Sakens bakgrunn
X kommune lyste i februar 2017 ut en 100 % fast stilling som lege. Stillingen var i utgangspunktet ment fordelt som en 50 % stilling som kommuneoverlege og en 50 % stilling som sykehjemslege. Det var imidlertid også åpnet for kun å søke på én av de to stillingene.
A var blant søkerne til 50 % stilling som sykehjemslege. I kommunens ansettelsesvedtak 24. april 2017 ble han rangert som nummer to. A ba kommunen om en forklaring på den rangeringen. Kommunen viste da til Hovedtariffavtalen i KS kapittel 1, § 2 punkt 2.2 om at kvinnelige søkere skal foretrekkes når dette kjønn er underrepresentert, og søkere av begge kjønn står likt.
I klage til ombudsmannen 18. august 2017 mente A at han var forbigått ved ansettelsen. Han var uenig i kommunens vurdering av ham og den ansatte som likt kvalifiserte, og mente derfor at kommunen ikke hadde grunnlag for å anvende Hovedtariffavtalens bestemmelse. A antok at kommunen hadde vektlagt at den ansatte, ved siden av 50 % stilling som sykehjemslege, også hadde sagt seg villig til å tre inn i et ledig fastlegevikariat i kommunen. I utlysningsteksten var ikke nevnt noe om interesse for fastlegevikariat. A var i etterkant av sitt intervju for sykehjemstillingen blitt spurt om han var interessert i det vikariatet, men hadde takket nei. A stilte også spørsmål ved kommuneoverlegens habilitet som involvert i ansettelsesprosessen. Dette fordi det ledige vikariatet gjaldt kommuneoverlegens fastlegepraksis. I tilleggsklage 28. august 2017 mente A at fastlegevikariatet burde vært offentlig utlyst av kommunen.
Undersøkelsen herfra
Etter å ha innhentet saksdokumentene tok ombudsmannen saken opp med X kommune i brev 21. september 2017. Kommunen ble bedt om å redegjøre for om, og i hvilken grad, det ved ansettelsen i stillingen som sykehjemslege var tatt hensyn til og lagt vekt på den enkelte kandidats villighet til å påta seg vikariatet som fastlege. Det ble også bedt om kommentarer til As anførsel om kommuneoverlegens habilitet som involvert i ansettelsesprosessen. I tillegg ble det spurt om hvorfor vikariatet i fastlegehjemmelen ikke var blitt utlyst.
X kommune svarte i brev 11. oktober 2017. Kommunen skrev at det i ansettelsesprosessen ikke var tatt hensyn til søkernes personlige ønske om, eller villighet til, å påta seg økt stillingsstørrelse, legevaktkjøring eller fastlegevikariat. Slike ønsker var kommet frem under to av intervjuene på initiativ fra søkerne. I intervjuet med A hadde ikke spørsmål reist av de andre kandidatene om stillingsstørrelse mm. vært noe tema. Kommuneoverlegen tok på eget initiativ kontakt med A for å bringe hans syn på dette på det rene.
Til As anførsel om kommuneoverlegens habilitet bemerket kommunen blant annet at det var naturlig at kommuneoverlegen – på grunn av sin kompetanse på området – ble utpekt til å delta i rekrutteringen av sin etterfølger.
Fordi det ikke ble tilsatt noen ny kommuneoverlege ved vedtaket 24. april 2017, risikerte kommunen å stå uten kommuneoverlege fra 1. september 2017. Først etter 15. mai 2017 ble det klart at kommuneoverlegen kunne fortsette i stillingen inntil videre. Vilkåret var at kommunen skaffet vikar til deler av hans fastlegehjemmel. Derfor var det tidsperspektivet som gjorde at fastlegevikariatet ikke ble lyst ut. Situasjonen ble vurdert som et særskilt tilfelle, slik at utlysing av vikariatet kunne unnlates. Kommunen påpekte også at en fastlege selv, som selvstendig næringsdrivende, kan innta vikar i sin fastlegepraksis «ubundet av reglene om utlysing».
I merknader 23. oktober 2017 til kommunens svar tilbakeviste A flere av kommunens forklaringer. Kommunen hadde redegjort for kommuneoverlegens habilitet i ansettelsesprosessen for hans etterfølger som kommuneoverlege. Inhabilitetsanførselen var imidlertid rettet mot ansettelsesprosessen for sykehjemslege, og den angivelige vektleggingen av de søkernes villighet til å tre inn som vikar i en del av kommuneoverlegens fastlegehjemmel. A mente også at kommunen ble klar over at kommuneoverlegen ville fortsette i sin stilling på et tidligere tidspunkt enn opplyst. Allerede 5. april 2017 var han selv blitt kontaktet av kommuneoverlegen og tilbudt fastlegevikariatet.
Ombudsmannens syn på saken
Ombudsmannens undersøkelser i denne saken har tydeliggjort at X kommune og A har ulike oppfatninger av forskjellige sider ved ansettelsesprosessen for sykehjemslege i 50 % stilling. Generelt vil uenighet om faktiske forhold være lite egnet for avklaring ved hjelp av ombudsmannens skriftlige saksbehandling. Det gjelder og for denne saken, noe ombudsmannen har tatt hensyn til i sine rettslige vurderinger i denne uttalelsen, jf. nedenfor.
-
Vurderingen av søkernes kvalifikasjoner
Målet ved en ansettelse er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingen. Utgangspunktet for denne vurderingen er de kvalifikasjonskravene/ønskene som er angitt i utlysningsteksten, samt eventuelle lov- og avtalefestede krav. Arbeidsgivers opplyste krav og ønsker i utlysningsteksten, sammen med de lov- og avtalefestede krav som måtte gjelde for den aktuelle stillingen, angir samtidig rammene for hva som vil kunne være saklig for ansettelsesmyndigheten å ta hensyn til under kvalifikasjonsvurderingen. Personlig egnethet vil for øvrig alltid være av betydning.
Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse for de oppgavene det offentlige skal utføre. Alle ledd i rekrutteringen må skje på en måte som sikrer likebehandling, og som hindrer at det tas utenforliggende hensyn. Forsvarlig saksbehandling under ansettelsesprosessen er både en forutsetning for at et ansettelsesvedtak blir riktig, og det er viktig for å sikre borgernes tillit til at det ikke blir tatt utenforliggende hensyn ved ansettelsen.
A har anført at han på bakgrunn av sin erfaring/ansiennitet som lege var bedre kvalifisert enn hun som ble ansatt, og er derfor uenig i at hun var å anse som likt kvalifisert som ham. Ombudsmannen har ikke tatt den anførselen opp med kommunen. I utlysningsteksten var det ikke stilt noe uttrykkelig krav til erfaring. Selv om arbeidserfaring som oftest vil være relevant, er ikke antall års arbeidserfaring uten videre avgjørende for utfallet av kvalifikasjonsvurderingen. Gjennomgangen her av kommunens innstillingsutvalgs kvalifikasjonsvurderinger ga ikke grunn til å undersøke den anførselen i As klage hit nærmere.
Det aspektet ved kvalifikasjonsvurderingen som ombudsmannen har tatt opp med X kommune, er As antakelse om at kommunen hadde lagt vekt på hvem av de tre aktuelle kandidatene til 50 % stillingen som sykehjemslege, som også var villig til å tre inn i fastlegevikariatet. Interesse for det vikariatet var verken angitt som et ønske eller krav i utlysningsteksten. Derfor ville det vært usaklig hvis ansettelsesmyndigheten i vurderingen av hvem som fremsto som den best kvalifiserte kandidaten, la vekt på om kandidaten kunne tenke seg å gå inn i fastlegevikariatet. Kommunen opplyste i svarbrevet hit at et slikt hensyn ikke var vektlagt i kvalifikasjonsvurderingen.
Ombudsmannen har merket seg at i et notat utarbeidet av et av innstillingsutvalgets medlemmer, til bruk for innstillingsutvalget i møte 5. april 2017, er det i vurderingen av hver av de tre kandidatene uttrykkelig nevnt hvem av dem som hadde sagt seg villig til, eller ønsket, å påta seg fastlegevikariat. A var den eneste av de tre kandidatene som ikke ønsket et slikt vikariat. Det er vanskelig å forstå hvorfor informasjon om kandidatenes interesse for vikariatet ble tatt inn i dette notatet, hvis den informasjonen ikke var relevant for innstillingsutvalgets kvalifikasjonsvurdering av kandidatene. Ombudsmannen mener derfor at det knytter seg begrunnet tvil til om kvalifikasjonsvurderingen av den ansatte bygget på et fullt ut saklig og forsvarlig grunnlag, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd. Hvis det er riktig som kommunen påstår, at den enkelte kandidats interesse for fastlegevikariatet ikke ble tatt hensyn til ved kvalifikasjonsvurderingen av dem, burde ikke interessen for fastlegevikariatet vært nevnt i det aktuelle notatet. På dette punkt fremstår derfor rekrutteringsprosessen i beste fall uryddig, og det er uheldig, jf. foran.
2. Habilitet
Kommunen har gitt uttrykk for at A med påstanden om kommuneoverlegens inhabilitet snur saken på hodet, og har redegjort for hvorfor og hvordan kommuneoverlegen deltok i rekrutteringsprosessen av sin etterfølger. A har poengtert at hans anførsel om inhabilitet gjaldt kommuneoverlegens deltakelse i ansettelsesprosessen av sykehjemslege, knyttet opp til at søkernes interesse i vikariatet i hans fastlegepraksis syntes å være vektlagt under kvalifikasjonsvurderingen for den stillingen.
Ifølge kommunen ble fastlegevikariatet ikke et tema før etter 15. mai 2017, det vil si etter ansettelsesvedtaket 24. april 2017. Det var først da det ble klart at kommuneoverlegen var villig til å fortsette i stillingen. A har imidlertid opplyst at han ble tilbudt fastlegevikariatet i telefonsamtale med kommuneoverlegen 5. april 2017.
Som det fremgår ovenfor, gir ikke undersøkelsene herfra noe klart svar på om søkernes interesse for vikariatet i kommunelegens fastlegepraksis ble vektlagt ved kvalifikasjonsvurderingen av dem. Uten et klart svar på det spørsmålet har ombudsmannen ikke tilstrekkelig grunnlag for å kunne ta standpunkt til om kommuneoverlegen var inhabil ved ansettelsen av sykehjemslege. Sett utenfra fremstår kombinasjonen av kommuneoverlegens tilknytning til ansettelsesprosessen av sykehjemslege i 50 % stilling og hans nære interesse i at kommunen fant en kvalifisert vikar til en del av hans fastlegepraksis som uryddig. Ombudsmannen mener derfor at også denne siden ved ansettelsesprosessen av sykehjemslege har vært lite tillitvekkende.
3. Manglende utlysning av fastlegevikariatet
På bakgrunn av ombudsmannens uttalelse 8. desember 2016 rettet til X kommune i sak 2016/980, legger ombudsmannen til grunn at kommunen nå er godt kjent med hvorfor kommunale stillinger som hovedregel skal lyses ut offentlig. Ansettelse uten på forhånd offentlig utlysning av den aktuelle stillingen, vil normalt innebære brudd på kvalifikasjonsprinsippet.
I denne saken har kommunen forklart at det ikke var tid til å lyse ut fastlegevikariatet. Avklaringen rundt stillingen som kommuneoverlege måtte være på plass innen 1. september 2017, og det ble først i etterkant av 15. mai 2017 klart at den daværende kommuneoverlegen kunne fortsette i stillingen hvis han ble sikret vikar til sin fastlegepraksis. Derfor vurderte kommunen situasjonen som et særlig tilfelle, som ga grunnlag for å unnlate å lyse ut fastlegevikariatet.
Det er riktig at tidshensyn i enkelte tilfeller vil kunne gi saklig grunn til å unnlate å lyse ut en stilling. Behovet for ansettelse i den aktuelle stillingen må da være akutt. Ut fra kommunens forklaring av tidshensynet i denne saken kan ombudsmannen ikke se at situasjonen fremsto som så akutt at kommunen derfor hadde saklig grunn til ikke å lyse ut fastlegevikariatet. Saksopplysningene viser at vikariatet ble tildelt innstilte nummer tre til stillingen som sykehjemslege – som på intervjuet i april 2017 hadde sagt seg villig til å påta seg et slikt vikariat. Den tildelingen fremstår som en grei løsning for kommunen, men det er vanskelig å se at det var tidsaspektet som var avgjørende for at vikariatet ikke ble utlyst. Ombudsmannens konklusjon er derfor at den manglende utlysningen av fastlegevikariatet var i strid med kvalifikasjonsprinsippet.
Ombudsmannen har merket seg kommunens redegjørelse om at den vil lyse ut et vikariat eller deleliste til kommuneoverlegens fastlegehjemmel, så snart det blir avklart om han fortsetter i stillingen som kommuneoverlege på mer permanent basis.
Oppsummering
Ombudsmannen mener det knytter seg begrunnet tvil til om kvalifikasjonsvurderingen av den som ble ansatt i 50 % stilling som sykehjemslege bygget på fullt ut saklig og forsvarlig grunnlag. Kommunens saksbehandling knyttet til ansettelsesprosessen av sykehjemslege var uryddig på flere punkter. I tillegg var det i strid med kvalifikasjonsprinsippet at fastlegevikariatet ikke ble lyst ut.
Ansettelsen er gjennomført, og den ansatte har ikke vært part i ombudsmannssaken. Ombudsmannens syn og påpekninger får dermed ingen konsekvenser for de gjennomførte ansettelsene av sykehjemslege og fastlegevikar. Det forutsettes likevel at X kommune i fremtidige ansettelsesprosesser, sørger for en langt mer ryddig og forsvarlig saksbehandling, der det tas hensyn til de påpekningene ombudsmannen har kommet med her.