Spørsmål om merknad til kjøretøyforskriften er forskrift

Etter endringen opplyste Norges Lastebileier-Forbund (NLF) i brev til ombudsmannen at flere av medlemmene hadde fått bruksforbud på kjøretøy på grunn av manglende eller feilplassert underkjøringshinder. NLF mente at vedtakene om bruksforbud skyldtes endringen i merknaden, og at endringen måtte likestilles med en forskrift siden den inneholdt bestemmelser av vesentlig betydning for privates rettigheter og plikter.

NLF ble henvist til å ta saken opp med Vegdirektoratet, som konkluderte med at det ikke var grunnlag for at merknaden hadde medført en endring i den langvarige praksisen som var lagt til grunn ved behandling av kravet til underkjøringshinder. NLF tok deretter saken opp med Samferdselsdepartementet, som ikke ønsket å foreta en konkret vurdering av saken.

Saken ble på nytt brakt inn for ombudsmannen. Det ble vist til at det i den endrede merknaden ble lagt til grunn en ny definisjon av hvor underkjøringshinderet skulle monteres, da definisjonen av kjøretøyets bakre begrensning var vesentlig endret. NLF mente at direktoratets praksis frem til endringen 1. januar 2006 hadde vært i tråd med den gamle merknaden. Det ble hevdet at merknaden oppfylte vilkårene for å anses som forskrift, jf. forvaltningsloven 10. februar 1967 § 2 bokstav a og c.

Da det var ønskelig å få saken noe bedre belyst, anmodet ombudsmannen Samferdselsdepartementet om å kommentere merknadsendringen. Departementet ønsket imidlertid ikke å kommentere denne nærmere.

Ombudsmannen ba Vegdirektoratet om en generell redegjørelse for merknadene til kjøretøyforskriften og for hvilken status disse hadde i vegvesenets saksbehandling. Det ble bedt redegjort for eventuelle instrukser til saksbehandlerne om anvendelsen av merknadene. Videre ble det stilt spørsmål om den aktuelle merknaden var omfattet av definisjonen «forskrift» i forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a og c, og om merknaden måtte anses som en forskrift dersom den tilfredsstilte kravene i § 2 bokstav a og c.

Vegdirektoratet ble også bedt om å redegjøre nærmere for endringen av merknaden til kjøretøyforskriften § 33-2 punkt 1.3. Det ble vist til at direktoratet syntes å ha ansett det som avgjørende at merknaden ble endret for å være i overensstemmelse med langvarig praksis, og stilt spørsmål ved om denne praksisen måtte anses for å ha vært i strid med forvaltningsloven § 40 (forutsatt at merknaden var en forskrift). Det ble også stilt spørsmål om det var relevant å vektlegge hvorvidt praksis var endret ved vurderingen av om saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VII skulle anvendes. Direktoratet ble videre bedt om å vurdere hva som ville være følgen av at disse saksbehandlingsreglene ikke var fulgt dersom merknaden måtte anses som en forskrift.

Direktoratet svarte at den generelle oppfatningen er at merknadene ikke har forskrifts rang, men at dette tidligere ikke var problematisert. Det ble vist til at merknadene ofte er av spesifikk karakter, med konkret henvisning til aktuell paragraf og med nærmere angivelse av hvordan reglene skal tolkes og anvendes. Hensikten med merknadene er å få ensartet praksis i vegvesenet, og det er forventet at underliggende instanser følger dem. Direktoratet uttalte at merknadene anses som interne retningslinjer og instrukser til underliggende instanser. Det ble vist til at merknaden ikke er bestemmende for rettigheter eller plikter, jf. forvaltningsloven § 2 bokstav a, siden endringen ikke har medført noen endring av praksis.

Det ble opplyst at det ikke foreligger instrukser til saksbehandlerne om anvendelsen av merknadene generelt, men at det av direktoratets brev 31. januar 2006 «Retningslinjer for tillempning av bestemmelsene om underkjøringshinder» fremgikk at praktiseringen av bestemmelsen om underkjøringshinder med tidligere merknadsordlyd uheldigvis hadde vært noe sprikende. Begrunnelsen for merknadsendringen var derfor utelukkende av oppklarende karakter.

Direktoratet redegjorde i brevet også nærmere for kravet til underkjøringshinder og endringen av merknaden. Av trafikksikkerhetshensyn, og for øvrig i henhold til EØS-direktiv, er forskriftens utgangspunkt at en lastebil skal ha underkjøringshinder og at det skal plasseres så langt bak som mulig. Den langvarige forvaltningspraksisen vedrørende dette kravet var knyttet til forskriftsteksten og ikke til merknadene. Endringene gjaldt et avsnitt i merknadene, knyttet til om det kan gis fritak fra kravet til underkjøringshinder på visse kjøretøy. Det ble uttalt at direktoratets praksis, med ett unntak, hadde vært ensartet med hensyn til kravet til underkjøringshinder og vurderingen av eventuelle fritak.

Spørsmålet herfra om hva som ville være følgen av at saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VII ikke var fulgt dersom merknaden måtte anses som en forskrift, ble også kommentert. Direktoratet viste til at hovedkravet om underkjøringshinder fortsatt ville gjelde, og at praksis var i samsvar med kjøretøyforskriften § 33-3, der det fremgår at en lastebil skal ha underkjøringshinder bak. Det ble videre vist til at dersom merknaden skulle ha vært behandlet som forskrift, så kunne man i dette tilfellet ha unnlatt forhåndsvarsel og høring, jf. forvaltningsloven § 37 fjerde ledd bokstav c.

Ved avslutningen av saken uttalte jeg:

«Det fremgår av kjøretøyforskriften 4. oktober 1994 nr. 918 § 33-3 at lastebil skal ha underkjøringshinder bak. Nærmere bestemmelser om blant annet utførelse og plassering av underkjøringshinder finnes i forskriftens § 33-2 punkt 1 (tidligere § 33-1). Punkt 1.3 lyder slik:

«Underkjøringshinder skal være slik utført at avstanden fra bakerste del av underkjøringshinderet til kjøretøyets bakre begrensing ikke overstiger 400 mm, verken før eller etter at underkjøringshinderet har blitt utsatt for de krefter som er angitt i nr. 2.»

Vegdirektoratet har utgitt merknader til flere av bestemmelsene. Merknadene til § 33-2 punkt 1.3 ble endret 1. januar 2006. Før endringen lød merknaden slik:

«Med kjøretøyets bakre begrensning (jfr. § 33-1 nr. 1.3) menes begrensningen som utgjøres av kjøretøyets fast monterte deler/utstyr/påbygg. Last eller lasteredskap o.l. montert på hurtigkoblingsutstyr inngår ikke i det som er benevnt som kjøretøyets bakre begrensning i § 33-1 nr. 1.3.»

Etter endringen lød merknaden slik:

«Lasteredskap, vekselflak, container o.l. som monteres ved hjelp av hurtigkoblingsutstyr vil i forbindelse med montering av underkjøringshinder bli å anse som kjøretøyets bakre begrensning (jfr. § 33-1 nr. 1.3).»

Merknaden kan ikke sies å være i strid med bestemmelser i kjøretøyforskriften. Det er heller ikke andre holdepunkter for at det ikke skulle være adgang til å gi en slik merknad. Spørsmålet i saken har imidlertid ikke vært om det var adgang til å gi merknaden, men om den må anses som en forskrift, og om saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel VII derfor skulle ha vært fulgt.

Det følger av forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav c at en forskrift er et vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets personer. Et vedtak er «en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer (enkeltpersoner eller andre private rettssubjekter)», jf. § 2 bokstav a. Avgjørende for spørsmålet om merknaden til kjøretøyforskriften må anses som en forskrift, er om den faller innunder definisjonen i forvaltningsloven § 2 bokstav c, jf. bokstav a. I denne saken er det særlig spørsmålet om den aktuelle merknaden er «bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer» det har vært tvil om.

Hvorvidt merknaden er bestemmende for rettigheter eller plikter til private personer, må avgjøres etter en konkret vurdering. I kjøretøyforskriften § 33-2 punkt 1.3 er avstanden til «kjøretøyets bakre begrensning» avgjørende for om underkjøringshinder anses for å være korrekt montert. Det er ikke uttalt noe mer i forskriften om hvordan dette uttrykket skal tolkes. For å unngå ulik tolkning av forskriften hos underliggende organer, kan det derfor være formålstjenlig å utarbeide merknader eller retningslinjer, slik som det er gjort her.

Vegdirektoratet har i brev 17. oktober 2008 vist til at formålet med merknadene er å sikre en ensartet praksis i vegvesenet, og det er forventet at underliggende instanser følger dem. Merknadene er dessuten av spesifikk karakter, med konkret henvisning til aktuell paragraf og med nærmere angivelse av hvordan reglene skal tolkes og anvendes. Den aktuelle merknaden kan dermed indirekte få betydning for private personer, da spørsmålet om hva som er kjøretøyets bakre begrensning, kan være avgjørende for om underkjøringshinderet er korrekt montert og om kjøretøyet følger de krav som stilles i kjøretøyforskriften. Dette kan tale for at merknaden må anses som en forskrift.

Merknadene retter seg imidlertid ikke hovedsakelig mot private personer, men mot saksbehandlere i Vegdirektoratets underliggende instanser. Vegdirektoratet har i brevet 17. oktober 2008 også vist til at direktoratets langvarige praksis i slike saker, med ett unntak, er i samsvar med merknaden slik den lyder etter endringen, og at denne praksisen er knyttet til forskriftsteksten og ikke til merknaden. Endringen av merknaden 1. januar 2006 skal bare ha vært av oppklarende karakter. Dette fremgår også av Vegdirektoratets «Retningslinjer for tillempning av bestemmelsene om underkjøringshinder» 31. januar 2006.