Innsyn i operasjons- og lydlogg fra Oslo politidistrikt

Saken gjelder krav om innsyn i Oslo politidistrikts operasjonslogg 10. august 2019 fra kl. 12.00 til 22.00 og lydfilen fra telefonsamtalen samme dag der politiet fikk melding om angrepet mot moskeen Al-Noor Islamic Centre i Bærum. Politidirektoratet avslo kravet om innsyn under henvisning til taushetsplikt for operasjonsloggen og organinterne dokumenter for lydfilen. Direktoratet hadde ikke tilgang til de to dokumentene det var bedt om innsyn i.

Ombudsmannen har ikke funnet grunn til å kritisere direktoratets konklusjon om at det på det nåværende tidspunktet ikke er grunnlag for å utøve merinnsyn i lydfilen.

Ombudsmannen kan vanskelig se at operasjonsloggen er taushetspliktig i sin helhet. Taushetspliktvurderingen er dessuten noe mangelfull. Direktoratet har ikke vurdert konkret hvilke opplysninger som er taushetspliktige, og dermed unntatt offentlighet. Ombudsmannen ber direktoratet behandle denne delen av saken på nytt.

Det gir grunnlag for kritikk at direktoratet ikke hadde tilgang til lydfilen og operasjonsloggen ved behandlingen av klagesaken. Ved ikke å innhente dokumentene har direktoratet ikke oppfylt plikten til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

Ombudsmannen har ikke innvendinger til direktoratets standpunkt om at å nekte innsyn i denne saken ikke innebærer et brudd på EMK art. 10 nr. 1.

Sakens bakgrunn

Journalist A i Aftenposten ba 12. august 2019 om innsyn i henholdsvis Oslo politidistrikts operasjonslogg 10. august 2019 fra kl. 12.00 til 22.00 og lydloggfilen fra telefonsamtalen samme dag der politiet fikk melding om angrepet mot moskeen Al-Noor Islamic Centre i Bærum (heretter lydfilen). Oslo politidistrikt avslo innsynskravene 14. august 2019. Etter klage ble avslagene stadfestet av Politidirektoratet i avgjørelse 30. august 2019.

Direktoratet la til grunn at operasjonsloggen i sin helhet måtte unntas som taushetspliktig, jf. offentleglova § 13 første ledd, jf. politiregisterloven § 23 første ledd nr. 1 om noens personlige forhold og andre ledd om hensynet til politiets operative virksomhet og organiseringen av denne. Direktoratet viste blant annet til at en fullstendig oversikt over distriktets oppdrag i et gitt tidsrom vil innebære en direkte synliggjøring av politiets operative virksomhet på en måte som vil kunne utnyttes i kriminelt øyemed. Lydfilen ble unntatt under henvisning til offentleglova § 14 om organinterne dokumenter. Direktoratet fant ikke grunnlag for å gi merinnsyn i lydfilen. Det ble lagt vekt på at hendelsen skulle undergis intern og ekstern granskning. Til slutt avviste direktoratet at det forelå innsynsrett etter Den europeiske menneskerettskonvensjon artikkel 10 – EMK art. 10 om ytringsfrihet.

Journalisten brakte saken inn for ombudsmannen. Han rettet i hovedsak innvendinger mot taushetspliktvurderingen for operasjonsloggen og merinnsynsvurderingen for lydfilen. Videre fremholdt han at medienes tilgang til informasjon i denne saken var av stor betydning, og måtte anses å ha et særlig vern etter EMK art. 10. Det ble trukket frem at Oslo politidistrikt hadde opplyst at det var språkproblemer i samtalen der politiet fikk melding om angrepet, og at dette hadde påvirket politiets responstid. Samtalen var dermed ifølge journalisten et viktig og nødvendig grunnlag for å kontrollere politiets oppfølging.

Våre undersøkelser

I forbindelse med innhentingen av sakens dokumenter kom det frem at Politidirektoratet ikke hadde hatt tilgang til den etterspurte operasjonsloggen og den etterspurte lydfilen ved behandlingen av klagesaken. I undersøkelsesbrevet til direktoratet spurte vi om årsaken til at dokumentene ikke var innhentet fra Oslo politidistrikt. Videre spurte vi om klagen kunne anses behandlet i samsvar med offentleglova § 32 tredje ledd, jf. forvaltningsloven § 33 fjerde og femte ledd om at sakens dokumenter skal oversendes klageinstansen og at klageinstansen skal påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

Vi stilte videre spørsmål om operasjonsloggen forelå i et dokument, eller om den besto av flere opplysninger som måtte hentes ut fra Oslo politidistrikts database og sammenstilles i et dokument. Direktoratet ble også bedt om å begrunne nærmere hvilke opplysninger i operasjonsloggen som var ansett taushetsbelagte og på hvilket grunnlag.

I avslaget hadde Politidirektoratet lagt til grunn at det avgjørende for innsyn i lydfilen etter offentleglova var hvilket formål opptaket var hentet ut til. Vi ba om en nærmere begrunnelse for dette standpunktet. Direktoratet ble også bedt om å redegjøre nærmere for det rettslige grunnlaget for standpunktet om at det i merinnsynsvurderingen var relevant å legge vekt på at hendelsen skulle undergis intern og ekstern granskning. I tillegg ba vi om en mer utdypende og konkret redegjørelse for hvilke hensyn som talte for og imot merinnsyn, og for den nærmere avveiningen av hensynene.

Endelig ble direktoratet bedt om å begrunne nærmere standpunktet om at EMK art. 10 ikke ga rett til innsyn i henholdsvis operasjonsloggen og lydfilen. Vi forutsatte avslutningsvis at direktoratet innhentet operasjonsloggen og lydfilen fra Oslo politidistrikt, og at svaret hit ble gitt etter en gjennomgang av de to dokumentene.

Direktoratet ga en nærmere redegjørelse 20. november 2019, etter å ha innhentet og gjennomgått dokumentene det var bedt om innsyn i. Direktoratet skrev at operasjonsloggen inneholder registrering av alle oppdrag og at hvert oppdrag består av en oppdragslinje (med oppdragsbeskrivelse, tid, navn, fødselsdato mv.) og en løpende journal. Hvert oppdrag med oppdragslinje og tilhørende journal, må anses å utgjøre ett dokument. Utskrift av alle oppdragene i en tidsperiode med journal utgjør dermed ikke en sammenstilling, men utskrift av flere saksdokumenter. Direktoratet presiserte imidlertid at de hadde forstått kravet om innsyn i operasjonsloggen som et krav om innsyn i en oversikt over oppdragene. Direktoratet mente at det var riktigst å vurdere et slikt innsynskrav som et krav om sammenstilling av opplysninger etter offentleglova § 9.

Det hadde ikke vært ansett nødvendig eller forholdsmessig å hente ut opplysningene fra operasjonsloggen ved klagebehandlingen. Dette fordi det var oversikten over oppdragene som var ansett taushetspliktige. Oslo politidistrikts oppdrag for en gitt dag eller et gitt tidspunkt, var etter sin art lik en hvilken som helst annen dag og et gitt tidspunkt. Direktoratet viste til ombudsmannens uttalelse 11. februar 2015 (SOM-2014-2291), og fremholdt at det ikke var nødvendig å etablere en sammenstilling når det uansett kunne nektes innsyn i den. Det hadde heller ikke vært ansett nødvendig å lytte til lydfilen. Selv om innholdet i samtalen i utgangspunktet var relevant for merinnsynsvurderingen, måtte dette veies mot behovet for unntak. Det anførte kontrollhensynet veide uansett ikke tyngre enn hensynet til at granskningen kunne utføres uten det ytre presset som ellers ville oppstå.

En uttømmende liste over oppdrag i en gitt periode ville vise når politiet ikke responderte. Dette var opplysninger som kunne benyttes av kriminelle eller utenlandske aktører som ønsket å teste hva politiet responderte på når. Hvis opplysningene ble gjort tilgjengelige, kunne man arrangere en hendelse for deretter å kreve innsyn. Det var derfor ikke av betydning at innsynskravet gjaldt en avgrenset tidsperiode. Direktoratet fastholdt at det var nødvendig å hemmeligholde operasjonsloggen av hensynet til politiets operative virksomhet og organiseringen av denne, jf. taushetspliktregelen i politiregisterloven § 23 andre ledd. Når det i avslaget også var vist til § 23 første ledd nr. 1 var det for å vise at det også ville være taushetsplikt om «noens personlige forhold». Direktoratet hadde ikke tatt stilling til hvilke av de anslagsvis 100-150 oppdragene innsynskravet omfattet som var taushetspliktige, herunder om opplysningene var alminnelig kjent eller tilgjengelig andre steder. Opplysningene i loggen var ikke verifisert. Ved spørsmålet om hva som var alminnelig kjent, måtte det tas høyde for at det politiet hadde gått ut med og det som var registrert var to forskjellige ting, og at politiet ellers ikke hadde noen valideringsplikt. Direktoratet påpekte at etterforskningen av moskeangrepet ikke var avsluttet. Det kunne dermed være opplysninger i journalen som var taushetspliktige også av hensyn til etterforskningen. Direktoratet hadde imidlertid ikke tatt konkret stilling til dette. En alternativ avslagshjemmel var offentleglova § 14 om organinterne dokumenter, skrev direktoratet.

Direktoratet mente at lydfilen ikke utgjorde et dokument før den var utskilt fra lydloggen av politiet selv. Uthenting av opptaket med det formål å benytte det som bevis i en straffesak var et gjøremål etter straffeprosessloven, som falt utenfor offentleglovas virkeområde, jf. offentleglova § 2 fjerde ledd. Direktoratet hadde imidlertid ikke avslått innsynskravet etter denne bestemmelsen, idet opptaket også var hentet ut til politioperative formål.

Til spørsmålene om merinnsyn viste direktoratet til at lydloggens formål var å sikre notoritet for å bidra til forsvarlig oppfølging av aktuelle hendelser og henvendelser til politiet, og danne grunnlag som bevis i straffe- eller annen undersøkelsessak, jf. politiregisterforskriften § 53-2. Når opptaket nettopp var hentet ut for politiets egenlæring og evaluering av hendelsen, og ekstern granskning, mente direktoratet at hensynet bak unntaksadgangen for organinterne dokumenter gjorde seg gjeldende. Det forelå videre et saklig og reelt behov for å nekte innsyn. Innsyn før lydfilen var benyttet som svar på relevante spørsmål stilt ut fra registre og intervjuer med de involverte tjenestepersonene, kunne blant annet medføre et press hos både granskere og informanter om å ta «et bestemt narrativ», slik at saken ble dårligere opplyst enn den ellers ville blitt. Selv om hensynet til at allmennheten skal kunne etterse det offentliges handlemåte også gjør seg gjeldende når det er besluttet gransking, mente direktoratet at dette kontrollhensynet langt på vei er sammenfallende med de hensyn som ivaretas gjennom en ekstern granskning. Direktoratet mente derfor at hensynet til offentlig innsyn på det nåværende tidspunktet ikke veide tyngre enn behovet for unntak.

Direktoratet utdypet til slutt den rettslige vurderingen som lå til grunn for standpunktet om at det ikke forelå innsynsrett etter EMK art. 10. Ettersom innsynskravene ikke ble ansett vernet av EMK art. 10 nr. 1, foretok direktoratet ingen vurdering av EMK art. 10 nr. 2.

I e-post 20. desember 2019 hit gjenga direktoratet opplysninger fra politiets intranettside om den eksterne granskningen. Det gikk blant annet frem at arbeidet var påbegynt 19. november 2019, og at utvalget ville ta kontakt med berørte personer og organisasjoner.

Journalisten har fått tilsendt svarbrevet og e-posten, men har ikke kommet tilbake til saken.

Etter en gjennomgang av direktoratets svarbrev og den tilsendte operasjonsloggen, fremsto det noe uklart for ombudsmannen hvilke opplysninger direktoratet faktisk hadde vurdert innsyn i. Vi tok derfor kontakt med direktoratet, som i telefonsamtale 24. januar 2020 presiserte hva direktoratet hadde vurdert. Det vises til punkt 2 nedenfor.

Ombudsmannens syn på saken

1. Innsyn i lydfilen

Politidirektoratet har vurdert kravet om innsyn i lydfilen etter offentleglova, herunder lagt til grunn at opptaket fra telefonsamtalen der politiet fikk melding om angrepet, er omfattet av lovens virkeområde. Ombudsmannen er enig i dette. Spørsmålet om fra hvilke tidspunkt opptaket utgjør et dokument, er følgelig ikke av betydning for saken. Ombudsmannen har derfor ikke funnet grunn til å ta stilling til direktoratets standpunkt i svarbrevet hit om at opptaket først utgjør et dokument når det er skilt ut fra lydloggen av politiet selv.

1.1       Merinnsynsvurderingen

Lydfilen er unntatt under henvisning til offentleglova § 14 om organinterne dokumenter. Opptakene fra samtalene på operasjonssentralen foretas dels til internt bruk og dels for å danne grunnlag som bevis i straffe- eller annen undersøkelsessak, jf. politiregisterforskriften § 53-2. Det er ikke fremkommet opplysninger som tilsier at lydfilen er sendt ut av Oslo politidistrikt på en slik måte at den har mistet karakteren av å være et organinternt dokument. Lydfilen omfattes følgelig av unntaksadgangen i offentleglova § 14.

Selv om lydfilen kan unntas etter offentleglova § 14, skal det foretas en vurdering av om det likevel skal gis innsyn, helt eller delvis, jf. offentleglova § 11 om merinnsyn. Det avgjørende for vurderingen er om «omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak». For å kunne nekte innsyn må det foreligge et reelt og saklig behov for nektelsen. I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 129 er vurderingen som skal foretas omtalt slik:

«Ved vurderinga av om ein skal gi meirinnsyn, skal ein på den eine sida vurdere om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet. Dersom dei ikkje gjer det, bør ein gi innsyn. Sjølv om omsyna gjer seg gjeldande, må ein så vurdere kva omsyn som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på formålsføresegna i § 1, og på dei konkrete omsyn som gjer seg gjeldande i det enkelte tilfellet. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for unntak, bør ein gi innsyn.»

For organinterne dokumenter er det særlig hensynet til en fri og fortrolig meningsutveksling i saksforberedelsen som begrunner unntaksadgangen. Lydfilen i denne saken skal benyttes i politiets egenlæring og evaluering av hendelsen, og ekstern granskning. Dette synes å være formål som politiets lydlogg er ment å skulle ivareta, jf. politiregisterforskriften § 53-2. Direktoratet har i svarbrevet hit vektlagt at innsyn før granskningsarbeidet er ferdigstilt, vil kunne medføre at saken ikke blir så godt opplyst som den ellers ville blitt. Det er trukket frem at involverte tjenestepersoner vil kunne bli påvirket før de forklarer seg om hendelsen til granskningsutvalget, og at granskningen også på andre måter vil kunne bli påvirket av den ytre støyen en offentliggjøring vil kunne medføre. Som et tilleggsmoment er det vist til at innsyn vil innebære en eksponering av de berørte ansatte på en slik måte at det vil kunne ha negativ påvirkning for arbeidet på operasjonssentralen fremover i tid. Ombudsmannen er enig med direktoratet i at disse forholdene er relevante, og kan slutte seg til direktoratets standpunkt om at hensynene bak unntaksadgangen i § 14 må sies å gjøre seg gjeldende.

Dette standpunktet er imidlertid ikke tilstrekkelig for å avslå merinnsyn. Allmennheten vil, uavhengig av om det er besluttet intern og ekstern granskning, kunne ha interesse av, eller et ønske om, å føre kontroll med det offentliges handlemåte. Dette kontrollhensynet – som er anført av journalisten – må sees i sammenheng med eventuelle øvrige hensyn som taler for innsyn, helt eller delvis, og deretter veies opp mot det konkrete unntaksbehovet.

Direktoratet har i svarbrevet hit lagt til grunn at allmennheten av hensyn til kontroll og tillit har stor interesse i å få innsyn i lydfilen. Det er imidlertid vist til og vektlagt at disse hensynene i stor grad vil ivaretas selv om allmennheten må vente med å få innsyn til granskningen er over. Direktoratet har ved den konkrete avveiningen av relevante hensyn lagt avgjørende vekt på behovet for å gjøre unntak.

Vurderingen av om det skal utøves merinnsyn hører til forvaltningens skjønn, som ombudsmannen bare i begrenset utstrekning kan overprøve, jf. sivilombudsmannsloven § 10 andre ledd. Direktoratet har etter å ha lyttet til lydfilen gjort en konkret og helhetlig vurdering av merinnsynsspørsmålet, herunder sett og vektet relevante hensyn. Ombudsmannen har etter en gjennomgang av direktoratets begrunnelse og innholdet i lydfilen ikke funnet grunn til å kritisere direktoratets konklusjon om at det på det nåværende tidspunktet ikke er grunnlag for å utøve merinnsyn, verken helt eller delvis.

I svarbrevet hit har direktoratet vist til at lydfilen omfatter vitnebeskrivelser som er en del av straffesaken, og at samtalen dermed antas å være taushetspliktig inntil saken er ferdig etterforsket og vitnene eventuelt har forklart seg for retten, jf. politiregisterloven § 23 andre ledd. Direktoratet har også vist til politiregisterloven § 23 første ledd nr. 1 om personlige forhold som et mulig avslagsgrunnlag. Direktoratet har imidlertid ikke tatt konkret stilling til spørsmålet om taushetsplikt, ettersom lydfilen inntil videre uansett kan unntas etter offentleglova § 14.

Ombudsmannen vil presisere at offentleglova § 14 gir forvaltningen en rett, men ingen plikt, til å unnta dokumentet. Dette i motsetning til offentleglova § 13 første ledd som fastslår at opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt skal unntas innsyn. Forvaltningen har følgelig en plikt til å nekte innsyn i taushetsbelagte opplysninger. Merinnsyn etter offentleglova § 11 er kun aktuelt for opplysninger som kan unntas innsyn. Det kan ikke gis merinnsyn så langt taushetsplikten rekker. Dette innebærer at spørsmålet om et dokument eller opplysninger i et dokument er underlagt taushetsplikt, må avgjøres før det er aktuelt å benytte lovhjemler som gir forvaltningen en adgang, men ikke en plikt, til å nekte innsyn. Ombudsmannen ber direktoratet  merke seg dette for fremtidige saker.

1.2       Direktoratets klagesaksbehandling

Det fremgår av offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum at reglene i forvaltningsloven kapittel VI gjelder «så langt dei passar» for behandlingen av klager over avslag på krav om innsyn. Etter forvaltningsloven § 33 fjerde ledd skal sakens dokumenter sendes klageinstansen. Videre følger det av forvaltningsloven § 33 femte ledd at klageinstansen skal påse at «saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes».

Det klare utgangspunktet ved enhver forvaltningsmessig klagebehandling er at klageinstansen skal ha tilgang til samtlige dokumenter i saken, jf. blant annet ombudsmannens uttalelse 29. juni 2012 (SOM-2010-2557). Tilgangen til saksdokumentene er en forutsetning for at klageinstansen skal kunne oppfylle plikten til å prøve «alle sider av saken», jf. forvaltningsloven § 34 andre ledd. Likeså er det en forutsetning for at saken skal kunne bli tilstrekkelig opplyst.

For å kunne ta stilling til om dokumenter eller opplysninger skal eller kan unntas fra innsyn etter offentleglova, må klageinstansen som hovedregel undersøke dokumentet innsynskravet gjelder. Uten å være kjent med innholdet i lydfilen, kunne direktoratet ikke foreta en tilstrekkelig konkret og forsvarlig overprøving av merinnsynsspørsmålet. Selv om hensynet til den interne og eksterne granskningen er relevant, vil vekten av dette hensynet bero på det nærmere innholdet i samtalen. Det er ikke slik at granskning av en hendelse i seg selv innebærer at det ikke skal utøves merinnsyn i dokumenter som inngår i granskningsarbeidet.

Ombudsmannen vil for øvrig påpeke at direktoratet i svaret hit har trukket frem, og tilsynelatende lagt en viss vekt på, hensynet til eksponering av de berørte ansatte og de følger dette vil kunne få for arbeidet på operasjonssentralen. Innholdet i lydfilen vil ha betydning for både relevansen og vekten av dette hensynet. Hensett til sakens helhetlige opplysning, tilsier også dette at direktoratet skulle ha lyttet til lydfilen ved behandlingen av klagesaken.

Ombudsmannen kan på denne bakgrunn ikke slutte seg til direktoratets standpunkt om at det ikke var nødvendig å innhente og lytte til lydfilen ved behandlingen av klagen. Direktoratets klagesaksbehandling gir etter dette grunn til kritikk. Ettersom direktoratet på anmodning herfra har innhentet og gjennomgått lydfilen, er det ikke grunnlag for å be direktoratet om å vurdere spørsmålet om merinnsyn på nytt. Ombudsmannen forutsetter imidlertid at direktoratet tar merknadene under dette punktet til etterretning, og legger disse til grunn ved behandlingen av fremtidige klagesaker. Ombudsmannen viser i den forbindelse også til brev 13. september 2013 (SOM-2013-106) der ombudsmannen kritiserte direktoratet for ikke å ha innhentet og lyttet til de lydfilene det var bedt om innsyn i.

2. Innsyn i operasjonsloggen

Politidirektoratet har i svaret hit opplyst at kravet om innsyn i operasjonsloggen er forstått som et krav om innsyn i en oversikt over Oslo politidistrikts oppdrag 10. august 2019 fra kl. 12.00 til 22.00. Operasjonsloggen inneholder registrering av alle oppdrag, og hvert oppdrag består av en oppdragslinje (med oppdragsbeskrivelse, tid, navn, fødselsdato mv.) og en løpende journal. I telefonsamtale 24. januar 2020 med saksbehandler her, presiserte direktoratet at det med formuleringen «en oversikt over oppdragene» hadde ment en sammenstilling av alle oppdragslinjene i det gitte tidsrommet. Direktoratet opplyste at de løpende journalene ikke var ansett omfattet av innsynskravet, og at de dermed ikke var vurdert i klageomgangen.

På bakgrunn av Politidirektoratets opplysninger legger ombudsmannen til grunn at det direktoratet har vurdert innsyn i er en oversikt over de oppdragene som er registrert i operasjonsloggen i det gitte tidsrommet, dvs. en oversikt over oppdragslinjene med tilhørende opplysninger, og ikke den løpende journalen tilknyttet hvert oppdrag. Disse opplysningene fremgikk ikke av et eksisterende dokument. I likhet med direktoratet mener ombudsmannen at dette dermed må vurderes som et krav om sammenstilling av opplysninger, jf. offentleglova § 9.

Før innsynsspørsmålet vurderes nærmere, vil ombudsmannen bemerke at det dokumentet Oslo politidistrikt har oversendt hit i forbindelse med klagesaken, ikke bare inneholder en sammenstilling av oppdragslinjene i det gitte tidspunktet, men også de løpende journalene som er skrevet i tilknytning til hvert av oppdragene. Ombudsmannen har følgelig ikke fått tilsendt den sammenstillingen direktoratet har vurdert. Sett i lys av hvordan innsynskravet er formulert, kan det reises spørsmål om ikke journalisten har ment også å be om innsyn i de løpende journalene. Det vises til at innsynskravet gjelder «Oslo politidistrikts operasjonslogg» i det aktuelle tidsrommet. I telefonsamtalen 24. januar 2020 opplyste direktoratet at operasjonsloggen består av både en registrering av det enkelte oppdraget, dvs. oppdragslinjen med tilhørende opplysninger, og en løpende journal tilknyttet hvert oppdrag. Ettersom denne siden av saken ikke er undersøkt herfra, går ombudsmannen imidlertid ikke nærmere inn på dette spørsmålet.

2.1       Tauhetspliktvurderingen

Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige. Videre kan alle kreve innsyn i en sammenstilling av opplysninger fra forvaltningsorganets databaser, forutsatt at dette kan gjøres med enkle fremgangsmåter, jf. § 9. Unntak fra innsynsretten krever hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov. Etter offentleglova § 13 første ledd er «opplysningar» underlagt lovbestemt taushetsplikt, unntatt fra innsyn.

Det følger av politiregisterloven § 23 andre ledd at politiansatte og andre som utfører tjeneste eller arbeid for politiet eller påtalemyndigheten, har taushetsplikt om «opplysninger som det ut fra … hensynet til politiets operative virksomhet og organiseringen av denne er nødvendig å holde hemmelig». Direktoratet har lagt til grunn at hele oversikten over politiets oppdrag er taushetspliktig etter denne bestemmelsen.

Ombudsmannen har ikke grunnlag for å trekke i tvil at oversikten over oppdragene inneholder opplysninger som det av hensynet til politiets operative virksomhet og organiseringen av denne, er nødvendig å hemmeligholde. Oversikten inneholder blant annet opplysninger om hvilken prioritet de aktuelle hendelsene ble gitt av politiet. Dette er opplysninger som sett i sammenheng, og kanskje særlig dersom det gis innsyn over tid, vil kunne gi informasjon om hvilke typer hendelser politiet prioriterer, hvilke typer hendelser politiet ikke prioriterer og hvordan de ulike hendelsene prioriteres i forhold til hverandre. Opplysningene vil også kunne gi indikasjoner på omfanget av de ressurser politiet setter inn på de ulike typene av hendelser.

Både taushetsplikten etter politiregisterloven § 23 andre ledd og unntakshjemmelen i offentleglova § 13 første ledd gjelder opplysninger, og ikke dokumenter. Det innebærer at det må foretas en vurdering av hvilke opplysninger i et dokument som er taushetsbelagte, og dermed skal unntas offentlighet. Det foreligger ingen generell unntakshjemmel for politiets operasjonslogger.

Det sentrale i direktoratets taushetspliktbegrunnelse synes særlig å være koblingen mellom typen hendelser og hvilken prioritet hendelsene ble gitt av politiet. Dette fordi denne informasjonen vil kunne benyttes av kriminelle eller utenlandske aktører som ønsker å teste hva politiet responderer på når. Hvis koblingen mellom typen hendelse eller oppdrag og politiets prioritering av hendelsen eller oppdraget fjernes, synes direktoratets begrunnelse i mindre grad å gjøre seg gjeldende. Det er dermed ikke utelukket at man ved å sladde deler av oversikten vil kunne stå igjen med opplysninger som ikke er å anse som taushetsbelagte på det rettsgrunnlaget direktoratet har vist til. Også andre opplysninger i oversikten kan vanskelig sees å være nødvendig å hemmeligholde av hensyn til «politiets operative virksomhet og organiseringen av denne». Det gjelder særlig opplysningene om antallet hendelser, dato og klokkeslett.

Direktoratet har både i avslaget og i svarbrevet hit vært inne på at oversikten inneholder opplysninger om «noens personlige forhold», som er taushetspliktige etter politiregisterloven § 23 første ledd nr. 1. Ombudsmannen er enig i dette. Direktoratet har imidlertid ikke tatt konkret stilling til hvilke opplysninger dette gjelder, herunder om det for enkelte av opplysningene ikke foreligger behov for beskyttelse, for eksempel fordi opplysningene allerede er alminnelig kjent, jf. politiregisterloven § 24 nr. 3.

Ombudsmannen mener på denne bakgrunn at direktoratets taushetspliktvurdering er noe mangelfull. Offentleglova § 13 første ledd gjelder «opplysningar», og ikke dokumenter. Direktoratet har ikke vurdert konkret hvilke opplysninger i oversikten over oppdragene som er taushetspliktige, og på hvilket grunnlag. Ombudsmannen ber direktoratet om å behandle denne delen av saken på nytt. Forut for den nye behandlingen bør direktoratet klargjøre med journalisten om innsynskravet er forstått på riktig måte, eller om journalisten også har ment å be om innsyn i den løpende journalen tilknyttet hvert enkelt oppdrag.

2.2       Direktoratets klagesaksbehandling

Etter offentleglova § 9 plikter forvaltningen å sammenstille opplysninger som er lagret elektronisk i organets databaser, dersom det er nødvendig for å etterkomme et innsynskrav. Forutsetningen er som nevnt at sammenstillingen kan gjøres med enkle fremgangsmåter. Det er ikke fremkommet opplysninger som tilsier at sammenstillingen av de aktuelle opplysningene fra Oslo politidistrikts operasjonslogg 10. august 2019 fra kl. 12.00 til 22.00, ikke kan gjøres med enkle fremgangsmåter.

Spørsmålet er om det var nødvendig å etablere sammenstillingen for å kunne vurdere innsynsspørsmålet. I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 127, merknadene til § 9, heter det:

«Dersom det blir bedt om at det skal lagast ei samanstilling av opplysningar som det allereie i utgangspunktet skal eller kan gjerast unntak frå innsyn i, vil ikkje organet ha noka plikt til å gjennomføre samanstillinga dersom det ikkje er aktuelt å utøve meirinnsyn heilt eller delvis.»

Dette er utdypet i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, på side 44-45, der det fremgår:

«Blir resultatet av samanstillinga eit dokument som fell inn under eit av unntaka i lova, vil det på vanleg vis kunne nektast innsyn i dokumentet på det grunnlaget. Dette vil organet normalt ikkje kunne sjå før samanstillinga er gjennomført, og det kan dermed ikkje nekte å gjennomføre ei samanstilling med tilvising til at resultatet vil kunne haldast utanom innsyn. Dette gjeld jamvel om alle eller nokre av opplysningane som skal inngå i samanstillinga isolert sett skal eller vil kunne haldast utanom innsyn, av di det av den grunn ikkje utan vidare er slik at heile resultatet av ei slik samanstilling vil kunne haldast utanom innsyn.»

Utgangspunktet når det begjæres innsyn i en sammenstilling av opplysninger, er følgelig at sammenstillingen skal etableres før innsynsspørsmålet vurderes. I de fleste tilfeller vil en slik sammenstilling være påkrevd for å kunne foreta en forsvarlig vurdering av de spørsmålene innsynssaken reiser. I klagesakssammenheng må det angitte utgangspunktet dessuten sees i lys av offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd første punktum, som pålegger klageinstansen å «påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes».

Både forarbeidene og departementets rettledning åpner opp for at det i visse situasjoner ikke vil være nødvendig å etablere en sammenstilling, fordi det uansett vil kunne nektes innsyn i den. I ombudsmannens uttalelse 11. februar 2015 (SOM-2014-2291) ble det lagt til grunn at dette eksempelvis vil kunne være tilfellet dersom det bes om innsyn i en sammenstilling av opplysninger som utelukkende er taushetsbelagte, og det fremstår klart for forvaltningsorganet at en sammenstilling ikke vil endre opplysningenes karakter.

En sammenstilling av de aktuelle opplysningene fra Oslo politidistrikts operasjonslogg vil inneholde opplysninger som det er nødvendig å hemmeligholde av hensynet til politiets operative virksomhet og organiseringen av denne. Disse opplysningene er taushetspliktige etter politiregisterloven § 23 andre ledd. Videre vil sammenstillingen inneholde opplysninger om «noens personlige forhold», som er taushetspliktige etter politiregisterloven § 23 første ledd nr. 1. Ombudsmannen kan imidlertid vanskelig se at direktoratet kunne foreta en forsvarlig vurdering av innsynsklagen uten at sammenstillingen først var etablert og innhentet. Det vises igjen til at offentleglova § 13 første ledd gjelder for «opplysningar», og ikke dokumenter. Som nevnt i punkt 2.1 ovenfor, inneholder oversikten over politiets oppdrag opplysninger som vanskelig kan sees å være taushetsbelagte. Opplysninger som ikke er underlagt lovbestemt taushetsplikt, kan ikke unntas i medhold av offentleglova § 13 første ledd.

Ombudsmannen finner videre grunn til å påpeke at offentleglova § 12 bokstav c om at det kan gjøres unntak for også resten av dokumentet dersom «dei unnatekne opplysningane utgjer den vesentlegaste delen av dokumentet», ikke bare gir anvisning på en vurdering av omfanget av de unntatte opplysningene. Selv om størsteparten av et dokument kan eller skal unntas innsyn, må det foretas en vurdering av hvor sentrale «restopplysningene» er. Her vil formålet bak innsynskravet være av betydning. Det vises til departementets rettledning side 70. Spørsmålet om hvor sentrale «restopplysningene» er, kan vanskelig tas stilling til uten at det først er identifisert hvilke opplysninger eller deler av et dokument, som skal eller kan unntas innsyn, og dermed hvilke «restopplysninger» som skal vurderes.

Ombudsmannen mener på denne bakgrunn at sammenstillingen skulle vært etablert før innsynsklagen ble behandlet. Ved ikke å be Oslo politidistrikt om en sammenstilling, har direktoratet ikke overholdt plikten etter offentleglova § 32 tredje ledd andre punktum, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd første punktum til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

3. EMK artikkel 10 nr. 1

Høyesteretts kjennelser i Rt. 2013 side 374 (Treholt) og Rt. 2015 side 1467 (Oslo legevakt) åpner opp for at pressens krav på innsyn i saker med stor allmenn interesse etter omstendighetene kan følge av EMK art. 10 nr. 1. Hvorvidt saken kan anses for å ha stor allmenn interesse, må vurderes konkret, jf. kjennelsenes avsnitt 53. Det er videre en forutsetning at den informasjonen det ønskes innsyn i, allerede foreligger for myndighetene, jf. henholdsvis avsnitt 44 og avsnitt 51.

Ved den konkrete vurderingen av om saken har stor allmenn interesse har Høyesterett i de nevnte kjennelsene trukket frem og vektlagt at de respektive innsynskravene gjaldt deler av faktagrunnlaget for viktige avgjørelser som det offentlige ellers ikke ville fått innsyn i. Videre er det i Rt. 2015 side 1467 avsnitt 66 – under henvisning til Rt. 2013 side 374 avsnitt 57 – påpekt at retten til innsyn i straffesaksdokumenter forutsettes å være snever. Dette er begrunnet med at det ved vurderingen av innsyn i slike dokumenter gjør seg gjeldende en rekke spesielle hensyn, som hensynet til konfidensialitet under etterforskningen, uskyldspresumsjonen, personvern, rettferdig rettergang og beskyttelse av vitner, jf. avsnitt 66-67. I de påfølgende avsnittene er det lagt til grunn at disse hensynene medfører at pressen vanskelig kan ha krav på innsyn i dokumenter i verserende straffesaker, og at det offentliges kontroll med strafferettspleien først og fremst ivaretas gjennom allmennhetens og pressens muligheter for å være til stede under selve domstolsbehandlingen.

Direktoratet har lagt til grunn at politiets håndtering av angrepet mot moskeen Al-Noor Islamic Centre åpenbart har stor offentlig interesse. Som trukket frem av direktoratet, er det på det nåværende tidspunktet imidlertid ikke kjent om det relevante informasjonsmateriale i henholdsvis operasjonsloggen og lydfilen er materiale som pressen og allmennheten ellers ikke vil få tilgang til. Hendelsen er undergitt både intern og ekstern granskning, hvorav rapporten fra i alle fall den eksterne granskningen er ment å gjøres kjent for allmennheten. Det har videre betydning at lydfilen er skilt ut med det formål å skulle benyttes som bevis i straffesaken. Allmennhetens og pressens kontroll med det offentliges handlemåte synes dermed langt på vei å kunne ivaretas gjennom tilstedeværelse under straffesaken. Dertil kommer de spesielle hensynene som gjør seg gjeldende ved vurderingen av innsyn i straffesaksdokumenter. Selv om lydfilen i denne saken også er skilt ut for politioperative formål, mener ombudsmannen at flere av hensynene fortsatt gjør seg gjeldende og må tillegges vekt. Disse forholdene gjør at ombudsmannen ikke har funnet grunn til å kritisere direktoratets konklusjon i avgjørelsen 30. august 2019 om at nektelsen av innsyn i henholdsvis operasjonsloggen og lydfilen, ikke utgjør et brudd på EMK art. 10 nr. 1.

Konklusjon

Ombudsmannen har ikke funnet grunn til å kritisere direktoratets konklusjon om at det på det nåværende tidspunktet ikke er grunnlag for å utøve merinnsyn i lydfilen, jf. offentleglova § 14, jf. § 11.

Ombudsmannen kan vanskelig se at sammenstillingen av opplysningene fra operasjonsloggen er taushetspliktig i sin helhet. Taushetspliktvurderingen er dessuten noe mangelfull. Direktoratet har ikke vurdert konkret hvilke opplysninger som er taushetspliktige, og dermed skal unntas offentlighet, jf. offentleglova § 13 første ledd. Direktoratet bes om å behandle denne delen av saken på nytt. Forut for den nye behandlingen bør direktoratet klargjøre med journalisten om kravet om innsyn i operasjonsloggen er forstått på riktig måte. En kopi av direktoratets nye vurdering bes oversendt hit til orientering så snart som mulig, og senest innen 20. februar 2020.

Ombudsmannen mener det gir grunnlag for kritikk at direktoratet ikke hadde tilgang til lydfilen og operasjonsloggen ved behandlingen av klagesaken. Ved ikke å innhente dokumentene har direktoratet ikke overholdt plikten etter offentleglova § 32 tredje ledd, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd til å påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes.

Ombudsmannen har ikke innvendinger til direktoratets standpunkt om at å nekte innsyn i denne saken ikke innebærer et brudd på EMK art. 10 nr. 1.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Sak om parkeringstillatelse for forflytningshemmede – begrunnelse og vurdering av klagers anførsler

Sak om parkeringstillatelse for forflytningshemmede – begrunnelse og vurdering av klagers anførsler

Saken gjelder en kommunes behandling av sak om parkeringstillatelse for forflytningshemmede. Spørsmålet er om den kommunale klagenemnda overholdt forvaltningslovens krav til begrunnelse og plikt til å vurdere klagers anførsler da den behandlet klagesaken.

Klagenemnda begrunnet ikke sitt vedtak da den avslo søknaden. Det foreligger således brudd på plikten til å begrunne vedtak samtidig med at vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 24 første ledd. Da ombudsmannen undersøkte saken ba vi om en redegjørelse for hva som hadde vært klagenemndas begrunnelse for vedtaket, og hvor denne fremgikk. I sitt svar til oss viste klagenemnda til sakens dokumenter. Det er etter ombudsmannens vurdering fremdeles uklart hva som var klagenemndas begrunnelse for avslaget.

Ombudsmannen mener det knytter seg begrunnet tvil til om klagenemnda oppfylte sin plikt til å foreta en vurdering av klagers anførsel om at han hadde et «særlig behov» for parkeringstillatelse, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum.

På ovennevnte bakgrunn ber ombudsmannen kommunens klagenemnd om å behandle saken på nytt.

Sakens bakgrunn

A (klager) hadde hatt parkeringstillatelse for forflytningshemmede siden 2010, da han fremmet søknad om ny tillatelse i november 2018. X kommune (kommunen) fattet 19. desember 2018 vedtak om å avslå søknaden fordi klager ikke oppfylte vilkåret om å ha et «særlig behov» for slik tillatelse. Klager påklaget vedtaket. Han gjorde gjeldende at han hadde hatt tillatelse i flere år, og at han fremdeles oppfylte vilkåret om å ha et særlig behov for tillatelsen. Han anførte også at det forelå flere feil ved kommunens saksbehandling. Ved brev 28. mars 2019 mottok klager underretning om at kommunens klagenemnd samme dag hadde fattet vedtak om at klagen ikke ble tatt til følge.

Klager brakte saken inn for Sivilombudsmannen. I klagen gjorde han gjeldende at han hadde et inntrykk av at kommunens saksbehandling var overfladisk og vilkårlig både i førsteinstans og i klageinstansen. Han påpekte også at han under klagesaksgangen ikke ble orientert om at Norpark, en bransjeforening for parkeringsrelatert virksomhet, hadde foretatt en vurdering av saken.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av saksdokumentene fant ombudsmannen grunn til å undersøke enkelte sider ved kommunens klagesaksbehandling nærmere. I brev til kommunen ba vi blant annet om klagenemndas begrunnede svar på følgende spørsmål:

  1. Av klagenemndas protokoll fra behandling av saken fremgår det at kommunens vedtak opprettholdes og at rådmannens forslag enstemmig ble vedtatt. Hva er nemndas begrunnelse for vedtaket, og hvor fremgår denne? Mener klagenemnda at den har gitt en korrekt og tilstrekkelig begrunnelse for sitt vedtak, jf. forvaltningsloven §§ 24 og 25?
  2. Av forvaltningsloven § 34 annet ledd fremgår det at klageinstansen skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med. Vurderte klagenemnda klagers synspunkter slik de fremkommer i søknaden og klagen, og hvor fremgår eventuelt vurderingen?
  3. Av rådmannens saksfremlegg 15. mars 2019 fremgår det at Norpark har vurdert saken. Er kommunikasjonen med Norpark nedtegnet, og i tilfelle hvor fremgår det? Hvilke opplysninger/dokumentasjon om saken gav kommunen til Norpark og hvordan ble dette formidlet? Hvilke opplysninger hadde klagenemnda om Norpark sin vurdering av saken og hvilken vekt ble disse opplysningene tillagt av klagenemnda?

Klagenemnda svarte at den hadde lagt til grunn de saksopplysningene som kom frem i saksfremlegget, spesielt kommunens vedtak i førsteinstans. Den mente at avslaget var korrekt og tilstrekkelig begrunnet. Spørsmålet om hvor klagenemndas begrunnelse fremgikk ble ikke besvart. Videre svarte klagenemnda at den hadde vurdert klagers synspunkter slik de fremkom i klagen. På spørsmålene om Norpark, svarte klagenemnda at saksbehandler hadde hatt kontakt med bransjeforeningen per e-post og at dette ble vektlagt i nemndas totalvurdering. E-postkorrespondansen var vedlagt kommunens svar til oss.

Klager inngav merknader til klagenemndas svar. Han gjorde blant annet gjeldende at klagenemnda ikke hadde foretatt en reell overprøving av saken.

Ombudsmannens syn på saken

1.       Begrunnelse for vedtaket

Av forvaltningsloven § 24 første ledd fremgår det at enkeltvedtak som hovedregel skal begrunnes samtidig med at vedtak treffes. Forvaltningsloven § 25 angir minimumskrav til begrunnelsens innhold. De lovfestede kravene til begrunnelse utfylles av normer for god forvaltningsskikk. Forvaltningsloven § 27 forutsetter at begrunnelsen er skriftlig.

1.1. Samtidig begrunnelse

Klagenemnda ga ingen skriftlig begrunnelse da den fattet vedtak i saken. Av protokollen fra klagenemndas behandling av saken fremgår det kun at rådmannens forslag enstemmig ble vedtatt, og at kommunens vedtak 19. desember 2018 ble opprettholdt. Rådmannens forslag var at «Vedtaket av 19.12.2018 opprettholdes. […]».  Vedtaket ble heller ikke begrunnet i kommunens underretningsbrev til klager.

Ombudsmannen mener at klagenemnda ikke overholdt forvaltningslovens krav til å gi en begrunnelse samtidig med at vedtaket ble truffet, jf. § 24 første ledd.

1.2. Begrunnelsens innhold

På ombudsmannens spørsmål om hva som hadde vært klagenemndas begrunnelse for vedtaket og hvor denne fremgikk, svarte nemnda at den «legger til grunn de saksopplysninger som kommer frem i saksfremlegget, spesielt ᾽svar-Søknad om parkeringstillatelse for forflytningshemmede᾽ av 19.12.2018.» Det fremstår som uklart om klagenemnda i sitt svar til oss viser til rådmannens «saksframlegg» og førsteinstansens vedtak, eller om den viser til saksdokumentene som sådan, med en særlig henvisning til førsteinstansens vedtak. Under enhver omstendighet er svaret så generelt at det ikke klargjør hva som var klagenemndas begrunnelse for vedtaket. Nemndsbehandling gir noen særlige utfordringer til utformingen av nemndas begrunnelse for sine vedtak. I det følgende knyttes derfor noen merknader til klagenemndas begrunnelsesplikt.

Av forvaltningskomiteens innstilling (Oslo 1958) fremgår det at hovedformålet med forvaltningslovens krav til begrunnelse er å ivareta partens behov for å forstå innholdet i avgjørelsen, slik at en kan vurdere om den kan godtas eller om det er grunn til å gå videre med saken. Av innstillingen fremgår det også at et annet formål er å bidra til at forvaltningen behandler saken grundig og nøyaktig.

Når det gjelder klageorganets begrunnelsesplikt har ombudsmannen uttalt at det i utgangspunktet kan være tilstrekkelig å vise til administrasjonens vedtak og begrunnelse, men at det i så fall må komme klart frem at klageorganets begrunnelse er den samme som administrasjonens, jf. ombudsmannens årsmelding 2013 side 19. Begrunnelsen må være konkret nok til å sette parten i stand til å forstå innholdet i vedtaket. I saker om avslag på søknad om parkeringstillatelse har ombudsmannen lagt til grunn at kravet til begrunnelse er skjerpet når søker tidligere har fått innvilget tillatelse, og søkers situasjon i all hovedsak fremstår som uendret, jf. ombudsmannens årsmelding 2013 side 19.

Av forvaltningsloven § 25 første ledd fremgår at det i begrunnelsen skal vises til de regler vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen også gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. Videre skal forvaltningen nevne de faktiske forhold som vedtaket bygger på, jf. § 25 annet ledd. De hovedhensyn som har væt avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn bør også nevnes, jf. § 25 tredje ledd.

Av saksdokumentene i foreliggende sak fremgår det at kommunen la til grunn et nytt regelverk for sin vurdering av saken. Vi viser til rådmannens saksfremlegg hvor følgende fremgikk under overskriften «Juridiske forhold»: «Endringen av lovverket iverksatt 01.01.2017 praktiseres nå i [kommunen].» Hva regelendringen innebar fremgikk ikke. Det er ikke holdepunkter for at klager var kjent med at regelverket var endret siden sist han hadde fått innvilget søknad om parkeringstillatelse. Ombudsmannen mener derfor at klagenemnda i denne saken skulle ha gjengitt innholdet i regelverket vedtaket bygget på og gjort kort rede for den regelendringen som hadde funnet sted.

Vedtaket ble fattet med hjemmel i forskrift om parkeringstillatelse § 3 første ledd bokstav a). To kriterier må være oppfylt før kommunen kan vurdere om tillatelse skal gis. For det første må søker ha et «særlig behov» for slik tillatelse, og for det andre må dette behovet skyldes at søker «ikke kan gå eller har store vansker med å bevege seg over noe lengde». Bare ut fra saksdokumentene fremstår det som uklart om det var klagers manglende behov for parkeringstillatelse, klagers helsetilstand, eller begge deler som begrunnet avslaget.

Det er også tvil om det var det endrede regelverket, endrede faktiske omstendigheter eller begge deler som begrunnet avslaget. For å sette klageren i stand til å forstå vedtaket mener ombudsmannen at nemnda i denne saken skulle vist til de mest sentrale faktiske omstendigheter som ble lagt til grunn for vurderingen, og begrunnet hvorfor vilkårene for tillatelse ikke lenger ble ansett å være oppfylt. Om det er enighet om konklusjon, men vanskelig å enes om en felles begrunnelse, må vedtaket likevel forklares.

2.       Vurdering av klagers anførsler

Førsteinstansens begrunnelse for å avslå klagers søknad var at klager ikke oppfylte vilkåret om å ha et «særlig behov» for parkeringstillatelse. En av klagerens hovedanførsler var at dette vilkåret måtte anses oppfylt. Da ombudsmannen undersøkte saken, ble klagenemnda spurt om klagers anførsler var vurdert. Nemnda svarte at den hadde vurdert klagers anførsler slik de fremkom i klagen. Spørsmålet om hvor vurderingen fremgikk ble ikke besvart.

Det følger av forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum at klageinstansen skal vurdere de synspunkter som klageren kommer med. I spesialmerknadene til bestemmelsen i Ot.prp.nr. (1976-1977) er plikten til å vurdere klagers synspunkter beskrevet slik:

«klageinstansen vil ha plikt til å foreta en ny prøving av vedtaket i den utstrekning det er påklaget. Den må vurdere de argumenter som klageren har gjort gjeldene i saken, og foreta de undersøkelser som ellers trengs for å få saken tilstrekkelig opplyst, […].»

Det stilles ikke krav til at forvaltningen skriftlig imøtegår alle klagers argumenter. Geir Woxholt skriver følgende i Forvaltningsloven med kommentarer (5. utgave 2011) side 458:

«Begrunnelsesplikten i § 25 går ikke så langt at det er nødvendig å redegjøre for hvorfor partens konkrete anførsler ikke er tatt til følge. Det er derfor ingen plikt til å imøtegå alt det parten har anført. […]. Men dersom begrunnelsen ikke redegjør kort for at partens anførsler er vurdert, kan det gi ham grunn til å tro at de er oversett. Det kan derfor ofte være grunn til å nevne kort at anførslene er tatt i betraktning, men at de ikke er av betydning eller av avgjørende betydning for vedtaket […].»

I denne saken innhentet administrasjonen en vurdering av saken fra Norpark under den forberedende klagesaksbehandlingen. I saksfremlegget som deretter ble utarbeidet ble det vist til at Norpark hadde ment at kommunens avslag var korrekt. Administrasjonen la således til grunn at Norpark hadde foretatt en vurdering av om de materielle vilkårene for tillatelse var oppfylt. Det er ikke riktig. Av e-postkorrespondansen mellom kommunen og Norpark fremgår at Norpark verken foretok en vurdering av om klager hadde et «særlig behov» for parkeringstillatelse eller om vilkåret om bevegelsesvansker var oppfylt. Norpark foreslo at kommunen selv utredet disse vurderingstemaene ytterligere. Det ble understreket at kommunen kunne kontakte klager og klagers lege for utfyllende opplysninger dersom de faktiske omstendigheter var uklare. Det fremgår ikke av saksdokumentene at administrasjonen foretok en slik vurdering. Det fremgår heller ikke av saksdokumentene at klagenemnda foretok en selvstendig vurdering av klagers anførsler.

Ombudsmannen mener det knytter seg begrunnet tvil, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd, til om klagenemnda oppfylte sin plikt til å vurdere klagers anførsler, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum i denne saken.

Konklusjon

Klagenemnda begrunnet ikke sitt vedtak da den avslo søknaden. Det foreligger således brudd på plikten til å begrunne vedtak samtidig med at vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 24 første ledd. Da ombudsmannen undersøkte saken ba vi om en redegjørelse for hva som hadde vært klagenemndas begrunnelse for vedtaket, og hvor denne fremgikk. I sitt svar til oss viste klagenemnda til sakens dokumenter. Det er etter ombudsmannens vurdering fremdeles uklart hva som var klagenemndas begrunnelse for avslaget.

Ombudsmannen mener det knytter seg begrunnet tvil til om klagenemnda oppfylte sin plikt til å foreta en vurdering av klagers anførsel om at han hadde et «særlig behov» for parkeringstillatelse, jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum.

På ovennevnte bakgrunn ber ombudsmannen kommunens klagenemnd om å behandle saken på nytt. Ombudsmannen ber om å bli orientert om resultatet av den fornyede klagesaksbehandlingen ved oversendelse av kopi av underretning til klageren innen to måneder.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Utilstrekkelig kvalifikasjonsvurdering og manglende skriftlighet

Utilstrekkelig kvalifikasjonsvurdering og manglende skriftlighet

En intern søker til en stilling i Y i X kommune klaget til ombudsmannen fordi hun mente seg forbigått. Hun mente seg best formelt kvalifisert, og fryktet at det var lagt vekt på utenforliggende hensyn. Vurderingen av kandidatenes kvalifikasjoner var ikke nedtegnet skriftlig.

Ombudsmannen er kommet til at ansettelsesprosessen ikke har vært i tråd med de ulovfestede kravene til skriftlighet som gjelder ved ansettelser. Vurderingen av de aktuelle søkernes formelle kvalifikasjoner er utilstrekkelig. Vurderingen av klagerens personlige egenskaper fremstår imidlertid som saklig og relevant, og det er derfor ikke grunnlag for å hevde at hun ble forbigått ved ansettelsen.

Sakens bakgrunn

A søkte på en 100 % stilling som fagkonsulent ved Y i X kommune. Hun var intern søker og ble innkalt til intervju. Kommunen ansatte to personer, da det etter utlysningen ble ledig en tilsvarende stilling ved Y. A var ikke blant dem som fikk tilbud. I etterkant av ansettelsen fikk A vite av ledelsen at de mente hun ikke ville passe til stillingen.

A mente seg forbigått ved ansettelsen, og klaget til ombudsmannen. Ettersom det av de innhentede saksdokumentene ikke var mulig å vurdere anførslene hennes, fant ombudsmannen grunn til å ta saken opp med kommunen.

Våre undersøkelser

I vår undersøkelse ba vi kommunen om å foreta en vurdering av klagers kvalifikasjoner opp mot kravene i utlysningsteksten, og foreta en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av de tre søkernes kvalifikasjoner.

Vi ba også om en redegjørelse for hvordan klagers personlige egnethet var vurdert, med særlig henblikk på anførselen om at kommunen hadde vektlagt hennes engasjement knyttet til bemanning og forsvarlighet i Y, fravær fra jobb og at kommunen ikke trodde hun ville trives med arbeidsoppgavene for den aktuelle stillingen.

Kommunens svar på undersøkelsen fremgår av redegjørelsen nedenfor.

Ombudsmannens syn på saken

1.       Kravet til skriftlighet

I oversendelsen av saksdokumentene gikk det frem at det manglet skriftlig innstilling og ansettelsesvedtak. Kommunen opplyste at den ikke opererer med innstillinger ved ansettelser, ettersom den ikke har en ansettelsesnemnd. Nærmeste leder er gitt fullmakt til å foreta ansettelser.

Ombudsmannen har av eget tiltak og på generelt grunnlag tatt opp med kommunen deres rutiner og praksis knyttet til skriftlighet i ansettelsessaker. Det vises derfor til ombudsmannens synspunkter i den uttalelsen. Kommunen har erkjent at skriftligheten i ansettelsessaker ikke har vært god nok.

Vedtak om ansettelse er et enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 annet ledd. Forvaltningslovens regler om saksbehandling gjelder med de unntak som følger av loven § 3 med tilhørende forskrift.

Det er et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelsene skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Når forvaltningen ikke utarbeider skriftlig begrunnelse til partene, er det særlig viktig å se hen til de kravene som ulovfestede regler stiller til skriftlig nedtegning av vurderingene som ligger til grunn for avgjørelsene. Både hensynet til god forvaltningsskikk og til kontroll av ansettelsesprosessen tilsier at hovedpunktene må nedtegnes skriftlig. Manglende skriftlighet kan dessuten føre til svekket tillit til at avgjørelsen ikke bygger på usaklige eller utenforliggende hensyn.

Det fremgår ikke av saksdokumentene hvordan kommunen har vurdert klagers og de to ansattes kvalifikasjoner, og hvorfor de to ansatte ble ansett best kvalifisert. Kvalifikasjonsvurderingen antas å være utarbeidet i og med ombudsmannens undersøkelser. Kommunen har derfor ikke opptrådt i samsvar med kravene de ulovfestede reglene stiller til skriftlige nedtegninger.

2.       Kvalifikasjonsprinsippet

Kvalifikasjonsprinsippet er styrende for offentlige ansettelser. Dette er lovfestet for ansatte i staten, men gjelder på ulovfestet grunnlag for ansettelser i kommunene. Prinsippet går ut på at det er den søkeren som etter en samlet vurdering anses best kvalifisert for stillingen som skal ansettes.

Vurderingen av hvem som er best kvalifisert, tar utgangspunkt i kvalifikasjonskravene i utlysningsteksten og eventuelle lov- og avtalefestede krav. Andre sentrale momenter er utdanning og praksis, i tillegg til personlig egnethet. Det sentrale hensynet bak kvalifikasjonsprinsippet er å sikre at forvaltningen rekrutterer personer med best mulig kompetanse til å utføre de oppgavene som hører til stillingen.

2.1 Formelle kvalifikasjoner

Av formelle kvalifikasjonskrav var det i utlysningsteksten blant annet stilt krav til relevant universitetsfaglig utdanning. Det var ønskelig med videreutdanning i veiledning eller tilsvarende, men relevant erfaring kunne kompensere for slik videreutdanning. Videre var det ønskelig med en særskilt type arbeidserfaring. I tillegg var det i utlysningsteksten oppstilt krav til personlige egenskaper.

Klager har anført at hun var den kandidaten med best formell kompetanse i henhold til utlysningsteksten, og at hun var den med mest realkompetanse og erfaring. Det var klagers oppfatning at kommunen hadde lagt vekt på usaklige hensyn, og hun fryktet at hennes engasjement knyttet til et riksdekkende initiativ for å sette fokus på bemanning og forsvarlighet i Y kunne ha blitt vektlagt negativt.

Kommunen har i svaret til ombudsmannen foretatt en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av klager og av de to ansatte, der klager er rangert som nummer to. Ombudsmannen forstår det slik at dette er basert på vurderingen av de formelle kvalifikasjonene. Videre forstås det at årsaken til at klager ble rangert som nummer to, var at hun ble ansett ikke å ha videreutdanning i veiledning, men at hun likevel hadde noe erfaring med veiledning. Både ut fra dette, og ut fra sakens dokumenter for øvrig, synes det altså som at klager ble ansett formelt kvalifisert.

En av de to ansatte er vurdert til ikke å ha erfaring med veiledning. Kommunen har trukket frem at hun har videreutdanning i ledelse og teknologi. I utlysningsteksten sto det at det var «ønskelig» med videreutdanning i veiledning «eller tilsvarende», men det var ikke et absolutt krav. Derimot kunne relevant erfaring kompensere for kravet om videreutdanning. Klager har jobbet ved Y i kommunen siden 2007. De to andre søkerne har også erfaring fra samme sted. Det er usikkerhet knyttet til klagers veiledningskompetanse, og det er uklart om kommunen på ansettelsestidspunktet hadde – eller burde hatt – kjennskap til hennes dokumenterte kompetanse.

Ombudsmannen har ikke forutsetninger for å gjøre en selvstendig vurdering av kandidatenes veiledningskompetanse, deres roller/ansettelsesforhold i Y og hva slags betydning deres erfaring har for stillingene som fagkonsulent. Det er noe kommunen skulle ha gjort, og det skulle ha vært gjort skriftlig før ansettelsesvedtaket ble truffet. Dette illustrerer viktigheten av skriftlige nedtegnelser i ansettelsesprosesser. Redegjørelsen av de tre kandidatenes kvalifikasjoner i svaret på ombudsmannens undersøkelser er heller ikke oppklarende.

Etter dette finner ombudsmannen det ikke mulig å konkludere på om klager var best formelt kvalifisert for stillingen.

2.2 Personlige egenskaper

Vurderingen av hvem som samlet sett var best kvalifisert til stillingene beror imidlertid også på en vurdering av personlige egenskaper.

Ved redegjørelsen av klagers personlige egenskaper, har kommunen utarbeidet to versjoner av svaret på ombudsmannens undersøkelser. Versjonen som klager har fått se, inneholder ikke alle vurderinger slik som den til ombudsmannen. Dette er i tråd med forvaltningslovforskriften kapittel 5, hvor det er gitt begrensninger i hva søkere i en ansettelsesprosess har krav på innsyn i.

Kommunen har vurdert klager ut fra kriteriene i utlysningsteksten, som var ansvarsbevissthet og stabilitet, selvstendighet, samarbeidsevne/teamarbeid, fleksibilitet, nytenkning, evne til å være løsningsorientert og bidrag til et faglig og sosialt fellesskap. Dette er gjort på bakgrunn av kjennskap til henne som intern søker. Etter en helhetsvurdering ble klager vurdert til ikke å være personlig egnet til en slik ansvarsposisjon som en fagkonsulentstilling innebærer.

I den versjonen som er sendt til ombudsmannen fremgår en utfyllende begrunnelse av disse kriteriene. Det er lagt vekt på relevante og saklige hensyn. Ut fra dokumentene i saken er det ikke holdepunkter for at andre hensyn har vært tillagt vekt i prosessen. Ombudsmannen har ikke rettslige innvendinger til kommunens vurdering av klagers personlige egenskaper, eller til at deres kjennskap til henne som intern søker ble vektlagt.

Klager fikk forklart i et møte at grunnen til at hun ikke fikk stillingen var at man ikke trodde hun ville trives med arbeidsoppgavene som stillingen inneholdt. Etter ombudsmannens syn er det forståelig at klager reagerte på den begrunnelsen. Vurderingen av hvem som er best kvalifisert skal som nevnt gjøres ut fra utlysningsteksten, i tillegg til eventuelle lov- og avtalefestede krav og en vurdering av personlige egenskaper. Vedtak om ansettelse er ikke underlagt begrunnelsesplikt, jf. forvaltningsloven § 3 annet ledd, og den som er part i en ansettelsessak har heller ikke krav på å få noen nærmere begrunnelse for innstillingen, jf. forvaltningslovforskriften § 19 tredje ledd. Likevel; når ansettelsesmyndigheten først velger å gi en begrunnelse til parten, bør det være en begrunnelse som ikke etterlater tvil om det er lagt vekt på utenforliggende hensyn ved ansettelsen.

3.       Andre forhold etter at ansettelsene ble gjennomført

Fra klagers side har det blitt lagt frem dokumentasjon i form av møter og korrespondanse mellom klager/fagforbundet og kommunen ved Y i etterkant av ansettelsen. Klager har overfor ombudsmannen gitt uttrykk for at hun har følt seg stadig dårligere behandlet fra sin arbeidsgiver, særlig etter at hun klaget til ombudsmannen, og mener seg utsatt for gjengjeldelse. Det er uheldig at hun opplever det slik. Forhold som har inntrådt i etterkant av ansettelsen har imidlertid ikke vært gjenstand for ombudsmannens undersøkelser.

Ombudsmannen kan for øvrig ikke avklare hva som er blitt sagt i møter når dette ikke er nedtegnet i referat som begge parter har sluttet seg til.

Konklusjon

Kvalifikasjonsvurderingen er ikke tilfredsstillende dokumentert, og det har ikke vært mulig å konkludere med om klager var best formelt kvalifisert. Ombudsmannen har imidlertid ikke innvendinger til vurderingen av klagers personlige egnethet. Det er derfor ikke grunnlag for å konstatere at klager ble forbigått ved ansettelsen.

De kravene som gjelder til skriftlighet har ikke vært fulgt. Kommunen ved Y bes merke seg de synspunktene som fremgår her, og sørge for at ansettelsesprosessene for fremtiden er i tråd med dette.

Besøk til Olivia Solhaugen

Besøket gikk i hovedsak til to barnevernavdelinger på Hadeland som tok imot ungdom plassert uten eget samtykke; en langtidsavdeling og en akuttavdeling.

Barn og unge skal ha det bra når de er på institusjon. Derfor undersøker vi en rekke ting som kan påvirke hvordan ungdom har det når de er på en institusjon. Under besøket til Olivia Solhaugen snakket vi med ungdommer, ansatte og ledelsen. Besøket gikk over tre dager. Alle ungdommer som var til stede ble tilbudt samtale.

Blant tingene vi snakket om og som ble undersøkt var:

  • Hvordan det ser ut på institusjonen
  • Kompetanse og opplæring av ansatte
  • Stabilitet og kontinuitet i ansattgruppen
  • Organisering og ledelse
  • Rutiner og praksis
  • Husordensregler
  • Bruk av tvang, som for eksempel:
    • Bruk av fysisk tvang og makt
    • Begrensning i bevegelsesfrihet og bruk av mobiltelefon
    • Visitasjon og ransaking av eiendeler
  • Forebygging av tvang
  • Muligheten til medvirkning
  • Skole og dagtilbud

I etterkant av besøket vil vi skrive en rapport om hva vi fant og komme med anbefalinger.

Rapporten publiseres på ombudsmannens nettsider når den er klar.

Hanne Harlem tiltrer som sivilombudsmann

Hanne Harlem tiltrådte vervet som sivilombudsmann 1. februar. Kommuneadvokaten i Oslo og den tidligere justisministeren ble valgt til sivilombudsmann av Stortinget i oktober 2019.

Første kvinnelige sivilombudsmann

Hanne Harlem er den sjette sivilombudsmann i rekken siden høyesterettsdommer Andreas Schei ble den første sivilombudsmann i desember 1962. Hun er også den aller første kvinnelige sivilombudsmann.

–  Jeg er takknemlig for tilliten Stortinget har vist meg, og jeg ser frem til å jobbe for at forvaltningen ikke øver urett mot innbyggerne, sier Hanne Harlem.

Harlem kommer fra stillingen som Kommuneadvokat i Oslo. Hun har tidligere erfaring som advokat hos Regjeringsadvokaten, sjefjurist i Kredittilsynet, advokat og senere assisterende direktør i Norsk Hydro. Innen politikken har hun vært medlem av Oslo bystyre, politisk rådgiver i Barne- og familiedepartementet, byråd for barn og utdanning og justisminister. Hun har også bred ledererfaring som direktør ved Universitet i Oslo og styreleder i Helse Sør-Øst.

Hanne Harlem etterfølger Aage Thor Falkanger, som 1. januar 2020 gikk tilbake til stillingen som høyesterettsdommer. Fra 1. januar 2020 til 31. januar 2020 har avdelingssjef Bjørn Dæhlin vært konstituert sivilombudsmann.

 

Hanne Harlem

Født 1964 i Oslo

Juridisk embetseksamen, UiO, 1990

1990              advokatfullmektig hos Regjeringsadvokaten

1991              politisk rådgiver i Barne- og familiedepartementet

1992–1993   byråd for barn og utdanning Oslo

1993–1995  dommerfullmektig i Nord-Troms herredsrett

1995–1997   advokat hos Regjeringsadvokaten

1997–1998   sjefjurist hos Kredittilsynet

1998–2000   advokat og assisterende direktør i Norsk Hydro

2000–2001   justisminister Stoltenberg-regjeringen

2002–2004   assisterende direktør Norsk Hydro

2004–2007   universitetsdirektør ved Universitetet i Oslo.

2007–2011   styreleder Helse Sør-Øst RHF

2011–2020   kommuneadvokat i Oslo

2020–            sivilombudsmann

Fritak fra renovasjonsgebyr – klageorgan, begrunnelse mv.

Saken gjelder søknad om fritak fra renovasjonsordningen og gebyrplikten i Solund kommune. Nordhordland og Gulen Interkommunale Renovasjonsselskap (NGIR) avslo søknaden. Vedtaket ble senere stadfestet av NGIRs styre som klagenemnd.

Ombudsmannen er kommet til at styret i et interkommunalt selskap ikke kan opptre som klagenemnd for vedtak om fritak fra renovasjonsordningen truffet av selskapets administrasjon i første instans. NGIRs styre var derfor i denne saken ikke rett klageinstans. Ombudsmannen kan for øvrig ikke se at NGIRs klagenemnds (styrets) vedtak viser at det er foretatt en konkret vurdering av de objektive forholdene ved den omsøkte eiendommen, slik forurensningsloven krever. Dette innebærer at avslaget ikke er tilstrekkelig begrunnet.

Ombudsmannen ber NGIRs styre i samråd med Solund kommune om å foreta en ny vurdering av hva som er rett klageinstans for vedtak vedrørende fritak fra renovasjonsordningen. Ombudsmannen ber også om at rett klageinstans vurderer klagesaken på nytt.

Sakens bakgrunn

Saken gjelder søknad om fritak fra renovasjonsordningen og gebyrplikten for en fritidseiendom i Solund kommune.

Etter en uttalelse fra ombudsmannen, inntatt i årsmeldingen for 1995 s. 209 (SOMB-1995-54), ga Solund kommune en rekke eiendommer fritak fra renovasjonsordningen. Eiendommene ble ansett for å være fjerntliggende eller vanskelig tilgjengelig med hensyn til bruk av det kommunale renovasjonstilbudet.

Fra 2004 overførte Solund kommunestyre saks- og klagebehandlingen innenfor renovasjonsordningen til Nordhordland og Gulen Interkommunale Renovasjonsselskap (NGIR). Vedtaket innebar at NGIR fikk ansvaret for behandlingen av søknader om fritak fra renovasjonsordningen, og at styret i NGIR skulle opptre som klagenemnd og avgjøre eventuelle klagesaker.

Senere foretok NGIR en gjennomgang av matrikkelen for Solund kommune, og fant at flere fritidshus var gebyrpliktige etter gjeldende renovasjonsregler. I 2018 sendte NGIR brev til om lag 150 hytteeiere i Solund kommune med varsel om innføring av renovasjonsgebyr.

A søkte etter dette om fritak fra renovasjonsordningen. NGIR avslo søknaden under henvisning til at det i utgangspunktet er tvungen renovasjon i kommunen. I vedtaket viste NGIR til sine retningslinjer for søknader om fritak fra renovasjonsordningen, hvor det fremgår at det kan søkes om fritak dersom kunden må gå mer enn tre kilometer for å komme til bilvei, samt at bruk av båt til kjørevei/henteplass, ikke gir grunnlag for reduksjon/fritak.

Vedtaket ble påklaget og senere stadfestet av NGIRs styre som klagenemnd 3. september 2018.

A klaget saken inn for ombudsmannen. Han ba ombudsmannen se nærmere på renovasjonsordningen i kommunen. Videre stilte han spørsmål om gyldigheten av klagenemndas vedtak, og han viste til at han må frakte avfallet åtte kilometer med båt i åpent hav. Han påpekte også at han hadde fått avslag på sitt krav om innsyn i NGIRs vedtak hvor det var gitt fritak fra renovasjonsgebyr.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke deler av saken nærmere.

I undersøkelsesbrevet spurte vi NGIRs klagenemnd om styret i NGIR har rettslig grunnlag for å være klageorgan for vedtak truffet av NGIR i første instans. I svarbrevet viste klagenemnda til at Solund kommune har gitt styret i NGIR fullmakt til å avgjøre klagesaker, og at de må forholde seg til dette vedtaket. Klagenemnda informerte også om at de vil vurdere å be eierne av NGIR om å gjøre en ny vurdering av hvordan de ønsker å organisere klagenemnda.

Videre spurte vi om klagenemnda hadde foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av de objektive forholdene ved klagerens eiendom ved behandlingen av søknaden hans. Klagenemnda svarte at det i klagesaker blir benyttet kart og flyfoto der dette er relevant for klagebehandlingen. Flere flyfotografier som dokumenterte de faktiske forholdene, lå ved svarbrevet hit. Videre påpekte klagenemnda at i denne konkrete saken var det foretatt en vurdering av avstanden fra klagerens eiendom til nærmeste hyttekontainere og av sjøforholdene i området. Ifølge klagenemnda viste flyfotografiene at nærmeste kontainer lå om lag tre kilometer fra klagerens eiendom og at det ikke var tale om en strekning over åpent hav.

Endelig spurte vi om klagenemndas vedtak var tilstrekkelig begrunnet, jf. forvaltningsloven § 25. Til dette svarte klagenemnda at de hadde sluttet seg til NGIRs begrunnelse for ikke å gi fritak, men at de i etterkant så at NGIRs begrunnelse kunne vært gjentatt i selve formuleringen av vedtaket.

NGIR kommenterte også enkelte av spørsmålene herfra, og viste i svarbrevet hit blant annet til klagerens innsynskrav og fremholdt at enkeltvedtak er unndratt offentlig innsyn.

Klageren, NGIR og NGIRs klagenemnd kom deretter med merknader i saken.

Ombudsmannens syn på saken

1. Klageinstans for vedtak truffet av interkommunalt selskap

Saken reiser spørsmålet om styret i et interkommunalt selskap som NGIR kan avgjøre klager på vedtak om fritak fra renovasjonsordningen truffet av administrasjonen i det samme selskapet i første instans.

Utgangspunktet er at klage på enkeltvedtak skal avgjøres av det organ «som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket», jf. forvaltningsloven § 28 første ledd. Forurensningsloven § 85 andre ledd tredje punktum slår fast at for vedtak truffet av kommunen gjelder forvaltningsloven § 28 andre ledd. Forvaltningsloven § 28 andre ledd første punktum gir kommunestyret myndighet til å avgjøre klagesaker for vedtaket truffet av «forvaltningsorgan opprettet i medhold av lov om kommuner og fylkeskommuner». Alternativt kan kommunestyret bestemme at formannskapet skal være klageinstans eller oppnevne en eller flere særskilte klagenemder.

Etter forurensningsloven § 83 andre ledd kan kommunene delegere vedtaksmyndigheten til interkommunale selskaper. Lovgiver har imidlertid ikke funnet det hensiktsmessig å fastsette en egen regel om klageinstansen for interkommunale selskaper i forurensningsloven, jf. Ot.prp. nr. 48 (1995–96) s. 13. Spørsmålet om klageorgan er heller ikke regulert i kommuneloven eller lov om interkommunale selskaper. En vurdering av hvem som skal avgjøre klagesaker for vedtak truffet av interkommunale selskaper etter forurensningsloven må dermed bero på en tolkning av forvaltningsloven § 28.

Ombudsmannssak 2012/2551 gjaldt spørsmålet om forvaltningsloven § 28 andre ledd første punktum kommer til anvendelse på vedtak truffet av et interkommunalt selskap etter brann- og eksplosjonsvernloven, samt om styret i et interkommunalt selskap kan behandle og avgjøre klagesaker for vedtak truffet av daglig leder i det interkommunale selskapet i første instans. I det upubliserte, avsluttende brevet herfra viste ombudsmannen til Kommunal- og regionaldepartementets (nå Kommunal- og moderniseringsdepartementet) brev 18. januar 2013. Departementet viste her til en tolkningsuttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling 4. mars 2003 (03/1015) som la til grunn at forvaltningsloven § 28 andre ledd første punktum kom til anvendelse. Videre viste departementet til hvordan begrepet «særskilt klagenemnd» omtales i Ot.prp. nr. 58 (1995-96), og til departementets rundskriv til forvaltningsloven § 28 andre ledd, H-12/94. I proposisjonen på side 40-41 heter det:

«Klagenemda skal være ‘særskilt’. I dette begrepet ligger, etter departementets oppfatning, både at klagenemnda må være uavhengig av den etat som har forberedt og/eller truffet vedtaket som førsteinstans, og at nemnda ikke skal ha andre oppgaver. Det vil således være i strid med forvaltningsloven § 28 andre ledd om klagebehandlingen legges til et eksisterende fast utvalg eller til et arbeidsutvalg under dette.»

Etter dette konkluderte departementet med at det neppe er rettslig grunnlag for at styret i et interkommunalt selskap er klageorgan for enkeltvedtak fattet av daglig leder i selskapet. Departementet antok videre at klager måtte avgjøres enten av særskilte interkommunale klagenemder eller at klagesakene ble behandlet i den enkelte deltakerkommune.

Adgangen til å påklage et enkeltvedtak er en av de sentrale rettssikkerhetsgarantier i forvaltningsloven, jf. Graver, Alminnelig forvaltningsrett (5. utg. 2019), s. 485. I dette ligger at det må skje en reell to-instansbehandling, hvor klagesaken avgjøres av et annet organ enn det som traff vedtaket i første instans. Det må med andre ord være en viss avstand mellom det organet som treffer vedtaket i første instans og det organet som skal avgjøre eventuelle klagesaker. Styret i et interkommunalt selskap vil stort sett ha sammenfallende interesser som administrasjonen i selskapet, og uavhengigheten til førsteinstansen (administrasjonen) er ikke tilstede.

Selv om et renovasjonsselskap i form av et interkommunalt selskap er opprettet i medhold av lov om interkommunale selskaper, og ikke kommuneloven, jf. vilkåret i § 28 andre ledd første punktum, tilsier henvisningen til bestemmelsen i forurensningsloven § 85 andre ledd tredje punktum at det er kommunestyret som er klageinstans, eventuelt formannskapet eller en særskilt klagenemnd. Styret i NGIR kan etter ombudsmannens syn ikke anses som en særskilt klagenemnd fordi det ikke er tilstrekkelig uavhengig av NGIR. Styret i NGIR er en integrert del av selskapet. I tillegg har styret andre oppgaver enn å være klagenemnd. At styret kan ha god innsikt i saksforholdene og behandler klager på en effektiv måte, kan ikke være avgjørende.

På denne bakgrunn mener ombudsmannen at NGIRs styre som klagenemnd ikke kan avgjøre klager på vedtak truffet av NGIRs administrasjon i første instans.

NGIRs styre har i brev hit varslet at de vil vurdere å be eierne av NGIR å gjøre en ny vurdering av hvordan man ønsker å organisere klagenemnda. For ordens skyld gjør vi derfor oppmerksom på at forvaltningsloven § 28 andre ledd har fått en ny regel i andre ledd andre punktum, som trådte i kraft 1. november 2019. Bestemmelsen lyder:

«For enkeltvedtak som er truffet av egne rettssubjekter som har fått overført myndighet fra kommunen eller fylkeskommunen, er klageinstansen én eller flere særskilte klagenemnder som er oppnevnt av det øverste organet i rettssubjektet.»

Regelen i dag er følgelig at klager over enkeltvedtak truffet på administrativt nivå i et interkommunalt selskap, skal behandles av én eller flere særskilte klagenemnder oppnevnt av det øverste organet i selskapet. Dette vil si at representantskapet til NGIR er gitt myndighet til å oppnevne en særskilt klagenemnd som skal avgjøre klagesaker etter forurensningsloven § 30 andre ledd andre punktum om fritak fra renovasjonsordningen.

2. Klagenemndas vurdering og begrunnelse

Videre reiser saken spørsmål om NGIRs klagenemnd foretok en konkret vurdering av de objektive forholdene ved klagerens eiendom, og om dette har kommet tilstrekkelig klart frem i vedtaket.

Kommunenes behandling av avfall fra husholdninger er regulert i forurensningsloven § 30. Det følger av bestemmelsens første ledd at kommunene «skal sørge for innsamling av husholdningsavfall». Det vil si at det i utgangspunktet er tvungen renovasjon for alle husholdninger. Etter § 30 andre ledd har kommunene adgang til å gi fritak fra renovasjonsordningen. Dette kan enten skje ved at hele områder unntas i den lokale renovasjonsforskriften, jf. § 30 andre ledd første punktum, eller ved at det gis individuelt fritak fra den kommunale innsamlingen etter søknad, jf. § 30 andre ledd andre punktum. I Solund kommune er myndigheten til å gi individuelle fritak fra renovasjonsplikten delegert til NGIR.

Om forvaltningens adgang til å gi individuelle fritak uttales følgende i Ot.prp. nr. 11 (1979-80) s. 138:

«Regelen vil ventelig særlig få betydning for eiendommer som er fjerntliggende, ligger vanskelig tilgjengelig eller er uten bebyggelse. I tilfeller hvor kommunen ikke gir tilbud om renovasjonstjeneste antar departementet at det heller ikke kan kreves avfallsgebyr, jfr. merknadene til § 35. … Etter departementets syn bør unntak fra den tvungne renovasjon eventuelt gjøres i tilfeller der vedkommende ikke leverer noe avfall.»

Hvorvidt en eiendom skal gis fritak fra renovasjonsordningen er et spørsmål som hører inn under forvaltningens skjønn. Ombudsmannen har imidlertid i flere saker uttalt seg om hvilke hensyn forvaltningen plikter å ta i betraktning i denne vurderingen. Det sentrale er at det skal det foretas en konkret vurdering av de objektive forholdene ved den omsøkte eiendommen, jf. ombudsmannens årsmelding for 1995 s. 209 (SOMB-1995-54). Når avfallet må fraktes i båt skal det foretas en vurdering av avstanden til nærmeste leveringssted, om det er tale om frakt over åpen sjø, om det er mulig å benytte seg av samme leveringssted på vinterstid og om det kan være andre grunner for at abonnenten kan dra inn til stedet for avlevering av avfall, f.eks. at det finnes en dagligvarehandel ved leveringsstedet.

Forvaltningsloven §§ 24 og 25 inneholder krav til begrunnelsen for enkeltvedtak. De samme bestemmelsene gjelder også i klagesaker, jf. forvaltningsloven § 33 første ledd. Begrunnelsesplikten skal blant annet sikre at berørte parter i saken får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse og hvorfor forvaltningen eventuelt ikke etterkommer partens søknad eller klage. Dette er viktig av hensyn til parten selv, men er også ansett nødvendig for å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen, se ombudsmannens uttalelse 2. juli 2012 (SOM-2011-2142). Krav om begrunnelse oppfordrer til større grundighet og nøyaktighet ved behandling og avgjørelse av saken, noe som i neste omgang vil føre til flere materielt sett riktige avgjørelser.

Kravene til begrunnelsens innhold fremgår av forvaltningsloven § 25. I vedtaket skal det i nødvendig utstrekning redegjøres for de rettsreglene som avgjørelsen bygger på og de faktiske omstendigheter som er lagt til grunn. Videre bør de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøvingen av det forvaltningsmessige skjønnet nevnes.

Reglene om begrunnelsens innhold i § 25 må ses på som minimumsregler. Bestemmelsen er utformet slik at kravene til begrunnelsens innhold vil variere med behovet i den enkelte sak. Forvaltningen må derfor alltid vurdere om det bør gis en mer utfyllende begrunnelse enn det som strengt tatt følger av ordlyden i § 25. Omfanget av begrunnelsen må avveies mot ressursbruk, idet det tar tid å utarbeide gode og dekkende begrunnelser. På den annen side vil gode begrunnelser i stor grad avverge både klager og etterfølgende korrespondanse med parter som ber om utfyllende begrunnelse. Dekkende begrunnelse er spesielt viktig ved håndheving av skjønnsmessige bestemmelser, se blant annet ombudsmannens uttalelse 15. mai 2012 (SOM-2011-2812).

Klagenemndas vedtak fremgår av protokollen fra styremøtet 3. september 2018 og er også tatt inn i NGIRs underretning 5. oktober 2018 om vedtaket. Her fremgår det utelukkende at klagenemnda ikke tar klagen til følge. Også NGIRs vedtak var svært kortfattet. NGIR siterer i all hovedsak fra retningslinjene hvor det fremgår at bruk av båt ikke gir grunnlag for fritak fra renovasjonsordningen. Ut fra vedtakene i saken, er det derfor vanskelig å se at det ble foretatt en konkret vurdering av klagerens eiendom. Verken fraktavstanden eller om frakten skjer over åpen sjø er nevnt. Det fremgår heller ikke av vedtakene om tilgjengeligheten er like god på vinterstid, eller om det kan være andre grunner til at søkeren skal dra inn til det aktuelle leveringsstedet for avfallet.

I vedtak hvor en søknad om fritak fra renovasjonsordningen avslås, må begrunnelsen vise at det er foretatt en konkret vurdering av forholdene ved den omsøkte eiendom. Søkeren må kunne se at forvaltningen har sett og vurdert hva som er nærmeste leveringssted, og at det er foretatt en reell vurdering av hvor tilgjengelig renovasjonstilbudet er. En henvisning til interne retningslinjer som på forhånd avskjærer muligheten for fritak, kan ikke sies å være en tilfredsstillende begrunnelse.

Manglene ved begrunnelsen skaper uklarhet om hvilke faktiske omstendigheter klagenemnda har lagt til grunn, i tillegg til at det etterlater et inntrykk av at klagenemnda (styret) ikke har foretatt en selvstendig vurdering i klageomgangen. Ombudsmannen viser til at en god og dekkende begrunnelse er særlig viktig i saker hvor førsteinstansens begrunnelse er kortfattet, noe som er tilfellet i denne saken.

Ombudsmannen har etter dette kommet til at NGIRs klagenemnds vedtak ikke i tilstrekkelig grad viser at det ble foretatt en konkret vurdering av klagerens søknad da vedtaket ble fattet, jf. forurensingsloven § 30 andre ledd andre punktum. På denne bakgrunn mener ombudsmannen at begrunnelsen i vedtaket ikke tilfredsstiller de kravene forvaltningsloven § 25 setter.

Spørsmålet om klagerens krav på innsyn i vedtak hvor NGIR har gitt fritak fra renovasjonsordningen, er ikke en del av undersøkelsene herfra. På bakgrunn av NGIRs svarbrev hit, vil ombudsmannen likevel påpeke at hovedregelen i offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter, herunder enkeltvedtak, er åpne for innsyn.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at styret i et interkommunalt selskap ikke kan opptre som klagenemnd for vedtak om fritak fra renovasjonsordningen truffet av selskapets administrasjon i første instans. NGIRs styre var derfor i denne saken ikke rett klageinstans. Ombudsmannen kan for øvrig ikke se at NGIRs klagenemnds (styrets) vedtak viser at det er foretatt en konkret vurdering av de objektive forholdene ved den omsøkte eiendommen, slik forurensningsloven krever. Dette innebærer at avslaget ikke er tilstrekkelig begrunnet.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Behandling av innsynskrav fremmet overfor direktørene i de tidligere tollregionene

Behandling av innsynskrav fremmet overfor direktørene i de tidligere tollregionene

Saken gjelder krav om innsyn i korrespondanse mellom de tidligere tollregionene og Tolldirektoratet om bruk av teknisk utstyr. Kravet ble fremmet overfor hver av de seks regiondirektørene. Tolldirektoratet behandlet saken i første instans, og kom til at kravene ikke var tilstrekkelig spesifiserte. Saken ble tatt opp med Finansdepartementet, som avviste at det var en feil at kravene var behandlet av direktoratet, og ikke regionene, i første instans.

Kravet i offentleglova § 29 første ledd om at det organet som mottar et innsynskrav skal vurdere dette «konkret og sjølvstendig», innebærer klare begrensninger for overordnet organs adgang til å behandle et innsynskrav i første instans. Ombudsmannen mener at innsynskravene skulle vært behandlet av de respektive tollregionene, og ikke av direktoratet i første instans.

Det er ikke grunnlag for å konkludere med at Tolldirektoratets feilaktige behandling av kravene i første instans, ikke har virket inn på sakens utfall. Direktoratets avgjørelse må anses ugyldig. Ombudsmannen ber om at de seks innsynskravene behandles på nytt. Departementet må avklare hva som er riktig(e) organ(er) for den nye behandlingen.

Sakens bakgrunn

Journalist A i NRK ba 15. mai 2019 hver av regiondirektørene i de tidligere tollregionene Sør-Norge, Øst-Norge, Vest-Norge, Midt-Norge, Nord-Norge og Oslo og Akershus om innsyn i «all korrespondanse som har vært mellom regionen og [Toll]direktoratet vedrørende bruk av teknisk utstyr, i perioden 2010 til dagens dato».

Innsynskravene ble oversendt Tolldirektoratet for besvarelse. I avgjørelse 16. mai 2019 avviste direktoratet de seks innsynskravene samlet, under henvisning til at kravene ikke var tilstrekkelig spesifiserte, jf. offentleglova § 28 andre ledd. Det ble vist til at Tolletaten benytter mye teknisk utstyr, og at derfor ikke var mulig å identifisere de etterspurte dokumentene. Videre ble det opplyst at det eventuelt kunne fremmes et nytt innsynskrav, der det ble spesifisert hvilken type teknisk utstyr de ønskede dokumentene refererte seg til.

Journalisten mente at de seks innsynskravene skulle vært behandlet av de respektive tollregionene i første instans, og tok saken opp med Finansdepartementet. I brev 23. mai 2019 avviste departementet at kravene var behandlet av feil instans. Departementet la til grunn at Tolletaten, herunder tollregionene og direktoratet, kun utgjorde ett rettssubjekt, og at etaten sto fritt til å selv å organisere den interne behandlingen av innsynsbegjæringer.

Saken ble brakt inn for ombudsmannen 24. mai 2019. I klagen ble det hovedsakelig anført at tollregionene var selvstendige organer etter offentleglova. De respektive regionene skulle dermed selv ha behandlet innsynskravene i første instans, jf. offentleglova § 29 første ledd.

Våre undersøkelser

I brev 27. juni 2019 til Finansdepartementet spurte vi om det var vanlig praksis at innsynskrav fremmet overfor de tidligere tollregionene ble behandlet av Tolldirektoratet i første instans. Videre ba vi departementet gi sitt begrunnede syn på spørsmålet om tollregionene var selvstendige organer i relasjon til offentleglova § 29 og § 14 (om organinterne dokumenter). Vi viste også til at standpunktet om at Tolletaten, herunder tollregionene og direktoratet, var å anse som ett organ, syntes å innebære at departementet ble klageinstans for alle saker om innsyn avgjort av organet «Tolletaten» i første instans. Vi ba om departementets merknader til dette.

Undersøkelsesbrevet nådde ved en feil ikke frem, og ble sendt herfra på nytt 8. august 2019.

Finansdepartementet svarte 30. august 2019, etter å ha forelagt spørsmålene for Tolldirektoratet. Direktoratets svarbrev 21. august 2019 til departementet fulgte vedlagt. Svarene tydet på at det var uenighet mellom departementet og direktoratet i spørsmålet om tollregionene var å anse som selvstendige organer etter offentleglova. Departementet skrev at Tolletaten var ett organ og ett rettssubjekt. Uaktet hvor i etaten en innsynsbegjæring var avgjort burde klager over avgjørelser vært overlatt til Finansdepartementet, som nærmeste overordnede organ. Direktoratet skrev på sin side at tollregionene som hovedregel hadde blitt ansett som selvstendige organer. Vanlig praksis hadde vært at innsynskrav fremmet overfor regionene, ble behandlet av regionskontoret og klagebehandlet av direktoratet.

I brev 5. september 2019 ba vi departementet om å svare på ytterligere spørsmål, som følge av den uenigheten som syntes å foreligge. Grunnet en feil i det digitale mottakssystemet hos departementet nådde brevet ikke frem. Brevet ble sendt herfra på nytt 14. oktober 2019.

Finansdepartementet bekreftet 23. oktober 2019 at departementet og direktoratet hadde ulikt syn på spørsmålet om tollregionene var selvstendige organer etter offentleglova. Departementet fastholdt at Tolletaten var ett organ. Det ble vist til at den organisatoriske og styringsmessige avstanden mellom tollregionene og direktoratet ikke hadde vært stor nok til å sikre en reell to-instansbehandling i direktoratet av klager over avgjørelser på regionnivå. Vanlig praksis tidligere med behandling i direktoratet av klager over avslag fra en tollregion var – skrev departementet – ikke rettslig holdbar.

Etter en gjennomgang av svarene fant ombudsmannen grunn til av eget tiltak å ta opp med Finansdepartementet spørsmålene om den tidligere og den nåværende organiseringen av Tolletaten generelt ikke ivaretok kravet om en reell to-instansbehandling av klager. Dette ble gjort i brev 25. oktober 2019 herfra i ombudsmannssak 2019/4260. Behandlingen av innsynssaken ble stilt i bero i påvente av departementets svar.

I brev 25. november 2019 hit i ombudsmannsak 2019/4260 skrev Finansdepartementet at det etter en fornyet gjennomgang mente at den tidligere organiseringen av Tolletaten sikret en tilfredsstillende to-instansbehandling av klager på etatens myndighetsområde. Det samme gjorde den nåværende organiseringen av etaten. Svaret ble tatt til etterretning i brev 28. november 2019 herfra. Til de tidligere spørsmålene herfra om behandlingen av innsynskravene denne saken gjelder, skrev departementet i brevet 25. november 2019:

 «[D]epartementet [legger] … til grunn at Tolldirektoratet og tollregionene ikke var å anse som samme «organ» etter klagereglene i forvaltningsloven og offentleglova. Organbegrepet kan ha ulikt innhold for ulike bestemmelser i offentleglova. Departementet legger likevel til grunn at Tolldirektoratet og tollregion i denne saken var å anse som ulike organer også i relasjon til offentleglova § 29».

Under henvisning til offentleglova § 29 og Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 12.4.3 la departementet videre til grunn at det organet som mottar et innsynskrav, ikke kan avvise det med den begrunnelse at et annet organ skal behandle kravet. Departementet skrev at kravene dermed skulle vært behandlet av tollregionene, og ikke av Tolldirektoratet. Etter departementets vurdering var det imidlertid ikke gitt at direktoratets behandling hadde medført et annet resultat enn om kravene var blitt behandlet av tollregionene.

Departementet kom med ytterligere merknader 18. desember 2019. Det ble fremholdt at det var mye som talte for at innsynskravene ikke var tilstrekkelig spesifiserte, slik Tolldirektoratet hadde lagt til grunn. Når innsynskravene ikke var tilstrekkelig spesifiserte var det ikke gitt at det var grunn til å regne med at feilen hadde virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. prinsippene i forvaltningsloven § 41.

Journalisten har fått tilsendt departementets svarbrev i denne saken og i ombudsmannssak 2019/4260, og har kommet med merknader i brev 23. oktober og 6. desember 2019 hit.

Ombudsmannens syn på saken

Det følger av offentleglova § 29 første ledd at det organet som mottar et innsynskrav, skal vurdere kravet konkret og selvstendig. Bestemmelsen regulerer hvilket organ som skal behandle innsynskravet og setter krav til den vurderingen som skal foretas.

Spørsmålet om hva som utgjør et «organ» etter § 29 første ledd, er ikke nærmere berørt i forarbeidene til offentleglova, Ot.prp. nr. 102 (2004-2005). Begrepet «organ» er imidlertid benyttet flere andre steder i loven, for eksempel i §§ 3, 4, 9, 14 og 15. Ombudsmannen kan ikke se at det er holdepunkter for at organbegrepet i § 29 første ledd er ment å tolkes annerledes enn organbegrepet ellers i loven. Spørsmålet om hva som utgjør et organ etter offentleglova § 14 første ledd avgjøres etter en konkret helhetsvurdering. Det skal blant annet sees hen til om organet utad fremstår som en selvstendig enhet, om det har selvstendig avgjørelsesmyndighet og den generelle organiseringen, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 8. september 2011 (SOM-2010-2991). Det synes ikke tvilsomt at de tidligere tollregionene utad fremsto som selvstendige enheter. Videre var tollregionene tillagt selvstendig avgjørelsesmyndighet. Avgjørelsene kunne påklages til Tolldirektoratet, som nærmeste overordnede forvaltningsorgan. Ombudsmannen kan følgelig slutte seg til departementets standpunkt i de siste brevene hit om at tollregionene var å anse som selvstendige organer etter offentleglova. Innsynskravene skulle dermed i utgangspunktet vært behandlet av tollregionene i første instans, jf. offentleglova § 29 første ledd.

Det er imidlertid et sentralt spørsmål om Tolldirektoratet, som følge av sitt overordnede forhold til tollregionene, likevel kunne behandle innsynskravene. Om overordnet organs adgang til å behandle en sak i første instans, skriver Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (11.utg. 2018) på side 466, under punktet «Personell kompetanse»:

«I mange tilfeller må også organer som er overordnet det som i første rekke har fått tildelt kompetanse, selv anses kompetente. Det kan være noe tvilsomt i hvilken grad dette gjelder ikke bare når det overordnede organet får saken forelagt etter klage, men om det også kan overta saken i første instans. Men innenfor et hierarki der overordnede har kompetanse til å instruere om hva individuelle avgjørelser skal gå ut på (se kap. 8), må vel utgangspunktet være at et overordnet organ også kan treffe avgjørelsen selv.»

Det er antatt at et overordnet organ har en viss adgang til å instruere et underordnet organ også i innsynssaker, jf. merknadene til offentleglova § 11 (utkastets § 10) i NOU 2003:20 side 261 og Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 4.9.4. Overordnet organs adgang til å overta behandlingen av en sak i første instans, kan imidlertid ikke gå lenger enn de begrensninger som måtte følge av loven.

I offentleglova § 29 første ledd er avgjørelsesmyndigheten eksplisitt lagt til det organet som mottar innsynskravet. Det går videre frem at dette organet skal vurdere kravet «konkret og sjølvstendig». Etter ombudsmannens syn tilsier en naturlig forståelse av ordlyden at innsynskrav ikke kan behandles av overordnet organ i første instans. Denne forståelsen underbygges av bestemmelsens forarbeider, Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 12.4.3, der det fremgår:

«Det forvaltningsorganet som mottek eit innsynskrav i eit dokument som er i organet, må som hovudregel sjølv vurdere kravet og ta standpunkt til om det skal gi innsyn i dokumentet. Organet har ikkje rett til å avvise eit krav med den grunngiving at dokumentet ikkje er utarbeidd av organet, eller at eit anna organ er nærmare til å vurdere kravet. Organet kan heller ikkje automatisk leggje til grunn påskrifter gjorde av sendarorganet, men må gjere ei sjølvstendig vurdering av kravet.»

Det organet som mottar et innsynskrav skal altså som hovedregel selv behandle dette i første instans, selv om et annet organ står nærmere til å vurdere kravet. Som oftest vil det også være det organet som har dokumentet hos seg som er nærmest til å vurdere om, og i hvilken grad, det aktuelle dokumentet skal, kan eller bør unntas innsyn. At det er mottakerorganet som skal vurdere innsynskravet, legger også til rette for at kravet blir behandlet raskt og at hvert krav undergis en individuell vurdering.

Ombudsmannen mener etter dette at så vel ordlyden i offentleglova § 29 første ledd, bestemmelsens forarbeider og reelle hensyn tilsier at et overordnet organ i alle fall som en klar hovedregel ikke kan behandle et innsynskrav i første instans. Dette standpunktet er også lagt til grunn i setteombudsmannens uttalelse 17. desember 2019 (SOM-2019-3483).

Tolldirektoratet har i sitt svar 21. august 2019 til Finansdepartementet, som ble oversendt hit i kopi sammen med departementets første svarbrev, opplyst at behandlingen av de aktuelle innsynskravene avvek fra det som var vanlig praksis. Som begrunnelse for at kravene ble behandlet av direktoratet i første instans er det vist til hensynet til likebehandling, at kravene kunne bli behandlet raskt og effektivt og underlagt en kompetent saksbehandling, samt tilgang til arkivfaglig kompetanse. Behandlingen var «også motivert av ønske om å ha oversikt og kontroll med etatens kommunikasjon om det rettslige grunnlaget for etatens kontrollvirksomhet». Det er dessuten vist til at det også var praktisk å håndtere innsynskravene på denne måten, idet direktoratet hadde tilgang til dokumentene.

Ombudsmannen kan ikke se at de årsaker og hensyn det er vist til kan begrunne unntak fra den klare hovedregelen om at innsynskravet skal behandles av det organ som mottar det, jf. offentleglova § 29 første ledd. Det pålå de tidligere tollregionene som selvstendige organer etter offentleglova, selv å ha rutiner for å sikre en rask, effektiv og kompetent behandling av innsynskrav, samt ha tilgang til tilstrekkelig arkivfaglig kompetanse. Et ønske om å ha oversikt og kontroll med etatens kommunikasjon, er ikke et relevant hensyn. Allmennhetens rett til å få tilgang til det offentliges dokumenter reguleres av offentleglova, som både tollregionene og direktoratet var omfattet av. Ombudsmannen kan heller ikke se at det var relevant å legge vekt på hensynet til likebehandling. Dersom hensynet skulle vært relevant på den måten direktoratet synes å mene, måtte krav om innsyn i like/likeartede dokumenter gjennomgående vært behandlet av det samme organet. Dette er ikke offentleglovas ordning.

På denne bakgrunn mener ombudsmannen at Tolldirektoratet ikke hadde myndighet til å behandle innsynskravene i første instans. Spørsmålet er så hvilken virkning denne feilen har.

Virkningen av personelle kompetansemangler vil kunne avhenge av omstendighetene i den enkelte saken. Som det fremgår ovenfor mener ombudsmannen at offentleglova § 29 første ledd som den klare hovedregel – og i denne saken – må tolkes slik at overordnet organ er avskåret fra å overta innsynskravet, og at det dermed ikke har myndighet til å avgjøre kravet i første instans. Fordi overordnet organ likevel er kompetent til å behandle en klage i saken, er det i juridisk teori antatt at kan være grunn til å se bort fra feil som sannsynligvis ikke har virket inn på sakens utfall, se Graver, Alminnelig forvaltningsrett, (5.utg. 2019) side 556.

Tolldirektoratet kom til at kravene om innsyn i «all korrespondanse som har vært mellom regionen og direktoratet vedrørende bruk av teknisk utstyr i perioden 2010 til dagens dato», ikke var tilstrekkelig spesifiserte. Det ble vist til at Tolletaten benytter mye teknisk utstyr, og at det dermed ikke var mulig å identifisere de ønskede dokumentene. Videre ble det opplyst at journalisten eventuelt kunne fremme et nytt innsynskrav, der det ble spesifisert hvilken type teknisk utstyr de ønskede dokumentene refererte seg til.

Etter offentleglova § 28 andre ledd må et innsynskrav gjelde «ei bestemt sak eller i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art». I dette ligger det at innsynskravet må være tilstrekkelig konkretisert til at organet kan finne frem til hvilke opplysninger som etterspørres. Videre fremgår det av bestemmelsens forarbeider at begrensningen som ligger i at innsynsretten bare kan kreves i rimelig utstrekning, tar sikte på den arbeidsbyrden organet blir påført hvis det skal oppfylle kravet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 151.

Ombudsmannen kan ikke uten videre slutte seg til departementets standpunkt om at det er mye som taler for at de seks innsynskravene ikke var tilstrekkelig spesifiserte, slik Tolldirektoratet la til grunn. De saksdokumentene som er oversendt hit, synes nokså tydelig å vise at det journalisten var ute etter var korrespondanse mellom regionene og direktoratet vedrørende bruk av teknisk peileutstyr. Det vises til at innsynskravene hadde sin bakgrunn i at i alle fall to av regiondirektørene ikke svarte på spørsmål fra journalisten om regionens bruk av slikt peileutstyr, og heller videresendte spørsmålene til direktoratet for besvarelse, jf. e-postkorrespondanse i perioden 8. til 15. mai 2019 mellom journalisten og direktørene i tollregionene Vest-Norge og Sør-Norge. Denne e-postkorrespondansen hadde igjen sin bakgrunn i et brev journalisten fikk innsyn i, som nettopp vedrørte bruk av teknisk peileutstyr i etaten. Når den forutgående korrespondansen sees i sammenheng med innsynskravene er det mye som taler for at det var mulig å forstå hvilke opplysninger som ble etterspurt. Legges denne tilnærmingen til grunn, kan det neppe utelukkes at én eller flere av de seks tidligere tollregionene kunne endt opp med å realitetsbehandle innsynskravet, istedenfor å avvise det under henvisning til offentleglova § 28 andre ledd.

Etter ombudsmannens vurdering kan det i alle tilfeller ikke utelukkes at regiondirektørene i tollregionene Vest-Norge og Sør-Norge – på bakgrunn av den forutgående korrespondansen med journalisten – hadde ansett innsynskravet tilstrekkelig konkretisert dersom de hadde behandlet kravet i første instans. Det skal i denne sammenheng bemerkes at forvaltningen ikke uten videre kan avvise et innsynskrav med den begrunnelse at det ikke er tilstrekkelig konkretisert. Både forvaltningsloven § 11 og god forvaltningsskikk innebærer at organet har en viss plikt til å hjelpe og yte veiledning i slike tilfeller, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 99. Det kan således vanskelig utelukkes at de respektive tollregionene ved en behandling av innsynskravet i første instans hadde ytt slik veiledning, herunder sørget for eventuelle nødvendige avklaringer, slik at kravet ikke hadde blitt avvist, men realitetsbehandlet. Ombudsmannen vil dessuten påpeke at det for den enkelte tollregion antagelig ville vært lettere å identifisere og finne frem til de etterspurte opplysningene, enn det ville vært for direktoratet, som satt med den samlede korrespondanse for alle de seks regionene. Dertil er det rimelig å anta at hyppigheten av eventuell bruk av peileutstyr ville kunne variere de ulike tollregionene imellom, og dermed også omfanget av korrespondansen med direktoratet. Dette har en side til spørsmålet om hvor stor arbeidsbyrde det enkelte organ blir påført hvis det skal oppfylle kravet.

Etter dette kan ikke ombudsmannen konkludere med at Tolldirektoratets feilaktige behandling av innsynskravene i første instans, ikke har virket inn på sakens utfall. Ombudsmannen mener at avgjørelsen 16. mai 2019 må anses ugyldig, og at innsynskravene må behandles på nytt.

Konklusjon

Kravet i offentleglova § 29 første ledd om at det organet som mottar et innsynskrav skal vurdere dette «konkret og sjølvstendig», innebærer klare begrensninger for overordnet organs adgang til å behandle et innsynskrav i første instans. Ombudsmannen mener at Tolldirektoratet i denne saken ikke hadde myndighet til å behandle de seks innsynskravene i første instans. Kravene skulle vært behandlet av de respektive tollregionene.

Det er ikke grunnlag for å konkludere med at Tolldirektoratets feilaktige behandling av innsynskravene i første instans, ikke har virket inn på sakens utfall. Tolldirektoratets avgjørelse 16. mai 2019 om å avvise de seks innsynskravene må anses ugyldig. Ombudsmannen ber om at de seks innsynskravene behandles på nytt. Departementet må avklare hva som er riktig(e) organ(er) for den nye behandlingen av innsynskravene.

Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om den videre behandlingen av innsynssakene. Slik tilbakemelding bes gitt senest innen 17. februar 2020.

  • Forside
  • Aktuelt
  • Sivilombudsmannen behandler ikke klagen over rammetillatelsen til å rive Y-blokka

Sivilombudsmannen behandler ikke klagen over rammetillatelsen til å rive Y-blokka

Sivilombudsmannen besluttet i dag ikke å behandle klagen over rammetillatelsen til å rive Y-blokka. Det betyr at Norske arkitekters landsforbund, Oslo arkitektforening, Fortidsminneforeningen og Støtteaksjon for å bevare Y-blokka ikke får sin klage behandlet hos Sivilombudsmannen. Klagerne mente at Fylkesmannen i Oslo og Vikens vedtak om å stadfeste Oslo kommunes rammetillatelse for riving av Y-blokka er ugyldig.

Se også:

I dagens brev til klagerne fremgår det at denne saken kan være bedre egnet for behandling i domstolene enn for Sivilombudsmannens behandling. Domstolene vil  i tilfellet i større grad kunne belyse alle sider av saken og kan avsi dom med bindende virkning for gyldigheten av vedtaket. Sivilombudsmannen har også vist til at klagerne i realiteten delvis angriper gyldigheten av den statlige reguleringsplanen for nytt regjeringskvartal. Denne planen ble vedtatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2017 og er dermed i utgangspunktet foreldet for Sivilombudsmannens behandling.

– Stortinget synes å ha vurdert og tatt stilling til deler av sakskomplekset. Sivilombudsmannen har tatt hensyn til dette i beslutningen om ikke å behandle klagen. Saken er likevel ikke avvist alene på dette grunnlaget. Ombudsmannen har sagt at saken kan være bedre egnet for domstolsbehandling, men ombudsmannen har ingen mening om saken bør bringes inn for domstolene eller ikke, sier konstituert sivilombudsmann Bjørn Dæhlin.

Det formelle grunnlaget for å ikke behandle klagen er sivilombudsmannsloven § 6 fjerde ledd. Her fremgår det at Sivilombudsmannen avgjør om en klage gir tilstrekkelig grunn til behandling

Skriftlighet i ansettelsessaker i Stavanger kommune

I to klagesaker på ansettelser i Stavanger kommune ble ombudsmannen gjort kjent med at kommunen ikke opererer med innstillinger i ansettelsessaker. På den bakgrunn har ombudsmannen undersøkt kommunens rutiner om skriftlighet ved ansettelser.

Ombudsmannen tar kommunens redegjørelse til etterretning, men understreker samtidig viktigheten av at hovedpunktene i ansettelsesprosessen nedtegnes skriftlig. Kommunen er bedt om at den i det pågående arbeidet med å revidere ansettelsesreglementet og retningslinjene sørger for at praksis er i samsvar med de synspunktene som fremgår her.

Sakens bakgrunn og våre undersøkelser

I forbindelse med ombudsmannens innhenting av saksdokumenter i to klagesaker som gjaldt ansettelser i Stavanger kommune, informerte kommunen ombudsmannen om at den ikke opererer med innstillinger ved ansettelser fordi den ikke har noen ansettelsesnemnd. I den ene av de to sakene ble det dessuten opplyst til ombudsmannen at ansettelsen var skjedd uten at det var truffet noe vedtak.

På denne bakgrunn besluttet ombudsmannen å undersøke av eget tiltak og på generelt grunnlag rutinene for kommunens saksbehandling i ansettelsessaker.

Kommunen redegjorde for sine rutiner, og oversendte blant annet personalreglementet om ansettelser og maler til intervju og til oppsummering av ansettelsesprosessen. Standardmalene var utarbeidet for å sikre at prosessene dokumenteres skriftlig. Det var etter kommunens mening ikke tvilsomt at avgjørelser om ansettelser er enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven og at forvaltningsrettslige prinsipper da skal legges til grunn. At det i forbindelse med en ansettelsessak til behandling hos ombudsmannen var informert om at det ikke har vært truffet noe vedtak, var derfor upresist.

Kommunen viste til at ansettelsesreglementet og retningslinjene er utarbeidet slik at hovedpunktene skal nedtegnes skriftlig.

Ombudsmannens syn på saken

Ombudsmannen har i flere uttalelser understreket viktigheten av at hovedpunktene i en ansettelsesprosess skal nedtegnes skriftlig. Blant annet er det i vår sak 2015/938, hvor ombudsmannen av eget tiltak og på generelt grunnlag tok opp med Kommunal- og moderniseringsdepartementet skriftlighet i ansettelsessaker, uttalt at hovedpunktene i en ansettelsesprosess skal nedtegnes skriftlig. Uttalelsen er tilgjengelig på ombudsmannens nettsider og på Lovdata.

Ansettelser i det offentlige vil normalt styres av kvalifikasjonsprinsippet. Prinsippet innebærer at det er den best kvalifiserte søkeren som skal ansettes, blant annet for å oppnå en best mulig utnyttelse av offentlige midler. For å sikre at ansettelsene er i tråd med kvalifikasjonsprinsippet, må det settes krav til saksbehandlingen.

Hver ansettelse utgjør et enkeltvedtak. Dette betyr at flere av forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelse, for eksempel kravet til sakens opplysning i
§ 17. For øvrig er det et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Et utslag av dette prinsippet finner vi i forvaltningsloven §§ 24 og 25, som gir parter rett til begrunnelse. Bestemmelsene gjelder riktignok ikke direkte i ansettelsessaker, men selv om en søker ikke har krav på begrunnelse, må ansettelsesmyndighetenes avgjørelser være saklige.

Når det ikke utarbeides skriftlig begrunnelse til partene, er det desto viktigere å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at ansettelsesprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv. Av denne grunn bør derfor hovedpunktene i ansettelsesprosessen nedtegnes skriftlig. Erfaring viser at skriftlighet også er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse.

Som nevnt er det et krav til at vedtak skal være saklig begrunnet. Normalt vil det foreligge en innstilling hvor det fremgår hva innstillende myndighet har vektlagt ved den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen. Selv om kommunen ikke opererer med en innstillende myndighet og ansettelsesnemnd, men har delegert vedtakskompetansen direkte til nærmeste leder, må det likevel utarbeides et dokument hvor vurderingen av kandidatene fremgår. Uten en begrunnet innstilling eller annet tilsvarende dokument vil det være vanskelig å etterprøve om saken var godt nok opplyst før ansettelsesvedtaket ble fattet, at skjønnet var forsvarlig og at det ikke ble tatt utenforliggende hensyn. En god skriftlig kvalifikasjonsvurdering er altså avgjørende for etterprøvbarheten av ansettelsesvedtaket.

Videre bør det i det minste også nedtegnes hovedpunkter fra intervju og fra referanseinnhenting, der det foretas.

Ombudsmannen tar til etterretning kommunens erkjennelse av at manglende skriftlig dokumentasjon i ansettelsessakene kan reise spørsmål om ansettelsesprosessene er forsvarlig gjennomført. Kommunen mener likevel at det ikke er grunn til å tro at prosessene ikke har vært i tråd med kvalifikasjonsprinsippet. Om dette viser ombudsmannen til avslutningene herfra i den enkelte sak. Generelt er det imidlertid grunn til å understreke at mangelfull skriftlig nedtegning av hovedpunktene i ansettelsessaker nettopp gjør det vanskelig å konkludere med om ansettelsene er skjedd i tråd med kvalifikasjonsprinsippet.

I svaret til ombudsmannen har kommunen redegjort for at «etter det er bestemt hvem som skal få tilbud om en stilling, skal leder lage en kort skriftlig oppsummering av ansettelsesprosessen som skal arkiveres i ansettelsessaken». Ombudsmannen vil understreke det som fremgår ovenfor om at skriftlighet underveis i ansettelsesprosessen er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og at det på den måten er et verktøy for å finne frem til den best kvalifiserte søkeren. En nedtegnelse av hovedpunktene etter at ansettelsen er gjennomført, vil derfor som regel ikke være tilstrekkelig til å oppfylle kravet til skriftlighet slik det er lagt til grunn herfra.

Videre har ombudsmannen merket seg at kommunen i forbindelse med det pågående arbeidet med revidering av ansettelsesreglement og retningslinjer vil få på plass bedre rutiner, slik at kravet til skriftlighet blir etterlevd. Kommunen bes sørge for at det skjer i samsvar med det som fremgår her. Bruk av standardmaler underveis i ansettelsesprosessen kan være virkningsfullt, men det er likevel viktig at det foretas tilstrekkelig konkrete og individuelle vurderinger i den enkelte ansettelsesprosess.

Konklusjon

Kravet til skriftlighet i ansettelsessaker innebærer at hovedpunktene i saken må nedtegnes skriftlig. Særlig viktig er det at det er foretatt en skriftlig sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av de aktuelle søkerne. Kommunen bes sørge for at det pågående arbeidet med revidering av ansettelsesreglement og retningslinjer er i samsvar med det som her er nevnt, og sikre at dette følges ved fremtidige ansettelser.

Frogn kommunes saksbehandlingstid og rutiner i byggesaker

Ombudsmannen har av eget tiltak undersøkt saksbehandlingstid og rutiner ved byggesaksavdelingen i Frogn kommune. Ombudsmannen har særlig sett på saksbehandlingstid for byggesøknader og klager i byggesaker, samt kommunens rutiner for informasjon til søkerne under sakens gang.

Kommunen har opplyst at de har iverksatt flere tiltak på byggesaksavdelingen. Ombudsmannen påpeker likevel at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for byggesøknader og behandling av byggesaksklager, er for lang. I mange saker er ikke saksbehandlingsfristene i forvaltningsloven, plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften overholdt. I flere saker er det heller ikke sendt tilfredsstillende foreløpige svar, forsinkelsesmeldinger eller svar på henvendelser fra søkere. Kommunen har opplyst at saksbehandlingsreglene nå følges for nye saker.

Ombudsmannen forutsetter at kommunen bemanner byggesaksavdelingen og organiserer arbeidet slik at den kan oppfylle lovpålagte plikter for saksbehandlingstid, informasjon til borgerne og til å forfølge ulovlige forhold.

Sakens bakgrunn

Ombudsmannen kritiserte saksbehandlingstiden i byggesaksavdelingen i Frogn kommune i to uttalelser 9. november 2018 i ombudsmannssakene 2018/3169 og 2018/2360.

I tiden etter uttalelsene mottok ombudsmannen flere klager på sen saksbehandling og manglende svar på henvendelser, særlig i saker som gjaldt søknader om byggetillatelse. På denne bakgrunn besluttet vi å stille kommunen noen spørsmål knyttet til saksbehandlingstid og saksbehandlingsrutiner, særlig for søknader om byggetillatelse.

Våre undersøkelser

Vi ba om å få opplyst antall uavsluttede saker som gjaldt søknader om tillatelse for søknadspliktige tiltak etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 20-2.

Frogn kommune opplyste at det totale antallet uavsluttede saker på hele avdelingen var 155 per 16. desember 2019. Slik vi forstår det var 104 av sakene byggesøknader og 25 klagesaker. De resterende sakene dreide seg om ferdigattest, forhåndskonferanser og dele- og seksjoneringssaker. De fleste av sakene var fordelt til saksbehandlerne og under behandling.

Videre ba vi om å få opplyst gjennomsnittlig saksbehandlingstid for søknad om tillatelse etter pbl. § 20-2, og for klager på avslag på søknad om søknadspliktige tiltak.

Kommunen oversendte en oversikt over gjennomsnittlig saksbehandlingstid for saker behandlet i 2019 for ulike sakskategorier. Oversikten viser at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for søknader om tillatelse til tiltak som omfattes av pbl. § 20-3 og pbl. § 20-4, jf. pbl § 20-2 andre ledd, altså saker der saksbehandlingsfristen er tre uker, var henholdsvis ca. 190 dager og 180 dager.

For ett-trinnssøknader, der saksbehandlingsfristen er 12 uker, var gjennomsnittlig saksbehandlingstid ca. 310 dager. For dispensasjonssaker var gjennomsnittlig saksbehandlingstid ca. 190 dager.

Kommunen påpekte at saksbehandlingstiden for ett-trinnssøknader var særlig høy fordi det var noen enkeltsaker «som har blitt liggende opp til 3 år», og at det for dispensasjonssaker fantes enkelttilfeller som var «opp til 2-3 år gamle».  For klagesaker var den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden på rundt 320 dager, mens den delen av klagesakene der det ble klaget på avslag, hadde en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 239 dager.

Vi ba kommunen videre om å redegjøre nærmere for igangsatte tiltak for å bedre saksbehandlingstiden, samt oppgi hvilken effekt tiltakene hadde hatt på saksbehandlingstiden og størrelse på restansene.

Høsten 2018 ble det gjennomført en kartlegging av avdelingens tidsbruk, og fra desember 2018 sendte kommunen rutinemessig ut informasjon om at det må forventes en saksbehandlingstid på opp mot 6-12 måneder. Enkelte sakstyper ble nedprioritert, og det ble opplyst i de foreløpige svarbrevene at kommunen «Ikke [hadde] mulighet til å prioritere å svare på spørsmål om saksbehandlingstid». Det ble prioritert å nedarbeide restansene.

Kommunen svarte videre at det ble gjort interne endringer blant annet ved at saksbehandleres porteføljer ble gjennomgått og redusert. I februar 2019 ble det opprettet en arbeidsgruppe som hadde som formål å sikre at avdelingen «gjenoppretter en forsvarlig og god byggesaksbehandling». Kommunen nedla også en betydelig innsats i systematisering av restansene slik at mengden ubehandlede saker ble oversiktlig og mer håndterbare. Det ble også opprettet et «køsystem som ble strengt styrt av fagansvarlig», og et eget team for arbeid med klagesaker.

Fra mai til september 2019 ble byggesaksavdelingen styrket med sju nye saksbehandlere, og fra august 2019 ble det engasjert to konsulenter på fulltid for å bistå kommunen med restansenedbygging. Det var i tillegg utført omfattende arbeid knyttet til rutiner og internkontroll.

Kommunen opplyste at tiltakene hadde hatt god effekt og at avdelingen per november 2019 ikke hadde store restanser. Fra august 2019 hadde forhåndskonferanser, igangsettingstillatelser, brukstillatelser og endringssøknader blitt behandlet innen saksbehandlingsfristene. I oktober og november hadde kommunen i stor grad overholdt 3 og 12-ukersfristene i andre søknadstyper. Kommunen presiserte at «enkelte fortsatt [vil] oppleve noe lang saksbehandlingstid», men at de gamle sakene forventes behandlet før nyttår 2020.

Til vårt spørsmål om det var planlagt nye tiltak for å forbedre saksbehandlingstiden svarte kommunen at den skal jobbe ytterligere med spesialisering og fortsette månedsplanleggingen som hadde foregått siden juni 2019. Videre ønsket kommunen å forbedre mottak av søknader, slik at alle søknader vil bli gjennomgått innen tre uker. Fokusområdet vil være å forbedre saksbehandlingstiden på 12-ukerssakene og klagesakene.

På spørsmål herfra svarte kommunen at målet er at fristene for behandling av bygge- og dispensasjonssøknader skal overholdes innen 1. mai 2020.

Vi ba også kommunen om å redegjøre for gjeldende rutiner for utsendelse av foreløpige svar i saker etter pbl. § 20-2 og hvilke opplysninger som blir gitt i eventuelle foreløpige svar.

Kommunen svarte at alle digitale forsendelser får et umiddelbart svar om at saken er mottatt, og at det sendes et foreløpig svarbrev innen tre uker der det blir redegjort for antatt saksbehandlingstid. Kommunen svarte videre at det i 2018 og deler av 2019 har «tatt noe lengre tid enn 3 uker før det er gitt foreløpig svar». Grunnet bedre oversikt per november 2019 ville kommunen nå følge opp sakene og sende orientering om forsinkelse der det er nødvendig. I 2018 og særlig første del av 2019 hadde dette blitt nedprioritert.

Kommunen opplyste videre at henvendelser fra søkere under behandling av saken ble besvart, men at den i 2018 og deler av 2019 ikke hadde hatt kapasitet til å besvare alle henvendelser underveis. Kommunen jobbet med å forbedre seg på dette området.

Ombudsmannens syn på saken

1.      Saksbehandlingstid og restanser

Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd, jf. pbl. § 1-9, at kommunen skal forberede og avgjøre saker «uten ugrunnet opphold». I plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften er det også satt særskilte saksbehandlingsfrister for enkelte sakstyper.

Etter pbl. § 21-7 første ledd første setning skal søknad om tillatelse etter § 20-2 avgjøres av kommunene «innen tolv uker etter at fullstendig søknad foreligger, med mindre annet følger av andre eller tredje ledd». I andre og tredje ledd er det oppgitt sakstyper der saksbehandlingsfristen er tre uker. For søknader som krever dispensasjon fra plan eller planbestemmelser, er fristen 12 uker.  Klagesaker skal forberedes av kommunen og sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt, og senest innen åtte uker, jf. Byggesaksforskriften § 7-1 bokstav c.

Frogn kommune har over tid hatt store utfordringer med å overholde saksbehandlingsfristene i forvaltningsloven, plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften. Klagene hit og svaret fra kommunen viser dette. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for behandling av byggesøknader, dispensasjonssøknader og klager i byggesaker er for høy, og over gjeldende frister. Situasjonen har vært slik over tid.

Det er svært uheldig at kommunen er kommet i en situasjon der også lovbestemte saksbehandlingsfrister har blitt brutt over tid. Fristene er gitt for å bidra til effektivitet og større forutsigbarhet i byggesaksbehandlingen. De er ikke veiledende, men utgjør en forpliktelse for kommunen som gjelder i hver enkelt sak. Ikke bare hensynet til den enkelte søker, men også hensynet til borgernes respekt for forvaltningen og for rettsregler, tilsier at kommunen må sørge for å overholde saksbehandlingsfristene.

I svaret hit har kommunen redegjort for tiltakene som er iverksatt. Hovedtiltakene kan oppsummeres med flere saksbehandlere og forbedring av interne rutiner ved saksbehandlingen. Ifølge kommunen har tiltakene hatt god effekt, og svaret fra kommunen viser at saksbehandlingstiden og restansene går i riktig retning. Kommunen synes imidlertid fortsatt å ha utfordringer, blant annet ved at flere eldre saker fremdeles ikke er avsluttet.

Ett av grepene kommunen har tatt, er å redusere antall saker for hver saksbehandler. Dette har resultert i at ikke alle innkomne saker har en saksbehandler, de blir fordelt etter hvert som saksbehandlerne får ledig kapasitet. Systemet minner om det ombudsmannen tidligere har kalt en siloordning.

Ombudsmannen har i utgangspunktet ikke noe å utsette på en slik arbeidsmåte. Forutsetningen er imidlertid at kommunen sørger for at saksbehandlingen organiseres slik at det er gode rutiner for hvordan kommunen gir informasjon til søkerne om saksbehandlingen, og for håndteringen av muntlige og skriftlige henvendelser fra parter, mens saken blir liggende i påvente av fordeling. Ombudsmannen forutsetter at kommunen har forsvarlige rutiner for dette.

Når det gjelder klagebehandling opplyste kommunen at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for de klagesakene som skulle/skal til politisk behandling i Hovedutvalget for miljø-, plan- og byggesaker hhv. 11. desember 2019 og 27. januar 2020, er på 208 og 147 dager. Dette er en positiv utvikling fra gjennomsnittlig saksbehandlingstid i 2019 på 320 dager. Kommunen opplyste imidlertid at det vil bli vanskelig å overholde fristen i klagesakene, fordi de skal behandles politisk og det ikke er anledning til å «ta enkelte klagesaker delegert».

Ombudsmannen må være tilbakeholden med å uttale seg om hvordan kommunen skal organisere klagesaksbehandlingen. Det er kommunens ansvar å organisere saksbehandlingen slik at lovens frister overholdes. Kommunen må forholde seg til den fristen som gjelder i loven, og innrette sin saksbehandling deretter. Slik kommunen organiserer klagesaksbehandlingen i dag, synes den ikke å være i stand til å oppfylle lovens frist. Ombudsmannen ber derfor kommunen å iverksette tiltak som sikrer overholdelse av åtte-ukers fristen.

2.      Informasjon til borgerne under sakens gang

Det følger av forvaltningsloven § 11 a tredje ledd at i saker som gjelder enkeltvedtak skal det gis et foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. I svaret skal det redegjøres for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og «såvidt mulig» opplyse når svar kan forventes, jf. annet ledd.

Ombudsmannen har lagt til grunn at det i det foreløpige svaret skal opplyses om den lovpålagte behandlingsfristen og om reell forventet saksbehandlingstid. I tillegg følger det av god forvaltningsskikk at skriftlige henvendelser under sakens gang, skal besvares innen rimelig tid. Plikten til å sende foreløpige svar gjelder ikke bare når kommunen mottar en ny sak, men også når henvendelser i eldre saker ikke blir besvart uten at det tar uforholdsmessig lang tid. God forvaltningsskikk tilsier også at forvaltningen orienterer partene dersom fristene i de foreløpige svarene ikke kan overholdes, og at det opplyses om årsaken til at en sak er forsinket og når saken kan antas ferdigbehandlet.

I svaret hit har kommunen som nevnt erkjent at det i 2018 og deler av 2019 ikke har overholdt gjeldende regelverk på dette punktet. Henvendelser hit har også gitt et inntrykk av at mange opplever ikke å få noen respons fra kommunen over lang tid.

Ombudsmannen har forståelse for at kommunen har måttet gjøre prioriteringer og iverksette tiltak for å få ned restansene og saksbehandlingstiden. Det er likevel svært uheldig at kommunen har nedprioritert den lovpålagte plikten til om å informere borgerne under sakens gang. Borgerne vil, spesielt der saksbehandlingen er lang, ha behov for å bli orientert underveis. Henvendelsene hit viser dette.

Ombudsmannen forstår kommunen slik at det nå rutinemessig blir sendt ut foreløpige svar i saker som ikke blir avgjort innen tre uker, og at det ikke lenger blir informert om at saksbehandlingstiden vil være mellom 6 og 12 måneder.

Ombudsmannen legger etter dette til grunn at kommunen har etablert gode rutiner både for å sende foreløpige svar og forsinkelsesmeldinger, besvare henvendelser og sørge for at borgerne får den informasjonen de har krav på under sakens gang.

3.      Ulovlighetsoppfølging

Undersøkelsene herfra knyttet seg til behandling av byggesøknader og klager i byggesaker. Kommunen ga imidlertid en redegjørelse for oppfølgingen av ulovlige forhold som ombudsmannen finner det naturlig å kommentere.

Kommunen har opplyst at den ikke har kunnet prioritere ulovlighetsoppfølging de siste årene, og at den har «lister med opptil 300 mulige ulovlige tiltak som kan tas tak i». Ulovlighetsoppfølging vil være et av fokusområdene i 2020.

Etter plan- og bygningsloven § 1-4 første ledd skal kommunen «påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen». Det følger videre at pbl. § 32-1 at kommunen har en plikt til å forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven, med mindre overtredelsen er av «mindre betydning».

Ombudsmannen finner grunn til å minne kommunen om denne plikten. Kommunen må sørge for at byggesaksavdelingen er i stand til å oppfylle sin plikt til å forfølge ulovlige forhold i kommunen. En systematisk nedprioritering av ulovlighetsoppfølging kan svekke plan- og bygningslovens funksjon og tilsidesette hensynene som reglene i plan- og bygningsloven skal ivareta. Det er om ikke annet positivt at ulovlighetsoppfølging er et fokusområde i 2020.

Konklusjon

Ombudsmannen har av eget tiltak undersøkt saksbehandlingstid og rutiner ved byggesaksavdelingen i Frogn kommune. Ombudsmannen har særlig sett på saksbehandlingstid for byggesøknader og klager i byggesaker, samt kommunens rutiner for informasjon til søkerne under sakens gang.

Kommunen har opplyst at de har iverksatt flere tiltak på byggesaksavdelingen. Ombudsmannen vil likevel påpeke at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for byggesøknader og behandling av byggesaksklager er for lang. I mange saker er ikke saksbehandlingsfristene i forvaltningsloven, plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften overholdt. I flere saker er det heller ikke sendt tilfredsstillende foreløpige svar, forsinkelsesmeldinger eller svar på henvendelser fra søkere. Kommunen har opplyst at saksbehandlingsreglene nå følges for nye saker.

Ombudsmannen forutsetter at kommunen bemanner byggesaksavdelingen og organiserer arbeidet slik at avdelingen kan oppfylle lovpålagt plikter for saksbehandlingstid, informasjon til borgerne og til å forfølge ulovlige forhold.

Ombudsmannen ber om å bli orientert om utviklingen innen 15. mai 2020.