Fritak fra renovasjonsgebyr – klageorgan, begrunnelse mv.

Saken gjelder søknad om fritak fra renovasjonsordningen og gebyrplikten i Solund kommune. Nordhordland og Gulen Interkommunale Renovasjonsselskap (NGIR) avslo søknaden. Vedtaket ble senere stadfestet av NGIRs styre som klagenemnd.

Ombudsmannen er kommet til at styret i et interkommunalt selskap ikke kan opptre som klagenemnd for vedtak om fritak fra renovasjonsordningen truffet av selskapets administrasjon i første instans. NGIRs styre var derfor i denne saken ikke rett klageinstans. Ombudsmannen kan for øvrig ikke se at NGIRs klagenemnds (styrets) vedtak viser at det er foretatt en konkret vurdering av de objektive forholdene ved den omsøkte eiendommen, slik forurensningsloven krever. Dette innebærer at avslaget ikke er tilstrekkelig begrunnet.

Ombudsmannen ber NGIRs styre i samråd med Solund kommune om å foreta en ny vurdering av hva som er rett klageinstans for vedtak vedrørende fritak fra renovasjonsordningen. Ombudsmannen ber også om at rett klageinstans vurderer klagesaken på nytt.

Sakens bakgrunn

Saken gjelder søknad om fritak fra renovasjonsordningen og gebyrplikten for en fritidseiendom i Solund kommune.

Etter en uttalelse fra ombudsmannen, inntatt i årsmeldingen for 1995 s. 209 (SOMB-1995-54), ga Solund kommune en rekke eiendommer fritak fra renovasjonsordningen. Eiendommene ble ansett for å være fjerntliggende eller vanskelig tilgjengelig med hensyn til bruk av det kommunale renovasjonstilbudet.

Fra 2004 overførte Solund kommunestyre saks- og klagebehandlingen innenfor renovasjonsordningen til Nordhordland og Gulen Interkommunale Renovasjonsselskap (NGIR). Vedtaket innebar at NGIR fikk ansvaret for behandlingen av søknader om fritak fra renovasjonsordningen, og at styret i NGIR skulle opptre som klagenemnd og avgjøre eventuelle klagesaker.

Senere foretok NGIR en gjennomgang av matrikkelen for Solund kommune, og fant at flere fritidshus var gebyrpliktige etter gjeldende renovasjonsregler. I 2018 sendte NGIR brev til om lag 150 hytteeiere i Solund kommune med varsel om innføring av renovasjonsgebyr.

A søkte etter dette om fritak fra renovasjonsordningen. NGIR avslo søknaden under henvisning til at det i utgangspunktet er tvungen renovasjon i kommunen. I vedtaket viste NGIR til sine retningslinjer for søknader om fritak fra renovasjonsordningen, hvor det fremgår at det kan søkes om fritak dersom kunden må gå mer enn tre kilometer for å komme til bilvei, samt at bruk av båt til kjørevei/henteplass, ikke gir grunnlag for reduksjon/fritak.

Vedtaket ble påklaget og senere stadfestet av NGIRs styre som klagenemnd 3. september 2018.

A klaget saken inn for ombudsmannen. Han ba ombudsmannen se nærmere på renovasjonsordningen i kommunen. Videre stilte han spørsmål om gyldigheten av klagenemndas vedtak, og han viste til at han må frakte avfallet åtte kilometer med båt i åpent hav. Han påpekte også at han hadde fått avslag på sitt krav om innsyn i NGIRs vedtak hvor det var gitt fritak fra renovasjonsgebyr.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke deler av saken nærmere.

I undersøkelsesbrevet spurte vi NGIRs klagenemnd om styret i NGIR har rettslig grunnlag for å være klageorgan for vedtak truffet av NGIR i første instans. I svarbrevet viste klagenemnda til at Solund kommune har gitt styret i NGIR fullmakt til å avgjøre klagesaker, og at de må forholde seg til dette vedtaket. Klagenemnda informerte også om at de vil vurdere å be eierne av NGIR om å gjøre en ny vurdering av hvordan de ønsker å organisere klagenemnda.

Videre spurte vi om klagenemnda hadde foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av de objektive forholdene ved klagerens eiendom ved behandlingen av søknaden hans. Klagenemnda svarte at det i klagesaker blir benyttet kart og flyfoto der dette er relevant for klagebehandlingen. Flere flyfotografier som dokumenterte de faktiske forholdene, lå ved svarbrevet hit. Videre påpekte klagenemnda at i denne konkrete saken var det foretatt en vurdering av avstanden fra klagerens eiendom til nærmeste hyttekontainere og av sjøforholdene i området. Ifølge klagenemnda viste flyfotografiene at nærmeste kontainer lå om lag tre kilometer fra klagerens eiendom og at det ikke var tale om en strekning over åpent hav.

Endelig spurte vi om klagenemndas vedtak var tilstrekkelig begrunnet, jf. forvaltningsloven § 25. Til dette svarte klagenemnda at de hadde sluttet seg til NGIRs begrunnelse for ikke å gi fritak, men at de i etterkant så at NGIRs begrunnelse kunne vært gjentatt i selve formuleringen av vedtaket.

NGIR kommenterte også enkelte av spørsmålene herfra, og viste i svarbrevet hit blant annet til klagerens innsynskrav og fremholdt at enkeltvedtak er unndratt offentlig innsyn.

Klageren, NGIR og NGIRs klagenemnd kom deretter med merknader i saken.

Ombudsmannens syn på saken

1. Klageinstans for vedtak truffet av interkommunalt selskap

Saken reiser spørsmålet om styret i et interkommunalt selskap som NGIR kan avgjøre klager på vedtak om fritak fra renovasjonsordningen truffet av administrasjonen i det samme selskapet i første instans.

Utgangspunktet er at klage på enkeltvedtak skal avgjøres av det organ «som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket», jf. forvaltningsloven § 28 første ledd. Forurensningsloven § 85 andre ledd tredje punktum slår fast at for vedtak truffet av kommunen gjelder forvaltningsloven § 28 andre ledd. Forvaltningsloven § 28 andre ledd første punktum gir kommunestyret myndighet til å avgjøre klagesaker for vedtaket truffet av «forvaltningsorgan opprettet i medhold av lov om kommuner og fylkeskommuner». Alternativt kan kommunestyret bestemme at formannskapet skal være klageinstans eller oppnevne en eller flere særskilte klagenemder.

Etter forurensningsloven § 83 andre ledd kan kommunene delegere vedtaksmyndigheten til interkommunale selskaper. Lovgiver har imidlertid ikke funnet det hensiktsmessig å fastsette en egen regel om klageinstansen for interkommunale selskaper i forurensningsloven, jf. Ot.prp. nr. 48 (1995–96) s. 13. Spørsmålet om klageorgan er heller ikke regulert i kommuneloven eller lov om interkommunale selskaper. En vurdering av hvem som skal avgjøre klagesaker for vedtak truffet av interkommunale selskaper etter forurensningsloven må dermed bero på en tolkning av forvaltningsloven § 28.

Ombudsmannssak 2012/2551 gjaldt spørsmålet om forvaltningsloven § 28 andre ledd første punktum kommer til anvendelse på vedtak truffet av et interkommunalt selskap etter brann- og eksplosjonsvernloven, samt om styret i et interkommunalt selskap kan behandle og avgjøre klagesaker for vedtak truffet av daglig leder i det interkommunale selskapet i første instans. I det upubliserte, avsluttende brevet herfra viste ombudsmannen til Kommunal- og regionaldepartementets (nå Kommunal- og moderniseringsdepartementet) brev 18. januar 2013. Departementet viste her til en tolkningsuttalelse fra Justisdepartementets lovavdeling 4. mars 2003 (03/1015) som la til grunn at forvaltningsloven § 28 andre ledd første punktum kom til anvendelse. Videre viste departementet til hvordan begrepet «særskilt klagenemnd» omtales i Ot.prp. nr. 58 (1995-96), og til departementets rundskriv til forvaltningsloven § 28 andre ledd, H-12/94. I proposisjonen på side 40-41 heter det:

«Klagenemda skal være ‘særskilt’. I dette begrepet ligger, etter departementets oppfatning, både at klagenemnda må være uavhengig av den etat som har forberedt og/eller truffet vedtaket som førsteinstans, og at nemnda ikke skal ha andre oppgaver. Det vil således være i strid med forvaltningsloven § 28 andre ledd om klagebehandlingen legges til et eksisterende fast utvalg eller til et arbeidsutvalg under dette.»

Etter dette konkluderte departementet med at det neppe er rettslig grunnlag for at styret i et interkommunalt selskap er klageorgan for enkeltvedtak fattet av daglig leder i selskapet. Departementet antok videre at klager måtte avgjøres enten av særskilte interkommunale klagenemder eller at klagesakene ble behandlet i den enkelte deltakerkommune.

Adgangen til å påklage et enkeltvedtak er en av de sentrale rettssikkerhetsgarantier i forvaltningsloven, jf. Graver, Alminnelig forvaltningsrett (5. utg. 2019), s. 485. I dette ligger at det må skje en reell to-instansbehandling, hvor klagesaken avgjøres av et annet organ enn det som traff vedtaket i første instans. Det må med andre ord være en viss avstand mellom det organet som treffer vedtaket i første instans og det organet som skal avgjøre eventuelle klagesaker. Styret i et interkommunalt selskap vil stort sett ha sammenfallende interesser som administrasjonen i selskapet, og uavhengigheten til førsteinstansen (administrasjonen) er ikke tilstede.

Selv om et renovasjonsselskap i form av et interkommunalt selskap er opprettet i medhold av lov om interkommunale selskaper, og ikke kommuneloven, jf. vilkåret i § 28 andre ledd første punktum, tilsier henvisningen til bestemmelsen i forurensningsloven § 85 andre ledd tredje punktum at det er kommunestyret som er klageinstans, eventuelt formannskapet eller en særskilt klagenemnd. Styret i NGIR kan etter ombudsmannens syn ikke anses som en særskilt klagenemnd fordi det ikke er tilstrekkelig uavhengig av NGIR. Styret i NGIR er en integrert del av selskapet. I tillegg har styret andre oppgaver enn å være klagenemnd. At styret kan ha god innsikt i saksforholdene og behandler klager på en effektiv måte, kan ikke være avgjørende.

På denne bakgrunn mener ombudsmannen at NGIRs styre som klagenemnd ikke kan avgjøre klager på vedtak truffet av NGIRs administrasjon i første instans.

NGIRs styre har i brev hit varslet at de vil vurdere å be eierne av NGIR å gjøre en ny vurdering av hvordan man ønsker å organisere klagenemnda. For ordens skyld gjør vi derfor oppmerksom på at forvaltningsloven § 28 andre ledd har fått en ny regel i andre ledd andre punktum, som trådte i kraft 1. november 2019. Bestemmelsen lyder:

«For enkeltvedtak som er truffet av egne rettssubjekter som har fått overført myndighet fra kommunen eller fylkeskommunen, er klageinstansen én eller flere særskilte klagenemnder som er oppnevnt av det øverste organet i rettssubjektet.»

Regelen i dag er følgelig at klager over enkeltvedtak truffet på administrativt nivå i et interkommunalt selskap, skal behandles av én eller flere særskilte klagenemnder oppnevnt av det øverste organet i selskapet. Dette vil si at representantskapet til NGIR er gitt myndighet til å oppnevne en særskilt klagenemnd som skal avgjøre klagesaker etter forurensningsloven § 30 andre ledd andre punktum om fritak fra renovasjonsordningen.

2. Klagenemndas vurdering og begrunnelse

Videre reiser saken spørsmål om NGIRs klagenemnd foretok en konkret vurdering av de objektive forholdene ved klagerens eiendom, og om dette har kommet tilstrekkelig klart frem i vedtaket.

Kommunenes behandling av avfall fra husholdninger er regulert i forurensningsloven § 30. Det følger av bestemmelsens første ledd at kommunene «skal sørge for innsamling av husholdningsavfall». Det vil si at det i utgangspunktet er tvungen renovasjon for alle husholdninger. Etter § 30 andre ledd har kommunene adgang til å gi fritak fra renovasjonsordningen. Dette kan enten skje ved at hele områder unntas i den lokale renovasjonsforskriften, jf. § 30 andre ledd første punktum, eller ved at det gis individuelt fritak fra den kommunale innsamlingen etter søknad, jf. § 30 andre ledd andre punktum. I Solund kommune er myndigheten til å gi individuelle fritak fra renovasjonsplikten delegert til NGIR.

Om forvaltningens adgang til å gi individuelle fritak uttales følgende i Ot.prp. nr. 11 (1979-80) s. 138:

«Regelen vil ventelig særlig få betydning for eiendommer som er fjerntliggende, ligger vanskelig tilgjengelig eller er uten bebyggelse. I tilfeller hvor kommunen ikke gir tilbud om renovasjonstjeneste antar departementet at det heller ikke kan kreves avfallsgebyr, jfr. merknadene til § 35. … Etter departementets syn bør unntak fra den tvungne renovasjon eventuelt gjøres i tilfeller der vedkommende ikke leverer noe avfall.»

Hvorvidt en eiendom skal gis fritak fra renovasjonsordningen er et spørsmål som hører inn under forvaltningens skjønn. Ombudsmannen har imidlertid i flere saker uttalt seg om hvilke hensyn forvaltningen plikter å ta i betraktning i denne vurderingen. Det sentrale er at det skal det foretas en konkret vurdering av de objektive forholdene ved den omsøkte eiendommen, jf. ombudsmannens årsmelding for 1995 s. 209 (SOMB-1995-54). Når avfallet må fraktes i båt skal det foretas en vurdering av avstanden til nærmeste leveringssted, om det er tale om frakt over åpen sjø, om det er mulig å benytte seg av samme leveringssted på vinterstid og om det kan være andre grunner for at abonnenten kan dra inn til stedet for avlevering av avfall, f.eks. at det finnes en dagligvarehandel ved leveringsstedet.

Forvaltningsloven §§ 24 og 25 inneholder krav til begrunnelsen for enkeltvedtak. De samme bestemmelsene gjelder også i klagesaker, jf. forvaltningsloven § 33 første ledd. Begrunnelsesplikten skal blant annet sikre at berørte parter i saken får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse og hvorfor forvaltningen eventuelt ikke etterkommer partens søknad eller klage. Dette er viktig av hensyn til parten selv, men er også ansett nødvendig for å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen, se ombudsmannens uttalelse 2. juli 2012 (SOM-2011-2142). Krav om begrunnelse oppfordrer til større grundighet og nøyaktighet ved behandling og avgjørelse av saken, noe som i neste omgang vil føre til flere materielt sett riktige avgjørelser.

Kravene til begrunnelsens innhold fremgår av forvaltningsloven § 25. I vedtaket skal det i nødvendig utstrekning redegjøres for de rettsreglene som avgjørelsen bygger på og de faktiske omstendigheter som er lagt til grunn. Videre bør de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøvingen av det forvaltningsmessige skjønnet nevnes.

Reglene om begrunnelsens innhold i § 25 må ses på som minimumsregler. Bestemmelsen er utformet slik at kravene til begrunnelsens innhold vil variere med behovet i den enkelte sak. Forvaltningen må derfor alltid vurdere om det bør gis en mer utfyllende begrunnelse enn det som strengt tatt følger av ordlyden i § 25. Omfanget av begrunnelsen må avveies mot ressursbruk, idet det tar tid å utarbeide gode og dekkende begrunnelser. På den annen side vil gode begrunnelser i stor grad avverge både klager og etterfølgende korrespondanse med parter som ber om utfyllende begrunnelse. Dekkende begrunnelse er spesielt viktig ved håndheving av skjønnsmessige bestemmelser, se blant annet ombudsmannens uttalelse 15. mai 2012 (SOM-2011-2812).

Klagenemndas vedtak fremgår av protokollen fra styremøtet 3. september 2018 og er også tatt inn i NGIRs underretning 5. oktober 2018 om vedtaket. Her fremgår det utelukkende at klagenemnda ikke tar klagen til følge. Også NGIRs vedtak var svært kortfattet. NGIR siterer i all hovedsak fra retningslinjene hvor det fremgår at bruk av båt ikke gir grunnlag for fritak fra renovasjonsordningen. Ut fra vedtakene i saken, er det derfor vanskelig å se at det ble foretatt en konkret vurdering av klagerens eiendom. Verken fraktavstanden eller om frakten skjer over åpen sjø er nevnt. Det fremgår heller ikke av vedtakene om tilgjengeligheten er like god på vinterstid, eller om det kan være andre grunner til at søkeren skal dra inn til det aktuelle leveringsstedet for avfallet.

I vedtak hvor en søknad om fritak fra renovasjonsordningen avslås, må begrunnelsen vise at det er foretatt en konkret vurdering av forholdene ved den omsøkte eiendom. Søkeren må kunne se at forvaltningen har sett og vurdert hva som er nærmeste leveringssted, og at det er foretatt en reell vurdering av hvor tilgjengelig renovasjonstilbudet er. En henvisning til interne retningslinjer som på forhånd avskjærer muligheten for fritak, kan ikke sies å være en tilfredsstillende begrunnelse.

Manglene ved begrunnelsen skaper uklarhet om hvilke faktiske omstendigheter klagenemnda har lagt til grunn, i tillegg til at det etterlater et inntrykk av at klagenemnda (styret) ikke har foretatt en selvstendig vurdering i klageomgangen. Ombudsmannen viser til at en god og dekkende begrunnelse er særlig viktig i saker hvor førsteinstansens begrunnelse er kortfattet, noe som er tilfellet i denne saken.

Ombudsmannen har etter dette kommet til at NGIRs klagenemnds vedtak ikke i tilstrekkelig grad viser at det ble foretatt en konkret vurdering av klagerens søknad da vedtaket ble fattet, jf. forurensingsloven § 30 andre ledd andre punktum. På denne bakgrunn mener ombudsmannen at begrunnelsen i vedtaket ikke tilfredsstiller de kravene forvaltningsloven § 25 setter.

Spørsmålet om klagerens krav på innsyn i vedtak hvor NGIR har gitt fritak fra renovasjonsordningen, er ikke en del av undersøkelsene herfra. På bakgrunn av NGIRs svarbrev hit, vil ombudsmannen likevel påpeke at hovedregelen i offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter, herunder enkeltvedtak, er åpne for innsyn.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at styret i et interkommunalt selskap ikke kan opptre som klagenemnd for vedtak om fritak fra renovasjonsordningen truffet av selskapets administrasjon i første instans. NGIRs styre var derfor i denne saken ikke rett klageinstans. Ombudsmannen kan for øvrig ikke se at NGIRs klagenemnds (styrets) vedtak viser at det er foretatt en konkret vurdering av de objektive forholdene ved den omsøkte eiendommen, slik forurensningsloven krever. Dette innebærer at avslaget ikke er tilstrekkelig begrunnet.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Behandling av innsynskrav fremmet overfor direktørene i de tidligere tollregionene

Behandling av innsynskrav fremmet overfor direktørene i de tidligere tollregionene

Saken gjelder krav om innsyn i korrespondanse mellom de tidligere tollregionene og Tolldirektoratet om bruk av teknisk utstyr. Kravet ble fremmet overfor hver av de seks regiondirektørene. Tolldirektoratet behandlet saken i første instans, og kom til at kravene ikke var tilstrekkelig spesifiserte. Saken ble tatt opp med Finansdepartementet, som avviste at det var en feil at kravene var behandlet av direktoratet, og ikke regionene, i første instans.

Kravet i offentleglova § 29 første ledd om at det organet som mottar et innsynskrav skal vurdere dette «konkret og sjølvstendig», innebærer klare begrensninger for overordnet organs adgang til å behandle et innsynskrav i første instans. Ombudsmannen mener at innsynskravene skulle vært behandlet av de respektive tollregionene, og ikke av direktoratet i første instans.

Det er ikke grunnlag for å konkludere med at Tolldirektoratets feilaktige behandling av kravene i første instans, ikke har virket inn på sakens utfall. Direktoratets avgjørelse må anses ugyldig. Ombudsmannen ber om at de seks innsynskravene behandles på nytt. Departementet må avklare hva som er riktig(e) organ(er) for den nye behandlingen.

Sakens bakgrunn

Journalist A i NRK ba 15. mai 2019 hver av regiondirektørene i de tidligere tollregionene Sør-Norge, Øst-Norge, Vest-Norge, Midt-Norge, Nord-Norge og Oslo og Akershus om innsyn i «all korrespondanse som har vært mellom regionen og [Toll]direktoratet vedrørende bruk av teknisk utstyr, i perioden 2010 til dagens dato».

Innsynskravene ble oversendt Tolldirektoratet for besvarelse. I avgjørelse 16. mai 2019 avviste direktoratet de seks innsynskravene samlet, under henvisning til at kravene ikke var tilstrekkelig spesifiserte, jf. offentleglova § 28 andre ledd. Det ble vist til at Tolletaten benytter mye teknisk utstyr, og at derfor ikke var mulig å identifisere de etterspurte dokumentene. Videre ble det opplyst at det eventuelt kunne fremmes et nytt innsynskrav, der det ble spesifisert hvilken type teknisk utstyr de ønskede dokumentene refererte seg til.

Journalisten mente at de seks innsynskravene skulle vært behandlet av de respektive tollregionene i første instans, og tok saken opp med Finansdepartementet. I brev 23. mai 2019 avviste departementet at kravene var behandlet av feil instans. Departementet la til grunn at Tolletaten, herunder tollregionene og direktoratet, kun utgjorde ett rettssubjekt, og at etaten sto fritt til å selv å organisere den interne behandlingen av innsynsbegjæringer.

Saken ble brakt inn for ombudsmannen 24. mai 2019. I klagen ble det hovedsakelig anført at tollregionene var selvstendige organer etter offentleglova. De respektive regionene skulle dermed selv ha behandlet innsynskravene i første instans, jf. offentleglova § 29 første ledd.

Våre undersøkelser

I brev 27. juni 2019 til Finansdepartementet spurte vi om det var vanlig praksis at innsynskrav fremmet overfor de tidligere tollregionene ble behandlet av Tolldirektoratet i første instans. Videre ba vi departementet gi sitt begrunnede syn på spørsmålet om tollregionene var selvstendige organer i relasjon til offentleglova § 29 og § 14 (om organinterne dokumenter). Vi viste også til at standpunktet om at Tolletaten, herunder tollregionene og direktoratet, var å anse som ett organ, syntes å innebære at departementet ble klageinstans for alle saker om innsyn avgjort av organet «Tolletaten» i første instans. Vi ba om departementets merknader til dette.

Undersøkelsesbrevet nådde ved en feil ikke frem, og ble sendt herfra på nytt 8. august 2019.

Finansdepartementet svarte 30. august 2019, etter å ha forelagt spørsmålene for Tolldirektoratet. Direktoratets svarbrev 21. august 2019 til departementet fulgte vedlagt. Svarene tydet på at det var uenighet mellom departementet og direktoratet i spørsmålet om tollregionene var å anse som selvstendige organer etter offentleglova. Departementet skrev at Tolletaten var ett organ og ett rettssubjekt. Uaktet hvor i etaten en innsynsbegjæring var avgjort burde klager over avgjørelser vært overlatt til Finansdepartementet, som nærmeste overordnede organ. Direktoratet skrev på sin side at tollregionene som hovedregel hadde blitt ansett som selvstendige organer. Vanlig praksis hadde vært at innsynskrav fremmet overfor regionene, ble behandlet av regionskontoret og klagebehandlet av direktoratet.

I brev 5. september 2019 ba vi departementet om å svare på ytterligere spørsmål, som følge av den uenigheten som syntes å foreligge. Grunnet en feil i det digitale mottakssystemet hos departementet nådde brevet ikke frem. Brevet ble sendt herfra på nytt 14. oktober 2019.

Finansdepartementet bekreftet 23. oktober 2019 at departementet og direktoratet hadde ulikt syn på spørsmålet om tollregionene var selvstendige organer etter offentleglova. Departementet fastholdt at Tolletaten var ett organ. Det ble vist til at den organisatoriske og styringsmessige avstanden mellom tollregionene og direktoratet ikke hadde vært stor nok til å sikre en reell to-instansbehandling i direktoratet av klager over avgjørelser på regionnivå. Vanlig praksis tidligere med behandling i direktoratet av klager over avslag fra en tollregion var – skrev departementet – ikke rettslig holdbar.

Etter en gjennomgang av svarene fant ombudsmannen grunn til av eget tiltak å ta opp med Finansdepartementet spørsmålene om den tidligere og den nåværende organiseringen av Tolletaten generelt ikke ivaretok kravet om en reell to-instansbehandling av klager. Dette ble gjort i brev 25. oktober 2019 herfra i ombudsmannssak 2019/4260. Behandlingen av innsynssaken ble stilt i bero i påvente av departementets svar.

I brev 25. november 2019 hit i ombudsmannsak 2019/4260 skrev Finansdepartementet at det etter en fornyet gjennomgang mente at den tidligere organiseringen av Tolletaten sikret en tilfredsstillende to-instansbehandling av klager på etatens myndighetsområde. Det samme gjorde den nåværende organiseringen av etaten. Svaret ble tatt til etterretning i brev 28. november 2019 herfra. Til de tidligere spørsmålene herfra om behandlingen av innsynskravene denne saken gjelder, skrev departementet i brevet 25. november 2019:

 «[D]epartementet [legger] … til grunn at Tolldirektoratet og tollregionene ikke var å anse som samme «organ» etter klagereglene i forvaltningsloven og offentleglova. Organbegrepet kan ha ulikt innhold for ulike bestemmelser i offentleglova. Departementet legger likevel til grunn at Tolldirektoratet og tollregion i denne saken var å anse som ulike organer også i relasjon til offentleglova § 29».

Under henvisning til offentleglova § 29 og Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 12.4.3 la departementet videre til grunn at det organet som mottar et innsynskrav, ikke kan avvise det med den begrunnelse at et annet organ skal behandle kravet. Departementet skrev at kravene dermed skulle vært behandlet av tollregionene, og ikke av Tolldirektoratet. Etter departementets vurdering var det imidlertid ikke gitt at direktoratets behandling hadde medført et annet resultat enn om kravene var blitt behandlet av tollregionene.

Departementet kom med ytterligere merknader 18. desember 2019. Det ble fremholdt at det var mye som talte for at innsynskravene ikke var tilstrekkelig spesifiserte, slik Tolldirektoratet hadde lagt til grunn. Når innsynskravene ikke var tilstrekkelig spesifiserte var det ikke gitt at det var grunn til å regne med at feilen hadde virket bestemmende på vedtakets innhold, jf. prinsippene i forvaltningsloven § 41.

Journalisten har fått tilsendt departementets svarbrev i denne saken og i ombudsmannssak 2019/4260, og har kommet med merknader i brev 23. oktober og 6. desember 2019 hit.

Ombudsmannens syn på saken

Det følger av offentleglova § 29 første ledd at det organet som mottar et innsynskrav, skal vurdere kravet konkret og selvstendig. Bestemmelsen regulerer hvilket organ som skal behandle innsynskravet og setter krav til den vurderingen som skal foretas.

Spørsmålet om hva som utgjør et «organ» etter § 29 første ledd, er ikke nærmere berørt i forarbeidene til offentleglova, Ot.prp. nr. 102 (2004-2005). Begrepet «organ» er imidlertid benyttet flere andre steder i loven, for eksempel i §§ 3, 4, 9, 14 og 15. Ombudsmannen kan ikke se at det er holdepunkter for at organbegrepet i § 29 første ledd er ment å tolkes annerledes enn organbegrepet ellers i loven. Spørsmålet om hva som utgjør et organ etter offentleglova § 14 første ledd avgjøres etter en konkret helhetsvurdering. Det skal blant annet sees hen til om organet utad fremstår som en selvstendig enhet, om det har selvstendig avgjørelsesmyndighet og den generelle organiseringen, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 8. september 2011 (SOM-2010-2991). Det synes ikke tvilsomt at de tidligere tollregionene utad fremsto som selvstendige enheter. Videre var tollregionene tillagt selvstendig avgjørelsesmyndighet. Avgjørelsene kunne påklages til Tolldirektoratet, som nærmeste overordnede forvaltningsorgan. Ombudsmannen kan følgelig slutte seg til departementets standpunkt i de siste brevene hit om at tollregionene var å anse som selvstendige organer etter offentleglova. Innsynskravene skulle dermed i utgangspunktet vært behandlet av tollregionene i første instans, jf. offentleglova § 29 første ledd.

Det er imidlertid et sentralt spørsmål om Tolldirektoratet, som følge av sitt overordnede forhold til tollregionene, likevel kunne behandle innsynskravene. Om overordnet organs adgang til å behandle en sak i første instans, skriver Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (11.utg. 2018) på side 466, under punktet «Personell kompetanse»:

«I mange tilfeller må også organer som er overordnet det som i første rekke har fått tildelt kompetanse, selv anses kompetente. Det kan være noe tvilsomt i hvilken grad dette gjelder ikke bare når det overordnede organet får saken forelagt etter klage, men om det også kan overta saken i første instans. Men innenfor et hierarki der overordnede har kompetanse til å instruere om hva individuelle avgjørelser skal gå ut på (se kap. 8), må vel utgangspunktet være at et overordnet organ også kan treffe avgjørelsen selv.»

Det er antatt at et overordnet organ har en viss adgang til å instruere et underordnet organ også i innsynssaker, jf. merknadene til offentleglova § 11 (utkastets § 10) i NOU 2003:20 side 261 og Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 4.9.4. Overordnet organs adgang til å overta behandlingen av en sak i første instans, kan imidlertid ikke gå lenger enn de begrensninger som måtte følge av loven.

I offentleglova § 29 første ledd er avgjørelsesmyndigheten eksplisitt lagt til det organet som mottar innsynskravet. Det går videre frem at dette organet skal vurdere kravet «konkret og sjølvstendig». Etter ombudsmannens syn tilsier en naturlig forståelse av ordlyden at innsynskrav ikke kan behandles av overordnet organ i første instans. Denne forståelsen underbygges av bestemmelsens forarbeider, Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 12.4.3, der det fremgår:

«Det forvaltningsorganet som mottek eit innsynskrav i eit dokument som er i organet, må som hovudregel sjølv vurdere kravet og ta standpunkt til om det skal gi innsyn i dokumentet. Organet har ikkje rett til å avvise eit krav med den grunngiving at dokumentet ikkje er utarbeidd av organet, eller at eit anna organ er nærmare til å vurdere kravet. Organet kan heller ikkje automatisk leggje til grunn påskrifter gjorde av sendarorganet, men må gjere ei sjølvstendig vurdering av kravet.»

Det organet som mottar et innsynskrav skal altså som hovedregel selv behandle dette i første instans, selv om et annet organ står nærmere til å vurdere kravet. Som oftest vil det også være det organet som har dokumentet hos seg som er nærmest til å vurdere om, og i hvilken grad, det aktuelle dokumentet skal, kan eller bør unntas innsyn. At det er mottakerorganet som skal vurdere innsynskravet, legger også til rette for at kravet blir behandlet raskt og at hvert krav undergis en individuell vurdering.

Ombudsmannen mener etter dette at så vel ordlyden i offentleglova § 29 første ledd, bestemmelsens forarbeider og reelle hensyn tilsier at et overordnet organ i alle fall som en klar hovedregel ikke kan behandle et innsynskrav i første instans. Dette standpunktet er også lagt til grunn i setteombudsmannens uttalelse 17. desember 2019 (SOM-2019-3483).

Tolldirektoratet har i sitt svar 21. august 2019 til Finansdepartementet, som ble oversendt hit i kopi sammen med departementets første svarbrev, opplyst at behandlingen av de aktuelle innsynskravene avvek fra det som var vanlig praksis. Som begrunnelse for at kravene ble behandlet av direktoratet i første instans er det vist til hensynet til likebehandling, at kravene kunne bli behandlet raskt og effektivt og underlagt en kompetent saksbehandling, samt tilgang til arkivfaglig kompetanse. Behandlingen var «også motivert av ønske om å ha oversikt og kontroll med etatens kommunikasjon om det rettslige grunnlaget for etatens kontrollvirksomhet». Det er dessuten vist til at det også var praktisk å håndtere innsynskravene på denne måten, idet direktoratet hadde tilgang til dokumentene.

Ombudsmannen kan ikke se at de årsaker og hensyn det er vist til kan begrunne unntak fra den klare hovedregelen om at innsynskravet skal behandles av det organ som mottar det, jf. offentleglova § 29 første ledd. Det pålå de tidligere tollregionene som selvstendige organer etter offentleglova, selv å ha rutiner for å sikre en rask, effektiv og kompetent behandling av innsynskrav, samt ha tilgang til tilstrekkelig arkivfaglig kompetanse. Et ønske om å ha oversikt og kontroll med etatens kommunikasjon, er ikke et relevant hensyn. Allmennhetens rett til å få tilgang til det offentliges dokumenter reguleres av offentleglova, som både tollregionene og direktoratet var omfattet av. Ombudsmannen kan heller ikke se at det var relevant å legge vekt på hensynet til likebehandling. Dersom hensynet skulle vært relevant på den måten direktoratet synes å mene, måtte krav om innsyn i like/likeartede dokumenter gjennomgående vært behandlet av det samme organet. Dette er ikke offentleglovas ordning.

På denne bakgrunn mener ombudsmannen at Tolldirektoratet ikke hadde myndighet til å behandle innsynskravene i første instans. Spørsmålet er så hvilken virkning denne feilen har.

Virkningen av personelle kompetansemangler vil kunne avhenge av omstendighetene i den enkelte saken. Som det fremgår ovenfor mener ombudsmannen at offentleglova § 29 første ledd som den klare hovedregel – og i denne saken – må tolkes slik at overordnet organ er avskåret fra å overta innsynskravet, og at det dermed ikke har myndighet til å avgjøre kravet i første instans. Fordi overordnet organ likevel er kompetent til å behandle en klage i saken, er det i juridisk teori antatt at kan være grunn til å se bort fra feil som sannsynligvis ikke har virket inn på sakens utfall, se Graver, Alminnelig forvaltningsrett, (5.utg. 2019) side 556.

Tolldirektoratet kom til at kravene om innsyn i «all korrespondanse som har vært mellom regionen og direktoratet vedrørende bruk av teknisk utstyr i perioden 2010 til dagens dato», ikke var tilstrekkelig spesifiserte. Det ble vist til at Tolletaten benytter mye teknisk utstyr, og at det dermed ikke var mulig å identifisere de ønskede dokumentene. Videre ble det opplyst at journalisten eventuelt kunne fremme et nytt innsynskrav, der det ble spesifisert hvilken type teknisk utstyr de ønskede dokumentene refererte seg til.

Etter offentleglova § 28 andre ledd må et innsynskrav gjelde «ei bestemt sak eller i rimeleg utstrekning saker av ein bestemt art». I dette ligger det at innsynskravet må være tilstrekkelig konkretisert til at organet kan finne frem til hvilke opplysninger som etterspørres. Videre fremgår det av bestemmelsens forarbeider at begrensningen som ligger i at innsynsretten bare kan kreves i rimelig utstrekning, tar sikte på den arbeidsbyrden organet blir påført hvis det skal oppfylle kravet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 151.

Ombudsmannen kan ikke uten videre slutte seg til departementets standpunkt om at det er mye som taler for at de seks innsynskravene ikke var tilstrekkelig spesifiserte, slik Tolldirektoratet la til grunn. De saksdokumentene som er oversendt hit, synes nokså tydelig å vise at det journalisten var ute etter var korrespondanse mellom regionene og direktoratet vedrørende bruk av teknisk peileutstyr. Det vises til at innsynskravene hadde sin bakgrunn i at i alle fall to av regiondirektørene ikke svarte på spørsmål fra journalisten om regionens bruk av slikt peileutstyr, og heller videresendte spørsmålene til direktoratet for besvarelse, jf. e-postkorrespondanse i perioden 8. til 15. mai 2019 mellom journalisten og direktørene i tollregionene Vest-Norge og Sør-Norge. Denne e-postkorrespondansen hadde igjen sin bakgrunn i et brev journalisten fikk innsyn i, som nettopp vedrørte bruk av teknisk peileutstyr i etaten. Når den forutgående korrespondansen sees i sammenheng med innsynskravene er det mye som taler for at det var mulig å forstå hvilke opplysninger som ble etterspurt. Legges denne tilnærmingen til grunn, kan det neppe utelukkes at én eller flere av de seks tidligere tollregionene kunne endt opp med å realitetsbehandle innsynskravet, istedenfor å avvise det under henvisning til offentleglova § 28 andre ledd.

Etter ombudsmannens vurdering kan det i alle tilfeller ikke utelukkes at regiondirektørene i tollregionene Vest-Norge og Sør-Norge – på bakgrunn av den forutgående korrespondansen med journalisten – hadde ansett innsynskravet tilstrekkelig konkretisert dersom de hadde behandlet kravet i første instans. Det skal i denne sammenheng bemerkes at forvaltningen ikke uten videre kan avvise et innsynskrav med den begrunnelse at det ikke er tilstrekkelig konkretisert. Både forvaltningsloven § 11 og god forvaltningsskikk innebærer at organet har en viss plikt til å hjelpe og yte veiledning i slike tilfeller, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 99. Det kan således vanskelig utelukkes at de respektive tollregionene ved en behandling av innsynskravet i første instans hadde ytt slik veiledning, herunder sørget for eventuelle nødvendige avklaringer, slik at kravet ikke hadde blitt avvist, men realitetsbehandlet. Ombudsmannen vil dessuten påpeke at det for den enkelte tollregion antagelig ville vært lettere å identifisere og finne frem til de etterspurte opplysningene, enn det ville vært for direktoratet, som satt med den samlede korrespondanse for alle de seks regionene. Dertil er det rimelig å anta at hyppigheten av eventuell bruk av peileutstyr ville kunne variere de ulike tollregionene imellom, og dermed også omfanget av korrespondansen med direktoratet. Dette har en side til spørsmålet om hvor stor arbeidsbyrde det enkelte organ blir påført hvis det skal oppfylle kravet.

Etter dette kan ikke ombudsmannen konkludere med at Tolldirektoratets feilaktige behandling av innsynskravene i første instans, ikke har virket inn på sakens utfall. Ombudsmannen mener at avgjørelsen 16. mai 2019 må anses ugyldig, og at innsynskravene må behandles på nytt.

Konklusjon

Kravet i offentleglova § 29 første ledd om at det organet som mottar et innsynskrav skal vurdere dette «konkret og sjølvstendig», innebærer klare begrensninger for overordnet organs adgang til å behandle et innsynskrav i første instans. Ombudsmannen mener at Tolldirektoratet i denne saken ikke hadde myndighet til å behandle de seks innsynskravene i første instans. Kravene skulle vært behandlet av de respektive tollregionene.

Det er ikke grunnlag for å konkludere med at Tolldirektoratets feilaktige behandling av innsynskravene i første instans, ikke har virket inn på sakens utfall. Tolldirektoratets avgjørelse 16. mai 2019 om å avvise de seks innsynskravene må anses ugyldig. Ombudsmannen ber om at de seks innsynskravene behandles på nytt. Departementet må avklare hva som er riktig(e) organ(er) for den nye behandlingen av innsynskravene.

Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om den videre behandlingen av innsynssakene. Slik tilbakemelding bes gitt senest innen 17. februar 2020.

  • Forside
  • Aktuelt
  • Sivilombudsmannen behandler ikke klagen over rammetillatelsen til å rive Y-blokka

Sivilombudsmannen behandler ikke klagen over rammetillatelsen til å rive Y-blokka

Sivilombudsmannen besluttet i dag ikke å behandle klagen over rammetillatelsen til å rive Y-blokka. Det betyr at Norske arkitekters landsforbund, Oslo arkitektforening, Fortidsminneforeningen og Støtteaksjon for å bevare Y-blokka ikke får sin klage behandlet hos Sivilombudsmannen. Klagerne mente at Fylkesmannen i Oslo og Vikens vedtak om å stadfeste Oslo kommunes rammetillatelse for riving av Y-blokka er ugyldig.

Se også:

I dagens brev til klagerne fremgår det at denne saken kan være bedre egnet for behandling i domstolene enn for Sivilombudsmannens behandling. Domstolene vil  i tilfellet i større grad kunne belyse alle sider av saken og kan avsi dom med bindende virkning for gyldigheten av vedtaket. Sivilombudsmannen har også vist til at klagerne i realiteten delvis angriper gyldigheten av den statlige reguleringsplanen for nytt regjeringskvartal. Denne planen ble vedtatt av Kommunal- og moderniseringsdepartementet i 2017 og er dermed i utgangspunktet foreldet for Sivilombudsmannens behandling.

– Stortinget synes å ha vurdert og tatt stilling til deler av sakskomplekset. Sivilombudsmannen har tatt hensyn til dette i beslutningen om ikke å behandle klagen. Saken er likevel ikke avvist alene på dette grunnlaget. Ombudsmannen har sagt at saken kan være bedre egnet for domstolsbehandling, men ombudsmannen har ingen mening om saken bør bringes inn for domstolene eller ikke, sier konstituert sivilombudsmann Bjørn Dæhlin.

Det formelle grunnlaget for å ikke behandle klagen er sivilombudsmannsloven § 6 fjerde ledd. Her fremgår det at Sivilombudsmannen avgjør om en klage gir tilstrekkelig grunn til behandling

Skriftlighet i ansettelsessaker i Stavanger kommune

I to klagesaker på ansettelser i Stavanger kommune ble ombudsmannen gjort kjent med at kommunen ikke opererer med innstillinger i ansettelsessaker. På den bakgrunn har ombudsmannen undersøkt kommunens rutiner om skriftlighet ved ansettelser.

Ombudsmannen tar kommunens redegjørelse til etterretning, men understreker samtidig viktigheten av at hovedpunktene i ansettelsesprosessen nedtegnes skriftlig. Kommunen er bedt om at den i det pågående arbeidet med å revidere ansettelsesreglementet og retningslinjene sørger for at praksis er i samsvar med de synspunktene som fremgår her.

Sakens bakgrunn og våre undersøkelser

I forbindelse med ombudsmannens innhenting av saksdokumenter i to klagesaker som gjaldt ansettelser i Stavanger kommune, informerte kommunen ombudsmannen om at den ikke opererer med innstillinger ved ansettelser fordi den ikke har noen ansettelsesnemnd. I den ene av de to sakene ble det dessuten opplyst til ombudsmannen at ansettelsen var skjedd uten at det var truffet noe vedtak.

På denne bakgrunn besluttet ombudsmannen å undersøke av eget tiltak og på generelt grunnlag rutinene for kommunens saksbehandling i ansettelsessaker.

Kommunen redegjorde for sine rutiner, og oversendte blant annet personalreglementet om ansettelser og maler til intervju og til oppsummering av ansettelsesprosessen. Standardmalene var utarbeidet for å sikre at prosessene dokumenteres skriftlig. Det var etter kommunens mening ikke tvilsomt at avgjørelser om ansettelser er enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven og at forvaltningsrettslige prinsipper da skal legges til grunn. At det i forbindelse med en ansettelsessak til behandling hos ombudsmannen var informert om at det ikke har vært truffet noe vedtak, var derfor upresist.

Kommunen viste til at ansettelsesreglementet og retningslinjene er utarbeidet slik at hovedpunktene skal nedtegnes skriftlig.

Ombudsmannens syn på saken

Ombudsmannen har i flere uttalelser understreket viktigheten av at hovedpunktene i en ansettelsesprosess skal nedtegnes skriftlig. Blant annet er det i vår sak 2015/938, hvor ombudsmannen av eget tiltak og på generelt grunnlag tok opp med Kommunal- og moderniseringsdepartementet skriftlighet i ansettelsessaker, uttalt at hovedpunktene i en ansettelsesprosess skal nedtegnes skriftlig. Uttalelsen er tilgjengelig på ombudsmannens nettsider og på Lovdata.

Ansettelser i det offentlige vil normalt styres av kvalifikasjonsprinsippet. Prinsippet innebærer at det er den best kvalifiserte søkeren som skal ansettes, blant annet for å oppnå en best mulig utnyttelse av offentlige midler. For å sikre at ansettelsene er i tråd med kvalifikasjonsprinsippet, må det settes krav til saksbehandlingen.

Hver ansettelse utgjør et enkeltvedtak. Dette betyr at flere av forvaltningslovens saksbehandlingsregler kommer til anvendelse, for eksempel kravet til sakens opplysning i
§ 17. For øvrig er det et grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at avgjørelser skal være saklig begrunnet, og at saksbehandlingen skal være forsvarlig. Et utslag av dette prinsippet finner vi i forvaltningsloven §§ 24 og 25, som gir parter rett til begrunnelse. Bestemmelsene gjelder riktignok ikke direkte i ansettelsessaker, men selv om en søker ikke har krav på begrunnelse, må ansettelsesmyndighetenes avgjørelser være saklige.

Når det ikke utarbeides skriftlig begrunnelse til partene, er det desto viktigere å sikre at det i ettertid blir mulig å kontrollere at ansettelsesprosessen har vært saklig og forsvarlig. Dette er spesielt viktig for at ombudsmannskontrollen skal bli effektiv. Av denne grunn bør derfor hovedpunktene i ansettelsesprosessen nedtegnes skriftlig. Erfaring viser at skriftlighet også er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og dermed sikre at forvaltningen treffer korrekte avgjørelser med saklig begrunnelse.

Som nevnt er det et krav til at vedtak skal være saklig begrunnet. Normalt vil det foreligge en innstilling hvor det fremgår hva innstillende myndighet har vektlagt ved den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen. Selv om kommunen ikke opererer med en innstillende myndighet og ansettelsesnemnd, men har delegert vedtakskompetansen direkte til nærmeste leder, må det likevel utarbeides et dokument hvor vurderingen av kandidatene fremgår. Uten en begrunnet innstilling eller annet tilsvarende dokument vil det være vanskelig å etterprøve om saken var godt nok opplyst før ansettelsesvedtaket ble fattet, at skjønnet var forsvarlig og at det ikke ble tatt utenforliggende hensyn. En god skriftlig kvalifikasjonsvurdering er altså avgjørende for etterprøvbarheten av ansettelsesvedtaket.

Videre bør det i det minste også nedtegnes hovedpunkter fra intervju og fra referanseinnhenting, der det foretas.

Ombudsmannen tar til etterretning kommunens erkjennelse av at manglende skriftlig dokumentasjon i ansettelsessakene kan reise spørsmål om ansettelsesprosessene er forsvarlig gjennomført. Kommunen mener likevel at det ikke er grunn til å tro at prosessene ikke har vært i tråd med kvalifikasjonsprinsippet. Om dette viser ombudsmannen til avslutningene herfra i den enkelte sak. Generelt er det imidlertid grunn til å understreke at mangelfull skriftlig nedtegning av hovedpunktene i ansettelsessaker nettopp gjør det vanskelig å konkludere med om ansettelsene er skjedd i tråd med kvalifikasjonsprinsippet.

I svaret til ombudsmannen har kommunen redegjort for at «etter det er bestemt hvem som skal få tilbud om en stilling, skal leder lage en kort skriftlig oppsummering av ansettelsesprosessen som skal arkiveres i ansettelsessaken». Ombudsmannen vil understreke det som fremgår ovenfor om at skriftlighet underveis i ansettelsesprosessen er egnet til å bevisstgjøre beslutningstakerne, og at det på den måten er et verktøy for å finne frem til den best kvalifiserte søkeren. En nedtegnelse av hovedpunktene etter at ansettelsen er gjennomført, vil derfor som regel ikke være tilstrekkelig til å oppfylle kravet til skriftlighet slik det er lagt til grunn herfra.

Videre har ombudsmannen merket seg at kommunen i forbindelse med det pågående arbeidet med revidering av ansettelsesreglement og retningslinjer vil få på plass bedre rutiner, slik at kravet til skriftlighet blir etterlevd. Kommunen bes sørge for at det skjer i samsvar med det som fremgår her. Bruk av standardmaler underveis i ansettelsesprosessen kan være virkningsfullt, men det er likevel viktig at det foretas tilstrekkelig konkrete og individuelle vurderinger i den enkelte ansettelsesprosess.

Konklusjon

Kravet til skriftlighet i ansettelsessaker innebærer at hovedpunktene i saken må nedtegnes skriftlig. Særlig viktig er det at det er foretatt en skriftlig sammenlignende kvalifikasjonsvurdering av de aktuelle søkerne. Kommunen bes sørge for at det pågående arbeidet med revidering av ansettelsesreglement og retningslinjer er i samsvar med det som her er nevnt, og sikre at dette følges ved fremtidige ansettelser.

Frogn kommunes saksbehandlingstid og rutiner i byggesaker

Ombudsmannen har av eget tiltak undersøkt saksbehandlingstid og rutiner ved byggesaksavdelingen i Frogn kommune. Ombudsmannen har særlig sett på saksbehandlingstid for byggesøknader og klager i byggesaker, samt kommunens rutiner for informasjon til søkerne under sakens gang.

Kommunen har opplyst at de har iverksatt flere tiltak på byggesaksavdelingen. Ombudsmannen påpeker likevel at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for byggesøknader og behandling av byggesaksklager, er for lang. I mange saker er ikke saksbehandlingsfristene i forvaltningsloven, plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften overholdt. I flere saker er det heller ikke sendt tilfredsstillende foreløpige svar, forsinkelsesmeldinger eller svar på henvendelser fra søkere. Kommunen har opplyst at saksbehandlingsreglene nå følges for nye saker.

Ombudsmannen forutsetter at kommunen bemanner byggesaksavdelingen og organiserer arbeidet slik at den kan oppfylle lovpålagte plikter for saksbehandlingstid, informasjon til borgerne og til å forfølge ulovlige forhold.

Sakens bakgrunn

Ombudsmannen kritiserte saksbehandlingstiden i byggesaksavdelingen i Frogn kommune i to uttalelser 9. november 2018 i ombudsmannssakene 2018/3169 og 2018/2360.

I tiden etter uttalelsene mottok ombudsmannen flere klager på sen saksbehandling og manglende svar på henvendelser, særlig i saker som gjaldt søknader om byggetillatelse. På denne bakgrunn besluttet vi å stille kommunen noen spørsmål knyttet til saksbehandlingstid og saksbehandlingsrutiner, særlig for søknader om byggetillatelse.

Våre undersøkelser

Vi ba om å få opplyst antall uavsluttede saker som gjaldt søknader om tillatelse for søknadspliktige tiltak etter plan- og bygningsloven (pbl.) § 20-2.

Frogn kommune opplyste at det totale antallet uavsluttede saker på hele avdelingen var 155 per 16. desember 2019. Slik vi forstår det var 104 av sakene byggesøknader og 25 klagesaker. De resterende sakene dreide seg om ferdigattest, forhåndskonferanser og dele- og seksjoneringssaker. De fleste av sakene var fordelt til saksbehandlerne og under behandling.

Videre ba vi om å få opplyst gjennomsnittlig saksbehandlingstid for søknad om tillatelse etter pbl. § 20-2, og for klager på avslag på søknad om søknadspliktige tiltak.

Kommunen oversendte en oversikt over gjennomsnittlig saksbehandlingstid for saker behandlet i 2019 for ulike sakskategorier. Oversikten viser at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for søknader om tillatelse til tiltak som omfattes av pbl. § 20-3 og pbl. § 20-4, jf. pbl § 20-2 andre ledd, altså saker der saksbehandlingsfristen er tre uker, var henholdsvis ca. 190 dager og 180 dager.

For ett-trinnssøknader, der saksbehandlingsfristen er 12 uker, var gjennomsnittlig saksbehandlingstid ca. 310 dager. For dispensasjonssaker var gjennomsnittlig saksbehandlingstid ca. 190 dager.

Kommunen påpekte at saksbehandlingstiden for ett-trinnssøknader var særlig høy fordi det var noen enkeltsaker «som har blitt liggende opp til 3 år», og at det for dispensasjonssaker fantes enkelttilfeller som var «opp til 2-3 år gamle».  For klagesaker var den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden på rundt 320 dager, mens den delen av klagesakene der det ble klaget på avslag, hadde en gjennomsnittlig saksbehandlingstid på 239 dager.

Vi ba kommunen videre om å redegjøre nærmere for igangsatte tiltak for å bedre saksbehandlingstiden, samt oppgi hvilken effekt tiltakene hadde hatt på saksbehandlingstiden og størrelse på restansene.

Høsten 2018 ble det gjennomført en kartlegging av avdelingens tidsbruk, og fra desember 2018 sendte kommunen rutinemessig ut informasjon om at det må forventes en saksbehandlingstid på opp mot 6-12 måneder. Enkelte sakstyper ble nedprioritert, og det ble opplyst i de foreløpige svarbrevene at kommunen «Ikke [hadde] mulighet til å prioritere å svare på spørsmål om saksbehandlingstid». Det ble prioritert å nedarbeide restansene.

Kommunen svarte videre at det ble gjort interne endringer blant annet ved at saksbehandleres porteføljer ble gjennomgått og redusert. I februar 2019 ble det opprettet en arbeidsgruppe som hadde som formål å sikre at avdelingen «gjenoppretter en forsvarlig og god byggesaksbehandling». Kommunen nedla også en betydelig innsats i systematisering av restansene slik at mengden ubehandlede saker ble oversiktlig og mer håndterbare. Det ble også opprettet et «køsystem som ble strengt styrt av fagansvarlig», og et eget team for arbeid med klagesaker.

Fra mai til september 2019 ble byggesaksavdelingen styrket med sju nye saksbehandlere, og fra august 2019 ble det engasjert to konsulenter på fulltid for å bistå kommunen med restansenedbygging. Det var i tillegg utført omfattende arbeid knyttet til rutiner og internkontroll.

Kommunen opplyste at tiltakene hadde hatt god effekt og at avdelingen per november 2019 ikke hadde store restanser. Fra august 2019 hadde forhåndskonferanser, igangsettingstillatelser, brukstillatelser og endringssøknader blitt behandlet innen saksbehandlingsfristene. I oktober og november hadde kommunen i stor grad overholdt 3 og 12-ukersfristene i andre søknadstyper. Kommunen presiserte at «enkelte fortsatt [vil] oppleve noe lang saksbehandlingstid», men at de gamle sakene forventes behandlet før nyttår 2020.

Til vårt spørsmål om det var planlagt nye tiltak for å forbedre saksbehandlingstiden svarte kommunen at den skal jobbe ytterligere med spesialisering og fortsette månedsplanleggingen som hadde foregått siden juni 2019. Videre ønsket kommunen å forbedre mottak av søknader, slik at alle søknader vil bli gjennomgått innen tre uker. Fokusområdet vil være å forbedre saksbehandlingstiden på 12-ukerssakene og klagesakene.

På spørsmål herfra svarte kommunen at målet er at fristene for behandling av bygge- og dispensasjonssøknader skal overholdes innen 1. mai 2020.

Vi ba også kommunen om å redegjøre for gjeldende rutiner for utsendelse av foreløpige svar i saker etter pbl. § 20-2 og hvilke opplysninger som blir gitt i eventuelle foreløpige svar.

Kommunen svarte at alle digitale forsendelser får et umiddelbart svar om at saken er mottatt, og at det sendes et foreløpig svarbrev innen tre uker der det blir redegjort for antatt saksbehandlingstid. Kommunen svarte videre at det i 2018 og deler av 2019 har «tatt noe lengre tid enn 3 uker før det er gitt foreløpig svar». Grunnet bedre oversikt per november 2019 ville kommunen nå følge opp sakene og sende orientering om forsinkelse der det er nødvendig. I 2018 og særlig første del av 2019 hadde dette blitt nedprioritert.

Kommunen opplyste videre at henvendelser fra søkere under behandling av saken ble besvart, men at den i 2018 og deler av 2019 ikke hadde hatt kapasitet til å besvare alle henvendelser underveis. Kommunen jobbet med å forbedre seg på dette området.

Ombudsmannens syn på saken

1.      Saksbehandlingstid og restanser

Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd, jf. pbl. § 1-9, at kommunen skal forberede og avgjøre saker «uten ugrunnet opphold». I plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften er det også satt særskilte saksbehandlingsfrister for enkelte sakstyper.

Etter pbl. § 21-7 første ledd første setning skal søknad om tillatelse etter § 20-2 avgjøres av kommunene «innen tolv uker etter at fullstendig søknad foreligger, med mindre annet følger av andre eller tredje ledd». I andre og tredje ledd er det oppgitt sakstyper der saksbehandlingsfristen er tre uker. For søknader som krever dispensasjon fra plan eller planbestemmelser, er fristen 12 uker.  Klagesaker skal forberedes av kommunen og sendes klageinstansen så snart saken er tilrettelagt, og senest innen åtte uker, jf. Byggesaksforskriften § 7-1 bokstav c.

Frogn kommune har over tid hatt store utfordringer med å overholde saksbehandlingsfristene i forvaltningsloven, plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften. Klagene hit og svaret fra kommunen viser dette. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for behandling av byggesøknader, dispensasjonssøknader og klager i byggesaker er for høy, og over gjeldende frister. Situasjonen har vært slik over tid.

Det er svært uheldig at kommunen er kommet i en situasjon der også lovbestemte saksbehandlingsfrister har blitt brutt over tid. Fristene er gitt for å bidra til effektivitet og større forutsigbarhet i byggesaksbehandlingen. De er ikke veiledende, men utgjør en forpliktelse for kommunen som gjelder i hver enkelt sak. Ikke bare hensynet til den enkelte søker, men også hensynet til borgernes respekt for forvaltningen og for rettsregler, tilsier at kommunen må sørge for å overholde saksbehandlingsfristene.

I svaret hit har kommunen redegjort for tiltakene som er iverksatt. Hovedtiltakene kan oppsummeres med flere saksbehandlere og forbedring av interne rutiner ved saksbehandlingen. Ifølge kommunen har tiltakene hatt god effekt, og svaret fra kommunen viser at saksbehandlingstiden og restansene går i riktig retning. Kommunen synes imidlertid fortsatt å ha utfordringer, blant annet ved at flere eldre saker fremdeles ikke er avsluttet.

Ett av grepene kommunen har tatt, er å redusere antall saker for hver saksbehandler. Dette har resultert i at ikke alle innkomne saker har en saksbehandler, de blir fordelt etter hvert som saksbehandlerne får ledig kapasitet. Systemet minner om det ombudsmannen tidligere har kalt en siloordning.

Ombudsmannen har i utgangspunktet ikke noe å utsette på en slik arbeidsmåte. Forutsetningen er imidlertid at kommunen sørger for at saksbehandlingen organiseres slik at det er gode rutiner for hvordan kommunen gir informasjon til søkerne om saksbehandlingen, og for håndteringen av muntlige og skriftlige henvendelser fra parter, mens saken blir liggende i påvente av fordeling. Ombudsmannen forutsetter at kommunen har forsvarlige rutiner for dette.

Når det gjelder klagebehandling opplyste kommunen at gjennomsnittlig saksbehandlingstid for de klagesakene som skulle/skal til politisk behandling i Hovedutvalget for miljø-, plan- og byggesaker hhv. 11. desember 2019 og 27. januar 2020, er på 208 og 147 dager. Dette er en positiv utvikling fra gjennomsnittlig saksbehandlingstid i 2019 på 320 dager. Kommunen opplyste imidlertid at det vil bli vanskelig å overholde fristen i klagesakene, fordi de skal behandles politisk og det ikke er anledning til å «ta enkelte klagesaker delegert».

Ombudsmannen må være tilbakeholden med å uttale seg om hvordan kommunen skal organisere klagesaksbehandlingen. Det er kommunens ansvar å organisere saksbehandlingen slik at lovens frister overholdes. Kommunen må forholde seg til den fristen som gjelder i loven, og innrette sin saksbehandling deretter. Slik kommunen organiserer klagesaksbehandlingen i dag, synes den ikke å være i stand til å oppfylle lovens frist. Ombudsmannen ber derfor kommunen å iverksette tiltak som sikrer overholdelse av åtte-ukers fristen.

2.      Informasjon til borgerne under sakens gang

Det følger av forvaltningsloven § 11 a tredje ledd at i saker som gjelder enkeltvedtak skal det gis et foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt. I svaret skal det redegjøres for grunnen til at henvendelsen ikke kan behandles tidligere, og «såvidt mulig» opplyse når svar kan forventes, jf. annet ledd.

Ombudsmannen har lagt til grunn at det i det foreløpige svaret skal opplyses om den lovpålagte behandlingsfristen og om reell forventet saksbehandlingstid. I tillegg følger det av god forvaltningsskikk at skriftlige henvendelser under sakens gang, skal besvares innen rimelig tid. Plikten til å sende foreløpige svar gjelder ikke bare når kommunen mottar en ny sak, men også når henvendelser i eldre saker ikke blir besvart uten at det tar uforholdsmessig lang tid. God forvaltningsskikk tilsier også at forvaltningen orienterer partene dersom fristene i de foreløpige svarene ikke kan overholdes, og at det opplyses om årsaken til at en sak er forsinket og når saken kan antas ferdigbehandlet.

I svaret hit har kommunen som nevnt erkjent at det i 2018 og deler av 2019 ikke har overholdt gjeldende regelverk på dette punktet. Henvendelser hit har også gitt et inntrykk av at mange opplever ikke å få noen respons fra kommunen over lang tid.

Ombudsmannen har forståelse for at kommunen har måttet gjøre prioriteringer og iverksette tiltak for å få ned restansene og saksbehandlingstiden. Det er likevel svært uheldig at kommunen har nedprioritert den lovpålagte plikten til om å informere borgerne under sakens gang. Borgerne vil, spesielt der saksbehandlingen er lang, ha behov for å bli orientert underveis. Henvendelsene hit viser dette.

Ombudsmannen forstår kommunen slik at det nå rutinemessig blir sendt ut foreløpige svar i saker som ikke blir avgjort innen tre uker, og at det ikke lenger blir informert om at saksbehandlingstiden vil være mellom 6 og 12 måneder.

Ombudsmannen legger etter dette til grunn at kommunen har etablert gode rutiner både for å sende foreløpige svar og forsinkelsesmeldinger, besvare henvendelser og sørge for at borgerne får den informasjonen de har krav på under sakens gang.

3.      Ulovlighetsoppfølging

Undersøkelsene herfra knyttet seg til behandling av byggesøknader og klager i byggesaker. Kommunen ga imidlertid en redegjørelse for oppfølgingen av ulovlige forhold som ombudsmannen finner det naturlig å kommentere.

Kommunen har opplyst at den ikke har kunnet prioritere ulovlighetsoppfølging de siste årene, og at den har «lister med opptil 300 mulige ulovlige tiltak som kan tas tak i». Ulovlighetsoppfølging vil være et av fokusområdene i 2020.

Etter plan- og bygningsloven § 1-4 første ledd skal kommunen «påse at plan- og bygningslovgivningen overholdes i kommunen». Det følger videre at pbl. § 32-1 at kommunen har en plikt til å forfølge overtredelser av bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven, med mindre overtredelsen er av «mindre betydning».

Ombudsmannen finner grunn til å minne kommunen om denne plikten. Kommunen må sørge for at byggesaksavdelingen er i stand til å oppfylle sin plikt til å forfølge ulovlige forhold i kommunen. En systematisk nedprioritering av ulovlighetsoppfølging kan svekke plan- og bygningslovens funksjon og tilsidesette hensynene som reglene i plan- og bygningsloven skal ivareta. Det er om ikke annet positivt at ulovlighetsoppfølging er et fokusområde i 2020.

Konklusjon

Ombudsmannen har av eget tiltak undersøkt saksbehandlingstid og rutiner ved byggesaksavdelingen i Frogn kommune. Ombudsmannen har særlig sett på saksbehandlingstid for byggesøknader og klager i byggesaker, samt kommunens rutiner for informasjon til søkerne under sakens gang.

Kommunen har opplyst at de har iverksatt flere tiltak på byggesaksavdelingen. Ombudsmannen vil likevel påpeke at den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden for byggesøknader og behandling av byggesaksklager er for lang. I mange saker er ikke saksbehandlingsfristene i forvaltningsloven, plan- og bygningsloven og byggesaksforskriften overholdt. I flere saker er det heller ikke sendt tilfredsstillende foreløpige svar, forsinkelsesmeldinger eller svar på henvendelser fra søkere. Kommunen har opplyst at saksbehandlingsreglene nå følges for nye saker.

Ombudsmannen forutsetter at kommunen bemanner byggesaksavdelingen og organiserer arbeidet slik at avdelingen kan oppfylle lovpålagt plikter for saksbehandlingstid, informasjon til borgerne og til å forfølge ulovlige forhold.

Ombudsmannen ber om å bli orientert om utviklingen innen 15. mai 2020.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Valget av nærmeste pårørende etter pasient- og brukerrettighetsloven

Valget av nærmeste pårørende etter pasient- og brukerrettighetsloven

Saken gjelder vurderingen av hvem som skal være «nærmeste pårørende» til en pasient som selv ikke er i stand til å utpeke hvem som skal ha denne rollen. Fylkesmannen mente det var adgang til å velge en annen enn den loven gir anvisning på i tilfeller der det vil føre til at valget faller på en pårørende som vurderes å ikke være egnet for oppgaven.

Ombudsmannen mener at det ikke er holdepunkter i pasient- og brukerrettighetsloven eller forarbeidene til loven for at det kan gjøres unntak fra lovens definisjon av nærmeste pårørende. Bestemmelsen inneholder en klar definisjon, og lovens system er at den som er definert som nærmeste pårørende får denne rollen uavhengig av personens egenskaper eller om relasjonen sett utenfra fremstår som god.

Ombudsmannen ber Fylkesmannen om å behandle den konkrete saken på nytt og om å ta hensyn til merknadene som her er gitt i fremtidige avgjørelser. Videre gjør ombudsmannen Helse- og omsorgsdepartementet oppmerksom på mangler i administrativ praksis.

Sakens bakgrunn

A og B er adoptivforeldre til C (pasienten). Han er psykisk utviklingshemmet med behov for heldøgns helse- og omsorgstjenester. X kommune har det overordnede ansvaret for helsetjenestene, som i det daglige utføres av en privat bo- og omsorgstjenestetilbyder. Det har i flere år vært et krevende samarbeidsklima mellom hjelpeapparatet og foreldrene. Foreldrene ønsker et annet botilbud for sønnen i nærheten av foreldrenes hjem.

D er oppnevnt som verge for pasienten. Vergemålet gjelder både personlige og økonomiske forhold, og omfatter fullmakt til å søke offentlige myndigheter om ulike stønader og tjenester og til å ivareta pasientens interesser i saker etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9. I vedtak 30. april 2018 bestemte X kommune at vergen også skal regnes som pasientens «nærmeste pårørende» etter pasient- og brukerrettighetsloven § 1-3 bokstav b.

På vegne av foreldrene klaget advokat E på avgjørelsen om at vergen skulle være nærmeste pårørende for sønnen. Kommunen opprettholdt avgjørelsen og videresendte klagen til Fylkesmannen i Innlandet, som i vedtak 8. februar 2019 stadfestet kommunens beslutning. Som kommunen, la Fylkesmannen til grunn at pasienten ikke var i stand til å gi uttrykk for hvem som skal være hans nærmeste pårørende og at det derfor ikke kunne legges avgjørende vekt på hva han selv har uttalt om dette. Foreldrene var, slik Fylkesmannen vurderte det, ikke egnet til å inneha rollen som nærmeste pårørende for pasienten «på grunn av handlinger som klart er i strid med brukers interesser, og i verste fall representerer en skaderisiko for bruker». Videre mente Fylkesmannen at det ikke var noen andre enn vergen som etter pasient- og brukerrettighetsloven § 1-3 bokstav b kunne vurderes å være pasientens nærmeste pårørende.

Advokat E brakte saken inn for Sivilombudsmannen i brev 12. mars 2019.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av saken fant vi grunn til å ta opp enkelte spørsmål med Fylkesmannen. Undersøkelsen ble avgrenset til spørsmål knyttet til vurderingen av nærmeste pårørende i tilfeller der pasienten ikke selv har utpekt nærmeste pårørende.

I brev 24. mai 2019 ba vi Fylkesmannen om en nærmere rettslig redegjørelse for standpunktet om at det er adgang til å gjøre unntak fra prioriteringsrekkefølgen i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-3 bokstav b. Fylkesmannen svarte i brev 2. juli 2019. Senere har advokat E i brev 5. juli 2019 gitt merknader til Fylkesmannens redegjørelse. Spørsmålene som ble stilt, Fylkesmannens svar og advokatens merknader blir i det følgende gjengitt samlet.

Betydningen av at lovgiver ikke eksplisitt har inntatt et unntak i den generelle definisjonen av «nærmeste pårørende» i § 1-3 bokstav b

Fylkesmannen mente at det ikke har nevneverdig betydning at loven ikke inneholder et eksplisitt unntak. Fylkesmannen pekte på at bestemmelsen er en definisjon som er nødvendig for å bruke de øvrige bestemmelsene om nærmeste pårørende på helse- og omsorgsområdet, og at rollen som nærmeste pårørende må ses i lys av formålet med de enkelte bestemmelsene. Sett hen til at det overordnede formålet med å være nærmeste pårørende er å ivareta pasientens interesser ovenfor helsevesenet, vil den som handler i strid med slike interesser, eller påfører pasienten skade, ikke være egnet til å være nærmeste pårørende.

Advokat E anførte at Fylkesmannens vedtak bygger på en uriktig lovforståelse, og at lovforarbeidshistorien motsier at det gjelder et unntak i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-3 bokstav b som kan begrense pasientens selvbestemmelsesrett. Dessuten er påstanden om at foreldrene handler i strid med pasientens interesser ikke underbygget, og heller ikke noe foreldrene kan ta til motmæle mot uten innsyn i saken. Ifølge advokaten er valget av nærmeste pårørende tatt ut fra hensynet til sakens offentlige parter og samarbeidsproblemene mellom foreldre og helse- og omsorgspersonellet.

Er hensynet til de pårørende relevant i vurderingen av om det er adgang til å fravike prioriteringsrekkefølgen?

Fylkesmannen mente hensynet til de pårørende er underordnet dersom det strider mot det som er pasientens interesser. Fylkesmannen uttrykte at det ikke er en rettighet å være pårørende, men en rett for pasient eller bruker til å ha pårørende som bistår i å ivareta egne rettigheter. Til dette påpekte advokaten at foreldrene ikke er opptatt av sine, men av sønnens interesser, og at det ikke er tvil om at pårørende har særrettigheter, som bør ivaretas.

Om hjemmelsgrunnlaget for å fravike prioriteringsrekkefølgen er forenelig med legalitetsprinsippet

Når det gjaldt forholdet til legalitetsprinsippet, pekte Fylkesmannen på at bestemmelsene som viser til pårørende er avledede rettigheter fra pasientens rettigheter. Videre er beslutningen om hvem som er ens nærmeste pårørende, i liten grad formalisert. Der pasienten selv ikke kan uttrykke sin mening om valget av pårørende, vil det være helsepersonellet som tar denne beslutningen. Det vil da være naturlig å ta utgangspunkt i hva vedkommende helst ville ha ønsket, dersom vedkommende kunne gi uttrykk for det. I de fleste tilfeller vil slike beslutninger være uproblematiske. I noen få tilfeller vil det likevel ikke være forenlig med pasientens interesser å følge prioriteringsrekkefølgen, og i helt spesielle tilfeller vil det kunne medføre brudd på pasientens rettigheter og i ytterste konsekvens påføre vedkommende skade å gjøre det. Fylkesmannen viste til pasient- og brukerrettighetslovens formålsbestemmelse.

Videre mente Fylkesmannen det er behov for en sikkerhetsventil i slike saker. Fylkesmannen viste til eksempler der pasienter med psykisk utviklingshemming har levd med pågående overgrep fra omsorgspersoner. Det var først etter at kommunen tok affære og hjalp brukerne med å regulere kontakten med pårørende at det ble mulig for brukeren å åpne seg om slike forhold slik at de kunne få hjelp. I samtlige saker har spesialisthelsetjenestens konklusjon vært at pasienten ikke er i stand til selv å avgjøre spørsmålet om nærmeste pårørende. Fellestrekket er pasienter i et avhengighetsforhold preget av sterk lojalitet som medfører at de aldri vil kunne si imot pårørende, også i tilfeller hvor de tar avgjørelser som ikke er i pasientens interesse. Fylkesmannen mente at helsepersonell i slike tilfeller, hvor det er fare for at pasienten eller bruker vil lide overlast eller utsettes for overgrep eller skade, har en plikt til å forhindre eller minske denne.

Når det gjaldt vurderingen i den konkrete saken, viste Fylkesmannen blant annet til pårørendes samtykke til at pasienten skulle medvirke i en tv-produksjon, og stilte spørsmål ved det etiske aspektet ved et slikt samtykke. Videre uttalte Fylkesmannen at foreldre ikke står fritt til å gjøre hva de vil ovenfor egne barn, og at det er særlig viktig at de svakeste brukerne ikke står alene, men får utpekt noen til å ivareta sine interesser på en god måte. Det ble vist til en kjennelse fra Høyesteretts ankeutvalgs 13. juni 2019 om referatforbud mot mor i en barnevernssak, som Fylkesmannen mente har likhetstrekk med saken her.

Advokaten bemerker til dette at unntakstilfellene Fylkesmannen viser til er alvorlige, og at Fylkesmannen ikke kan mene at slike forhold foreligger i denne saken. Videre pekte han på at dersom føringene i Helsedirektoratets rundskriv IS-10-2015 skal gjelde, foreskriver rundskrivet at opplysninger om slike forhold må dokumenteres før de kan legges til grunn for avgjørelsen av hvem som skal være nærmeste pårørende.

Ombudsmannens syn på saken

Nærmeste pårørende er gitt flere rettigheter og oppgaver i pasient- og brukerrettighetsloven, blant annet til informasjon, samtykke og klage. Det er derfor nødvendig å avklare hvem som skal regnes som nærmeste pårørende.

Utgangspunktet er at pasienten selv bestemmer hvem som er «nærmeste pårørende». I tilfeller der pasienten ikke selv er i stand til å utpeke hvem som skal ha denne rollen, er det bestemt i pasient- og brukerrettighetsloven § 1-3 bokstav b at nærmeste pårørende skal være

«den som i størst utstrekning har varig og løpende kontakt med pasienten, likevel slik at det tas utgangspunkt i følgende rekkefølge: ektefelle, registrert partner, personer som lever i ekteskapslignende eller partnerskapslignende samboerskap med pasienten eller brukeren, barn over 18 år, foreldre eller andre som har foreldreansvaret, søsken over 18 år, besteforeldre, andre familiemedlemmer som står pasienten eller brukeren nær, verge eller fremtidsfullmektig med kompetanse på det personlige området.»

Bakgrunnen for at pårørende er gitt selvstendige rettigheter, er den sentrale rollen pårørende har i pasientens kontakt med helsevesenet. I lovens forarbeider fremgår det at pårørende på selvstendig grunnlag vil ha behov for å utøve enkelte rettigheter for å kunne ivareta sine støtte- og oppfølgingsfunksjoner overfor pasienten, eller for å kunne tre inn i pasientens sted for å ivareta pasientens rettigheter, se ot.prp.nr. 12 (1998-1999) s. 36. Med årene har pårørendes stilling i helsesaker blitt styrket.

Valget av «nærmeste pårørende» beror i utgangspunktet på pasientens ønsker. Ombudsmannen er enig med Fylkesmannen i at det, også i tilfeller der pasienten ikke selv har utpekt nærmeste pårørende, er naturlig å ta utgangspunkt i hva vedkommende helst ville ha ønsket, dersom vedkommende kunne gitt uttrykk for det. For øvrig fremstår kriteriet «den som i størst grad har varig og løpende kontakt med pasienten» og den lovbestemte prioriteringsrekkefølgen å samsvare med en alminnelig oppfatning om hvem som kjenner pasienten best, og dermed kan bidra som en ressurs både for pasienten og helsetjenesten.

For de tilfellene at pasienten selv ikke har utpekt nærmeste pårørende, følger det direkte av § 1-3 bokstav b hvilke personer som kan velges og hvordan prioriteringen mellom dem skal være. Med mindre andre pårørende med lavere prioritet i større grad har «varig og løpende kontakt» med pasienten, skal den første i rekkefølgen velges. Der valget står mellom foreldre og verge med kompetanse på det personlige området, som begge har varig og løpende kontakt med pasienten, er det dermed foreldre som skal velges til nærmeste pårørende.

Spørsmålet er om det er adgang til å velge en annen enn den som den lovbestemte prioriteringsrekkefølgen av personer gir anvisning på. Fylkesmannen mener formålsbetraktninger tilsier at det er adgang til det i tilfeller der lovens bokstav fører til at valget faller på en pårørende som ikke anses egnet for oppgaven. Sett hen til at det verken i pasient- og brukerrettighetslovens ordlyd eller forarbeider er holdepunkter for at egnethet er et vurderingstema i valget av «nærmeste pårørende», kan dette ikke være et riktig utgangspunkt. Egnethet er imidlertid et relevant vurderingstema ved valg av verge, jfr. vergemålsloven § 28 første ledd.

Til støtte for standpunktet om at formålsbetraktninger tilsier at den som handler i strid med pasientens interesser eller påfører pasienten skade ikke bør velges som nærmeste pårørende, har Fylkesmannen vist til rundskriv fra Helsedirektoratet (IS-2015-10) om rettssikkerhet ved bruk av tvang og makt overfor enkelte personer med psykisk utviklingshemming. Det fremgår av rundskrivet i punkt 4.3.2 at det ved konkrete opplysninger som klart tilsier at et familiemedlem vil handle i strid med tjenestemottakerens beste, vil det være i strid med regelverkets formål at vedkommende har rollen som nærmeste pårørende. Rundskrivet inneholder utover dette ingen henvisninger til andre rettskilder som grunnlag for å anvende en slik vurdering. Ombudsmannen bemerker at det aktuelle rundskrivet har som hovedformål å gi veiledning om regelverket til praktikere. Uttalelsene kan dermed ikke gis vekt som rettskilde.

Ombudsmannen ser at lovens ordlyd og system i noen tilfeller kan medføre uheldige situasjoner for pasienten. Dette vil typisk være der den nærmeste pårørende utsetter pasienten for overgrep eller skade, eller handler klart i strid med pasientens interesser. Et slikt valg vil kunne føre til at pasientens rettssikkerhet svekkes. På den annen side kan det være delte meninger om hva som er i pasientens interesser. Som nevnt gir verken loven eller forarbeidene holdepunkter for at egnethet er et vurderingstema, og følgelig har lovgiver heller ikke gitt veiledning om hva som eventuelt skulle bli lagt til grunn for en slik vurdering. Dersom Fylkesmannens syn legges til grunn, vil det således foreligge en risiko for at nære familiemedlemmer fratas rollen som nærmeste pårørende på feilaktig eller sviktende grunnlag, for eksempel at den som utviser stor aktivitet med hensyn til å klage eller rette misnøye mot behandlingstilbudet fjernes fra oppgaven. Dette trekker klart i retning av at en eventuell adgang til å fravike prioriteringsrekkefølgen i § 1-3 bokstav b basert på en egnethetsvurdering forutsetter en klar regulering fra lovgivers side.

Slik ombudsmannen ser det, er det ikke holdepunkter i pasient- og brukerrettighetsloven, eller forarbeidene til denne, for at lovgiver har ønsket å åpne for unntak fra definisjonen i § 1-3 dersom utfallet kan innebære et uheldig valg av nærmeste pårørende. Bestemmelsen inneholder en klar definisjon, og lovens system er at den som er definert som nærmeste pårørende får denne rollen uavhengig av personens egenskaper eller om relasjonen sett utenfra fremstår som god. Selv om reelle hensyn og formålsbetraktninger trekker i retning av at det kan være et behov for en sikkerhetsventil av hensyn til pasienten, er dette noe lovgiver eventuelt må ta stilling til og gi føringer for.

For de alvorlige eksemplene Fylkesmannen har nevnt i redegjørelsen hit, er det grunn til å minne om at helsepersonell kan ha plikt til å til å varsle politiet «dersom dette er nødvendig for å avverge alvorlig skade på person», jfr. helsepersonelloven § 31. For mindre alvorlige forhold kan det også være adgang til å meddele slike opplysninger til politiet, jfr. helsepersonelloven § 23 nr. 4.

Etter dette er det ombudsmannens syn at Fylkesmannen har lagt til grunn en uriktig rettslig forståelse av reglene som gjelder for valg av «nærmeste pårørende». Ombudsmannen ber derfor om at Fylkesmannen vurderer den konkrete saken på nytt, og at Fylkesmannen ser hen til ombudsmannens merknader også i fremtidige saker.

Saken her har for øvrig også synliggjort at det kan være et behov for en nærmere regulering av fremgangsmåten for beslutning og eventuelt endring av hvem som skal ha rollen som «nærmeste pårørende» i situasjoner der pasienten selv ikke er i stand til å utpeke dette. Som Fylkesmannen har påpekt, er prosedyren i liten grad formalisert. Ombudsmannen er kjent med at Helsedirektoratet gjorde Helse- og omsorgsdepartementet oppmerksom på denne problemstillingen ved kopi av brev 17. februar 2016 til Norsk Forbund for Utviklingshemmede.

Ombudsmannen har ikke tatt stilling til det eksisterende regelverkets egnethet, men påpeker at utfordringer ved regelverket må søkes løst gjennom lov- og forskriftsendringer. Manglene ved administrativ praksis meldes derfor til Helse- og omsorgsdepartementet, jf. sivilombudsmannsloven § 11.

Konklusjon

Ombudsmannen mener at det ikke er holdepunkter i pasient- og brukerrettighetsloven, eller forarbeidene til loven, for at det kan gjøres unntak fra lovens definisjon av nærmeste pårørende. Bestemmelsen inneholder en klar definisjon, og lovens system er at den som er definert som nærmeste pårørende får denne rollen uavhengig av personens egenskaper eller om relasjonen sett utenfra fremstår som god.

Ombudsmannen ber Fylkesmannen om å behandle den konkrete saken på nytt og om å ta hensyn til merknadene som her er gitt i fremtidige avgjørelser. Videre gjør ombudsmannen Helse- og omsorgsdepartementet oppmerksom på mangler i administrativ praksis.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Bortvisning av elev fra videregående skole på grunn av deltagelse i matkrig i skolens kantine

Bortvisning av elev fra videregående skole på grunn av deltagelse i matkrig i skolens kantine

Saken gjelder adgangen til å bortvise en elev fra undervisningen i en videregående skole i én dag på grunn av deltakelse i matkrig i skolens kantine. Skolen hadde først fattet vedtak både om å bortvise eleven, og å pålegge ham å delta i rydding av skolens kantine i fire uker, samtidig som han ble nektet å innta lunsjen sin i kantinen i den samme perioden. Klagenemnda i fylkeskommunen opphevet vedtak om ryddig og nekting av adgang til kantinen, men opprettholdt vedtaket om bortvisning i én dag.

Ombudsmannen kom til at deltakelse i matkasting var et alvorlig brudd på skolens ordensreglement, som kan sanksjoneres med bortvisning, jf. opplæringslova § 9 A-11. Det var samtidig mangler ved saksbehandlingen i forkant av skolens vedtak. En mangel ved klagenemndas vedtak var at den ikke hadde tatt stilling om saksbehandlingsfeilene hadde påvirket det endelige vedtaket i saken. Feilene var ikke reparert ved klagenemndas behandling av saken. Videre var det en mangel ved vedtaket at det ikke var foretatt en tilstrekkelig vurdering av om bortvisning fra kantinen kunne benyttes som en mer egnet og forholdsmessig sanksjon enn bortvisning fra undervisningen.

Klagenemnda er bedt om å merke seg ombudsmannens syn på saken og foreta en fornyet vurdering.

Sakens bakgrunn

A klaget 15. juni 2019 på vegne av sin mindreårige sønn, B, over at klagenemnda i X fylkeskommune 19. mars 2019 delvis opprettholdt rektor ved Y videregående skoles vedtak 29. januar 2019. Begrunnelsen for vedtaket var at B hadde deltatt i matkrig i skolens kantine. Vedtaket om å bortvise B fra skolen for én dag ble opprettholdt. Klagenemda opphevet rektors vedtak om «samfunnsstraff» i form av at B skulle delta i rydding av skolens kantine etter lunsj hver dag i fire uker, og at han i denne perioden ikke skulle ha adgang til å spise eller oppholde seg i kantinen. Begrunnelsen for å oppheve deler av vedtaket var at disse sanksjonene ikke var hjemlet i skolens ordensreglement, noe som er et vilkår for å kunne benytte et refsingstiltak, jf. opplæringslova § 9 A-10 andre ledd.

I klagen hit har A vist til at klagenemnda i fylkeskommunen ikke vurderte alle forhold som ble tatt opp i klagen, og at det er feil ved saksbehandlingen. Vedtak i saken er reelt sett fattet før eleven hadde forklart seg muntlig for rektor. Betydningen av dette for det endelige vedtaket er ikke er vurdert av klagenemnda. Videre anførte hun at det i saksfremlegget for klagenemnda ble lagt feil fakta til grunn.

Av dokumentene i saken fremgikk det at matkastingen skjedde i skolens kantine fredag 25. januar 2018. B innrømmet å ha deltatt i matkastingen i et møte med skolens miljøarbeider mandag 28. januar 2019. Det er uenighet om innrømmelsen kom før eller etter B ble gjort kjent med at han hadde blitt filmet, og at han var en av elevene som var identifisert på bakgrunn av denne filmen. I klagen er det opplyst at det er flere elever som ble filmet, og som ikke har blitt utsatt for sanksjoner. Bare de elevene som innrømmet deltakelse i matkrigen, har fått vedtak om bortvisning.

Forhåndsvarsel om bortvisning ble meddelt til A i telefonsamtale og e-post mandag 28. januar 2019. A mottok kopi av forhåndsvarslet først i møtet med rektor 30. januar 2019, da e-posten ikke gikk gjennom. Av forhåndsvarslet fremgår det blant annet at «[f]ør eventuelt vedtak blir fattet har du/dere (elev og foresatte til elev under 18 år) anledning til a gi en muntlig eller skriftlig uttalelse i saken (…) Rektor har satt av tid til et møte onsdag 30.01.19 kl [1515] på skolen. En eventuell skriftlig uttalelse må være hos skolen innen onsdag 30.01.19 kl 1200.».

Vedtaket om bortvisning er datert 29. januar 2019 og ble overlevert i forbindelse med at det ble avholdt møte mellom rektor, eleven og elevens foresatte onsdag 30. januar 2019. Bortvisningen ble gjennomført 1. februar 2019, to dager etter møtet mellom rektor, B og hans mor.

Våre undersøkelser

I brev 9. september 2019 ble klagenemnda i X fylkeskommune bedt om å svare på flere spørsmål. Blant annet spurte ombudsmannen om begrunnelsen for utvisningen var om eleven hadde brutt skolens reglement i alvorlig grad eller om skolens reglement var brutt flere ganger, jf. opplæringslova § 9A-11 andre ledd. Videre ble det stilt spørsmål om det var lagt riktig fakta til grunn i klagenemndas vedtak, om det var vurdert andre tiltak enn bortvisning og om, og i så fall hvordan, skolen hadde sanksjonert andre elever som deltok i matkastingen.

Fylkesadvokaten, som har hatt fullmakt til å svare på vegne av nemnda, har også bedt om skolens kommentarer til spørsmålene herfra, for å kunne besvare spørsmålene både ut fra «underinstans og klageinstans behandling av saken».

I svaret hit ble det opplyst at verken skolen eller klagenemnda hadde lagt til grunn at B hadde deltatt i matkrig flere enn denne gangen. Den feilaktige opplysning om at B hadde deltatt flere ganger i matkasting, fremgikk av saksfremlegget fra fylkesdirektøren til klagenemnda. Fylkesadvokaten opplyste at denne misforståelsen av saksforholdet ikke var gjentatt i hans redegjørelse, som var de faktiske forhold nemnda hadde lagt til grunn for sin vurdering av saken.

Nemnda hadde begrunnet sitt vedtak med at deltakelse i matkastingen var et alvorlig brudd på skolens ordensreglement, fordi dette var noe som opplevdes krenkende for andre som har lunsj i kantinen. Bortvisning ble valgt som sanksjonsmiddel for å signalisere at rektor og skolen anså handlingen som «svært alvorlig og for å hindre gjentakelse». Det hadde vært flere tilfeller av matkasting/matkrig i skolens kantine i løpet av høsten 2018, og skolen hadde forsøkt andre tiltak, som rettet seg mot hele elevgruppen, for å hindre gjentakelse, uten å lykkes.

I informasjonen fylkesadvokaten hentet inn fra skolen ble det videre opplyst at skolen hadde vurdert andre tiltak for å sanksjonere B, men at hendelsen ble ansett som såpass alvorlig at bortvisning ble valgt. Samtidig fremgikk det av det opprinnelige vedtaket at skolen hadde vedtatt å sanksjonere med flere tiltak: bortvisning fra undervisningen, pålegg om rydding og bortvisning fra kantinen. Rektor synes ikke å ha vært vurdert om bare ett av disse tiltakene var tilstrekkelig. Klagenemnda besluttet å oppheve vedtak om rydding av kantine og bortvisning fra kantina i en fireukersperiode, med den begrunnelse at dette var refsingstiltak som ikke var hjemlet i ordensreglementet.

Fylkesadvokaten opplyste videre at elevene skal ha blitt underrettet om at konsekvensene av ny matkasting ville kunne bli bortvisning og/eller politianmeldelse. Det ble vist til at elevene hadde blitt opplyst om dette i løpet av høsten 2018, etter tilsvarende tilfeller av matkasting. I etterkant av matkasting høsten 2018 hadde skolen endret timeplaner og friminutter for å forhindre at elever møtte hverandre, de hadde innført en vaktordning med voksne i kantinen og det hadde vært gjennomført ukentlige samtaler med «utvalgte elever fra alle klasser» for at skolen skulle forsikre seg om at skolemiljøet var trygt. Dette er informasjon som ikke fremgår av klagenemndas vedtak, men som har fremkommet som ledd i ombudsmannens undersøkelse. Klager har opplyst at han ikke var kjent med denne informasjonen, noe han burde ha vært som elevrepresentant for klassen. Det er heller ikke lagt ved dokumentasjon som underbygger at skolen ga slik informasjon til elevgruppen etter de første tilfellene av matkrig.

Det var åtte elever som tilsto å ha deltatt i matkastingen 25. januar 2019. Skolen var «innforstått med» at det kunne ha vært flere som deltok, uten at de hadde lykkes i å identifisere alle de involverte. De åtte elevene som ble identifisert fikk alle samme reaksjon.

Ombudsmannens syn på saken

1. Det rettslige grunnlaget for bortvisning

Bortvisning av elev fra en videregående skole reguleres av opplæringslova § 9 A-11 andre ledd flg., som lyder:

«Fylkeskommunen​ kan fastsetje i ordensreglementet at elevar i vidaregåande skole kan visast bort frå undervisninga i opp til fem dagar dersom dei bryt reglementet i alvorleg grad eller fleire gonger. Det kan like eins fastsetjast at elevar kan visast bort for resten av skoleåret dersom brota er særleg alvorlege.

Rektor​ kan vedta bortvising etter å ha rådført seg med lærarane til eleven.​ Fylkeskommunen kan vedta at ein elev i vidaregåande skole skal visast bort for resten av skoleåret. Om ikkje kommunen eller fylkeskommunen fastset noko anna, kan rektor gi lærarar høve til å vise bort elevar frå si eiga undervisning for ei opplæringsøkt, men ikkje meir enn to klokketimar.

Før det blir gjort vedtak om bortvising, skal ein ha vurdert andre tiltak. Foreldra skal varslast før ein elev på 1. til 7. årstrinn blir bortvist for resten av dagen.»

Det fremgår videre av opplæringslova § 9 A-10 tredje ledd at:

Skolen kan berre nytte tiltak som er fastsette i ordensreglementet. Tiltaka skal ikkje innebere fysisk refsing eller anna krenkjande behandling. Før det blir teke avgjerd om tiltak, har eleven rett til å forklare seg munnleg for den som skal ta avgjerda.

Det er tre vilkår som må være oppfylt for at en rektor kan bortvise en elev fra undervisningen i inntil fem dager:

  1. Skolens ordensreglement må være brutt i alvorlig grad eller flere ganger.
  2. Rektor må ha rådført seg med elevens lærere.
  3. Skolen må ha vurdert andre tiltak før det fattes vedtak om bortvisning.

Vedtak om bortvisning er enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b) jf. bokstav a), hvilket innebærer at lovens regler om saksbehandling ved enkeltvedtak kommer til anvendelse. Dette omfatter plikten til å sikre at saken er tilstrekkelig opplyst etter forvaltningsloven § 17. Utredningsplikten vil ivaretas både gjennom rektors plikt til å rådføre seg med elevens lærere og ved at eleven gis mulighet til å forklare seg muntlig for rektor før det fattes vedtak i saken.

Bortvisning som sanksjon er behandlet nærmere i forarbeidene til opplæringslova, blant annet Ot.prp. nr. 46 (1997-1998) under punkt 20 hvor det understrekes at bortvising er en alvorlig reaksjon. I Prop. 95 L (2009-2010), som gjaldt endring av loven slik at lærere kunne delegeres myndighet til å bortvise elever fra egen undervisning for en opplæringsøkt, stilte departementet seg bak Utdanningsdirektoratets høringsinnspill om at «bortvising skal vere ein siste utveg, og at sanksjonen må brukast med varsemd». Selv om dette gjaldt adgangen til å bortvise fra enkelttimer, må forutsetningen være at også bortvisning over lenger tid er en sanksjon som bør benyttes med forsiktighet, og hvor det derfor er viktig at saksbehandlingen er forsvarlig.

Bortvisning som sanksjon er også nærmere omtalt i Utdanningsdirektoratets rundskriv om ordensreglement (Udir-8-2014), der dette er nærmere beskrevet under rundskrivets punkt 9.2, hvor det innledningsvis vises til at:

«Forarbeidene til opplæringsloven omtaler bortvisning som skolesamfunnets mest alvorlige og inngripende reaksjon overfor forseelser. En bortvisning innebærer nemlig at elevens rett til opplæring settes til side, selv om det er for en avgrenset periode.»

Y videregående skoles ordensreglementet er fastsatt i Forskrift om ordensreglement for X fylkeskommunes videregående skoler. Det følger av forskriften § 4 første ledd at elevene skal medvirke til et godt læringsmiljø og godt arbeidsmiljø, og at elevene skal «opptre hensynsfullt og høflig». Videre er det fastsatt nærmere regler om orden i § 4 andre ledd nr. 5, hvor det fremgår at elevene skal bidra til å «holde det rent og ryddig på skolens inne- og uteområde». I § 4 tredje ledd nr. 2, som gjelder adferd, er det fastsatt at «krenkende eller truende adferd og andre brudd på allment aksepterte atferdsnormer er ikke tillatt».

Ordensreglementet hjemler bortvisning som et særskilt refsingstiltak, jf. reglementets § 8 tredje ledd. Refsingstiltaket skal stå i rimelig forhold til bruddet på reglementet, jf. § 8 fjerde ledd. I ordensreglementet fremgår det dessuten at eleven har rett til å forklare seg muntlig for den som skal fatte avgjørelse om bortvisning, før vedtaket fattes, jf. ordensreglementet § 9 første ledd.

2. Ombudsmannens vurdering

2.1. Alvorlig brudd på skolens ordensreglement

Det er uomtvistet at B ikke hadde deltatt i matkrig før denne hendelsen. Vilkåret for å benytte bortvisning som sanksjon var derfor at deltakelsen i matkrig var en alvorlig overtredelse av skolens ordensreglement. At andre elever hadde deltatt i matkrig tidligere, er ikke et forhold som kan legges til grunn ved vurderingen av om vilkåret for å bortvise på grunn av gjentakelse var oppfylt. Vurderingen må knyttes opp til Bs deltakelse konkret. Hendelsen kan ikke vurderes kollektivt for alle deltakerne i matkrigen.

B sier at han ikke kjente til at skolen hadde opplyst om at det var besluttet å anse deltakelse i ny matkrig som en alvorlig overtredelse av skolens ordensreglement, noe som ville kunne føre til bortvisning. Siden det ikke er lagt frem dokumentasjon på at skolen har gitt slik informasjon, kan det stilles spørsmål om skolen i tilstrekkelig grad har gjort dette kjent for elevgruppen. Det må imidlertid legges til grunn at B var kjent med tiltakene skolen hadde gjennomført tidligere i skoleåret, på grunn av tilsvarende hendelser, da tiltakene hadde påvirket hele elevgruppen. Det må også legges til grunn at han burde ha forstått at skolen ønsket å få bukt med matkrigene, og at det derfor var påregnelig med en reaksjon ut over en påtale fra skolen, selv for en førstegangsovertredelse.

Å kaste mat på medelever, selv i tilfeller der han selv ble kastet mat på først, må anses å både være klare brudd på pålegget om å bidra til å holde skolens område, i dette tilfellet kantinen, ren og ryddig. Deltakelse i matkrig er dessuten noe som klart er et brudd på allment aksepterte atferdsnormer. Skolen selv har beskrevet hendelsen som «krenkende for andre som har lunsj i kantinen». Ombudsmannen har forståelse for at matkriger i kantinen kan oppleves både ubehagelig og skremmende for elevene, uavhengig av typen mat som ble kastet.

Hvorvidt bruddet er alvorlig eller ikke, vil til en viss grad bero på skolens skjønn. I en situasjon der skolen har hatt problemer med matkrig tidligere og elevene derfor opplever kantinen som utrygg, vil skolen ha et særskilt behov for å unngå at flere slike hendelser oppstår. Ombudsmannen kan ikke rette innvendinger på rettslig grunnlag mot at klagenemnden i dette tilfellet har opprettholdt skolens vurdering av at nok et tilfelle av matkrig er et «alvorlig» brudd på ordensreglementet, også for B og andre elever som deltar for første gang.

2.2. Saksbehandlingen – plikten til å rådføre seg med elevens lærere og vurdere andre tiltak

Opplæringslova § 9 A-11 tredje og fjerde ledd setter krav til saksbehandlingen før det fattes vedtak om bortvisning.  Rektor skal ha rådført seg med elevens lærere, det skal være vurdert andre tiltak og eleven skal ha fått mulighet til å forklare seg muntlig for den som fatter vedtak om utvisning.

Slik saken er opplyst hit, er det ikke dokumentert at skolen hadde rådført seg med Bs lærere før det ble fattet vedtak om bortvisning. I den videregående skole, hvor fravær kan være av betydning for om en elev får karakter eller ikke, er det nødvendig at rektor har rådført seg med elevens kontaktlærer for å avklare hvilke konsekvenser en slik sanksjon vil ha for den enkelte elev. Det må dessuten legges til grunn at kontaktlærer ofte vil ha en noe bedre forutsetning enn rektor for å vurdere om bruken av bortvisning er et riktig tiltak for denne eleven. I klagenemndas vedtak er ikke dette adressert, og det kan være grunn til å tro at nemnda derfor ikke har tatt stilling til hvorvidt skolen har rådført seg med Bs lærere eller ikke, og om manglende rådføring i så fall kan ha innvirket på vedtaket i saken.

Skolen synes ikke å ha vurdert å bruke bare et av de tre tiltakene i det opprinnelige vedtaket, eller om andre – mindre inngripende – tiltak kunne benyttes. Klagenemnda synes videre å ha lagt til grunn at skolen verken kunne benytte rydding av kantinen eller bortvisning fra kantinen som refsingstiltak.

Ombudsmannen er enig med nemda i at skolens ordensreglement ikke hjemler rydding av kantinen som et tiltak som kunne benyttes. Derimot er ombudsmannen ikke like sikker på at ordensreglementet ikke gir tilstrekkelig hjemmel til å begrense elevens tilgang til deler av skolens område (bortvisning fra deler av skolen), som et alternativt tiltak. Skolens ordensreglement § 8 tredje ledd hjemler bruk av «bortvisning fra og med en hel skoledag og inntil fem skoledager etter rektors avgjørelse» for alvorlige overtredelser av ordensreglementet. Dette må kunne anses som en tilstrekkelig hjemmel for å bortvise elever fra enkelte deler av skolens områder, i dette tilfellet opphold i skolens kantine i lunsjen for en periode inntil fem dager.

Plikten til å vurdere om bortvisning også fra undervisning står i et rimelig forhold til førstegangsdeltakelse i matkrig, fremgår uttrykkelig av skolens eget ordensreglement, jf. reglementets § 8 fjerde ledd. Å begrense enkelte elevers tilgang til skolens kantine for en periode, fremfor å bortvise eleven fra undervisningen, synes som en mer forholdsmessig sanksjon for en hendelse av den karakter skolen her sto overfor. Det er derfor vanskelig å se det annerledes enn at det er en mangel ved nemndas vedtak at det ikke ble gjort en nærmere vurdering av om ordensreglementet hjemlet bortvisning fra kantinen som alternativt tiltak til bortvisning fra undervisningen.

2.3 Saksbehandlingen – utredningsplikten

Før det fattes vedtak om bortvisning, skal saken være tilstrekkelig opplyst, jf. forvaltningsloven § 17. Av opplæringslova § 9 A-10 tredje ledd og skolens ordensreglement § 9 første ledd fremgår det uttrykkelig at elever skal ha mulighet til å forklare seg muntlig for den som tar avgjørelsen før det fattes vedtak om bortvisning.

Utredningsplikten handler ikke bare om å avklare hvorvidt B hadde deltatt i matkrigen, noe han hadde innrømmet å ha gjort. Det handler også om å avklare bakgrunnen for at han deltok, graden av deltakelse og om bortvisning var den riktige sanksjonen for denne eleven etter denne hendelsen. Det mangler referater både fra møtet mellom miljøarbeider og B, og fra møtet mellom rektor, B og hans mor, hvilket gjør det vanskelig å ta stilling til hvilke undersøkelser skolen har gjort.

I denne saken synes skolen heller ikke å ha overholdt sin plikt til å gi eleven mulighet til å forklare seg for skolens rektor før hun fattet vedtak om bortvisning. Vedtaket var datert 29. januar 2019, var ferdigskrevet og ble overlevert B og hans mor i møtet 30. januar 2019.

Klagenemnda har påpekt manglende skriftlighet i saksbehandlingen, fordi det blant annet mangler referat fra klagers møte med skolen 30. januar 2019. Det hadde dessuten vært å forvente at skolen kunne dokumentere at klager har fått mulighet til å forklare seg skikkelig. Klagenemnda synes samtidig ikke å ha vurdert betydningen av at vedtak i saken ble fattet dagen før klager forklarte seg muntlig for rektor. Det er heller ikke drøftet hvorvidt dette var en saksbehandlingsfeil som kan ha innvirket på vedtaket i saken. Dette er en mangel ved nemndas vedtak.

3.  Oppsummering

Ombudsmannen har kommet til at deltakelse i matkasting/matkrig i kantinen til den videregående skolen i dette tilfellet er et alvorlig brudd på skolens ordensreglement. Kasting av mat på medelever er brudd på allment aksepterte atferdsnormer, samt en uakseptabel tilgrising av skolens område. At matkrig er et alvorlig brudd på ordensreglementet, betyr ikke nødvendigvis at bortvisning kan benyttes som sanksjon for en elev som ved ett tilfelle, har innrømmet å ha deltatt i matkrigen. Alternative tiltak eller sanksjoner må være vurdert.

At sanksjonsvedtaket ble fattet før klager var gitt anledning til å forklare seg, fremstår som en saksbehandlingsfeil. Klagenemnda i X fylkeskommunen synes ikke å ha tatt stilling til hvorvidt dette er en feil som kan ha hatt betydning for vedtaket i saken. Nemnda har heller ikke dokumentert å ha foretatt en vurdering av om det ene tiltaket som ble opphevet, som gjaldt bortvisning fra kantinen i en periode, var hjemlet i skolens ordensreglement. Og om dette tiltaket i så fall var et mer egnet og forholdsmessig tiltak enn bortvisning fra undervisningen. Det er også usikkert om rektor hadde rådført seg med elevens lærere før vedtaket ble fattet, noe klagenemnda heller ikke synes å ha tatt stilling til.

Konklusjon

I denne saken fulgte ikke rektor ved Y videregående skole saksbehandlingsreglene i opplæringslova §§ 9 A-10 og 9 A-11 før det ble fattet vedtak om å bortvise B fra undervisningen i én dag. Saken var ikke fullstendig utredet før det ble fattet vedtak om bortvisning. Klagenemnda i X fylkeskommune har ikke tatt stilling til hvorvidt dette er saksbehandlingsfeil som kan ha innvirket på rektors vedtak. Det er heller ikke i tilstrekkelig grad vurdert hvorvidt andre tiltak, slik som bortvisning fra skolens kantine i en periode, var et mer egnet og mer forholdsmessig tiltak. Dette er også en mangel ved saksbehandlingen.

Ombudsmannen ber X fylkeskommune sørge for at klagenemnda vurderer saken på nytt snarest og om mulig senest innen 3. februar 2020.  Dersom klagenemnda kommer til at saksbehandlingsfeilene kan ha innvirket på vedtaket i saken og at skolen burde ha benyttet et mindre inngripende tiltak enn bortvisning fra undervisningen for én dag, bes klagenemnda vurdere om fraværet bør og kan slettes fra Bs vitnemål. Ombudsmannen ber om å holdes orientert om resultatet av denne vurderingen.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Likebehandling ved vurdering av merverdiavgift på tilskudd til bedriftskantiner

Likebehandling ved vurdering av merverdiavgift på tilskudd til bedriftskantiner

Klager hadde anmodet skattemyndighetene om en bindende forhåndsuttalelse om merverdiavgift på et såkalt «kantinetilskudd». Med henvisning til en prinsipputtalelse fra Finansdepartementet fra 2001 og fast praksis fra skattemyndighetene mente de at tilskuddet kunne faktureres uten avgift. Skattekontoret og Skatteklagenemnda var ikke enig med klager, og mente at de måtte fakturere tilskuddet med merverdiavgift. Klager anførte at dette innebar en usaklig forskjellsbehandling i forhold til andre aktører i samme bransje.

Skattedirektoratet erkjente overfor ombudsmannen at klagers tilfelle tilsvarte tidligere bindende forhåndsuttalelser hvor det var lagt til grunn at tilskuddet kunne faktureres uten avgift. De mente imidlertid at skattemyndighetenes praksis vedrørende «kantinetilskudd» hadde vært for liberal. Bakgrunnen var at man hadde gitt uttalelsen fra Finansdepartementet et for vidt anvendelsesområde. Det var nå behov for en innstramming på området. Tidligere bindende forhåndsuttalelser og praksis var etter deres syn ikke til hinder for en endret rettslig forståelse fra skattemyndighetenes side.

Etter ombudsmannens syn er det bare i spesielle tilfeller at det kan bli aktuelt å konstatere brudd på likebehandlingsprinsippet når forvaltningen ut fra et rettsanvendelsesskjønn har fattet avgjørelser basert på en riktig lovforståelse. Ombudsmannen forutsetter likevel at skattemyndighetene tilstreber å formidle et endret syn på avgiftsplikten samtidig overfor de skattepliktige i den aktuelle bransjen.

Det forutsettes også at forvaltningen, ved en endring av praksis, vurderer om praksisen har dannet grunnlag for en rettsregel, og hvilken rettslig form en endring av praksis må ha.

Sakens bakgrunn

A drifter bedriftskantiner. I november 2018 anmodet de skattekontoret om en bindende forhåndsuttalelse vedrørende beregning av merverdiavgift på deres tjenester. Inntil da hadde selskapet fakturert alle sine tjenester med tillegg av 25 % merverdiavgift. Selskapet ønsket imidlertid å gå over til en modell hvor selskapets vederlag ble gjort opp i form av et avgiftsfritt tilskudd fra kunden. De viste i den anledning til en prinsipputtalelse fra Finansdepartementet publisert 18. juli 2001. Uttalelsen omhandlet kantinedrift, og beskrev typetilfeller hvor vederlag i form av tilskudd ikke ble ansett som oppgjør for omsetning av tjenester. Tilskuddet kunne da faktureres avgiftsfritt. Ifølge selskapet hadde Skattedirektoratet i en bindende forhåndsuttalelse fra 2003 (BFU 54/03) bekreftet at typetilfeller tilsvarende selskapets nye modell falt inn under unntaket. A mente derfor at de måtte kunne fakturere kantinetilskuddet avgiftsfritt. Ifølge selskapet la hele bransjen av kantineoperatører dette til grunn.

Skattekontoret avga sin bindende forhåndsuttalelse 11. desember 2018. De var ikke enige med A, og mente at vederlaget eller tilskuddet som selskapet skulle fakturere, ikke falt inn under det såkalte avgiftsunntaket.

Selskapet påklagde avgjørelsen til Skatteklagenemnda. I innstillingen til nemnda skrev skattekontoret at praksis var blitt for liberal i forhold til hva som var bakgrunnen for uttalelsen fra Finansdepartementet om avgiftsunntak for såkalte kantinetilskudd. Selv om flere veiledende uttalelser fra skattekontoret hadde gått langt i å bekrefte at vederlag mellom kantineoperatør og kunde var omfattet av unntaket, mente skattekontoret at det ikke nødvendigvis var gitt at tidligere avgitte uttalelser fra skattekontoret var riktige. Selv om dette var praktisert over en lang periode, stilte skattekontoret nå spørsmål om det i seg selv var nok til å fortsette en praksis de mente var feil. De var innforstått med at Skattedirektoratets uttalelse i BFU 54/03 i rang sto over skattekontorets, men de mente at det var noen forskjeller mellom den uttalelsen og selskapets tilfelle. Skattekontoret bekreftet at det høsten 2018 var avgitt en veiledende uttalelse fra skattekontoret vedrørende samme forhold, hvor de konkluderte med at forholdet var unntatt merverdiavgift. Dette var selvsagt ikke ønskelig, men det dreide seg kun om en nylig avsagt veiledende og ikke bindende uttalelse. De mente derfor at denne uttalelsen ikke kunne tillegges avgjørende vekt. Skattekontoret fastholdt sitt syn om at klagers tilfelle ikke var omfattet av Finansdepartementets uttalelse om avgiftsfrie tilskudd til kantinedrift.

Skatteklagenemnda var enig med skattekontoret i at vederlaget som selskapet skulle fakturere, ikke kunne anses som et avgiftsfritt tilskudd. Etter nemndas oppfatning forelå det ordinær omsetning, og de faktiske forhold skilte seg fra det som var omhandlet i Finansdepartementets uttalelse. Skatteklagenemnda sluttet seg også til skattekontoret når det gjaldt anførselen om usaklig forskjellsbehandling. Saksforholdet i klagers sak skilte seg fra forholdene i de to bindende forhåndsuttalelsene som var påberopt av selskapet, BFU 83/02 og BFU 54/03. Man sto derfor utenfor både de tilfellene som Finansdepartementet omtalte i sin uttalelse, og tilfellene i de to bindende forhåndsuttalelsene.

Skatteklagenemnda var enig med klager i at tre av de veiledende uttalelsene fra skattekontoret (fra 2016 og 2018) i «det alt vesentligste» vedrørte samme forhold som klagers sak. Uttalelsene var imidlertid ikke relevante. Det var tale om et begrenset antall veiledende uttalelser som verken var bindende for den skattepliktige eller for skattekontoret. Av den grunn kunne Skatteklagenemnda ikke se at det hadde etablert seg en fast forvaltningspraksis for det forholdet/faktum som klager hadde presentert i sin anmodning. I tillegg var alle de tre uttalelsene gitt til samme innsender. De skrev at BFU 54/03 ikke var direkte overførbar på det konkrete tilfellet i denne saken. Det kunne derfor ikke være snakk om å endre en eventuelt fast praksis. Etter nemndas syn var det ikke tale om usaklig forskjellsbehandling eller brudd på likebehandlingsprinsippet.

Selskapet klaget avgjørelsen inn for ombudsmannen 13. august 2019. De mente at de ble usaklig forskjellsbehandlet i forhold til alle andre aktører i bransjen som kunne motta tilsvarende tilskudd avgiftsfritt. Dette ga de øvrige kantineaktørene et betydelig konkurransefortrinn. Selskapet mente at det var grunn til å anta at hele bransjen praktiserte den ordningen som fremkom av den publiserte BFU 54/03. Uttalelsen var ifølge klager også omtalt på «Sticos». Etter hva ombudsmannen har forstått, er dette et mye brukt elektronisk regnskapssystem hvor det også fremkommer faglige vurderinger av avgiftsrettslig karakter.

Ifølge klager tok Skatteklagenemnda feil når de la til grunn at forholdene i BFU’en var annerledes enn i klagers tilfelle. De faktiske forholdene var helt sammenlignbare.

Våre undersøkelser

Vi tok spørsmålet om likebehandling opp med Skattedirektoratet. De besvarte vår henvendelse 1. november 2019.

Innledningsvis redegjorde Skattedirektoratet for sitt syn på de materielle rettslige spørsmål knyttet til avgiftsplikt for såkalte kantinetilskudd og forståelsen av Finansdepartementets prinsipputtalelse. I motsetning til skattekontoret og Skatteklagenemnda var Skattedirektoratet enig i at klagers sak tilsvarte BFU 54/03 på avgjørende punkter. De mente også at enkeltuttalelsene som klager hadde vist til, hadde slike likhetstrekk. Standpunktet i den bindende forhåndsuttalelsen kunne imidlertid ikke opprettholdes fordi det beskrevne tilfellet ikke falt inn under noen av alternativene i Finansdepartementets uttalelse. Skattedirektoratet mente at det burde finne sted en «innstramming» på området, hvor målet var at samtlige kantineoperatører som mottok slike faste tilskudd som klager, skulle beregne merverdiavgift på tilskuddet.

Skattedirektoratet mente at den praksisen som hadde etablert seg, uavhengig av om den ble ansett relevant som rettskildefaktor, ikke kunne veie tyngre enn det som lot seg utlede av Borgarting lagmannsretts dom 11. mars 2014 (Utv. 2014 s. 839, Vestviken Kollektivtrafikk). Dommen gjaldt persontransport, men ga anvisning på et allment skattemessig kriterium, nemlig hvem som hadde driftsrisikoen for den aktuelle virksomheten. De generelle synspunktene i dommen måtte også gjelde for kantinedrift, og viste at klagers «modell» innebar en avgiftspliktig omsetning.

Hvordan omleggingen av praksis nærmere skulle gjennomføres, ville i tilfelle bli vurdert i samråd med Finansdepartementet.

I sine merknader til svaret fra Skattedirektoratet viste klagers advokat til et notat som han, på vegne av NHO Service og Handel, hadde utarbeidet til Skattedirektoratet. Ifølge notatet hadde det oppstått en betydelig usikkerhet hos kantineaktørene om tidligere praksis kunne legges til grunn ved fakturering av kantinetilskudd. På vegne av bransjen ba de derfor om at Skattedirektoratet ryddet av veien den usikkerheten som hadde oppstått.  De mente også at forvaltningspraksisen hadde resultert i en rettsregel, og at mye talte for at en endring ikke kunne eller burde skje uten at lovgiver ble involvert. Dersom det var adgang til å endre sin egen praksis, burde dette gjøres samlet og samtidig for alle bransjeaktørene. Notatet viste til Frihagen, Forvaltningsrett (3. utgave, 1991, bind I) side 204, hvor det fremgår at forvaltningsorganet kunne være «forpliktet til å gi et visst forhåndsvarsel eller til å gjennomføre en overgangsordning dersom det [skulle] foretas en omlegging av en festnet og kjent praksis som vedkommende borgere [hadde] innrettet seg etter».

Ombudsmannens syn på saken

Grunnloven § 97 påbyr likebehandling og forbyr usaklig forskjellsbehandling. I likhet med øvrig forvaltning gjelder det på skatte- og avgiftsrettens område et krav til likebehandling. I Rt-2007-302 (Kværner Oil & Gas), avsnitt 57, siterer Høyesterett fra juridisk teori, Aarbakke, Skatt på inntekt, del I, 1972, side 28:

«Enkelte verdinormer er blitt trukket frem i mer bestemte formuleringer. En av disse er likhetsgrunnsetningen. At denne kan tillegges betydning på skatterettens område,er  lagt til grunn i flere avgjørelser og resonnementer. I Rt-1931-772 finner man en bestemt formulering av dette:

«Det er et viktig prinsipp i beskatningen, at det som er likt skal behandles likelig.»»

Videre, i avsnitt 63, legger Høyesterett til grunn at «det også må kunne stillast opp krav om likebehandling, der det er tale om rettsbruksskjønn.». Denne uttalelsen er senere presisert i HR-2019-273-A (Travkusk-dommen) avsnitt 69 flg:

«Dommen illustrerer etter mitt syn at det bare er i spesielle tilfeller at det kan bli aktuelt å konstatere brudd på likebehandlingsprinsippet når forvaltningen ut fra et rettsanvendelsesskjønn har fattet vedtak basert på en riktig lovforståelse.»

I motsetning til i Kværner Oil & Gas-dommen hadde myndighetene i Travkusk-dommen ikke anvendt én regel for en gruppe og en annen for en annen gruppe. Høyesterett mente heller ikke at etterberegningen av travkusken innebar et brudd med en spesielt fast og entydig praksis.

Spørsmålet som er klaget inn til ombudsmannen i nærværende sak, er hvorvidt klager har vært utsatt for usaklig forskjellsbehandling. Det underliggende materielle spørsmålet om avgiftsplikt har ikke vært del av ombudsmannens undersøkelser. I det nevnte notatet fra advokat Skjæveland/NHO er lovforståelsen likevel drøftet. På samme måte har Skattedirektoratet i sitt svarbrev hit gitt en rettslig begrunnelse for sitt syn på avgiftsplikten for de aktuelle kantinetilskuddene. Det er ikke funnet grunnlag for innvendinger til Skattedirektoratets rettslige forståelse herfra. Det er derfor vanskelig å se at ikke skattemyndighetenes endrede syn på avgiftsplikten er uttrykk for en «riktig lovforståelse», jf. det siterte avsnittet fra Travkusk-dommen.

I likhet med Travkusk-dommen er det ikke tale om at skattemyndighetene vil anvende regelverket annerledes for én gruppe av skattepliktige i forhold til en annen. Vi oppfatter at Skattedirektoratet ønsker en endring av praksis for en samlet bransje. Etter ombudsmannens syn er det neppe grunnlag for å reise innvendinger til en slik omlegging av praksis. Det er likevel grunn til å sitere følgende fra avsnitt 73 i Travkusk-dommen:

«Etter dette er jeg kommet til at klagenemndas vedtak heller ikke er ugyldig på grunn av brudd på likebehandlingsprinsippet. En annen sak er at skattemyndighetenes uttalelser om avgiftsplikten kunne vært klarere, og at myndighetene synes å ha vært kjent med den praksis som har blitt fulgt innen travsporten. På denne bakgrunn kunne man ha unnlatt å etterberegne, men i stedet varslet om sitt syn på avgiftsplikten. Dette ville gitt aktørene innen travsporten muligheten for å legge om sin praksis i tråd med myndighetenes syn. Noen ugyldighetsgrunn kan dette likevel ikke være.»

På bakgrunn av notatet fra NHO, som er en bransjeorganisasjon, antar ombudsmannen at bransjen nå i stor grad er kjent med den endrede rettslige forståelsen hos skattemyndighetene. Ombudsmannen vil likevel be Skattedirektoratet om å tilstrebe at endringen av praksis gjøres kjent i bransjen.

Ombudsmannen har ikke tilstrekkelig grunnlag for å vurdere hvor fast og entydig praksis har vært. Klager har ment at det har dannet seg en rettsregel, og at lovgiver må involveres ved en endring av praksis. Ombudsmannen ber om at Skattedirektoratet vurderer hvilken formell form en endring av praksis må ha. For å sikre at den endrede forståelsen kommuniseres på best mulig måte til en samlet bransje, er det ombudsmannens syn at skattemyndighetene i det minste bør vurdere om Finansdepartementet skal avgi en ny uttalelse som avklarer endringen. Så vidt ombudsmannen kan se, må skattemyndighetene også ta stilling til virkningen av eventuelle tidligere avgitte bindende forhåndsuttalelser, jf. skatteforvaltningsforskriften § 6-1-9.

Ombudsmannen ber om å holdes orientert i saken, senest innen 1. april 2020.

Konklusjon

Det er bare i spesielle tilfeller at det kan bli aktuelt å konstatere brudd på likebehandlingsprinsippet når forvaltningen ut fra et rettsanvendelsesskjønn har fattet avgjørelser basert på en riktig lovforståelse. Ombudsmannen forutsetter likevel at skattemyndighetene tilstreber å formidle et endret syn på avgiftsplikten samtidig overfor de skattepliktige i den aktuelle bransjen.

Det forutsettes også at forvaltningen, ved en endring av praksis, vurderer om praksisen har dannet grunnlag for en rettsregel, og hvilken rettslig form en endring av praksis må ha.

  • Forside
  • Aktuelt
  • Faste setteombudsmenn i saker som gjelder Oslo kommune

Faste setteombudsmenn i saker som gjelder Oslo kommune

Hanne Harlem – som tiltrer som sivilombudsmann 1. februar – kommer fra stilling som kommuneadvokat i Oslo. Harlem har selv henvendt seg til Stortinget og bedt om at hennes habilitet vurderes på bakgrunn av denne tilknytningen til Oslo kommune.

Stortinget har i dag besluttet at Hanne Harlem er inhabil som sivilombudsmann i alle saker hun har hatt befatning med som kommuneadvokat. Ut inneværende oppnevningsperiode – det vil si til 31. desember 2021 – er hun også inhabil i alle saker som omfatter Oslo kommune. Dette gjelder saker hvor Oslo kommune er innklaget organ eller underorgan, har ansvar for å ivareta rettigheter til personer som er fratatt friheten, eller på annen måte anses særlig berørt.

Stortinget har besluttet å oppnevne to faste setteombudsmenn til å behandle saker hvor Hanne Harlem av andre grunner anses inhabil eller vurderer at saken bør behandles av en setteombudsmann:

Professor emeritus Inge Lorange Backer ved Universitetet i Oslo er setteombudsmann i alle saker unntatt saker som gjelder nasjonal forebyggende mekanisme. Backer har vært tilknyttet Universitetet i Oslo fra 1977 til 1984, 1987 til 1994 og fra 2008 frem til i dag. Backer var ekspedisjonssjef i Justisdepartementets lovavdeling fra 1995 til 2008 og har også tidligere vært ansatt i Miljøverndepartementet.

Professor Kirsten Sandberg ved Universitetet i Oslo er setteombudsmann i alle saker som gjelder nasjonal forebyggende mekanisme («forebyggingsmandatet»). Sandberg har vært tilknyttet Universitetet i Oslo siden 1985, og hun ble professor i 2004. Hun var medlem av FNs barnekomité fra 2011 til 2019, herunder leder i perioden 2013–2015. Sandberg var konstituert høyesterettsdommer i tre måneder i 2010–2011.

I perioden 1. januar–1. februar er avdelingssjef Bjørn Dæhlin konstituert som sivilombudsmann. Valgene av setteombudsmenn gjelder også i denne perioden for saker hvor Dæhlin er inhabil.

  • Forside
  • Aktuelt
  • Høring om særskilt melding på Stortinget 14. januar

Høring om særskilt melding på Stortinget 14. januar

Tirsdag 14. januar 2020 er det høring på Stortinget om vår særskilte melding «Isolasjon og mangel på menneskelig kontakt i norske fengsler». Meldingen ble overrakt Stortinget i juni 2019.

Høringen starter kl 1255, og programmet ser slik ut.

Følg med på nett-TV fra Stortinget her.