Fjell kommune inngjekk i 1988 ei avtale som gav kommunen råderett over deler av ei molo på ein privat eigedom. Bakgrunnen for dette var at kommunen ønskte å gi tilbod om båtplassar ved moloen for dei fastbuande på øya Geitanger.
I 2006 fastsette Fjell kommune nye retningsliner for tildeling av båtplassar ved moloen. Fleire av dei opphavlege hovudbruka på Geitanger var på dette tidspunktet fråflytta, og tente no som fritidseigedomar, beiteplassar m.m. Samstundes var det klart at fleire av eigarane av andre eigedomar på Geitanger ønskte båtplassar ved moloen. I følgje dei nye retningslinene skulle fastbuande grunneigarar ha førsterett til båtplassar. Desse grunneigarane skulle ikkje betale vederlag for plassane. Eventuelle restplassar skulle tildelast tidlegare fastbuande som hadde «ei vesentleg næringsverksemd eller liknande på dei opprinnelige hovudbruka». For slike plassar skulle det betalast «ei godtgjersle på f.t. 4000 kr/år». Av saksdokumenta til kommunen gjekk det fram at dette var meint å svare til marknadsleige.
Etter at dei nye retningslinene var vedtekne, fekk A og B tildelt kvar sin båtplass ved moloen. A og B eigde kvar sitt av dei opphavlege hovudbruka på Geitanger, men ingen av dei var fast busette. Dei vart derfor tildelte båtplassar etter kriteriet om «vesentleg næringsverksemd eller liknande», og dei måtte følgjelig også betale leige for plassane. I samband med tildelingane skreiv dei begge under på leigeavtaler. I avtalene, som også vart underskrivne av eigedomssjefen i kommunen, sto m.a. kriteria for tildeling av båtplassar og føresegnene om vederlag. Av avtaledokumenta gjekk det også fram at «[m]islighald av avtala vil kunne medføre bortvisning frå anlegget».
I 2007 endra Fjell kommune retningslinene for tildeling av båtplassar på nytt. I følgje dei nye retningslinene var det bare personar som var registrerte som fast busette på Geitanger som skulle få slike båtplassar. Kort tid etter dette fekk A og B beskjed om at rådmannen hadde bestemt å seie opp båtplassane deira. Det vart vist til at dei ikkje oppfylte kriteria for tildeling av båtplassar etter dei nye retningslinene. I følgje rådmannen var avgjerslene om å tildele båtplassar enkeltvedtak, som kommunen kunne endre gjennom å gjere nye enkeltvedtak.
A og B klaga avgjerslene til rådmannen inn for kommunens komité for finans og forvaltning. I klagene gjorde dei m.a. gjeldande at det låg føre rettsleg bindande leigeavtaler, og at kommunen ikkje hadde høve til å bringe desse til opphør gjennom enkeltvedtak. Komiteen for finans og forvaltning valde likevel å oppretthalde avgjersla frå rådmannen. A og B bringa etter dette saken inn for ombodsmannen.
Som følgje av klaga frå A og B vart dokumenta i sakene henta inn frå Fjell kommune. Etter ei gjennomgåing av saksdokumenta vart det bestemt å be om ei nærmare forklaring frå kommunen. I eit brev herfrå vart kommunen m.a. bedt om å gjere nærmare greie for kvifor avgjerslene om tildeling og oppseiing av båtplassane til A og B måtte reknast som enkeltvedtak. Kommunen vart i denne samanhengen spesielt bedt om å uttale seg om kva konsekvens det hadde at det ved tildelinga av båtplassar vart gjort skriftelge leigeavtaler, og at A og B i følgje desse avtalene skulle betale marknadsleige for plassane. Det vart også spurt om det fantes andre båtplassar i kommunen som kunne vere aktuelle for A og B.
I svaret sitt heldt kommunen fast ved at avgjerslene om å tildele og seie opp båtplassane til A og B var enkeltvedtak, fordi det dreidde seg om utøving av offentleg mynde. Det vart vist til at føremålet med forvaltninga av anlegget ved moloen var å gi båtplassar til grunneigarar på Geitanger, og at dette måtte reknast som eit typisk offentleg føremål. Vidare viste kommunen til at leiga for båtplassane truleg låg under det som var vanleg marknadsleige i området og at kommunen dessutan aldri kravd inn leige frå A og B. På spørsmålet om alternative båtplassar svarte kommunen at det ikkje fans andre kommunale plassar i området. Derimot fans det fleire private hamneanlegg der det burde vere mogleg for A og B å få leige båtplass.
Ved avslutninga av saka uttalte eg m.a.:
«Klaga hit gjeld oppseiing av to båtplassar ved ein molo som Fjell kommune har råderett over. Kommunen har lagt til grunn at dei opphavlege avgjerslene om å tildele A og B båtplassar er «enkeltvedtak» etter forvaltningsloven 10. februar 1967, og at kommunen hadde høve til å seie opp plassane gjennom nye enkeltvedtak.
Omgrepet «enkeltvedtak» er legaldefinert i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b, jf. bokstav a. Om ein samanstiller føresegnene i bokstav a og b, blir definisjonen som følgjer:
«en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til…en eller flere bestemte [private] personer»
Eg finn det ikkje tvilsamt at tildelingane av båtplassar i 2007 var avgjersler som etter sitt innhald gav A og B rettar og pliktar, nemleg retten til å disponere båtplass mot å svare leige. Det avgjerdande for om tildelingane var enkeltvedtak er derfor om desse avgjerslene var «utøving av offentlig myndighet». Dette vilkåret kom inn i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a ved ei lovendring i 1977 og erstatta det tidlegare vilkåret om at det måtte dreie seg om ei avgjersle på «det offentligrettslige området». Av forarbeida til endringslova går det fram at endringa ikkje var meint å vere ei reell rettsendring i høve til den tidlegare ordlyden, og at føremålet berre var å gjere det tydelegare at det må skiljast «mellom de avgjørelser som representerer offentligrettslig myndighetsutøving og de tilfeller hvor det offentliges handlingsgrunnlag i prinsippet er det samme som for private institusjoner», jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) s. 54.
Fjell kommune sin råderett over den ytre delen av Knappskog molo har grunnlag i ei avtale med eigaren av eigedomen der moloen er oppført. Det er med andre ord tale om ein privatrettsleg råderett som er tufta på grunneigaren sin eigedomsrett. Grunnlaget for råderetten over moloen er såleis av privatrettsleg karakter, og ikkje prinsipielt forskjellig frå råderetten ein privatperson kunne hatt over denne eller ein annan molo. Avgjersler som er tufta på slike privatrettsleg råderettar, fell i utgangspunktet utanfor forvaltningslova sine føresegner om enkeltvedtak. Eg viser også til Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (4. utg. 2006) s. 77, Echoff/Smith, Forvaltningsrett (8. utg. 2006) s. 241, Graver, Alminnelig forvaltningsrett (3. utg. 2007) s. 407 og fråsegna i årsmeldinga til ombodsmannen for 2003 på s. 116 (Somb-2003-27).
At utøving av privatrettsleg råderett ikkje er enkeltvedtak, er likevel berre eit utgangspunkt. Etter gjeldande rett er det klart at også avgjersler gjort i medhald av ein slik råderett vil kunne vere av ein så klar offentlegrettsleg karakter at dei må reknast som enkeltvedtak. For tildeling av offentleg støtte i form av pengar må nok dette i dag reknast som hovudregelen snarare enn unntaket, jf. m.a. Woxholth, op.cit., s. 76 og Eckhoff/Smith, op.cit., s. 242. Avgjersler gjort med heimel i privat råderett er ikkje utøving av offentleg mynde når det gjeld spørsmål om å gi eller nekte offentlege tenester. Det krev særlege omstende for at slike avgjerder skal vera enkeltvedtak. Sentrale moment i denne vurderinga vil m.a. vere kva slags livsområde ein er på, kva formål og behov det offentlege freistar å dekkje gjennom bruken av råderetten, om det dreier seg om tildeling av gode som det er skort på, og kva slags motyting den private parten må svare. Reint kommersielle avtaler som ikkje omfattar utøving av offentlig mynde i meir tradisjonell forstand vil falle utanfor enkeltvedtaksomgrepet, jf. Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) s. 54.
Dei tenesteslaga som i dei seinare åra har vore sett på som enkeltvedtak, har typisk vore tenester innanfor utdannings-, helse- og omsorgssektorane. Dette er sektorar som må reknast å liggje i kjernen til oppgåvene til forvaltninga, og som skal sørgje for å støtte heilt grunnleggjande behov for borgarane. Lovgjevaren har på desse sektorane lovfesta ei rekkje meir eller mindre spesifiserte rettar for borgarane, samstundes som forvaltninga årleg vert tilført betydelege ressursar for å løyse desse oppgåvene. Å sørgje for småbåtplassar til innbyggjarar og andre er ei anna type oppgåve. Dette er meir sørvisyting som det er opp til den enkelte kommune å tilby. Sjølv om Fjell kommune sin råderett over Knappskog molo er motivert i velferdsomsyn, samstundes som plassane ved moloen nok vert oppfatta som eit gode som det er skort på for grunneigarane på Geitanger, dreier det seg derfor om tenester som har klart mindre preg av offentleg myndeutøving enn det ein finn innan m.a. utdannings-, omsorgs- og helsesektorane.
I tillegg til dei forholda som eg har peikt på ovanfor, finn eg også grunn til å leggje ei viss vekt på at både A og B i følgje leigeavtalene med kommunen skal betale eit årleg vederlag på 4 000 kroner for plassane. Kommunen har rett nok gjort gjeldande at dette beløpet nok ligg under alminneleg marknadsleige i området, og at kommunen dessutan aldri reint faktisk har kravd inn denne leiga. Slik saka er opplyst, er det ikkje mogleg for meg å vurdere kva som er vanleg marknadsleige. Av saksdokumenta går det likevel fram at den nemnte leiga opphavleg vart fastsett ut frå kva kommunen meinte var vanleg marknadsleige. Beløpet er i alle tilfelle såpass høgt at det vanskeleg kan sjåast på som reint symbolsk. Eg må derfor leggje til grunn at leigeforholda iallfall til ein viss grad ber preg av å vere gjensidige utvekslingar av ytingar, noko som taler mot at det dreier seg om enkeltvedtak. At kommunen reint faktisk ikkje har nytta seg av retten til å krevje inn leiga etter at avtalene vart inngåtte, kan det ikkje leggjast noka vekt på i denne samanhengen.
Eg finn det derfor klart at tildelingane av båtplassar til A og B ikkje var enkeltvedtak, og at det heller ikkje var høve til å bringe avtalene til opphør gjennom nye enkeltvedtak. Avgjerda om å avslutte dei to leigeforholda skulle derfor ha tatt utgangspunkt i dei reglane som gjeld for opphør av avtaler. Av saksdokumenta går det fram at kommunen har vore inne på desse spørsmåla under saksførebuinga. Eg kan likevel ikkje sjå at desse spørsmåla er vurderte på ein tilstrekkeleg sjølvstendig måte, dvs. uavhengig av kommunen sitt syn om at det dreier seg om eit enkeltvedtak.
Dersom Fjell kommune framleis ønskjer å seie opp leigeavtalene med A og B, må kommunen vurdere om det finst heimel for dette i avtale- eller kontraktsrettslege reglar om t.d. heving, oppseiing eller når ei avtale kan reknast som ugyldig. Kommunen vil også då fylgje alminnelege forvaltingsrettslege prinsipp om m.a. saklegheit, likebehandling og forvarleg saksbehandling. Dersom kommunen meiner at leigeavtalene kan gjerast slutt på med heimel i avtale- eller kontraktsrettslege reglar, må denne heimelen derfor berre nyttast dersom dette er i tråd med desse alminnelege, forvaltningsrettslege prinsippa. Eg ber om å bli orientert om den vidare utviklinga.»