Sakens bakgrunn
Ved X kommunes brannvesen ble det lyst ut en stilling internt som utrykningsleder. I utlysningsteksten var det informert om at gjennomføring av beredskapskurset BER 1 og andre kurs måtte påregnes, men det var ellers ikke oppstilt noen kvalifikasjonskrav.
Det var fire søkere til stillingen. Kommunen gjennomførte intervjuer med to kandidater som begge ble innstilt. A var ikke blant søkerne som ble tatt i betraktning. Han klaget til ombudsmannen, da han mente seg forbigått. Han påpekte også at han ved ansettelse i samme type stilling i 2014 og 2017 var blitt forbigått. I klagen anførte han at hans ansiennitet og formelle kompetanse langt overgikk de andre søkerne, og at ansettelsene ikke var gått riktig for seg.
Våre undersøkelser
Etter å ha innhentet saksdokumentene, tok vi opp saken med kommunen. På spørsmålet om hvorfor stillingen som utrykningsleder ikke ble lyst ut offentlig, svarte kommunen at de hadde det nødvendige antall brannkonstabler i styrken totalt sett. Kommunen påpekte i den sammenheng at det her er tale om et deltidsbrannvesen, og at stillingsprosenten til mannskapene bare er 1,25 %.
Kommunen redegjorde videre for at kriteriene som ble lagt til grunn i hovedsak var egnethet knyttet til det å lede og gjennomføre aksjoner og øvelser. Det var også vektlagt at klager hadde en konfliktsak med varabrannsjefen, som er utrykningsleders nærmeste overordnede.
I undersøkelsen viste vi til forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen (dimensjoneringsforskriften) § 7-7, der det fremgår at utrykningsledere i deltidsbrannvesen skal ha gjennomført yrkesutdanning for brannkonstabel, samt beredskapsutdanning trinn I. På spørsmålet om årsaken til at utlysningen tilsynelatende ikke samsvarte med forskriftens krav, svarte kommunen at ingen i styrken innfrir dette kravet. De ville derfor ikke ha fått noen søkere til stillingen. Av den grunn måtte nødvendig utdanning gjennomføres etter ansettelsen.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Målet med en ansettelse er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingen. Vurderingen av hvem som er best kvalifisert, tar utgangspunkt i kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten og eventuelle lov- og avtalefestede krav. Andre momenter er utdanning, praksis og personlig egnethet. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til å utføre de oppgavene som hører til stillingen.
Et vedtak om ansettelse er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 annet ledd. Dette betyr at flere av forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelse. Det er ellers et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig.
2. Kvalifikasjonskravene i dimensjoneringsforskriften
Ombudsmannen har i de senere årene uttalt seg flere ganger i saker som gjelder ansettelser i brannvesen hvor kravene i dimensjoneringsforskriften har vært tema. I uttalelsen i vår sak 2018/2936, som gjaldt ansettelse av operatører på en nødalarmeringssentral, er et utvalg av andre uttalelser nevnt. Uttalelsen er tilgjengelig på ombudsmannens nettsider. Felles for sakene er at de gjaldt spørsmålet om ansettelsene er skjedd i tråd med dimensjonerings-forskriftens krav til de ulike stillingskategoriene, hvor kravene er formulert som skal-krav.
Ordlyden i dimensjoneringsforskriften § 7-7 er klar på at både yrkesutdanning for brannkonstabel samt beredskapsutdanning I må være gjennomført for den som skal ansettes som utrykningsleder. Ombudsmannen har også tidligere slått fast dette, se uttalelsen i sak 2014/3528. Til forskjell fra saken her var det i saken fra 2014 slik at klager oppfylte kvalifikasjonskravene i § 7-7, mens den som ble ansatt ikke gjorde det. I denne saken er det opplyst at ingen av søkerne oppfylte alle kravene i bestemmelsen. Etter dimensjoneringsforskriften § 8-2 kan Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap fravike bestemmelsene i forskriften når «særlige grunner» foreligger. Det kan altså søkes om dispensasjon til å fravike utdanningskravene i forskriften. I direktoratets veileder til forskriften § 7-1 står det at rekrutteringsvansker kan være en slik særlig grunn som tilsier at det bør dispenseres fra forskriftens krav. Som eksempel er nevnt de tilfeller hvor det, selv etter utlysning for annen gang, ikke er meldt seg kvalifiserte søkere til stillingen. Videre er det forutsatt at det må søkes om dispensasjon før en ansettelse skjer.
I denne saken har kommunen ikke opplyst at det er søkt om dispensasjon fra forskriftens krav, og ombudsmannen legger derfor til grunn at det ikke er gjort. I og med at den ansatte ikke oppfylte alle kravene i dimensjoneringsforskriften § 7-7 på ansettelsestidspunktet, er ansettelsen skjedd i strid med forskriften.
Kommunen har forklart at ingen av de fire interne søkerne til stillingen oppfylte alle kravene i dimensjoneringsforskriften § 7-7. Vi forstår det ut fra sammenhengen slik at det var gjennomføringen av beredskapsutdanning trinn I som manglet for alle. Dette innebærer at verken den ansatte eller klager var formelt kvalifisert til stillingen. Klager kan dermed ikke sies å ha blitt forbigått ved ansettelsen.
Ombudsmannen har gjennom undersøkelsen av denne saken, og lignende saker tidligere, fått inntrykk av at kravene i dimensjoneringsforskriften i flere tilfeller verken lenger gjenspeiler utdanning som tilbys i dag, eller det som i praksis oppleves som behovene i enkelte funksjoner og stillinger i brann- og redningstjenesten. Etter ombudsmannens vurdering er det derfor viktig at det søkes om dispensasjon i alle tilfeller der det ikke er mulig å få ansatt en kandidat som fyller kravene i dimensjoneringsforskriften. Foruten at dette vil være korrekt fremgangsmåte ut fra hvordan forskriften er bygget opp, vil dispensasjonssøknader være med på å synliggjøre behovet for eventuelle endringer i de kravene som er oppstilt i dimensjoneringsforskriften. Sistnevnte hensyn gjør også at en kopi av denne uttalelse vil bli oversendt Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap til orientering.
Ut over at ansettelsen er i strid med dimensjoneringsforskriften, har ombudsmannen også funnet grunn til å kommentere enkelte forhold ved kommunens saksbehandling for øvrig. Selv om det her er tale om en svært liten stillingsprosent, gjelder de samme kravene til saksbehandling som ved andre offentlige ansettelser.
3. Saksbehandlingen
Den klare hovedregel ved ansettelser i det offentlige er at ledige stillinger skal lyses ut offentlig, og ikke bare internt. For statlige ansettelser er dette uttrykkelig fastslått i statsansatteloven § 3. For kommunale ansettelser er dette flere ganger påpekt av ombudsmannen, se eksempelvis uttalelsen i sak 2018/4077 med videre henvisninger. Unntak fra denne hovedregelen kan imidlertid tenkes, men må begrunnes konkret i det enkelte tilfellet.
Kommunen har svart at stillingen ikke ble lyst ut offentlig, fordi man hadde det nødvendige antallet brannkonstabler i styrken totalt sett. Ombudsmannen kan vanskelig overprøve kommunens vurdering av behovet for brannkonstabler. For et deltidsbrannvesen kan nok også praktiske hensyn gjøre seg gjeldende, slik som geografisk nærhet. Ettersom det etter det opplyste ikke fantes søkere i styrken som var kvalifiserte etter forskriften § 7-7, er det imidlertid grunn til å minne om den klare hovedregelen om offentlig utlysning. En offentlig kunngjøring har en viktig side til kvalifikasjonsprinsippet ved at det vil kunne øke sjansen for å få kvalifiserte søkere.
I utlysningsteksten var det ikke oppstilt noen kvalifikasjonskrav ut over at «(G)jennomføring av beredskapsutdanning BER 1 og andre kurs må påregnes». Som det fremgår i punktet ovenfor, er dette direkte i strid med kravene i dimensjoneringsforskriften § 7-7. Hva gjelder øvrige kriterier, skriver kommunen i svaret på ombudsmannens undersøkelse at det ved vurderingen av de fire søkerne ble lagt vekt på «egnethet i forhold til det å lede og gjennomføre aksjoner og øvelser». Som nevnt innledningsvis, er det utlysningsteksten – sammen med eventuelle lov- og avtalefestede krav – som danner utgangspunktet for kvalifikasjonsvurderingen. Vurderingskriteriene burde derfor ha fremgått av utlysningen.
Dokumentene ombudsmannen har fått tilsendt, inneholder ingen sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av søkerne som viser hvordan de er vurdert opp mot de kravene kommunen stilte. Ombudsmannen har flere ganger uttalt at hovedpunktene i en ansettelsessak må nedtegnes skriftlig, se bl.a. uttalelsen i sak 2015/938. I og med at søkerne ikke har krav på noen begrunnelse for ansettelsen, blir det desto viktigere å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at prosessen har vært saklig og forsvarlig. Manglende skriftlighet vanskeliggjør ombudsmannens kontroll av ansettelsessaker. Erfaring viser dessuten at skriftlighet også er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakere, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. I denne saken har det ikke var mulig for ombudsmannen å se av saksdokumentene at ingen av søkerne oppfylte kravene i § 7-7.
Kommunen har opplyst at en konflikt tilbake fra 2017 mellom klager og det som er utrykningslederens nærmeste leder (varabrannsjef), var av betydning for at klager ikke fikk stillingen. Klager er kjent med dette, og det har vært et møte mellom ham og kommunen i etterkant av ansettelsen. Han ser ut til å bestride at det er noen slik konflikt i dag. Fordi klager ikke var formelt kvalifisert til stillingen som utrykningsleder i henhold til dimensjoneringsforskriften, finner ombudsmannen ikke grunn til å gå nærmere inn på vektleggingen av den påståtte personalkonflikten i forbindelse med ansettelsen.
Ansettelsen er gjennomført, og den ansatte har ikke vært part i ombudsmannssaken. Ombudsmannens uttalelse får derfor ingen konsekvenser for ansettelsen som er foretatt. X kommune bes likevel merke seg ombudsmannens synspunkter i saken til fremtidige ansettelser.
Konklusjon
Ansettelsen av utrykningsleder var i strid med dimensjoneringsforskriften § 7-7.