspliktige endringen ble foretatt av en tidligere eier, bør forskrift om engangsavgift § 1-3 annet ledd endres. Det er liten tvil om at en slik regel både er enkel å praktisere og gir en effektiv avgiftsforvaltning, men det er vanskelig å se at det er den regelen som er hjemlet i gjeldende bestemmelse i forskrift om engangsavgift § 1-3 annet ledd, jf. § 1-2 nr. 3.
Etter min mening må As sak behandles etter gjeldende regelverk. Utgangspunktet er etter det at det er eieren på det tidspunkt motorvognens avgiftsmessige status ble endret som er ansvarlig for det aktuelle avgiftstillegget. Jeg vil derfor anbefale at direktoratet sørger for at tollvesenet vurderer As sak på nytt, og da gir henne anledning til å sannsynliggjøre sin påstand. Direktoratet bør også vurdere å endre rundskriv nr. 2009/02818. Jeg ber om å bli underrettet om utfallet av den fornyede behandling av saken.