Sakens bakgrunn
X fengsel lyste i mai 2018 ut ledig stilling som fengselsførstebetjent. Det ble i utlysningen stilt krav om etatsutdanning og gode ferdigheter i bruk av etatens dataverktøy. I tillegg ble nærmere angitte personlige egenskaper etterspurt.
Ved søknadsfristen utløp var det kommet inn 11 søknader, hvorav A var en av søkerne. Etter gjennomført intervjurunde ble tre kandidater innstilt. Samtlige av disse var interne søkere. Den 12. juni 2018 traff ansettelsesrådet vedtak i saken i samsvar med innstillingen.
A klaget til ombudsmannen 20. juni 2018, da han mente seg urettmessig forbigått ved ansettelsen. Han var av den oppfatning at kvalifikasjonsprinsippet ikke var fulgt, og fremhevet at han hadde lang erfaring som fengselsførstebetjent fra et annet fengsel. Han påpekte videre at han ikke fikk informasjon om ansettelsesprosessen underveis. Først etter at han hadde henvendt seg til X fengsel to ganger, fikk han vite at han ble vurdert som en aktuell kandidat selv om han ikke var blitt innkalt til intervju. Årsaken til at han ikke ble intervjuet, ble oppgitt å være at han to ganger det siste året hadde vært intervjuet til en tilsvarende stilling.
Våre undersøkelser
Etter en gjennomgang av klagen med vedlegg og innhentede saksdokumenter besluttet vi å undersøke saken nærmere. I brev til X fengsel ba vi om å få oversendt en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av de tre innstilte søkerne og klager. Vi ba også om en begrunnelse dersom det var slik at klager var vurdert som ikke aktuell til stillingen. Videre ba vi om å få oversendt eventuelle referater fra intervjuene.
I svaret fra X fengsel ble det ble det vist til at klager som kandidat var kjent fra tidligere intervjuer og referanseinnhenting. Det ble fremhevet at hans «styrke ser for oss ut til å være i en administrativ stilling». Videre at hans kommunikasjon- og samarbeidsevner, samt evne til å motivere andre, ble vurderte som svakere enn de innstilte kandidatene.
Fengselet hadde ikke utarbeidet intervjuereferater, da hele ansettelsesrådet var med under intervjuet og på den måten fikk «førstehands kjennskap til kandidatene». Det ble opplyst at en av ansettelsesrådets medlemmer ikke hadde vært med ved forrige ansettelse der klager ble intervjuet.
A har kommentert arbeidsgivers svar på vår undersøkelse. Han har særlig fremhevet vurderingen av hans personlige egenskaper ved to tidligere ansettelser ved X fengsel, og mener kvalifikasjonsprinsippet er brutt også i tidligere ansettelsessaker.
X fengsel har blitt forelagt klagers kommentarer, og tilbakeviser at kvalifikasjonsprinsippet er brutt i saken. I samme brev er det bemerket at rutinene for skriftlighet vil bli endret.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Ved ansettelser i det offentlige skal kvalifikasjonsprinsippet følges. Dette prinsippet er lovfestet i statsansatteloven § 3 som lyder:
«(1) Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift.
(2) Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningsteksten.»
Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til å utføre de oppgavene som hører til stillingen.
Vedtak om ansettelse regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven § 2 annet ledd. Ansettelsesmyndigheten har derfor plikt til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 17 første ledd. Dette kravet er med på å sikre at den best kvalifiserte blir ansatt.
Kravet om at en ansettelsessak må være tilstrekkelig opplyst, innebærer blant annet at ansettelsesmyndighetens vurdering av søkernes kvalifikasjoner må bygge på et forsvarlig grunnlag. Arbeidsgiver kan vanskelig sikre at den best kvalifiserte blir ansatt dersom søkernes kvalifikasjoner ikke er tilstrekkelig opplyst. En plikt til forsvarlig utredning av ansettelsessaker følger dermed også av kvalifikasjonsprinsippet.
2. Kravet til skriftlighet
Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. En ansettelsesprosess må derfor innrettes slik at de grunnleggende kravene til forsvarlig saksbehandling og likebehandling ivaretas på alle trinn i prosessen.
Som ombudsmannen har påpekt i flere tidligere saker, bør hovedpunktene i en ansettelsesprosess nedtegnes skriftlig, se for eksempel uttalelse i sak 2015/938 publisert på ombudsmannens hjemmeside. Kravet til skriftlighet er videre omtalt i forarbeidene til statsansatteloven, se Ot.prp.94 L (2016-2017) s. 78.
Kravet til skriftlighet innebærer at det bør utarbeides en innstilling som inneholder en sammenlignende vurdering av aktuelle kandidater. Hvis ikke innstillingen også gir informasjon om kandidatenes prestasjon i intervjusituasjonen og referansenes tilbakemeldinger, bør det skrives egne referater fra intervjuene og fra referanseinnhentingen.
Erfaring viser at skriftlighet er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og sikre at det treffes korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse. Fordi partene i ansettelsessaker ikke har krav på begrunnelse, er det viktig at det i ettertid er mulig å kontrollere at ansettelsesprosessen har vært saklig og forsvarlig.
Ombudsmannen har merket seg at det i denne saken ikke er utarbeidet et eget dokument med ansettelsesmyndighetens innstilling. Derimot er en kortfattet vurdering av de innstilte søkerne ført inn i den utvidede søkerlisten. Protokollen fra ansettelsesrådet inneholder heller ingen sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av de søkerne som har vært vurdert.
Så langt ombudsmannen kan se av saksdokumentene som er mottatt, er ikke en nærmere vurdering av As kandidatur gjort skriftlig i den utvidete søkerlisten tilsvarende som for de innstilte søkerne. At A faktisk ble vurdert for stillingen, og hva som var utslagsgivende for at han ikke ble innstilt, kan følgelig ikke leses ut av den tidsnære dokumentasjonen. Etter ombudsmannens syn er dette uheldig og en klar svakhet ved ansettelsesmyndighetens saksbehandling.
For fremtidige ansettelsessaker anbefaler ombudsmannen at vurderinger som foretas av aktuelle kandidater, samles i et eget innstillingsdokument. Alle kandidater som er blitt vurdert som formelt kvalifisert og har blitt intervjuet, bør omtales enten de blir innstilt eller ikke. Det samme bør kandidater som har vært vurdert som aktuelle for stillingen, men der intervju er utelatt fordi arbeidsgiver nylig har intervjuet vedkommende.
Som nevnt over har ombudsmannen tidligere uttalt at sentrale opplysninger fra intervjuer og referanser bør nedtegnes skriftlig. Det er derfor positivt at X fengsel nå vil endre sine rutiner for dokumentasjon av intervjuer og referanseinnhenting slik det er angitt i brev hit 6. desember 2018.
3. Gjennomføring av intervju
I ansettelsessaker vil gjennomføring av intervju være en måte å opplyse saken på, og da særlig for å avklare om ellers kvalifiserte kandidater er personlig egnet. Ansettelsesmyndigheten har ikke plikt til å innkalle alle kandidater som fremstår som kvalifiserte. Det er nok å foreta en foreløpig kvalifikasjonsvurdering, og deretter innkalle de som fremstår som best kvalifiserte.
I denne saken synes det å være uomstridt at klager er godt formelt kvalifisert for stillingen. I svaret på undersøkelsen herfra er det vist til kjennskap til kandidatene fra tidligere intervjurunder, og at enkelte konkrete personlige egenskaper hos klager er blitt vurdert som svakere enn hos de innstilte kandidatene.
Ombudsmannen har også tidligere behandlet saker der kjennskap til søkere fra tidligere ansettelsessaker har blitt oppgitt som begrunnelse for ikke å innkalle til intervju. I sak 2015/1355 ble det uttalt:
«I saker der personlig egnethet er avgjørende for vurderingen av søkernes kvalifikasjoner, må hovedregelen være at søkeren innkalles til intervju og referanser kontaktes før saken kan anses tilstrekkelig opplyst. Ombudsmannen har tidligere uttalt at det i situasjoner der klageren oppfyller de formelle kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten, kreves klare holdepunkter for å konkludere med at klageren ikke er kvalifisert ut fra en vurdering av klagerens personlige egenskaper, se blant annet SOMB-2008-23 og SOM-2014-1789. I førstnevnte sak hadde søkeren vært til intervju ett år tidligere. Søkeren ble ikke innkalt til nytt intervju og referanser ble ikke kontaktet. Ombudsmannen konkluderte i den saken med at det var begrunnet tvil om saken var tilstrekkelig opplyst med hensyn til søkerens personlige egenskaper. Det ble også lagt til grunn at tilsettingsmyndigheten hadde en særlig oppfordring til å innkalle søkeren til nytt intervju ettersom hun siden forrige intervju hadde innehatt en tilsvarende stilling.»
I sak 2018/1863 var temaet arbeidsgivers tidligere kjennskap til en intern søker, og hvorvidt saken var godt nok opplyst når søkeren ikke var innkalt til intervju. Ombudsmannen uttalte ved avslutningen av saken:
«I nærværende sak har politidistriktet vist til at kjennskapen bygget på et arbeidsforhold som var avsluttet for kortere tid tilbake. Ombudsmannen er enig i at tiden som har gått er en faktor, men det er likevel ikke slik at tilbakemeldinger fra et relativt ferskt arbeidsforhold uten videre kan legges til grunn. Hvert tilfelle må vurderes konkret, der blant annet de negative forholdenes karakter må tas med i en helhetsvurdering.
…
For ombudsmannen fremstår opplysningene om klagerens manglende personlige egnethet som for usikre til at disse uten videre kunne legges til grunn. Spørsmålet skulle blitt forsøkt opplyst nærmere gjennom intervju og eventuell referansesjekk. At dette ikke ble gjort, utgjør dermed et brudd på utredningsplikten.»
Om saken kan opplyses tilstrekkelig bare gjennom tidligere kjennskap til kandidaten, vil følgelig bero på en sammensatt vurdering. Sentralt i vurderingen må være hvor relevant kjennskap arbeidsgiver har til kandidaten. Tidsaspektet, hvordan den tidligere kunnskapen om søkeren er fremkommet og hvor sammenlignbar den aktuelle stillingen er med tidligere utlysninger der søkeren er vurdert, kan være andre relevante momenter.
I denne saken har klageren ved to anledninger i 2017 blitt intervjuet for en tilsvarende stilling som nå var utlyst. Det synes ikke å være vesentlige forskjeller på innholdet i stillingen utlyst i mai 2018 som de to stillingsutlysningene fra 2017. Klager har også i all hovedsak samme yrkeserfaring ved den siste utlysningen som på tidspunktet for de to utlysningene året før. I utgangspunktet vil ombudsmannen mene at arbeidsgiver da kjenner kandidaten så godt at et nytt intervju ikke er nødvendig for å få saken tilstrekkelig godt opplyst.
Når ombudsmannen likevel er i tvil om denne vurderingen, bygger det på at klager synes å ha blitt vurdert ulikt ved de to søknadsprosessene i 2017. Mens det ved den første ansettelsesprosessen er vektlagt at referansene antyder at han ikke «innehar den nødvendige erfaring eller kvalifikasjon som kreves», er det ved den andre utlysningen konkludert med at han har en CV som «gjør han meget kvalifisert til stillingen». Det er videre fremhevet at han «gjør et godt intervju», og at han får «gode skussmål i slik type jobb» av referansepersonen. Når han likevel ikke blir innstilt i den andre søknadsprosessen i 2017, er det begrunnet i at andre kandidater synes mer motivert for stillingen.
De tidligere ansettelsesprosessene – basert på hvordan de er dokumentert for ombudsmannen – synes ikke å gi en klar og entydig vurdering av klager som kandidat. Personlige egenskaper og ferdigheter, og ikke minst motivasjon, er noe som kan utvikle seg over tid. Når dette synes å ha blitt vurdert ulikt tidligere, og samtidig har vært avgjørende ved den siste ansettelsesprosessen, mener ombudsmannen at det foreligger en «begrunnet tvil», jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd, om denne saken ble godt nok utredet så lenge klageren ikke ble intervjuet.
4. Kvalifikasjonsvurderingen
Kvalifikasjonsprinsippet innebærer at det er den kandidaten som etter en helhetlig vurdering fremstår som best kvalifisert, som skal ansettes. Denne sammenliknende kvalifikasjonsvurderingen vil i stor grad bygge på ansettelsesmyndighetens skjønn. Ombudsmannen kan kun kritisere slike skjønnsmessige vurderinger dersom ansettelsesvedtaket fremstår som «klart urimelig» eller dersom det hefter feil ved skjønnet, for eksempel ved at det er lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.
Hvorvidt den manglende gjennomføringen av intervjuet av klager kan ha hatt betydning for ansettelsen, avhenger av om intervjuet ville ha ført til en annen vurdering av hans personlige egenskaper, og om det ville hatt betydning for vurderingen av hans samlede kvalifikasjoner. Det kan ombudsmannen vanskelig mene noe sikkert om.
Når dokumentasjonen i saken i tillegg er begrenset, og ikke gir tilstrekkelige opplysninger til å vurdere kvalifikasjonene til den som ble tilbudt stillingen opp imot klagerens, kan ikke ombudsmannen ta standpunkt til om klageren ble urettmessig forbigått ved ansettelsen.
Ansettelsesprosessen er gjennomført, og den ansatte har ikke vært part i saken her. Denne uttalelsen påvirker derfor ikke ansettelsesvedtaket.
Konklusjon
Ombudsmannen mener det er uheldig at kvalifikasjonsvurderingen av de aktuelle kandidatene ikke ble samlet i en skriftlig innstilling, og at ansettelsesprosessen for øvrig ikke ble bedre dokumentert. Det er derfor positivt at arbeidsgiver vil endre sine rutiner når det gjelder skriftlig dokumentasjon av intervjuer og referanseinnhenting. Siden vurderingene av klager ved de to tidligere ansettelsesprosessene ikke var sammenfallende, er ombudsmannen i tvil om saken ble godt nok utredet da han ikke ble innkalt på intervju. Ettersom klager ikke ble intervjuet, og det er mangler ved den skriftlige dokumentasjonen, kan ikke ombudsmannen ta stilling til om klager ble urettmessig forbigått ved ansettelsen.