Sakens bakgrunn
X lyste våren 2018 ut fire ledige stillinger som operatører på Alarmsentral Y. I utlysningsteksten var det blant annet stilt kvalifikasjonskrav i henhold til forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen (dimensjoneringsforskriften) § 7-5. Kravene i bestemmelsen var gjengitt i utlysningsteksten. Dersom man ikke oppfylte disse kravene, fremgikk det at man likevel kunne bli vurdert for stillingene «ved å forplikte seg til å fullføre slik utdanning innenfor nærmere definerte frister». Det fremgikk også at «brannfaglig kompetanse vil bli vektlagt».
Det var 58 søkere på stillingene. A var én av 11 søkere som ble innkalt til intervju. I fagforeningens forslag til innstilling kom han på fjerde plass av syv innstilte. I ansettelsesrådets innstilling var han derimot ikke med. Vedtak om ansettelse ble fattet
28. juni 2018. Søkerne innstilt som nr. 1, 2, 4 og 5 ble ansatt. Kandidaten innstilt som nr. 3 hadde søkt på, og blitt tilbudt, en stilling som vaktleder på samme sentral.
A klaget til ombudsmannen over at han var urettmessig forbigått ved ansettelsen. I klagen ble det vist til at han var den best kvalifiserte søkeren, og at han oppfylte alle de formelle kravene.
Våre undersøkelser
Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere. I brev herfra ble X stilt spørsmål om når kvalifikasjonskravene må være oppfylt, og hva praksis er med hensyn til tidsfrister for gjennomføring av utdanning som mangler. Det ble også stilt spørsmål om de ansatte oppfylte kvalifikasjonskravene på ansettelsestidspunktet, og hva de eventuelt manglet. Det ble videre bedt om en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av klageren og de ansatte.
I svaret hit viste X til at praksisen er at nyansatte meldes på kurs på Norges brannskole straks de tiltrer. Da det kan ta ett til to år før kursene er gjennomført, opereres det ikke med frister for gjennomføringen. Det ble opplyst at ingen av søkerne oppfylte kvalifikasjonskravene, heller ikke klageren, men han var best formelt kvalifisert. Videre ble det redegjort for hvorfor klager ble rangert som minst egnet for operatørstillingen.
For ordens skyld presiseres at Xs svar i saken ikke forstås slik at klageren ble ansett uegnet til operatørstillingen, men at de ansatte ble vurdert som bedre personlig egnet enn ham.
I en parallell klagesak hos ombudsmannen, sak 2018/2985, som gjelder en annen stilling på samme nødalarmeringssentral og de samme forskriftskravene, har X svart følgende generelt om praksis:
«For å få lov til å ta en utdannelse ved Norges brannskole, må man i dag være ansatt i et brannvesen eller nødalarmeringssentral. Det vil si at utdannelsesløpet må skje mens man jobber i nødalarmeringssentralen, både for operatører og vaktledere. Dagens forskrift forutsetter at man allerede er brannkonstabel og har alle kursene. Tradisjonelt har operatørstilling på nødalarmeringssentralen vært en retrettstilling for brannkonstabler. I dag er særaldersgrensen for en brannkonstabel 60 år, mens den er hevet til 70 år for operatører. Dette, sammen med samfunnsutviklingen generelt har gjort at dimensjoneringsforskriftes krav blir satt på prøve.»
Klageren har kommet med merknader til Xs svar på vår undersøkelse. X har ikke kommentert klagers merknader.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Målet i en ansettelsesprosess er å finne frem til de søkerne som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingene. Vurderingen av hvem som er best kvalifisert, tar utgangspunkt i kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten og eventuelle lov- og avtalefestede krav. Andre sentrale momenter er utdanning, praksis og personlig egnethet. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til å utføre de oppgavene som hører til stillingen.
2. Kvalifikasjonskravene i dimensjoneringsforskriften
Dimensjoneringsforskriften inneholder kvalifikasjonskrav for ulike stillinger i brannvesenet. Krav til operatør på nødalarmeringssentral fremgår av § 7-5:
“Operatør på nødalarmeringssentral skal ha gjennomført yrkesutdanning for brannkonstabel, beredskapsutdanning trinn I, samt yrkesutdanning for operatør på nødalarmeringssentral.»
Bestemmelsen inneholder krav i form av tre utdanningselementer, og hovedspørsmålet i saken er om alle tre må være oppfylt for å kunne bli ansatt i stillingen. At utlysningsteksten ikke stiller krav om at alle delene av utdanningen er gjennomført før ansettelse, er ikke avgjørende.
Det synes å være på det rene at det klageren manglet av formell kompetanse etter dimensjoneringsforskriften, var «yrkesutdanning for operatør på nødalarmeringssentral». De to øvrige kravene i bestemmelsen, «yrkesutdanning for brannkonstabel» og «beredskapsutdanning trinn 1», oppfyller han.
For alle de fire ansatte er det opplyst at de utover operatørkurset, også mangler deler av den øvrige utdanningen nevnt i bestemmelsen. To av de ansatte manglet grunnkurs for brannkonstabel. Dette kurset har åtte ukers varighet, og er normalt den avsluttende delen av yrkesutdanningen for brannkonstabler. Videre synes alle fire – slik saken er opplyst – å mangle «beredskapsutdanning trinn 1».
Ombudsmannen har gjennom undersøkelsen av denne saken, og lignende saker tidligere, fått inntrykk av at kravene i dimensjoneringsforskriften i flere tilfeller ikke lenger gjenspeiler verken utdanning som tilbys i dag, eller det som i praksis oppleves som behovene i enkelte funksjoner og stillinger i brann- og redningstjenesten. Det kan i den forbindelse vises til svaret fra X gjengitt foran. Norges brannskole, som er den institusjonen som tilbyr den aktuelle utdanningen, skriver om utdanning for å bli alarmsentraloperatør på sine hjemmesider:
«Oppgavene til operatørene på nødalarmsentralene er under utvikling, og samlokalisering av sentraler er iverksatt. Kvalifikasjonskravene i Dimensjoneringsforskriften er ikke lenger i samsvar med kompetansebehov, krav og forventninger til arbeidet ved nødalarmsentralene. Beredskapsutdanning trinn 1 (BER-1), som iht. Dimensjoneringsforskriften er opptakskrav til Alarmsentraloperatørkurset, ble gjennomført for siste gang våren 2015. I tillegg til å gjøre noe med opptakskravet, er det ønskelig å utvide alarmsentralenes rekrutteringsgrunnlag fra andre typer utdanning og erfaring.»
Sitatet illustrerer avviket mellom forskriftskravene og skolens utdanningstilbud, og gir et utfyllende bilde av årsaken til Xs praktisering av forskriftskravene. Som det vil fremgå nedenfor, mener ombudsmannen at det likevel er andre forhold som er avgjørende i vurderingen av om kravene skal forstås som absolutte kvalifikasjonskrav for ansettelse som operatør på alarmsentral.
Kravet om «yrkesutdanning for operatør på nødalarmeringssentral» er kategorisert som «spesialutdanning» av Norges brannskole. På skolens hjemmeside står det at den blant annet består av internopplæring ved en sentral som må gjennomføres 12 måneder etter ansettelse. Av NOU 2012:8 Ny utdanning for nye utfordringer fremgår det under punkt 4.1.3.2 at kurs for nødalarmeringsoperatører er rettet mot personer som er ansatt på en 110-sentral. Slik saken er opplyst, synes muligheten til å ta dette kurset å være betinget av at man allerede er ansatt ved en alarmsentral. Ombudsmannens vurdering er dermed at dette ikke er et kvalifikasjonskrav som må være oppfylt ved ansettelsen.
Det neste spørsmålet blir da om de øvrige kravene til utdanning som fremgår av § 7-5, det vil si den brannfaglige kompetansen, er krav som må være oppfylt allerede ved ansettelse i operatørstillingen. Med brannfaglig kompetanse mener ombudsmannen den kompetansen som ligger i «yrkesutdanning for brannkonstabel» og det som tilsvarer «beredskapsutdanning trinn 1».
Ombudsmannen har tidligere behandlet flere saker som gjelder dimensjoneringsforskriften og kravene til de ulike stillingskategoriene i brannvesenet. Felles for kravene er at de i forskriften er angitt som skal-krav.
I sak 2011/610 ble det konkludert med at det aktuelle utdanningskravet ikke var et absolutt krav for å bli ansatt. Saken gjaldt ansettelse i stilling som brannmester og underbrannmester, og kravet i dimensjoneringsforskriften § 7-7 om å ha gjennomført beredskapsutdanning trinn I og II. I den avsluttende uttalelsen ble det konkludert med at kravet var knyttet opp mot funksjonen som utrykningsleder. Dette var bare en av flere funksjoner tillagt stillingene, og ble derfor ikke ansett som et absolutt krav for ansettelse.
Sak 2014/1745 og 2014/1834 (felles uttalelse) gjaldt blant annet ansettelse av brannkonstabel og kravet i dimensjoneringsforskriften § 7-3. Ombudsmannen konkluderte med at kravet til yrkesutdanning ikke var et kvalifikasjonskrav for å bli ansatt som brannkonstabel.
Ombudsmannssak 2014/3528 gjaldt ansettelse av utrykningsleder i brann- og redningstjenesten og dimensjoneringsforskriften § 7-7. Klageren i saken hadde gjennomført utdanningen som fremgikk av bestemmelsen, mens den ansatte manglet beredskapsutdanning trinn II. Det ble lagt til grunn at kravene måtte være oppfylt ved ansettelsen, og ombudsmannen kom til at ansettelsen var i strid med dimensjoneringsforskriften.
Det fremgår av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) sin veileder til dimensjoneringsforskriften § 7-5, under overskriften «Utgangspunkt for utdanning», at «[d]et er behov for at operatørene på nødalarmeringssentralene har brannvernkompetanse for på best mulig måte å kunne håndtere de situasjonene de vil bli stilt overfor». I tilknytning til kravene til brannkonstabel i § 7-3 står det under tilsvarende overskrift i veilederen at gjennomført videregående skole eller samme nivå, er en forutsetning for karriere i brannvesenet. Det som er ført opp under «Utgangspunkt for utdanning» i veilederen, kan dermed forstås som inntakskrav til å kunne starte i de ulike stillingene.
Som det fremgår av det som er gjengitt fra veilederen over, er kravet til brannvernkompetanse knyttet til selve utøvelsen av arbeidet som operatør. Denne kompetansen kan tilegnes uavhengig av stillingsforholdet ved alarmsentralen, i motsetning til selve operatørkurset. Det må også vektlegges at yrkesutdanning for brannkonstabel er en langvarig utdanning. Etter en samlet vurdering er det mest nærliggende å anse kravene til brannfaglig kompetanse i § 7-5 som absolutte krav for ansettelse som alarmsentraloperatør, slik at utdanningen må være gjennomført før ansettelsen.
Ombudsmannen har som nevnt over merket seg informasjonen på Norges brannskoles hjemmeside om at kvalifikasjonskravene i forskriften ikke lenger er i samsvar med kompetansebehov, krav og forventninger til arbeidet ved nødalarmeringssentralene. X har også vist til at en rekruttering som bare kan skje blant de som har yrkesutdanning som brannkonstabel, kan by på utfordringer. Dersom det er slik at forskriftskravene i dag ikke gjenspeiler bransjens behov eller den utdanningen som tilbys, er det imidlertid forskriftskravene som bør endres. En kopi av denne uttalelsen oversendes derfor DSB til orientering.
Kvalifikasjonskravene i forskriften kan fravikes dersom vilkåret om «særlige grunner» i § 8-2 er oppfylt. Dispensasjonshjemmelen har ikke vært tema for undersøkelsen herfra, og det er heller ikke opplyst om at slik dispensasjon har vært søkt om. Ombudsmannen går derfor ikke nærmere inn på om det var grunnlaget for dispensasjon i dette tilfellet.
Ombudsmannen har etter dette kommet til at ansettelsen var i strid med dimensjoneringsforskriften § 7-5 om gjennomført «yrkesutdanning for brannkonstabel» og «beredskapsutdanning trinn I» (eller tilsvarende). Ansettelsene er gjennomført, og de ansatte har ikke vært part i ombudsmannssaken. Ombudsmannens uttalelse får derfor ingen konsekvenser for ansettelsene som er foretatt. X bes likevel bemerke seg ombudsmannens synspunkter i saken ved behandlingen av fremtidige ansettelser.
Konklusjon
Xs ansettelse av operatører er i strid med kravene i dimensjoneringsforskriften § 7-5.