• Forside
  • Uttalelser
  • Fylkesmannens behandling av klage over helsehjelp til kvinnelig innsatt i fengsel

Fylkesmannens behandling av klage over helsehjelp til kvinnelig innsatt i fengsel

Saken gjelder Fylkesmannen i Xs behandling av en klage over helsehjelp fra en kvinnelig innsatt i Y fengsel. Klagen gjaldt blant annet at hun bare har tilgang til mannlig fysioterapeut og lege, at hun ikke ble informert om retten til å ha kvinnelig sykepleier til stede under konsultasjoner og legens behandling av pasientens underlivsplager.

De spesielle forholdene innsatte er underlagt, med en høyere forekomst av enkelte helseproblemer og kvinnelige innsattes særlige sårbare situasjon kan tenkes å gi økt risiko for brudd på retten til forsvarlige og verdige helsetjenester. Fylkesmannen har derfor et særlig ansvar for å undersøke om en klage fra en kvinnelig innsatt gir grunn til å opprette rettighetssak og/eller foreta en pliktbruddvurdering. Fylkesmannen må også gi den innsatte tilstrekkelig veiledning slik at hun kan ivareta sine interesser etter helse- og omsorgslovgivningen.

Det fremstår som uklart om Fylkesmannen har behandlet saken som en rettighetssak, som en sak om pliktbrudd eller som en felles sak etter begge sporene. Ombudsmannen er enig med Fylkesmannen i at dette burde fremkommet tydeligere ved avslutningen av saken. Fylkesmannen burde uansett ha avklart formålet med klagen med den innsatte før saken ble behandlet.

Fylkesmannens behandling av rettighetsspørsmålene har ikke vært i tråd med god forvaltningsskikk. Det fremgår ikke av oversendelsesbrevet til kommunen at Fylkesmannen har ansett saken som en rettighetsklage, at kommunen skal foreta en forberedende klagebehandling eller at saken skal sendes tilbake til Fylkesmannen dersom klagen ikke tas til følge i kommunen. Fylkesmannen bes følge opp saken overfor kommunen og eventuelt behandle klagen.

Selv om Fylkesmannen må ha en viss frihet med hensyn til hvordan deres undersøkelser av om det foreligger pliktbrudd skal innrettes, står ikke Fylkesmannen fritt til å avgjøre om det skal tas stilling til de pliktbrudd som er tatt opp. Det er ikke relevant om en vurdering av pliktbrudd for eksempel vil ta lang tid å behandle, slik Fylkesmannen har lagt til grunn. Fylkesmannen bes om å avklare med klageren hvorvidt hun ønsker en vurdering av om det foreligger pliktbrudd og i tilfelle gjøre de nødvendige undersøkelsene av saken.

Sakens bakgrunn

En kvinnelig innsatt ved Y fengsel klaget til Fylkesmannen i X over blant annet mangelfull behandling av ryggplager. Videre skrev hun at hun opplever det som et problem at hun bare har tilbud om mannlig fysioterapeut og lege, og at hun ikke har blitt informert om at hun har rett til å ha en kvinnelig sykepleier til stede ved konsultasjon. Pasienten har blant annet underlivsplager, og legen skal ha bedt om å få se underlivet hennes når hun har trengt behandling for dette. Hun har fått tabletter for plagene for få dager av gangen. På grunn av disse forholdene skal hun ha unnlatt å oppsøke legen og heller valgt å leve med underlivsplagene. Hun har også unnlatt å gå til fysioterapeuten fordi hun «tør ikke være alene med ham i treningsrommet».

Fylkesmannen avsluttet sin behandling av saken med brev 3. januar 2018 til Z kommune, med kopi til pasienten. I brevet skrev Fylkesmannen følgende:

«Fylkesmannen fører tilsyn med helse- og omsorgstjenesten i fylket og med alt helsepersonell og annet personell i fylket som yter helse- og omsorgstjeneste i henhold til § 2 i lov om statlig tilsyn med helse- og omsorgstjenesten (helsetilsynsloven).

Fylkesmannen har gjennomgått klagen, og finner etter en konkret vurdering ikke grunn til å foreta en tilsynsmessig oppfølging av saken. Saken oversendes derfor til dere til orientering og for videre oppfølging internt i [kommunen]/helseavdelingen ved [Y] fengsel.

Saken avsluttes med dette.»

Pasienten klaget deretter til Sivilombudsmannen.

Våre undersøkelser

I brev 7. mai 2018 ble Fylkesmannen bedt om å svare på om saken var vurdert som en sak om brudd på helselovgivningen (tilsynssak/pliktbruddsak) eller som brudd på retten til helsehjelp (rettighetssak), hvorfor Fylkesmannen hadde behandlet saken som det ene eller det andre, hvordan realiteten i saken var vurdert, om saken var tilstrekkelig utredet og om resultatet var tilstrekkelig begrunnet. Rapporten fra ombudsmannens besøk til Bredtveit fengsel i mars 2016 og ombudsmannens temarapport Kvinner i fengsel fra samme år var vedlagt brevet til Fylkesmannen. Hovedtrekkene i spørsmålene herfra og Fylkesmannens svar 13. juni 2018 er gjengitt i det følgende.

  1.   Ble saken behandlet som en anmodning om vurdering av brudd på helselovgivningen eller som en sak om brudd på retten til helsehjelp? Burde pasienten vært kontaktet for å avklare hva som var riktig behandlingsform?

Fylkesmannen svarte at pasientens henvendelse ble «oppfattet som hovedsakelig en rettighetsklage» om mangelfull behandling av ryggproblemer, tilgang på kvinnelig fysioterapeut og lege samt innvilgelse av ulike hjelpemidler. De skrev også at Fylkesmannen fant det «mest hensiktsmessig» å behandle saken som en rettighetssak fordi en tilsynssak ville tatt lang tid (som regel minimum 5 måneder), og at utfallet «kun vil være å konstatere hvorvidt lovbrudd hadde skjedd eller ikke». Fylkesmannen mente at man ved å behandle saken som en rettighetsklage best ville sikre at pasienten fikk vurdert hvorvidt hun får oppfylt sin rett til nødvendig helse- og omsorgstjenester etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a, herunder om hun har rett til den undersøkelse/behandling/ hjelpemidler hun ønsker, og krav på tilgang til kvinnelig lege og fysioterapeut.

For forhold som lå tilbake i tid, skrev Fylkesmannen at de ikke «fant … holdepunkter for at disse hendelsene var av en slik art at de innebar brudd på helselovgivningen», og at det derfor ikke ble opprettet tilsynssak.

Fylkesmannen skrev også at de i oversendelsesbrevet til kommunen «kunne vært tydeligere» på valg av behandlingsmåte og at saken ble oversendt som en rettighetsklage.

2.   Kan klagerens anførsel om at hun bare har tilgang til mannlig lege, innebære et brudd på hennes rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester og et verdig tjenestetilbud etter pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre og tredje ledd?

Til dette svarte Fylkesmannen:

«Klage på legetilgang/ønske om kvinnelig lege er forhold som i denne saken vil falle inn under [kommunens] vurdering av om klager – med fengselshelsetjenestens nåværende tilbud – får oppfylt som rett til nødvendig helse- og omsorgstjenester og et verdig tjenestetilbud, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a andre og tredje ledd. Fylkesmannen har ikke tatt stilling til hvorvidt denne anførselen vil kunne innebære brudd eller ikke, da det er [kommunen] som i første omgang må vurdere – og ta stilling til dette.»

3.   Innebar Fylkesmannens oversendelse til kommunen at saken ble henvist til lokal avklaring, jf. Helsetilsynets Veileder i behandling av hendelsesbaserte tilsynssaker del I punkt 3.1, og ble saksbehandlingsreglene i veilederen i tilfelle fulgt?

Fylkesmannen svarte at saken ikke ble henvist til lokal avklaring, men oversendt som en rettighetsklage for videre oppfølging i kommunen. Fylkesmannen erkjente at valget av behandlingsmåte kunne kommet tydeligere frem i oversendelsesbrevet til kommunen.

4.   Forutsatt at saken var avvist uten realitetsbehandling av spørsmålet om pliktbrudd fordi den ble ansett «åpenbart grunnløs», ble Fylkesmannen bedt om å redegjøre nærmere for denne vurderingen. Har Fylkesmannen vurdert om det at pasienten bare hadde tilgang til mannlig lege kunne innebære brudd på forsvarlighetskravet i helsepersonelloven § 4 eller kommunens plikt etter helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 til å gi den enkelte pasient et verdig tjenestetilbud? Hvilken betydning har kvinnelige innsattes generelt sett sårbare situasjon for vurderingen av om det foreligger brudd på helselovgivningen, og hvilken vekt har Fylkesmannen lagt på dette i sin vurdering?

Til dette svarte Fylkesmannen at de hendelsene som lå bakover i tid, «ikke ga indikasjon for brudd på helselovgivningen», og at det derfor ikke ble opprettet tilsynssak. De pekte på at oppgaven som tilsynsmyndighet er «å opplyse saken og ta stilling til om det foreligger brudd på helselovgivningen eller ikke», og at ikke alle avvik fra «god praksis» innebærer at tjenesten blir uforsvarlig og derved innebærer et brudd på helselovgivningen.

Videre opplyste Fylkesmannen at det var vurdert om pasientens anførsel innebar brudd på forsvarlighetskravet i helsepersonelloven § 4 og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, men at man hadde kommet til at det ikke var tilfelle. Fylkesmannen skrev at det ville være i samsvar med god praksis «å tilby kvinnelige innsatte å ha en kvinne til stede ved [underlivs]undersøkelser/eventuelt tilrettelegge for at gynekologisk undersøkelse kan gjøres hos kvinnelig lege – særlig sett i lys av den spesielt sårbare situasjonen til denne pasientgruppen», og at dette var rutine ved Y.

Fylkesmannen skrev også at brudd på denne rutinen

«[i] utgangspunktet ikke [vil] være et brudd på kravet om faglig forsvarlighet. Hvorvidt det bryter med den innsattes krav til verdighet, må eventuelt vurderes ut fra de konkrete omstendighetene; herunder hastegrad og den innsattes klart uttalte reservasjon mot mannlig lege og begrunnelsen for dette.»

Noen nærmere vurdering av om det forelå brudd på kravet til verdighet, fremgikk ikke.

Om betydningen av kvinnelige innsattes sårbare situasjon skrev Fylkesmannen at de i utgangspunktet ikke har noen lavere terskel for å opprette tilsynssak ved slike klager. Fylkesmannen viste til at klager fra innsatte ofte er kompliserte og at «[f]engselshelsetjenesten selv derfor ofte [vil] være de som er nærmest til å behandle – og ‘rydde opp’ i disse sakene». Det ble også vist til at en slik håndtering er raskere.

5.   Ble det innhentet annen dokumentasjon i forkant av Fylkesmannens avgjørelse, som for eksempel pasientjournal eller uttalelser fra helsetjenesten i fengselet? Var saken tilstrekkelig opplyst til å foreta en pliktbruddvurdering etter pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a første ledd første punktum?

Fylkesmannen opplyste at det ikke var innhentet ytterligere dokumentasjon i saken. Videre skrev Fylkesmannen at saken var behandlet som en rettighetsklage, og at det derfor ikke ble tatt stilling til om saken var tilstrekkelig opplyst til å foreta en pliktbruddvurdering. De opplysningene som forelå i saken, ga ifølge Fylkesmannen ikke «holdepunkter for brudd på helselovgivningen».

6.   Er saken tilstrekkelig begrunnet, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a fjerde ledd, jf. første ledd?

Fylkesmannen svarte at de «kunne vært tydeligere i vår begrunnelse for hvorfor saken ikke ble fulgt opp tilsynsmessig», og at de tar dette med seg i den videre tilsynsvirksomheten.

Ombudsmannens syn på saken

1.    Valget mellom tilsynssak og rettighetssak

Pasient- og brukerrettighetsloven skiller mellom klager som gjelder brudd på pasienters rettigheter (rettighetssaker), jf. § 7-2, og klager som gjelder brudd på helse- og omsorgslovgivningen (tilsynssaker/saker om pliktbrudd), jf. § 7-4. Mellom disse sakstypene er det enkelte forskjeller som kan ha stor betydning for den som klager. Blant annet er det ulike partsforhold, ulike adressater for klagen, ulike begrensninger i Fylkesmannens prøvingsrett og ulike formuleringer av konklusjonen. I en rettighetssak vil avgjørelsen gå ut på å ta stilling til om rettigheten(e) er oppfylt. Dersom de ikke er det, angis det hva som skal oppfylles. I saker om pliktbrudd vil konklusjonen gå ut på om en plikt etter helse- og omsorgslovgivningen er brutt eller ikke, og hva som eventuelt er konsekvensen av brudd.

I en del tilfeller vil det være uklart om en henvendelse til Fylkesmannen skal behandles som en rettighetssak eller pliktbruddsak. Hvilken behandlingsform som er riktig, vil først og fremst bero på en konkret tolkning av pasientens henvendelse og omstendighetene i saken. Ofte vil det at det klages over noe som kan oppfylles eller som det er aktuelt å få oppfylt i fremtiden, tilsi at klagen behandles som en rettighetssak. Dersom henvendelsen først og fremst tar opp forhold som ligger tilbake i tid, kan dette tilsi at saken skal behandles som en anmodning om vurdering av pliktbrudd. Dersom det er tvilsomt hva klageren ønsker å oppnå, bør dette avklares med vedkommende, og om nødvendig bør det gis veiledning, jf. forvaltningsloven § 11. Det vises til ombudsmannens tidligere uttalelser om dette, herunder i årsmeldingen for 2007 side 164 (SOMB-2007-48).

I de tilfeller der flere forhold tas opp i en klage, er det ifølge Statens helsetilsyns «Veileder i behandling av klagesaker etter pasient- og brukerrettighetsloven» mulig, og ofte hensiktsmessig, for Fylkesmannen å behandle eventuelle pliktbruddspørsmål i en rettighetssak, se veilederen punkt 2.5 om felles behandling. Det vises særlig til at tilsynsperspektivet kan ivaretas tilfredsstillende innenfor rammene av en rettighetssak, og at rettighetsspørsmålet ofte utgjør den viktigste delen av henvendelsen for klagerne. Ved en slik felles behandling må de særlige reglene og hensyn som gjelder for henholdsvis rettighetssaker og tilsynssaker ivaretas. Det må også gjøres klart for dem klagen retter seg mot at det skjer en behandling i begge spor.

Den innsattes klage til Fylkesmannen omfattet i hovedsak tre forhold; mangelfull behandling av ryggplager, forhold knyttet til behandlingen for underlivsplager og manglende tilgang til kvinnelig lege og kvinnelig fysioterapeut. I redegjørelsen til ombudsmannen har Fylkesmannen opplyst at klagen er behandlet som en rettighetsklage, selv om ordlyden i oversendelsesbrevet til kommunen gir klart inntrykk av at saken (utelukkende) er behandlet som en tilsynssak. Det vises både til Fylkesmannens redegjørelse for egen kompetanse og konklusjonen om at det ikke var funnet «grunn til å foreta en tilsynsmessig oppfølging av saken».

Fylkesmannen har begrunnet valget om å behandle klagen som en rettighetssak med at pasientens henvendelse ble oppfattet som «hovedsakelig en rettighetsklage» om mangelfull behandling av ryggproblemene, samt at en tilsynssak ville tatt lang tid og ikke ville ført til at pasienten fikk oppfylt eventuell rett til helsehjelp. Likevel fremgår det av svarbrevet hit at Fylkesmannen skal ha vurdert om pasientens anførsel om at hun bare har tilgang til mannlig lege innebar brudd på forsvarlighetskravet i helsepersonelloven § 4 og helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1, men at de kom til at det ikke var tilfelle. Også ordlyden i oversendelsesbrevet til kommunen tilsier at det i det minste har vært foretatt en vurdering av om det skal opprettes tilsynssak.

I klagen til Fylkesmannen anførte den innsatte blant annet at hun bare har fått tilgang til mannlig lege (også ved underlivsundersøkelser) og mannlig fysioterapeut, og at hun ikke ble informert om at hun kunne ha kvinnelig sykepleier til stede under konsultasjonen. Dette kan tilsi at Fylkesmannen også burde behandlet saken som en sak om pliktbrudd.

Etter undersøkelsene herfra fremstår det fremdeles som uklart om Fylkesmannen har behandlet klagen som en rettighetsklage, som en anmodning om pliktbruddvurdering eller som begge deler. Ombudsmannen er enig med Fylkesmannen i at behandlingssporet burde fremkommet tydeligere ved avslutningen av saken. I et tilfelle som dette burde Fylkesmannen uansett ha avklart formålet med klagen med den innsatte før saken ble behandlet.

2.      Fylkesmannens behandling av spørsmålet om den innsatte hadde rett til tilgang på kvinnelig lege og/eller kvinnelig fysioterapeut (rettighetssak)

Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 2-1 a annet ledd at pasienten har rett til nødvendig helse- og omsorgstjenester fra kommunen. Videre følger det av tredje ledd at pasienten har rett til et verdig tjenestetilbud i samsvar med helse- og omsorgstjenesteloven § 4-1 første ledd bokstav b. Av denne bestemmelsen fremgår det at kommunens helse- og omsorgstjenester skal være forsvarlige, og at kommunen skal tilrettelegge tjenesten slik at den enkelte pasienten gis et «verdig tjenestetilbud».

En klage over brudd på disse rettighetsbestemmelsene skal fremsettes for den som har ansvar for å yte tjenesten, jf. pasientrettighetsloven § 7-2 første ledd, i dette tilfellet kommunen. Dersom klagen sendes direkte til Fylkesmannen, skal klagen som hovedregel videresendes til den som har ansvar for å oppfylle tjenesten. Helsetilsynet har gitt nærmere retningslinjer for hvordan slike oversendelsesbrev skal utformes, se veilederen punkt 1.4.2, der det fremgår:

«I oversendelsen er det viktig å opplyse om at klagen skal vurderes i samsvar med reglene i forvaltningsloven § 33 andre ledd, herunder presisere at dersom ikke klager får medhold i underinstansen klagevurdering, skal saken snarest oversendes Fylkesmannen sammen med alle sakens dokumenter samt underinstansens egen klagevurdering, jf. fvl. § 33, fjerde ledd. Se vedlegg nr. 1, hvor det er eksempel på en mal for oversendelsesbrev.

I saker av stor viktighet og hastegrad for pasient/bruker bør det settes en frist for underinstansens klagevurdering.»

Fylkesmannens oversendelsesbrev er ikke i tråd med disse retningslinjene. Det fremgår ikke at Fylkesmannen har ansett saken som en rettighetsklage. Det fremgår heller ikke at kommunen skal foreta en forberedende klagebehandling eller at saken skal sendes tilbake til Fylkesmannen dersom klagen ikke tas til følge i kommunen. Tvert imot heter det i oversendelsesbrevet at Fylkesmannen anser saken som avsluttet.

I denne saken fremgikk det blant annet av klagen at den innsatte unnlot å oppsøke legen for underlivsproblematikken på grunn av måten undersøkelsene ble gjennomført på, og at legen var en mann. Hun skal også har unnlatt å gå til fysioterapeuten av samme grunn. Dette tilsier at saken er av stor viktighet og hastegrad for pasienten, og Fylkesmannen burde satt en frist for kommunens klagevurdering. Videre kunne Fylkesmannen med fordel informert den innsatte om den videre gangen i klagesaken slik at hun kunne ivaretatt sine interesser videre i saken, jf. forvaltningsloven § 11.

Fylkesmannens saksbehandling har ikke vært i tråd med god forvaltningsskikk. Det fremgår ikke av saken hvordan saken er fulgt opp i kommunen. Fylkesmannen bes følge opp saken overfor kommunen og, dersom kommunen ikke gir klageren medhold, behandle klagen, jf. pasient- og brukerrettighetsloven § 7-2 første ledd.

3.      Fylkesmannens behandling av spørsmålene om pliktbrudd (tilsynssak)

Det følger av pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 første ledd at en pasient kan be tilsynsmyndigheten om å vurdere om plikter etter helselovgivningen har vært brutt til ulempe for seg. Fylkesmannens saksbehandling av slike avgjørelser er nærmere regulert i pasient- og brukerrettighetsloven § 7-4 a.

Selv om Fylkesmannen har opplyst at pasientens klage ikke ble behandlet som en anmodning om vurdering av pliktbrudd, har de som nevnt ovenfor redegjort for flere vurderinger de skal ha foretatt av mulige pliktbrudd. Blant annet har de opplyst at de ikke fant holdepunkter for at hendelsene «bakover i tid» nevnt i klagen, «ga holdepunkter for brudd på helselovgivningen». Det er derfor uklart om de anførte pliktbruddene ikke ble undersøkt nærmere fordi henvendelsen fra pasienten ikke ble ansett som en anmodning om dette, eller fordi Fylkesmannen mente det «ikke var holdepunkter» for pliktbrudd. Det er uklart om den sistnevnte begrunnelsen ga grunnlag for å la være å undersøke de anførte pliktbruddene nærmere.

Det følger av ordlyden og forarbeidene at Fylkesmannen som hovedregel må ta stilling til om det er begått pliktbrudd når de får inn en anmodning etter § 7-4, se blant annet ombudsmannens uttalelse 27. oktober 2015 (SOM-2015-234). Det foreligger imidlertid en snever adgang til å behandle anmodningen mer summarisk dersom den er «åpenbart ugrunnet». Dette forutsetter at det foreligger sikre holdepunkter for at pliktbrudd ikke har funnet sted. I praksis, og i noen tidligere ombudsmannsuttalelser, har dette blitt omtalt som en adgang til å unnlate å realitetsbehandle saken, se blant annet SOM-2015-234. I uttalelsen 14. februar 2019 (SOM-2018-303) er det imidlertid presisert at også en vurdering av om en anmodning er åpenbart ugrunnet, langt på vei innebærer en realitetsbehandling.

Fylkesmannen står altså ikke fritt til å avgjøre om de pliktbruddene som er tatt opp, skal undersøkes nærmere. Det er ikke relevant om en vurdering av pliktbrudd for eksempel vil ta lang tid å behandle, slik Fylkesmannen i X har anført i svarbrevet hit. Som nevnt burde Fylkesmannen i denne saken avklart med klageren om hun ønsket en vurdering av om det forelå pliktbrudd og hvilke hendelser hun i tilfelle ønsket vurdert. Deretter skulle Fylkesmannen eventuelt undersøkt saken nærmere, med mindre det var sikre holdepunkter for at ikke noen pliktbrudd hadde funnet sted.

Fylkesmannen bes om å avklare med klageren om hun ønsker en vurdering av om det foreligger pliktbrudd, og i så fall behandle anmodningen i samsvar med reglene redegjort for ovenfor. Som nevnt kan også pliktbruddsaken og rettighetssaken eventuelt behandles samlet.

4.      Betydningen av innsatte kvinners særlig sårbare situasjon

Innsatte har ikke samme mulighet som andre til å velge og eventuelt bytte fastlege. Både tidligere negative opplevelser med menn og kulturell bakgrunn kan gjøre det vanskelig for kvinner å få riktig helsehjelp fra mannlig helsepersonell. Kvinner har andre helseutfordringer enn menn, og innsatte kan ha et problematisk forhold til egen kropp og helse. I denne saken har klageren opplyst at hun har unnlatt å oppsøke legen for underlivsplager fordi hun kun har fått tilbud om mannlig lege. Ombudsmannen anbefalte i rapporten etter besøk til Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt 15.–16. mars 2016 at det bør legges til rette for at innsatte som av ulike grunner har et ønske om en kvinnelig fastlege, får tilgang til det. Dette er også i samsvar med regel 10 nr. 2 i FNs regler for behandling av kvinnelige innsatte og ikke-frihetsberøvende tiltak for kvinnelige lovbrytere (Bangkok-reglene).

Fylkesmannen opplyste i svarbrevet hit at de ikke har noen levere terskel for å opprette pliktbruddsak når henvendelsen gjelder fengselshelsetjenesten, men at henvendelsene fra innsatte ofte er så komplekse og omfattende at «[f]engselshelsetjenesten selv derfor ofte [vil] være nærmest til å ‘rydde opp’ i disse sakene».

Ombudsmannen er enig i at det i enkelte tilfeller kan være hensiktsmessig at fengselshelsetjenesten «rydder opp» i enkelte saker som en innsatt tar opp. At en klage er kompleks eller omfattende, er imidlertid ikke i seg selv noe grunnlag for ikke å ta stilling til om det er begått pliktbrudd. Kvinnelige innsattes særlige sårbare situasjon taler derimot for en forhøyet risiko for å bli utsatt for brudd på retten til forsvarlige og verdige helsetjenester. Dette må hensyntas og vektlegges ved Fylkesmannens behandling av klager fra kvinnelige innsatte.

Fylkesmannen må også gi nødvendig veiledning for at den innsatte skal kunne ivareta sine interesser, jf. forvaltningsloven § 11. Det vises til at innsatte også har større begrensninger i muligheten til å orientere seg om sine rettigheter etter helselovgivningen enn andre.

Konklusjon

De spesielle forholdene innsatte er underlagt, høyere forekomst av enkelte helseproblemer og kvinnelige innsattes særlige sårbare situasjon taler for en forhøyet risiko for brudd på retten til forsvarlige og verdige helsetjenester. Fylkesmannen har derfor et særlig ansvar for å undersøke om en klage fra en kvinnelig innsatt gir grunn til å opprette rettighetssak og/eller foreta en pliktbruddvurdering. Fylkesmannen må også gi den innsatte tilstrekkelig veiledning slik at hun kan ivareta sine interesser etter helse- og omsorgslovgivningen.

Det fremstår som uklart om Fylkesmannen har behandlet henvendelsen fra den innsatte som en rettighetssak, som en sak om pliktbrudd eller som en felles sak etter begge sporene. Ombudsmannen er enig med Fylkesmannen i at dette burde fremkommet tydeligere ved avslutningen av saken. Fylkesmannen burde uansett ha avklart formålet med klagen med den innsatte før saken ble behandlet.

Fylkesmannens behandling av rettighetsspørsmålene har ikke vært i tråd med god forvaltningsskikk. Det fremgår ikke av oversendelsesbrevet til kommunen at Fylkesmannen har ansett saken som en rettighetsklage, at kommunen skal foreta en forberedende klagebehandling eller at saken skal sendes tilbake til Fylkesmannen dersom klagen ikke tas til følge i kommunen. Fylkesmannen bes følge opp saken overfor kommunen og eventuelt behandle klagen.

Selv om Fylkesmannen må ha en viss frihet med hensyn til hvordan deres undersøkelser av om det foreligger pliktbrudd skal innrettes, står ikke Fylkesmannen fritt til å avgjøre om det skal tas stilling til de pliktbrudd som er tatt opp. Det er ikke relevant om en vurdering av pliktbrudd for eksempel vil ta lang tid å behandle, slik Fylkesmannen har lagt til grunn. Fylkesmannen bes om å avklare med klageren hvorvidt hun ønsker en vurdering av om det foreligger pliktbrudd og i tilfelle gjøre de nødvendige undersøkelsene av saken.

Fylkesmannen i Æ (tidligere Fylkesmannen i X) bes om å komme med en tilbakemelding om deres videre oppfølging av denne saken innen fire uker.