Sakens bakgrunn
Høsten 2017 lyste X ut en stilling som brannsjef. Det ble søkt etter en «synlig, strategisk og handlekraftig toppleder som evner å utvikle kompetansemiljøene og lede de store hendelsene». Videre ble det opplyst hvilke oppgaver brannsjefen ville ha, og hvilke egenskaper det ble søkt etter. Det fremgikk også av utlysningen at det lå «noen formelle krav» til stillingen uten at dette var spesifisert nærmere.
Det var 14 søkere til stillingen, og tre av disse ble innkalt til og gjennomførte intervju. Den 11. desember 2017 vedtok kommunen å ansette B i stillingen. De andre to intervjukandidatene ble ikke innstilt.
C klaget 13. mars 2018 på vegne av A, som var en av de tre intervjuede søkerne, over at hun var urettmessig forbigått ved ansettelsen. I klagen ble det blant annet anført at B ikke oppfylte de forskriftsfestede kravene som stilles til brannsjef i en kommune av Xs størrelse. Klagen gjaldt også kommunens saksbehandling.
Våre undersøkelser
Vi besluttet å undersøke saken nærmere etter å ha gjennomgått klagen med vedlegg og dokumentene som var innhentet fra kommunen.
Dokumentene viste at B ikke oppfylte kravet i forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen (dimensjoneringsforskriften) § 7-11 tredje ledd første strekpunkt som, i veilederen til dimensjoneringsforskriften, er beskrevet som utdanningsmodell akademiske linje. Han hadde heller ikke tidligere erfaring som brannsjef. Kommunen ble derfor bedt om å svare på om B oppfylte kravene i forskriften til alternativ rekrutteringsvei i form av lang linje med erfaring.
Vi fant også grunn til å stille enkelte spørsmål knyttet til selve saksbehandlingen. Innstillingen i saken var relativt kortfattet. Det var heller ikke oversendt referater fra intervjuene. Det ble derfor spurt om hvilke undersøkelser kommunen hadde gjort for å avklare As egnethet for stillingen, og om kommunen anså at den hadde oppfylt plikten til å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes», jf. forvaltningsloven § 17.
I svaret hit viste kommunen til at B hadde seks års erfaring som leder av Operativ avdeling i X brannvesen. Videre ble det vist til at han hadde fungert, og senere ble ansatt som, varabrannsjef og brannsjefens faste stedfortreder fra 2014. Denne erfaringen mente kommunen kunne sidestilles med «5 års erfaring som brannsjef i en kommune med inntil 50.000 innbyggere», og derfor tilfredsstilte kravet til lang linje med erfaring i dimensjoneringsforskriften.
Når det gjaldt saksbehandlingen, svarte kommunen at det ikke ble gjennomført tester som ledd i selve ansettelsesprosessen, men at «potensielle kandidater i X brannvesen, som tok kontakt for å diskutere om de burde søke» hadde fått tilbud om å gjennomføre en profiltest med påfølgende intervju for å reflektere rundt eventuelt kandidatur.
Videre opplyste kommunen at det deltok åtte personer i ansettelsesutvalget/det rådgivende utvalget som gjennomførte intervjuene. De tre kandidatene som var kalt inn til intervju, var ifølge kommunen alle kjent fra før av flere av medlemmene i utvalget. Etter intervjuene opplyste kommunen at det var enighet om at «det ikke var nødvendig med referanseinnhenting, testing eller ytterligere intervjuer for å få belyst kandidatene».
I etterkant av intervjuene leverte fagforeningene skriftlige innstillinger til arbeidsgiver. To av tre fagforeninger hadde innstilt A på førsteplass. En av disse foreningene hadde på eget initiativ kontaktet As referanser. Kommunen innkalte deretter til et møte om saken hvor referansesamtalene ble referert. Konklusjonen ble at det ikke var behov for å hente inn ytterligere opplysninger om kandidatene, selv om fagforeningene besluttet å opprettholde sine innstillinger. Kommunen opplyste videre at konklusjonen etter møtet var at «arbeidsgiver ville fatte sin beslutning basert på de innspill og det grunnlag som da forelå».
Når kommunen ikke ville innstille A, var det begrunnet i at svarene hun ga under intervjuet viste at hun ikke hadde satt seg inn i, og manglet forståelse for, de utfordringene X brannvesen ville stå overfor i årene fremover. Videre viste kommunen til at selv om samarbeidet mellom Y, som A ledet, og X kommune var godt, hadde det vært eksempler på tilspissede relasjoner mellom A og ledelsen i X kommune. Konkret ble det vist til et avisinnlegg der A kritiserte samarbeidet mellom Y og X brannvesen.
I sitt tilsvar til ombudsmannen viste C blant annet til at Xs kjennskap til A var gjennom enkelte årlige kontaktmøter, ikke gjennom daglig samarbeid. Det ble også knyttet enkelte merknader til at to av fagforeningene både hadde stilt spørsmål ved Bs formelle kvalifikasjoner for stillingen, og hadde ønsket at det skulle gjennomføres referansesjekk uten at dette synes å ha blitt etterkommet. Det var bakgrunnen for at en av fagforeningene hadde foretatt en egen sjekk av referanser i samråd med A.
Kommunen har ikke kommet tilbake med merknader knyttet til disse anførslene. For øvrig har både X kommune og C hatt en rekke andre anførsler underveis i prosessen som det ikke er funnet grunn til å gå videre inn på herfra.
Ombudsmannens syn på saken
1. Rettslig utgangspunkt
Målet i en ansettelsesprosess er å finne frem til den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingen. Vurderingen av hvem som er best kvalifisert, tar utgangspunkt i kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten og eventuelle lov- og avtalefestede krav. Andre sentrale momenter er utdanning, praksis og personlig egnethet. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til å utføre de oppgavene som hører til stillingen.
Et vedtak om ansettelse er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav b. Dette betyr at flere av forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelse, blant annet kravet i § 17 til at saken skal være så godt opplyst som mulig før vedtak treffes. Det er ellers et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig.
2. Kvalifikasjonskravene i dimensjoneringsforskriften
Forskrift om organisering og dimensjonering av brannvesen (dimensjoneringsforskriften) inneholder kvalifikasjonskrav for ulike stillinger i brannvesenet. For å kunne ansettes som brannsjef i en kommune av Xs størrelse, stiller dimensjoneringsforskriften § 7-11 tredje ledd følgende krav:
«Brannsjef i kommune eller region med mer enn 50.000 innbyggere skal ha gjennomført beredskapsutdanning trinn III og enten ha
- eksamen fra teknisk høgskole eller annen relevant universitets-/høgskoleeksamen,
eller
- kvalifikasjoner som brannsjef i kommune eller region med inntil 50.000 innbyggere, og minst 5 års erfaring som brannsjef»
Det fremgår av saksdokumentene at A oppfyller kravene i bestemmelsens første strekpunkt, mens B ikke hadde nødvendig formell utdannelse. Vurderingen er derfor om Bs erfaring er tilstrekkelig til å oppfylle kravene til utdanningsmodell lang linje med erfaring i bestemmelsens andre strekpunkt.
X kommune var i kontakt med Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap (DSB) i forkant av ansettelsen for å avklare innholdet i forskriften § 7-11. I den forbindelse fikk kommunen en generell tilbakemelding på hva som skal til for å oppfylle kravene, hvor det blant annet fremgår at det stilles krav til enten utdanning på universitetsnivå eller «lang linje med erfaring» for å anses som formelt kvalifisert for stilling som brannsjef i kommune eller region med over 50 000 innbyggere.
Både forskriftsteksten og DSBs veileder til forskriften legger opp til at en søker, for å være formelt kvalifisert som brannsjef i en kommune med mer enn 50 000 innbyggere, etter rekrutteringsveien lang linje, må ha minst fem års erfaring som brannsjef.
Slik saken er opplyst hit, har B verken hatt stilling som brannsjef i en mindre eller i en mellomstor brannregion. Dersom erfaringen som varabrannsjef i en stor brannregion hadde vært tilstrekkelig til å kunne likestilles med å ha vært brannsjef i en kommune eller region med inntil 50 000 innbyggere, har B uansett ikke hatt denne stillingen lenge nok til å oppfylle kravet til fem års erfaring. Det samme gjelder kortere fungering i stillingen som brannsjef. Kommunen har ikke lagt frem dokumentasjon på at DSB har kommunisert at annen erfaring enn som brannsjef er tilstrekkelig til å oppfylle forskriftens krav.
Undersøkelsene herfra viser at problemstillingen knyttet til Bs formelle kompetanse ble tatt opp av fagforeningene som var involvert i prosessen. Kommunens tilbakemelding var at den var i «løpende kontakt med DSB» og at «dispensasjon fra forskriftskravene var uproblematiske». Opplysningene indikerer at kommunen allerede på ansettelsestidspunktet var innforstått med at B ikke oppfylte de formelle kvalifikasjonskravene i forskriften.
Dimensjoneringsforskriften § 8-2 åpner for at det kan gis dispensasjon dersom det «foreligger særlige grunner». I DSBs veileder er slike særlige grunner oppgitt å være at «det ikke har meldt seg kvalifiserte søkere til en stilling selv etter at stillingen er lyst ut for annen gang» eller at en søker har «den formelle tekniske utdanningen i orden, men mangler den nødvendige brannfaglige tilleggsutdanningen». Det fremgår videre at det «forutsettes at kommunen søker om fravik før en ansettelse», både av hensyn til den som ønskes ansatt, men også for å unngå å uthule de kvalifikasjonskravene som oppstilles i forskriften. Dette innebærer at kommunen skulle ha søkt om dispensasjon fra kvalifikasjonskravene før det ble fattet vedtak om å ansette B i stillingen.
Slik saken er opplyst hit, oppfylte ikke B kvalifikasjonskravene i dimensjoneringsforskriften §
7-11 tredje ledd. Kommunen har dermed ansatt brannsjef i strid med kvalifikasjonskravene i forskriften uten først å sørge for at dispensasjon var innhentet.
Ombudsmannens saksbehandling er etterfølgende. Det innebærer at vi ikke tar stilling til om det var grunnlag for å dispensere fra forskriftens kvalifikasjonskrav før en eventuell søknad er behandlet av DSB. En kopi av denne uttalelsen vil bli oversendt DSB til orientering.
3. Saksbehandling og kvalifikasjonsvurdering
Kravet til forsvarlig saksbehandling innebærer blant annet at de viktigste elementene i en ansettelsesprosess bør nedtegnes skriftlig. Ombudsmannens erfaring er at skriftlighet er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakere, og bidrar til å sikre vedtak som er korrekte og saklig begrunnet. God skriftlighet reduserer også faren for mistanke om at avgjørelsen bygger på utenforliggende eller usaklige hensyn.
Ombudsmannen finner grunn til å påpeke at kommunen i denne saken kunne ha ivaretatt hensyn til skriftligheten bedre enn hva som er tilfelle. Kommunens innstilling er kortfattet, og uten at det er foretatt en nærmere drøftelse eller sammenlignende vurdering av kandidatenes kvalifikasjoner. Rekrutteringsfirmaets skriftlige vurdering av A synes å ha blitt utarbeidet i etterkant av ansettelsen som et ledd i ombudsmannens undersøkelse av saken. Videre mangler det referater fra intervjuene.
I utgangspunktet er det forvaltningsorganets dokumenter som skal danne grunnlag for ombudsmannens kontroll av en ansettelsesprosess. Det har likevel vært mulig å gjøre nødvendige undersøkelser herfra, blant annet fordi de tre involverte fagforeningene utarbeidet relativt grundige skriftlige innstillinger til kommunen.
Når det gjelder utredningen av saken, har ombudsmannen merket seg at kommunen ikke innhentet referanser. Slik saken er opplyst, innhentet en av fagforeningene referanseopplysninger på eget initiativ. Kommunen valgte da å avholde et møte med alle fagforeningene der den ene foreningen ble «bedt om å referere de referansesamtalene de på eget initiativ hadde innhentet». Det er positivt at informasjonen fra referansene på denne måten ble kjent også hos de andre foreningene. En ryddigere fremgangsmåte hadde vært at kommunen selv innhentet referanser, og at relevant informasjon eventuelt ble formidlet til foreningene før den endelige vurderingen.
Manglende referanseinnhenting, sammenholdt med at A ikke fikk tilbud om å ta en personlighetstest som den som ble ansatt fikk, etterlater et inntrykk av at kommunen kunne ha foretatt ytterligere undersøkelser for å sikre at saken var tilstrekkelig opplyst.
At kommunen heller ikke konkret avklarte med DSB om B oppfylte de formelle kravene i dimensjoneringsforskriften, må også anses å være i strid med utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17.
Når det gjelder kvalifikasjonsvurderingen, viser undersøkelsene herfra at det er relativt stor uenighet mellom partene om As egnethet for stillingen. Siden intervjuet med A ikke er dokumentert gjennom skriftlige referater, kan ombudsmannen vanskelig ta stilling til kommunes anførsler knyttet til hvordan A presterte i intervjusituasjonen. Det er imidlertid ikke noe i saksdokumentene som underbygger kommunens påstand om at A i intervjuet manglet forståelse for utfordringene X brannvesen sto ovenfor.
Som begrunnelse for at As ikke ble innstilt, har kommunen trukket frem samarbeidsproblemer med ledelsen i X kommune. Disse samarbeidsproblemene er blant annet begrunnet i at hun offentlig har stilt seg kritisk til samhandlingen mellom Y og brannvesenet i X. Hva gjelder evnen til samarbeid med ledelsen i kommunen, kan ombudsmannen vanskelig se at det nødvendigvis er saklig å legge avgjørende vekt på en etatsleders offentlige kritikk av manglende samhandling mellom to etater i samme kommune. Spesielt ikke når kommunen samtidig trekker frem at det stort sett har vært et godt samarbeid mellom Y og X brannvesen.
Ombudsmannen mener på denne bakgrunn at det er tvil om saken ble tilstrekkelig utredet før ansettelsesvedtaket ble fattet. Manglende tidsnær dokumentasjon av de vurderingene som ble foretatt, gjør at ombudsmannen ikke kan ta endelig stilling til kommunens vurdering av om A var egnet for stillingen. Slik saken er opplyst gjennom undersøkelsene herfra, kan det ikke utelukkes at hun er urettmessig forbigått ved ansettelsen.
Konklusjon
Ombudsmannen har kommet til at kommunen har ansatt en brannsjef som ikke fyller kravene i dimensjoneringsforskriften § 7-11, og uten at det er søkt om dispensasjon. Saken viser også at kommunen burde ha foretatt ytterligere undersøkelser for å avklare As personlige egnethet for stillingen. Det kan ikke utelukkes at A er urettmessig forbigått, men mangler i kommunens skriftlige dokumentasjon gjør at ombudsmannen ikke kan ta endelig stilling til dette.