Sivilombudsmannens forebyggingsenhet har gjennomført et besøk til Åsgårdstrand sykehjem i Horten kommune.

Vi undersøkte forholdene ved tre poster ved sykehjemmet, med til sammen 26 beboere. Totalt har sykehjemmet 50 langtidsplasser.

På grunn av høyt smittetrykk i samfunnet og eldre beboeres særlige sårbarhet ved koronasmitte, ble besøket gjennomført uten fysisk tilstedeværelse sykehjemmet, bortsett fra en kort befaring i henhold til smittevernsprosedyrer.

Under normale omstendigheter gjennomfører Forebyggingsenheten fysiske besøk til steder der noen er, eller kan være, fratatt friheten. Pandemien gjorde det nødvendig å gjennomføre besøket uten å kunne møte de berørte ansikt til ansikt.

Besøket ble gjennomført ved hjelp av telefonintervjuer og gjennomgang av dokumentasjon. Hovedvekten av besøket pågikk i tidsrommet 1.–11. desember 2020, da intervjuer med beboernes nærmeste pårørende, helse- og pleiepersonell og lokal ledelse ble gjennomført. Det ble også gjennomført et fåtall intervjuer av beboere, via telefon og videokommunikasjonsutstyr, med bistand fra deres nærmeste pårørende. I januar 2021 ble det gjennomført samtaler med kommunal enhets- og områdeledelse.

Hva har vi undersøkt?

Mange eldre sykehjemsbeboere kan være avhengig av mye pleie og omsorg, for eksempel på grunn av en demenslidelse. Beboere kan også oppleve begrensninger i muligheten til å bestemme selv. Covid-19-pandemien har i tillegg medført smitteverntiltak som kan være så inngripende for pasientene at de i praksis fratas sin frihet.

Slike forhold kan føre til at pasienter på sykehjem blir utsatt for integritetskrenkelser og uverdig behandling. Vår oppgave er å påse at pasienter på sykehjem ivaretas og at deres grunnleggende rettigheter blir ivaretatt. Dette innebærer at vi blant annet ser på om der foreligger risiko ved sykehjemmet for ulovlig bruk av tvang, eller manglende ivaretakelse av liv, helse og verdighet.

I etterkant av besøket blir det utarbeidet en rapport som blir publisert på våre nettsider når denne er klar.

Partsinnsyn i ansattes karakterer

En søker mente seg forbigått i en kommunal ansettelsesprosess. Han ba om innsyn i den ansattes søknad med vedlegg, og fikk dette delvis innvilget. Kommunen valgte å sladde den ansattes karakterer i vitnemålet under henvisning til at karakterene ikke hadde hatt betydning for ansettelsen, og hensynet til den ansattes personvern måtte veie tyngre. Som hjemmel viste kommunen både til forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b og forvaltningslovforskriften § 17 annet ledd. Statsforvalteren stadfestet avgjørelsen, og sluttet seg til kommunens begrunnelse.

Ombudsmannen mener at avslaget bygger på en uriktig forståelse av partsinnsynsreglene. Forvaltningsforskriften § 17 annet ledd åpner for å holde tilbake opplysninger som ikke har hatt betydning for avgjørelsen, men denne bestemmelsen gjelder ikke for vedlegg til søknaden. Om karakterene skal unntas fra innsyn, må vilkårene i forvaltningsloven § 19 være oppfylt. Selv om § 19 er riktig hjemmel, og Statsforvalteren har henvist til denne, er det likevel tvil om rettsanvendelsen har vært riktig. Det er vanskelig å se hvordan karakterene er «forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre», slik § 19 annet ledd bokstav b forutsetter. Videre har klageren argumentert for at formelle kvalifikasjoner skulle vært tillagt mer vekt ved ansettelsen, og uenigheten om dette kan ikke være grunnlag for å innskrenke hans rett til innsyn. Statsforvalteren ble bedt om å ta en ny vurdering.

Sakens bakgrunn og ombudsmannens undersøkelser

A (heretter klageren) søkte på en stilling i X kommune. Han fikk ikke tilbud om stillingen, og en annen ble ansatt. Klageren mente at han kunne være forbigått, og særlig var han i tvil om den ansattes faglige kvalifikasjoner. Han ba om innsyn i den ansattes søknad med vedlegg, herunder vitnemål fra gjennomført utdanning. Kommunen ga delvis innsyn, men unntok vitnemålet. De henviste til at dette ikke var et vedlegg til søknaden ettersom vitnemålet allerede lå i kommunens arkiv. Klageren brakte saken inn for Statsforvalteren i Møre og Romsdal (tidligere Fylkesmannen i Møre og Romsdal), som kom til at vitnemålet måtte anses å være en del av vedleggene til søknaden.

Etter ny behandling i kommunen fikk klageren se vitnemålene, men selve karakterene ble sladdet. Kommunen viste til forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b og mente at bestemmelsen skulle tolkes slik at det bare er når det er av vesentlig betydning for klageren å gjøre seg kjent med opplysningene at han hadde krav på innsyn. Videre mente kommunen at det måtte gjøres en interesseavveining mellom partens behov for innsyn og de grunner som kan anføres til fordel for taushetsplikt. Konkret i denne saken mente kommunen at hensynet til den ansattes personvern veide tyngre enn klagerens behov for innsyn. Kommunen viste til at karakterene ikke hadde vært utslagsgivende for avgjørelsen og dermed ikke av betydning, og viste til forvaltningslovforskriften § 17 annet ledd.

Statsforvalteren stadfestet avgjørelsen om å unnta karakterene fra innsyn, og viste også til den interesseavveiningen som forvaltningsloven § 19 forutsetter. I stadfestelsen er det også vist til kommunens begrunnelse, herunder henvisningen til forvaltningsforskriften § 17 annet ledd.

Klageren brakte saken inn for ombudsmannen, og vi besluttet å undersøke saken nærmere.

I brev til Statsforvalteren ba vi om en nærmere redegjørelse for stadfestelsen. Vi viste til at Statsforvalteren hadde gjengitt kommunens begrunnelse om at personvernhensynet måtte veie mer enn klagers behov for innsyn, og at det i den forbindelse var vist til at «karakterene ikke har vært utslagsgivende for avgjørelsen om ansettelse og derfor ikke av betydning, jf. forvaltningsforskriften § 17 andre ledd». Vi opplyste at vi forsto klageavgjørelsen slik at Statsforvalteren la det samme til grunn for sin vurdering, og ba om en nærmere redegjørelse for grunnlaget for å vektlegge hva som har vært «utslagsgivende» ved ansettelsen.

Videre ba vi Statsforvalteren redegjøre nærmere for standpunktet om at klager ikke hadde behov for å innsyn i det mer konkrete avviket mellom hans og den ansattes «akademiske nivå». Var det ved vurderingen tatt hensyn til at klagerens krav om innsyn nettopp bygger på en tanke om at vektingen av formell kompetanse ikke hadde vært riktig?

Statsforvalteren viste i sitt svar til at den ansatte har studiepoeng fra flere ulike utdanningssteder, men ingen fullført grad fra høyskole eller universitet. Klageren på sin side har to fullførte mastergrader. Statsforvalterens syn var at klageren og den ansatte hadde så ulik bakgrunn at selve karaktersettingen ikke fremsto som et sentralt moment for å kunne vurdere om kommunen hadde vektet riktig i ansettelsessaken.

Slik saken var opplyst for Statsforvalteren, var det heller ikke grunn til å tro at karakterer hadde vært av betydning for kommunens beslutning i ansettelsessaken. Kommunen hadde vært tydelige på at det var personlig egnethet, samt manglende ledererfaring som ble vektlagt da klageren ble vurdert som ikke aktuell for stilingen. Kommunen hadde per telefon lest opp et notat om vurderingene som ble gjort etter intervjurunden for Statsforvalteren. Den informasjonen som kommer frem av vitnemålet, uten karakterene, ga da etter Statsforvalterens syn tilstrekkelig informasjon til at klageren kunne ivareta sine interesser saken, herunder for å kunne vurdere den ansattes kompetanse opp mot de kvalifikasjonskrav som fremgikk av utlysningsteksten.

Avslutningsvis viste Statsforvalteren til at avgjørelsen baserte seg på en helhetsvurdering i denne konkrete saken. Vurderingen kunne etter Statsforvalterens syn vært annerledes dersom den ansatte hadde en høyere grad eller utdannelse av mer sammenlignbar art i forhold til klageren. Det samme gjaldt dersom forhold ved ansettelsesprosessen hadde vært annerledes.

Klageren ble gitt anledning til å kommentere Statsforvalterens svar. Han viste blant annet til at det i utlysningsteksten var søkt etter en person med relevant utdanning fra høyskole eller universitet, og at dokumentasjonen han hadde fått innsyn i viste at kommunen selv hadde bedt den ansatte ta med sine vitnemål til intervju. Han gjentok videre sin tvil når det gjaldt den ansattes formelle kvalifikasjoner.

Kommentarene fra klager er oversendt Statsforvalteren, som ikke har gitt ytterligere merknader.

Ombudsmannens syn på saken

1.      Rettslig utgangspunkt

I ansettelsessaker er retten til partsinnsyn regulert i forvaltningslovforskriften kapittel 5. Den alminnelige bestemmelsen om partsinnsyn i forvaltningsloven § 18 gjelder ikke for saker om ansettelse i offentlige forvaltning, jf. forskriften § 14. En parts rett til å gjøre seg kjent med dokumentene er i stedet regulert i forskriften §§ 15 til 19, med unntak av de begrensninger som følger av forvaltningsloven § 19.

Etter forskriften § 15 har parten rett til å se en utvidet søkerliste, det vil si «samtlige øvrige søkeres navn og alder og fullstendige opplysninger om deres utdanning og praksis i offentlig og privat virksomhet».

Innsynsretten etter forskriften § 15 omfatter ikke søknader, vitnemål eller vedlagte attester. Det er kun søknader og vedlegg fra søkere som er innstilt eller ansatt som andre søkere har rett til å gjøre seg kjent. Retten til innsyn i disse dokumentene følger av forvaltningsforskriften § 17. Bestemmelsen sier:

«En part i en sak om tilsetting har rett til å gjøre seg kjent med søknadene fra søkere som er innstilt til eller tilsatt i stillingen, og vedlegg til disse søknadene.

En part har også rett til å gjøre seg kjent med deler av dokumenter som inneholder faktiske opplysninger om søkere som er blitt innstilt, og om den søker som er tilsatt i stillingen. Slike opplysninger kan likevel holdes tilbake dersom de er uten betydning for avgjørelsen.»

Bestemmelsens første ledd gir en part rett til innsyn i søknaden til den som blir innstilt eller ansatt i en stilling. Retten til innsyn omfatter alle vedleggene til søknaden.

Annet ledd regulerer retten til innsyn i opplysninger som står i andre type dokument enn søknaden med vedlegg. Dette kan for eksempel være dokumenter som ansettelsesorganet selv har produsert, eller korrespondanse om intervjutidspunkt, lønn eller annet som ikke er en del av søknaden med vedlegg. Adgangen til å holde tilbake opplysningene «dersom de er uten betydning for avgjørelsen», er knyttet til bestemmelsen i annet ledd og gjelder ikke dokumentene som er nevnt i første ledd. Med andre ord gir § 17 annet ledd ikke hjemmel til å unnta opplysninger som står i den ansattes søknad med vedlegg.

Søknader med vedlegg kan inneholde opplysninger som i utgangspunktet vil være taushetsbelagt fordi de gjelder personlige forhold etter forvaltningsloven § 13. Retten til partsinnsyn omfatter imidlertid også opplysninger som ellers er taushetsbelagte. De taushetsbelagte opplysningene kan innimellom være av en slik art at skjerming likevel vil være aktuelt. Forvaltningen kan da avslå innsyn i disse opplysningene i medhold av forvaltningsloven § 19. I denne saken har Statsforvalteren brukt forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b som hjemmel for å unnta karakterene fra partsinnsyn. Denne delen av bestemmelsen sier at

«Med mindre det er av vesentlig betydning for en part, har han heller ikke krav på å få gjøre seg kjent med de opplysninger i et dokument som gjelder

(…)

b) andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre»

Bestemmelsen åpner for en avveining der rett til innsyn kan være avhengig av om opplysningene er av vesentlig betydning for parten. Det gjelder likevel kun i tilfeller der opplysningene gjelder «forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre». Når slike særlige grunner ikke foreligger, har partens begrunnelse for å be om innsyn ikke betydning for retten til å gjøre seg kjent med opplysningene.

2.      Klagerens rett til å gjøre seg kjent med den ansatte karakterer

Det er enighet om at aktuelle vitnemål var vedlegg til den ansattes søknad. Hovedregelen er at andre søkere har krav på å gjøre seg kjent med slike vedlegg i sin helhet, jf.  forvaltningslovforskriften § 17 første ledd.

Som redegjort for over, kan det gjøres unntak fra hovedregelen dersom dokumentet inneholder opplysninger om «forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre», jf. forvaltningsloven § 19.

Fullstendige vitnemål er et helt vanlig vedlegg til søknader, og faller som et klart utgangspunkt inn under de dokumenter som andre søkere har rett til å se. Det samme gjelder for eksempel attester fra tidligere arbeidsgivere som ikke sjelden vil inneholde personlige opplysninger. Innsynsretten er derfor begrenset.  Det er bare andre søkere som har rett til innsyn og den gjelder kun for disse utvalgte dokumentene. Forvaltningsloven § 19 annet ledd bokstav b må tolkes i lys av hva det som utgangspunkt er rett til innsyn i.  For å kunne begrunne et unntak fra partens rett til innsyn i den ansattes søknad med vedlegg, må opplysningene være egnet til å avsløre forhold av mer sensitiv karakter enn det som normalt følger av denne typen dokumenter.

Ved vurderingen av om karakterene er et forhold som av særlige grunner ikke bør deles, er det etter ombudsmannens syn ikke relevant hva kommunen har vektlagt i den konkrete kvalifikasjonsvurderingen. For at opplysningene skal unntas etter forvaltningsloven § 19, må det være egenskaper ved opplysningene i seg selv, og ikke hvordan ansettelsesmyndigheten har brukt disse, som er avgjørende for om de skal unntas innsyn.

Klagen gjelder karakterer fra høyere utdanning. Kommunen har, både i korrespondanse med klageren og i oversendelsesbrevet til Statsforvalteren, sitert fra Justis- og politidepartementets Rettleiar til offentleglova punkt 8.16, og at offentleglova åpner for å unnta opplysninger om karakterer og vitnemål. Kommunen har i neste avsnitt uttalt at andre søkere «vil ikke ha et ubetinget krav på å få tilgang til samtlige opplysninger i sakens dokumenter under henvisning til at taushetsplikten ikke gjelder for dem». Ombudsmannen finner derfor grunn til å vise til at det i offentleglovas forarbeider Ot.prp.nr.102 (2004–2005) s. 149 fremgår at karakterer fra høyere utdanning som et utgangspunkt ikke er taushetsbelagte. Selv om offentleglova åpner for at opplysningene kan unntas fra allmenninnsyn, så er de ikke ansett å være så sensitive at de faller inn under taushetspliktsbestemmelsen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr 1. Dette utgangspunktet er gjentatt i Lovavdelingens uttalelse JDLOV-2009-7153. Det er ikke opplyst om andre forhold som skulle tilsi at den ansattes karakterer skulle være egnet til å avsløre noe særlig sensitivt.

Som redegjort for over, gjelder forvaltningsforskriften § 17 annet ledd ikke for vedlegg til søknaden. Både kommunen og Statsforvalteren synes likevel å ha brukt bestemmelsen som grunnlag for å avslå innsyn. I det minste er § 17 annet ledd trukket inn ved tolkningen av forvaltningsloven § 19, noe det ikke kan være adgang til, all den tid dokumentene klart faller utenfor den kategorien dokumenter § 17 annet ledd gjelder.

Slik saken er opplyst for ombudsmannen, er den ansattes karakterer ikke et forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre. Dermed er det ikke grunn til å gjøre en avveining mellom hensynet til den ansatte og klagerens interesser. Dersom en slik interesseavveining likevel skulle vært gjort, kan klagerens behov for innsyn heller ikke ved denne vurderingen være avhengig av om kommunen har vektlagt karakterene. Klagerens argument er at kommunen burde ha lagt mer vekt på formelle kvalifikasjoner, og at han derfor har behov for kunnskap om hvor stort avviket var.

Klageren har uttrykt betydelig tvil og manglende tillit til ansettelsesprosessen. Vedtak om ansettelser i det offentlige er unntatt den generelle begrunnelsesplikten i forvaltningsloven. Gjennom innsynsreglene er behovet for å kunne vurdere om den eller de best kvalifiserte ble valgt, likevel noe på vei ivaretatt. Søkere som ikke nådde opp i prosessen vil gjerne ha et særlig behov for å forsikre seg om at en forbigåelse ikke har skjedd, og har derfor fått en utvidet innsynsrett i dokumenter knyttet til innstilte og ansatte. Generelt må forvaltningen vise varsomhet med å innskrenke innsynsretten i disse tilfellene.

Konklusjon

Avslag på innsyn i den ansattes karakterer bygger på en uriktig rettslig forståelse av forvaltningsforskriften § 17 og forvaltningsloven § 19.

Ombudsmannen ber om at Statsforvalteren behandler innsynssaken på nytt.

 

Krav om innsyn i video sendt privat mobil til kommunalt ansatt

Saken gjelder krav om innsyn i en video en ansatt i en kommune mottok på sin private mobiltelefon. Den ansatte mottok samtidig med videoen en tekstmelding med klage på at en bryteklubb brukte kommunens idrettshall utenom tildelt tid. Tekstmeldingen og et stillbilde fra videoen ble lagret i kommunens saksbehandlingssystem. Som følge av henvendelsen ga kommunen bryteklubben en skriftlig advarsel.

Videoen var etter det opplyste et opptak av at bryteklubben trente i idrettshallen. Kommunen avslo krav om innsyn i videoen fordi videoen ikke var journalført eller brukt i klagesaken. Kommunen viste også til at videoen lå på den ansattes private telefon som verken var innkjøpt eller eid av kommunen.

Etter ombudsmannens syn var videoen et saksdokument etter offentleglova § 4, og innsynskravet skulle vært vurdert ut fra det. Den ansatte mottok videoen i egenskap av å være ansatt i kommunen og videoen skulle vært videresendt til kommunen og journalført der.

Sakens bakgrunn

Saken gjelder krav om innsyn i en video en ansatt i en kommune mottok på sin private mobiltelefon. Den ansatte mottok samtidig en tekstmelding med klage på at en bryteklubb trente i kommunens idrettshall utenom tildelt tid. Den ansatte tok et stillbilde av videoen, og tekstmeldingen og dette ble lagret i kommunens saksbehandlingssystem. Videoen var etter det opplyste et opptak av at bryteklubben trener i idrettshallen. Denne ble ikke journalført. Som følge av henvendelsen ga kommunen bryteklubben en skriftlig advarsel.

A, som opplyste at han hadde trent barn i bryting i det aktuelle tidsrommet, ba om innsyn i klagen og fikk tilsendt tekstmeldingen og stillbildet. Han ba deretter om innsyn i videoen. Kommunen avslo innsynskravet fordi videoen ikke var arkivert eller brukt i klagesaken.

Fylkesmannen (nå Statsforvalteren) i Troms og Finnmark opphevet i klagevedtak 13. desember 2019 avslaget. Fylkesmannen skrev at kommunen måtte sørge for å journalføre videoen og deretter vurdere innsynskravet på nytt. Kommunen ba deretter Fylkesmannen revurdere saken og viste til at videoen lå på den ansattes private telefon som verken var innkjøpt eller eid av kommunen. Kommunen gjorde også gjeldende at personvernhensyn innebar at videoen ikke kunne journalføres, ettersom det ikke forelå samtykke fra dem som var filmet. Fylkesmannen tok ikke omgjøringsanmodningen til følge, og har i flere senere henvendelser minnet kommunen om saken.

A klaget til ombudsmannen.

Våre undersøkelser

Vi besluttet å undersøke saken nærmere.

Vi spurte blant annet kommunen om videoen er et dokument som gjelder kommunens ansvarsområde eller virksomhet. Kommunen svarte nei på dette spørsmålet, blant annet fordi journalføring kunne medført en straffbar handling i forhold til personvern (en video som tilsynelatende viste barn i lek var filmet uten samtykke fra foreldre). Videre viste kommunen til arkivforskriften § 2-6 og at videoen ikke hadde verdi som dokumentasjon. Dette fordi kvaliteten på videoen var lav.

Vi spurte også om den ansatte mottok videoen i egenskap av å være ansatt i kommunen. Vi forstår kommunen slik at den svarte ja på dette spørsmålet, og at henvendelsen skulle ha vært avvist og avsenderen blitt rettledet om å sende en skriftlig klage til postmottaket. I svaret understreket kommunen at den ansatte aldri hadde motsatt seg at kommunen fikk innsyn i videoen og at klageren hadde fått tilbud om å se videoen ved oppmøte i kommunens lokaler.

Under henvisning til at kommunen i brev 17. januar 2020 til Fylkesmannen hadde opplyst at den hadde vurdert å tilby klageren å få komme til rådhuset og videoen, ga vi i undersøkelsesbrevet uttrykk for at kommunen syntes å ha lagt til grunn at den hadde tilgang til videoen. Vi ba derfor kommunen redegjøre for hvorfor den mente at videoen likevel ikke var kommet inn til kommunen. Kommunen svarte at videoen ikke hadde verdi som dokumentasjon og at det derfor var meningsløst å vurdere innsyn, selv om den ansatte ikke hadde motsatt seg at klageren kunne få se den «ved oppmøte fra den ansattes mobiltelefon». Kommunen viste blant annet til at videoen var på under 10 sekunder og av så dårlig kvalitet at det ikke var mulig å se hvem, hva eller hvor den var filmet. Den kunne heller ikke tidfestes IT-teknisk, og derfor ikke brukes som dokumentasjon i saken.

Videre spurte vi om kommunen mente at saksdokumenter som inneholder personopplysninger ikke kan journalføres uten at det foreligger samtykke fra dem personopplysningen knytter seg til. Kommunen svarte at den i lys av svarene på de øvrige spørsmålene ikke anså spørsmålet for å være relevant.

Kommunen opplyste også at ved et uhell ble mobilen ødelagt kort tid etter oversendelse av klage til Fylkesmannen, og at det ikke var tatt kopier av videoen.

Ombudsmannens syn på saken

Sakens hovedspørsmål er om en video sendt til en ansatt i kommunen er et saksdokument etter offentleglova § 4. Slik kommunen har begrunnet sitt avslag er det videre spørsmål om kommunen og den ansatte som hadde mottatt dokumentet, skulle sørget for at den ble gjort tilgjengelig for kommunen, slik at kommunen blant annet kunne vurdere kravet om innsyn i videoen.

 

1. Saksdokumentbegrepet

Ifølge offentleglova § 4 første ledd er et dokument en logisk avgrenset informasjonsmengde som er lagret på et medium for senere lesing, lytting, fremvisning, overføring eller lignende. I forarbeidene presiseres at dokumentbegrepet er ment å være teknologinøytralt og omfatter alle typer informasjon, uavhengig av hvordan informasjonen er lagret. Avgjørende er «kva informasjon som innhaldsmessig høyrer saman», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 120. Ombudsmannen legger til grunn at en video er et dokument slik offentleglova definerer det.

Etter § 4 andre ledd første punktum er et saksdokument et dokument som «er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet». Bestemmelsen gir både en tidsmessig og en innholdsmessig avgrensning.

Saksdokumentbegrepet skal tolkes vidt. Det kreves ikke at dokumentet gjelder en konkret sak i organet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 120. Det vil være tilstrekkelig at det knytter seg til ansvarsområdet til organet eller til virksomheten mer generelt. Om dokumentet har vært gjenstand for reell saksbehandling eller er journalført, er uten betydning. Det er innholdet i dokumentet som er avgjørende for om det er et saksdokument, ikke om det er overlevert en ansatt eller direkte til kommunen. Gjelder dokumentet en sak organet arbeider med, skal det lite til for at et dokument regnes som et saksdokument for organet, jf. Ot.prp. nr. 32 (2004-2005) s. 121.

Forarbeidene til § 4 andre ledd utdyper når et dokument som overleveres til en ansatt er kommet inn til organet. I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 120 heter det blant annet at et dokument som blir overlevert en ansatt, for eksempel i et møte eller i privat sammenheng, vil ha kommet frem når vedkommende har brakt dokumentet til organet.  I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419 s. 38 heter det videre:

«Eit dokument som blir overlevert til ein person som er tilsett i organet, til dømes i eit møte, må normalt bli å rekne som eit saksdokument når overlevering har funne stad. Dette inneber ikkje at det dermed automatisk kan krevjast innsyn i dokumentet frå det tidspunktet overlevering skjer. Til dømes kan dette finne stad utanfor arbeidstida, det kan vere at dokumentet ikkje gjeld den aktuelle personen sitt arbeidsområde osv. Tidspunktet for innsyn vil typisk inntreffe når den som mottok dokumentet har bringa det inn til arbeidsplassen.»

Fylkesmannen har lagt til grunn at tekstmeldingen den ansatte mottok gjaldt ansvarsområdet eller virksomheten til kommunen, og at tekstmeldingen regnes som et saksdokument også om den er sendt den ansattes private mobiltelefon. Det er i forarbeidene forutsatt at dokumentet bringes inn til kommunen.

Ombudsmannen legger til grunn at den ansatte mottok videoen i egenskap av å være ansatt i kommunen. Videoen var sendt kommunen av lederen av et idrettslag sammen med, og som en illustrasjon til en tekstmelding. Lederen klaget på at bryteklubben hadde trent utenfor tildelt treningstid. Klagen førte til at kommunen ga bryteklubben en advarsel. Tekstmeldingen og stillbildet ble lagret i kommunens saksbehandlingssystem. Ombudsmannen finner i likhet med Fylkesmannen å kunne legge til grunn at videoen gjaldt kommunens ansvarsområde. Kommunen/den ansatte skulle derfor ha sørget for at videoen ble sendt kommunen, jf. offentleglova § 4 annet ledd.  Kommunen skulle deretter ha vurdert kravet om innsyn i videoen.

2. Journalføring

Kommunen har begrunnet sitt avslag på innsyn blant annet i at videoen ikke skulle vært journalført. Ombudsmannen finner derfor grunn til å knytte noen bemerkninger til dette, men understreker at om videoen er journalført, ikke har betydning for om det kan kreves innsyn i den. Det vil være tilstrekkelig at videoen er et saksdokument, jf. offentleglova § 3.

Det følger av arkivforskriften § 9 første ledd andre punktum at offentlige organer skal journalføre alle inngående eller utgående dokumenter som etter offentleglova § 4 regnes som et saksdokument for organet, dersom de er eller blir saksbehandlet og har verdi som dokumentasjon. Av offentleglova § 3 fremgår at alle kan kreve innsyn i saksdokumenter, journaler og lignende register i forvaltningen.

Saksbehandlingsbegrepet i arkivloven § 9 er ikke nærmere definert i lov eller forskrift. Det finnes heller ikke forarbeider som gir nærmere veiledning om hva som er ment med vilkåret. I Brandt m.fl., Offentleglova (2018), s 171 fremgår imidlertid at et dokument er eller blir saksbehandlet når det er eller blir vurdert av forvaltningen, og at det neppe er strenge krav til hva som kan regnes som en ‘vurdering’ i denne sammenhengen. Terskelen er altså ikke høy. Det sies videre at kjerneområdet er de henvendelser som starter en sak eller på annen måte foranlediger en vurdering eller avgjørelse fra forvaltningen. Klagen over ulovlig trening førte til en advarsel, og ombudsmannen mener det må være klart at den vedlagte videoen fylte vilkåret om å være gjenstand for saksbehandling.

Dokumentet må i tillegg ha dokumentasjonsverdi. Også her skal det lite til, jf. Brandt m.fl., Offentleglova (2018), s. 172. Avgjørende for dokumentasjonsverdien er om dokumentet kan gi klageinstanser eller andre innsikt i hva som ble vurdert og grunnlaget for vurderingen.

Kommunen har opplyst at videoens kvalitet var så lav at det ikke var mulig å se hvem eller hva som var filmet, eller når og hvor opptaket var gjort. Ifølge kommunen hadde videoen ikke verdi som dokumentasjon

Mobiltelefonen der videoen var lagret er ødelagt og ombudsmannen kan derfor ikke ta stilling til om den hadde verdi som dokumentasjon. Ombudsmannen finner likevel grunn til å bemerke at selv om kvaliteten var dårlig, ville den likevel kunne hatt verdi som dokumentasjon i den påfølgende saken mot bryteklubben. Det legges til grunn at videoen var ment å illustrere og underbygge klagen på ulovlig trening, som igjen førte til en advarsel fra kommunen. Eksistensen av en video var i seg selv et moment i saken, uten at ombudsmannen tar stilling til betydningen det hadde for saken. Videoen ville av den grunn kunne ha verdi som dokumentasjon, selv om kvaliteten på videoen var lav.

 

2.1 Journalføring og personvern

Kommunen har også gjort gjeldende at personvernhensyn er til hinder for å journalføre videoen, ettersom det ikke foreligger samtykke fra personene som er filmet.

Det følger av personvernforordningen artikkel 6 nr. 1 at behandling av personopplysninger bare er lovlig dersom minst ett av vilkårene i bokstav a til f er oppfylt. Vilkårene er alternative, slik at det holder at ett av dem er til stede. Av bokstav a følger at behandlingen er lovlig dersom den registrerte har samtykket. Etter bokstav c vil behandlingen også være lovlig dersom den er nødvendig for å oppfylle en rettslig forpliktelse som påhviler den behandlingsansvarlig. Forordningen er i personopplysningen § 1 gjort til norsk lov.

Behandling av personopplysninger krever altså et rettslig grunnlag. Et slikt grunnlag kan være samtykke. Det kan imidlertid også være en oppfyllelse av en rettslig forpliktelse. Arkivforskriften § 9 pålegger som nevnt organer å journalføre alle inngående dokumenter som etter offentleglova § 4 regnes som saksdokument, dersom dokumentet er eller blir saksbehandlet og har verdi som dokumentasjon. Saksdokumenter inneholder regelmessig personopplysninger. Ombudsmannen kan ikke se at journalføring av saksdokumenter som inneholder personopplysninger krever samtykke fra dem opplysningene knytter seg til. Dersom behandlingen er nødvendig for å oppfylle journalføringsplikten, vil det være et tilstrekkelig rettslig grunnlag.

Mobiltelefonen med videoen er nå ødelagt, og det finnes ikke kopier. Det vil følgelig ikke være praktisk gjennomførbart å journalføre eller gi innsyn i videoen. Klagebehandlingen her har dermed fått begrenset aktualitet. Ombudsmannen finner på den bakgrunn å kunne avslutte saken. Kommunen bes likevel merke seg ombudsmannens syn på de rettslige synspunkter saken reiser og legge disse til grunn fremover.

Konklusjon

Etter ombudsmannens syn var videoen et saksdokument etter offentleglova § 4, og innsynskravet skulle vært vurdert ut fra det. Den ansatte mottok videoen i egenskap av å være ansatt i kommunen og videoen skulle vært videresendt til kommunen og journalført der.

 

 

Avsluttende brev om sen behandling av klagesak

Ombudsmannen viser til tidligere korrespondanse, sist Kommunal- og moderniseringsdepartementets brev 11. januar 2021.

Sakens bakgrunn

A klaget i mars 2017 til Finnmarkseiendommen (FeFo) over innskrenkninger i adgangen til kjøp av fiskekort i Vestre Jakobselv for personer med fast bostedsadresse utenfor Finnmark. FeFo fattet først vedtak i saken 24. april 2018. A påklaget vedtaket 11. mai 2018. FeFo fant ikke grunn til å endre vedtaket, og sendte 21. juni 2018 saken til Kommunal- og moderniseringsdepartementet for klagebehandling.

A tok 5. november 2018 kontakt med departementet for å høre om klagesaken var mottatt. Departementet sendte 12. november 2018 et foreløpig svar. Det ble opplyst at saken var under behandling, at saken reiste en rekke problemstillinger, og at det derfor ville ta noe tid før A fikk et svar.

I brev 22. februar 2019 om avslag på utsatt iverksetting, opplyste departementet at det kunne ta noen måneder før selve klagesaksavgjørelsen forelå. A fikk 31. mai 2019 tilsendt en ny orientering, der det fremgikk at svar i saken kunne ventes i september 2019. Departementet beklaget den lange saksbehandlingstiden, og skrev at den skyldtes «sakens omfang og kompleksitet, andre restanser og sommerferieavvikling». A fikk 1. november 2019 tilsendt enda en ny orientering, der det fremgikk at svar i saken kunne ventes innen utgangen av året. Departementet beklaget utsettelsen, som skyldtes «sakens omfang og kompleksitet og andre restanser». A mottok ikke noe svar innen utgangen av 2019. På nyåret 2020 tok han derfor kontakt med departementet per telefon. Han skal da ha fått opplyst at vedtaket var rett rundt hjørnet. Det samme skal ha blitt opplyst i telefonsamtale i april 2020, etter at A tok kontakt for å høre om status i saken.

Da A 24. november 2020 klagde til ombudsmannen over sen klagesaksbehandling hadde han ennå ikke mottatt svar i klagesaken. Han hadde heller ikke mottatt ny orientering fra departementet om når klagesaken kunne forventes ferdigbehandlet.

Våre undersøkelser

I brev 8. desember 2020 til Kommunal- og moderniseringsdepartementet spurte vi hvorfor klagen 11. mai 2018 ennå ikke var ferdigbehandlet, hva som var status i klagesaken og når A kunne forvente å få et svar. Departementet ble videre bedt om å svare på om saksbehandlingen kunne anses å være i tråd med forvaltningsloven § 11a og de ulovfestede kravene til god forvaltningsskikk. Vi spurte også hva som var årsaken til at det ikke var sendt ut foreløpig svar tidligere, og hvorfor A ikke hadde fått noen skriftlige orienteringer siden 1. november 2019. Endelig ba vi opplyst om tidsbruken i og håndteringen av denne saken, var representativ for departementets behandling av lignende saker.

I svarbrevet 16. desember 2020 opplyste departementet at det hadde blitt fattet vedtak i klagesaken 10. desember 2020. Den lange saksbehandlingstiden skyldtes for det første at saken hadde vært omfattende og kompleks. Herunder hadde det vært vanskelig og tidkrevende å få oversikt over faktum, og det hadde vært nødvendig med flere runder med spørsmål og avklaringer med FeFo. Øvrige årsaker var bl.a. stor saksmengde, flere sykmeldinger, og ‒ i siste fase ‒ utfordringer knyttet til covid-19. Et sammenfall av flere omstendigheter hadde således medført at fremdriften ikke ble god nok, på ulike stadier i saksbehandlingen. Departementet var ikke fornøyd med tidsbruken, og skrev at de hadde tatt lærdom av det som hadde skjedd. Departementet erkjente også at A skulle fått bedre informasjon om klagebehandlingen, både innledningsvis og underveis.

Departementet opplyste at behandlingen av klager over avgjørelser fra FeFo normalt tok om lag 12 måneder, avhengig av sakens kompleksitet. Departementet mottok få slike klager, men de som kom var normalt arbeidskrevende. Dette krevde en omrokkering av ressurser for en periode. Normalt fikk departementet dette til slik at svar kunne gis etter ca. 12 måneder, men det hadde dessverre ikke gått i dette tilfellet. Til spørsmålet om As sak var representativ for håndteringen av lignende saker, svarte departementet at klager på praktisering av tilskuddsordninger for nasjonale minoriteter ble behandlet raskt, og normalt innen et par måneder. Departementet beklaget avslutningsvis tidsbruken, og skrev at det ville gjøres tiltak for å unngå en tilsvarende lang behandlingstid i kommende saker.

A kom med merknader, og trakk bl.a. frem at mye av tidsbruken fremsto som ren «liggetid». En klagesaksbehandlingstid på normalt ca. 12 måneder var uansett for lenge. I saker om jakt og fiske skjedde det gjerne endringer før hver sesong, slik at det som var gjenstand for klagebehandling ofte ikke lenger var aktuelt når vedtaket endelig forelå. Dette sett i sammenheng med at det «aldri» ble gitt utsatt iverksetting, kunne ‒ ifølge A ‒ gjøre klageadgangen illusorisk. I denne saken hadde f.eks. innskrenkningene i adgangen til fiske ble endret minst to ganger etter at klagen ble oversendt departementet.

I brev 11. januar 2021 hit gjentok departementet at klager over FeFos avgjørelser etter finnmarksloven § 27 gjerne var kompliserte og arbeidskrevende. Klagene kunne likevel normalt avgjøres innen 12 måneder.

Ombudsmannens syn på saken

Det følger av forvaltningsloven § 11 a første ledd at forvaltningen skal forberede og avgjøre en sak «uten ugrunnet opphold». Bestemmelsen stiller krav både til saksbehandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen». Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter bl.a. sakens art og omfang, samt arbeidsbelastningen og disponible ressurser i vedkommende forvaltningsorgan. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, bl.a. kravet til en forsvarlig opplysning av klagesaken, jf. § 33 femte ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte, arbeidskrevende og prinsipielle saker enn i enklere saker.

Dersom det må ventes å ta uforholdsmessig lang tid før en henvendelse kan besvares, skal forvaltningen «snarest mulig» gi et foreløpig svar, jf. § 11 a andre ledd. I saker som gjelder enkeltvedtak, skal forvaltningen gi et foreløpig svar dersom henvendelsen ikke kan besvares i løpet av en måned etter at den er mottatt, jf. bestemmelsens tredje ledd. Dette gjelder også behandlingen av klagesaker. Videre følger det av de ulovfestede kravene til god forvaltningsskikk at forvaltningen skal sende en forsinkelsesmelding dersom saken ikke blir behandlet innen den tiden som er angitt i det foreløpige svaret, eller i senere orienteringer.

Klagen 11. mai 2018 ble først avgjort av Kommunal- og moderniseringsdepartementet 10. desember 2020. Dette utgjør en klagesaksbehandlingstid på over 2 år og 7 måneder. Fra departementet mottok klagesaken til klagen ble avgjort tok det nesten 2 år og 6 måneder. Forut for dette hadde A ventet over ett år på førsteinstansens avgjørelse i saken.

Departementet synes å erkjenne at klagesaksbehandlingstiden ikke har vært i samsvar med kravet i forvaltningsloven § 11 a om behandling «uten ugrunnet opphold», og har beklaget tidsbruken. Ombudsmannen er enig i at saksbehandlingstiden har vært for lang. Selv i kompliserte og prinsipielle klagesaker, må det kunne forventes at klageinstansen tar stilling til klagen vesentlig raskere enn i denne saken. Stor saksmengde, uforutsette sykmeldinger mv. kan etter omstendighetene være en saklig grunn til at behandlingen av en sak blir forsinket. Forutsetningen er imidlertid at forvaltningsorganet foretar en forsvarlig prioritering av saker, og at ingen saker blir liggende ubehandlet uten rimelig grunn. Departementet har i denne saken erkjent at fremdriften ikke har vært god nok, på ulike stadier i saksbehandlingen. Det synes således klart at deler av tidsbruken ikke har hatt saklige grunner for seg. Ombudsmannen har merket seg at departementet har tatt lærdom av saken, og at departementet nå vil gjøre tiltak for å hindre en tilsvarende lang behandlingstid i kommende saker. Ombudsmannen forutsetter at dette følges opp.

Når forvaltningens saksbehandling trekker ut i tid, er det viktig at borgeren blir holdt orientert om status i saken, herunder mottar reell og dekkende informasjon om årsaken til forsinkelsen og når svar kan ventes. I motsatt fall vil den enkeltes tillitt til forvaltningen kunne svekkes. Det er viktig at borgerne kan være trygge på at deres sak ikke blir liggende ubehandlet uten saklig grunn, og at forvaltningen ved forsinkelser som skyldes stor arbeidsmengde, manglende ressurser mv. prioriterer sakene i en forsvarlig rekkefølge.

I denne saken ble det først sendt ut et foreløpig svar ca. seks måneder etter at klagen ble fremsatt, ca. fem måneder etter at klagesaken var sendt til departementet, og først etter at A hadde kontaktet departementet og spurt om klagesaken var mottatt. En slik saksbehandling er ikke i overenstemmelse med kravene i forvaltningsloven § 11 a. Selv om departementet har sendt ut enkelte meldinger om forsinkelser, har A ikke blitt tilstrekkelig orientert under sakens gang. Én av forsinkelsesmeldingene ble først sendt flere uker etter at A var lovet et svar. Videre mottok han ingen skriftlige orienteringer fra departementet i tidsrommet 1. november 2019 til 10. desember 2020. Dette til tross for at departementet i november 2019 lovet en avgjørelse innen utgangen av året, og på nyåret 2020 og i april 2020 (etter purring) muntlig opplyste at avgjørelsen var rett rundt hjørnet. Behandlingen er ikke i samsvar med de ulovfestede kravene til god forvaltningsskikk.

Ombudsmannen forstår svaret hit slik at departementet har tatt lærdom også av denne delen av saken. Dersom As er representativ for departementets praksis med utsendelse av foreløpige svar og forsinkelsesmeldinger i klagesaker, forutsetter ombudsmannen at departementet tar grep for å sikre at praksisen samsvarer med forvaltningsloven § 11 a og de ulovfestede kravene til god forvaltningsskikk.

Departementets svar i brevene 16. desember 2020 og 11. januar 2021 hit kan trekke i retning av at departementet mener at en saksbehandlingstid på ca. ett år for klagesaker etter finnmarksloven § 27, er forventelig og forsvarlig. Ombudsmannen vil bemerke at en normal klagesaksbehandlingstid på rundt ett år i saker av en bestemt sakstype er lenge, selv i kompliserte og arbeidskrevende saker. Bestemmelsen i forvaltningsloven § 11a første ledd retter seg ikke bare mot den tiden forvaltningen ikke arbeider aktivt med saken, men også mot omfattende eller unødvendig grundig saksbehandling, jf. NOU 2019: 5 s. 189. Ved vurderingen av hvor lang saksbehandlingstid forvaltningen kan tillate seg, må det dessuten sees hen til sakens viktighet, både for den berørte og for samfunnet. Hensynet til den private partens rettssikkerhet tilsier at det går en grense for hva som kan anses som en forsvarlig saksbehandlingstid. Som påpekt av A, vil en saksbehandlingstid på normalt ett år i saker av denne typen kunne medføre at klageretten blir illusorisk. Særlig gjelder dette dersom forvaltningen regelmessig ikke innvilger anmodninger om utsatt iverksetting. Det er det enkelte forvaltningsorgans ansvar å organisere virksomheten på en slik måte at reglene om saksbehandlingstid i forvaltningsloven § 11 a overholdes og at klageretten er reell. Ombudsmannen forutsetter at dette gjøres.

 

Dispensasjoner i strandsonen – Kragerø kommune

Les hele rapporten her

Sivilombudsmannen har gjennomført en systematisk undersøkelse av Kragerø, Mandal (nå Lindesnes) og Askøy kommuners vedtak om dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen. Vi gjennomgikk alle vedtakene som kommunene hadde truffet fra 2016 til 2019, som gjaldt dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen og LNF-formålet i arealplanen. Undersøkelsene omfattet totalt 881 vedtak.

Undersøkelsen viste at flertallet av vedtakene fra Kragerø kommune (totalt 600 vedtak) var mangelfulle og inneholdt meget knappe begrunnelser. I flertallet av vedtakene der kommunen innvilget dispensasjonssøknadene, har ikke kommunen vurdert vesentlighetsvilkåret. I bare et fåtall av vedtakene har kommunen foretatt en tilfredsstillende fordel-/ulempevurdering. De fleste vedtakene var begrunnet med ulovlige hensyn eller hensyn som har liten vekt. Ingen av vedtakene inneholdt en særskilt «kan»-vurdering. Kommunen har i varierende grad sendt dispensasjonssøknader til andre myndigheter for uttalelse og undersøkte sjelden om dispensasjonen er i tråd med statlige og regionale rammer og mål. Formuleringene i flere vedtak skaper tvil om kommunene har tatt riktig rettslig utgangspunkt for sine vurderinger og om de har nok kunnskap om det regelverket som vurderes.

Dispensasjoner i strandsonen – Mandal (Lindesnes) kommune

Les hele rapporten her

Sivilombudsmannen har gjennomført en systematisk undersøkelse av Kragerø, Mandal (nå Lindesnes) og Askøy kommuners vedtak om dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen. Vi gjennomgikk alle vedtakene som kommunene hadde truffet fra 2016 til 2019, som gjaldt dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen og LNF-formålet i arealplanen. Undersøkelsene omfattet totalt 881 vedtak.

Undersøkelsen viste at Mandal kommune har skrevet utfyllende vedtak, med en ryddig struktur. I alle vedtakene har kommunen vurdert vesentlighetsvilkåret tydelig atskilt fra fordel-/ulempevilkåret. Samtidig viser gjennomgangen at flertallet av vedtakene der kommunen har innvilget dispensasjonssøknadene inneholder ufullstendige vurderinger av vesentlighetsvilkåret. Flertallet av vedtakene mangler beskrivelse av relevante fordeler, eller er begrunnet med hensyn som ikke er relevante eller som kun har liten vekt i fordel-/ulempevurderingen. Kommunen har sjelden påpekt ulemper ved dispensasjonen. Ingen av vedtakene inneholdt en særskilt «kan»-vurdering. Kommunen har i varierende grad sendt dispensasjonssøknader til andre myndigheter for uttalelse og undersøkte sjelden om dispensasjonen er i tråd med statlige og regionale rammer og mål. Formuleringene i flere vedtak skaper tvil om kommunene har tatt riktig rettslig utgangspunkt for sine vurderinger og om de har nok kunnskap om det regelverket som vurderes.

Dispensasjoner i strandsonen – Askøy kommune

Les hele rapporten her

Sivilombudsmannen har gjennomført en systematisk undersøkelse av Kragerø, Mandal (nå Lindesnes) og Askøy kommuners vedtak om dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen. Vi gjennomgikk alle vedtakene som kommunene hadde truffet fra 2016 til 2019, som gjaldt dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen og LNF-formålet i arealplanen. Undersøkelsene omfattet totalt 881 vedtak.

Askøy kommune har i kommuneplanen angitt en såkalt funksjonell strandsone og i planbestemmelsene fastsatt at denne funksjonelle strandsonen utgjør byggegrense mot sjø. Undersøkelsen viste at Askøy kommune har skrevet utfyllende vedtak. I de fleste vedtakene har kommunen vurdert vesentlighetsvilkåret tydelig atskilt fra fordel-/ulempevilkåret. Samtidig viser gjennomgangen at flertallet av vedtakene der kommunen har innvilget dispensasjonssøknadene inneholder ufullstendige vurderinger av vesentlighetsvilkåret. Flertallet av vedtakene mangler beskrivelse av relevante fordeler, eller er begrunnet med hensyn som ikke er relevante eller som kun har liten vekt i fordel-/ulempevurderingen. Kommunen har sjelden påpekt ulemper ved dispensasjonen. Ingen av vedtakene inneholdt en særskilt «kan»-vurdering. Kommunen har i varierende grad sendt dispensasjonssøknader til andre myndigheter for uttalelse og undersøkte sjelden om dispensasjonen er i tråd med statlige og regionale rammer og mål. Formuleringene i flere vedtak skaper tvil om kommunene har tatt riktig rettslig utgangspunkt for sine vurderinger og om de har nok kunnskap om det regelverket som vurderes.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Unntak fra offentlig søkerliste til stilling som direktør for Fiskeridirektoratet

Unntak fra offentlig søkerliste til stilling som direktør for Fiskeridirektoratet

Saken gjelder offentlig søkerliste til stillingen som direktør for Fiskeridirektoratet. Statsråd Frank Bakke-Jensens navn fremgikk ikke av den offentlige søkerlisten til stillingen. Nærings- og fiskeridepartementet begrunnet dette med at stillingen som forsvarsminister krever særlig tillit og stabilitet. I tillegg viste departementet til rekrutteringshensyn.

Ombudsmannen er kommet til at departementets begrunnelse for å unnta statsråd Frank Bakke-Jensens navn fra den offentlige søkerlisten ikke er tilstrekkelig, jf. offentleglova § 25. Det kreves særlige grunner for å unnta en søker fra søkerlisten til en lederstilling. Rollen som statsråd er ikke i seg selv tilstrekkelig for at slike særlige grunner foreligger. Det må foreligge konkrete hensyn som begrunner unntak. Slike konkrete grunner er ikke gjort gjeldende i denne saken.

Sakens bakgrunn

A klaget 8. oktober 2020 til ombudsmannen over at navnet til statsråd Frank Bakke-Jensen ikke fremgikk av den offentlige søkerlisten til stillingen som direktør for Fiskeridirektoratet.

Stillingen som direktør for Fiskeridirektoratet ble utlyst i april 2020 med søknadsfrist 10. mai 2020. Søknadsfristen ble deretter forlenget til 2. juni 2020. Statsråd Frank Bakke-Jensen søkte på stillingen 16. juni 2020, etter utløpet av den nye fristen. Han ble i statsråd 21. september 2020 utnevnt til stillingen som direktør for Fiskeridirektoratet.

Klageren ba samme dag om innsyn i søkerlisten til stillingen fra Nærings- og fiskeridepartementet.  I videre korrespondanse med departementet ba klageren også om svar på en rekke spørsmål i forbindelse med søknadsprosessen, herunder begrunnelsen for at Bakke-Jensens navn ble unntatt offentlighet på søkerlisten til stillingen. Departementet opplyste at Bakke-Jensen selv hadde bedt om at hans navn ble unntatt offentlighet, og at departementet var enig i at den særlige tilliten som posisjonen som statsråd krever, gjorde det riktig å unnta hans navn fra den offentlige søkerlisten. Klageren mente at denne begrunnelsen ikke var tilfredsstillende, og klaget spørsmålet inn for ombudsmannen.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere. I undersøkelsesbrevet herfra ba vi departementet redegjøre nærmere for sitt syn på avveiningen mellom de hensyn som talte for å unnta Frank Bakke-Jensens navn fra søkerlisten, og det særlige behovet for offentlighet i forbindelse med en tilsettingsprosess til en lederstilling, som det er knyttet stor offentlig interesse til, jf. offentleglova § 25. Departementet ble bedt om å redegjøre for hvilke konkrete særlige grunner som forelå for å unnta Bakke-Jensens navn fra offentlighet i forbindelse med ansettelsesprosessen.

Nærings- og fiskeridepartementet svarte at departementet unntok Frank Bakke-Jensens navn fra den offentlige søkerlisten etter en anmodning fra ham. Frank Bakke-Jensen er forsvarsminister i den sittende regjering og departementet vurderte at stillingen krever særlig tillit og stabilitet for at Bakke-Jensen skal kunne gjøre oppgavene på en god måte, og at en offentliggjøring av hans navn på søkerlisten ikke ville bidra til dette. Departementet viste i tillegg til rekrutteringshensyn, ved at offentliggjøring av navn på søkerlisten vil kunne innebære at de beste kandidatene ikke søker. Departementet gjorde videre gjeldende at hensynet bak offentleglova § 25 er å gi allmennheten mulighet til å kontrollere at det ikke blir tatt utenforliggende og usaklige hensyn i tilsettingsprosesser i det offentlige, og at det i denne konkrete saken ikke har vært reist spørsmål i den offentlige debatten rundt at Frank Bakke-Jensen var best kvalifisert.

Klageren fikk anledning til å kommentere departementets redegjørelse, og departementet fikk oversendt klagerens merknader og gitt mulighet til å kommentere disse.

Ombudsmannens syn på saken

Det følger av offentleglova § 25 andre ledd at det kan gjøres unntak fra innsyn for opplysninger om en søker dersom vedkommende ber om det. Ved vurderingen av om søkeren kan unntas, skal det legges vekt på om det knytter seg særlig offentlig interesse til stillingen.

Hva som ligger i at det er knyttet særlig offentlig interesse til stillingen er omtalt slik i forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) side 148:

«I vurderinga må det leggjast vekt både på den interessa ålmenta har i innsyn i saka, rekrutteringsomsyn og personvernomsyn. Ved vurderinga av om ei slik oppmoding skal bli teken til følgje, skal det leggjast vekt på om det knyter seg særleg offentleg interesse til stillinga. Dette inneber at det som hovudregel skal særlege grunnar til for at ei oppmoding om ikkje å bli ført opp på den offentlege søkjarlista kan bli tatt til følgje når det gjeld leiande stillingar. Dette inneber ikkje at det aldri bør vere høve til å ta oppmodinga til følgje i slike tilfelle, men at forvaltningsorganet konkret må vurdere kvar søkjar, og at kontrollomsynet normalt vil vege tungt ved denne typen tilsetjingar.»

Selv om søkeren har bedt om ikke å bli oppført på den offentlige søkerlisten, er forvaltningsorganet forpliktet til å foreta en selvstendig vurdering av om vilkårene for dette foreligger i den konkrete saken.

Om kravet til særlige grunner står det videre samme sted i ovennevnte forarbeider:

«At det skal særlege grunnar til for å ta ei oppmoding om ikkje å bli ført opp på søkjarlista til følgje, inneber at det generelle ubehaget ein søkjar vil kunne oppleve ved at det blir kjent at han har søkt ei stilling, ikkje vil vere nok. For at ei slik oppmoding skal kunne takast til følgje, må det liggje føre spesielle omstende og påvisast at innsyn vil kunne føre til meir konkrete skadar eller ulemper. Til dømes vil det kunne vere grunnlag for å gjere unntak for ein søkjar som er sjølvstendig næringsdrivande, og som risikerer redusert kundetilgang dersom det blir kjent at det er fare for at vedkommande kan komme til å leggje ned verksemda.»

I  Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova G-2009-419, s. 152 er også  søkere som er ledere i offentlig sektor omtalt:

«For leiarar i offentleg sektor kan det òg vere grunnlag for å ta til følgje oppmodingar om ikkje å føre namnet opp på den offentlege søkjarlista, til dømes der verksemda vedkomande leier er under omstilling eller omorganisering, slik at det kan skape ekstra uro dersom det blir kjent at leiaren søkjer ny stilling.»

Det legges til at det for stillinger det knytter seg særlig offentlig interesse til, skal mye til for at en anmodning om ikke å bli oppført på en søkerliste til en slik stilling skal bli akseptert:

«Dersom det knyter seg særleg offentleg interesse til den aktuelle stillinga, skal det mykje til for at det kan vere aktuelt å ta ei oppmoding om ikkje å bli ført opp på søkjarlista til følgje. Døme på slike stillingar er departementsråd, direktør for statlege direktorat, fylkesmann, rådmann i kommunar og leiarar i offentlege verksemder utskild frå den sentrale forvaltninga, som helseføretaka og dei ulike omboda.»

Ombudsmannen har i flere tilfeller uttalt seg om vilkårene for å unnta søkeres navn fra den offentlige søkerlisten, herunder i uttalelsen SOMB-2001-12 der ombudsmannen skrev at det må:

«være klart at terskelen for å unnta søkernavn fra offentligheten i utgangspunktet heves dersom det er tale om stillinger som er gjenstand for særlig offentlig interesse. Jeg viser til at man i slike tilfeller er i kjerneområdet for hensynene bak hovedregelen om offentlige søkerlister.»

Ombudsmannen har tidligere konkludert med at rekrutteringshensyn ikke uten videre slår igjennom overfor offentlighetsprinsippet i forbindelse med stillinger som har offentlig interesse, se for eksempel ombudsmannens uttalelse i årsmelding for 2001 s. 98 (SOMB-2001-12) som gjaldt unntak fra søkerliste til stilling som departementsråd ved Statsministerens kontor. Spesielle forhold knyttet til rekruttering kan ha betydning i vurderingen av om søkere kan unntas fra søkerlisten, jf. uttalelse 5. februar 2015 (SOMB-2014-1882) om innsyn i søkerlisten til dommerstillinger i Høyesterett. Frykten for å miste en konkret søker kan ikke i seg selv begrunne unntak, jf. ombudsmannens uttalelse i årsmelding for 2003 s. 71 (SOMB-2003-9) der ombudsmannen også påpekte at hensynet til effektiv rekruttering først og fremst knytter seg til den aktuelle stillingens rekrutteringsgrunnlag, og ikke til den enkelte søker. Ellers vil man lett havne i en situasjon hvor navnet til interessante søkere rutinemessig unntas fra offentlighet.

Som det fremgår av rettskildene vist til ovenfor, kreves det særlige grunner for å unnta en søker fra søkerlisten til en lederstilling. Justis- og beredskapsdepartementets veileder til offentleglova, sitert ovenfor, viser for eksempel til at omstillings- og omorganiseringsprosesser på arbeidsplassen der søkeren er leder kan begrunne unntak fra offentlighet. Også andre særlige grunner, herunder hensynet til rekrutteringsgrunnlaget til den aktuelle stillingen, kan begrunne at en søkers navn unntas fra offentlighet, men dette må i så fall begrunnes nærmere og avveies mot det særskilte behovet for offentlighet som oppstår ved tilsettingsprosesser til lederstillinger.

Ombudsmannen utelukker ikke at det vil være situasjoner der for eksempel uro som følge av at en statsråd søker seg til annen stilling, kan begrunne unntak. Rollen som statsråd er likevel ikke i seg selv tilstrekkelig til å konstatere at det foreligger slike skader og ulemper at unntak fra offentlighet er nødvendig. Det kan være særlige forhold knyttet til rollen som forsvarsminister. Det må likevel påvises hvilken skade offentlighet om søknaden har. Nærings- og fiskeridepartementet har i denne saken ikke vist til hvilke konkrete skader og ulemper en offentliggjøring av Frank Bakke-Jensens navn ville hatt for hans stilling som statsråd.

Stillingen som direktør for Fiskeridirektoratet er videre en offentlig stilling det knytter seg særlig interesse til, og som nevnt må det da foreligge særlige grunner for å ta til følge en anmodning om ikke å stå på søkerlisten. Kontrollhensynet gjør seg særlig gjeldende for denne type stillinger. Det må derfor legges mindre vekt på rekrutteringshensyn. Det fremgår ikke at det forelå spesielle konkrete rekrutteringshensyn i denne tilsettingen.

Kontrollhensynet står i tillegg i en særstilling når en av søkerne er medlem av det organet som forestår tilsetting.  At det i etterkant av utnevnelsen, ifølge departementet, ikke har vært stilt spørsmål ved Bakke-Jensens kvalifikasjoner, er ikke et gyldig argument for at hans navn ikke fremgikk fra søkerlisten under ansettelsesprosessen.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at departementets begrunnelse for å unnta statsråd Frank Bakke-Jensens navn fra den offentlige søkerlisten ikke er tilstrekkelig, jf. offentleglova § 25. Det kreves særlige grunner for å unnta en søker fra søkerlisten til en lederstilling. Rollen som statsråd er ikke i seg selv tilstrekkelig for at slike særlige grunner foreligger. Det må foreligge konkrete hensyn som begrunner unntak. Slike konkrete grunner er ikke gjort gjeldende i denne saken.

 

  • Forside
  • Uttalelser
  • Saksbehandlingstid i sak om innsyn i korrespondanse mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Koronakommisjonen

Saksbehandlingstid i sak om innsyn i korrespondanse mellom Justis- og beredskapsdepartementet og Koronakommisjonen

Saken gjelder Justis- og beredskapsdepartementets saksbehandlingstid i sak om innsyn i korrespondanse mellom departementet og Koronakommisjonen. Departementet brukte flere måneder på å behandle innsynskravene. Innsynskravene gjaldt flere hundre dokumenter. Den lange saksbehandlingstiden var begrunnet i den store arbeidsmengden som følge av covid-19-pandemien, samt at innsynskravene var omfattende.

Ombudsmannen har forståelse for at den ekstraordinære arbeidsbelastningen i departementet som følge av pandemien også kan føre til forsinkelser ved behandling av innsynssaker. Ombudsmannen er likevel kommet til at departementets saksbehandlingstid i denne saken var for lang og i strid med lovens krav. Krav om innsyn og klager i innsynssaker skal etter offentleglova avgjøres uten ugrunnet opphold. Det er ikke gjort endringer i offentleglova som følge av pandemien.

Sakens bakgrunn

Journalist i NRK, A, ba 31. august 2020 om innsyn i en rekke dokumenter hos Justis- og beredskapsdepartementet. Dokumentene gjaldt korrespondanse mellom departementet og Koronakommisjonen.

Den 27. oktober 2020 purret han på departementets svar og utvidet innsynsbegjæringen til å gjelde dokumenter oversendt til og fra Koronakommisjonen også etter 31. august 2020. Justis- og beredskapsdepartementet svarte på purringen 5. november 2020 og viste til ressurssituasjonen i departementet, samt omfanget av innsynskravet som begrunnelse for at behandlingen av kravet tok tid. Departementet anga ikke forventet svartid på innsynsbegjæringene.

A klaget til ombudsmannen over den lange saksbehandlingstiden.

Våre undersøkelser

I undersøkelsesbrev herfra ba vi Justis- og beredskapsdepartementet om å redegjøre for saksbehandlingstiden og spurte om saksbehandlingstiden oppfylte kravene i offentleglova § 29 første ledd. Departementet ble videre spurt om innsynsbegjæringene kunne besvares fortløpende, og om årsaken til at departementet ikke hadde angitt en konkret frist for når innsynsbegjæringene kunne forventes ferdigbehandlet.

Justis- og beredskapsdepartementet opplyste i sin redegjørelse at klagerens innsynsbegjæringer, både den av 29. august 2020 og 27. oktober 2020, var besvart av departementet 18. desember 2020. Departementet viste til at innsynsbegjæringene omfattet minst 900 dokumenter på til sammen mange tusen sider. Dokumentene er av ulik karakter, noe som hadde gjort det nødvendig med utstrakt koordinering internt. Justis- og beredskapsdepartementet skrev videre at den pågående pandemien hadde ført til en stor økning i arbeidsbyrden for departementet, og at økt bruk av hjemmekontor hadde vanskeliggjort situasjonen ytterligere. Departementet viste til sin sentrale rolle i krisehåndteringen og til at de samme saksbehandlere som behandlet innsynskravet også hadde håndtert selve krisen. Departementet opplyste å ha hatt et kontinuerlig arbeid knyttet til innsynskravet og at behandlingen av innsynskravet hadde vært prioritert.

Justis- og beredskapsdepartementet la på denne bakgrunn til grunn at saksbehandlingstiden oppfylte vilkåret i offentleglova om «uten ugrunna opphald» og opplyste at de ovennevnte momentene også gjorde det vanskelig å gi en frist for når innsynskravet ville være ferdigbehandlet. Departementet viste til slutt til at måten dokumentene var strukturert og kategorisert på, sammen med måten det var bedt om innsyn, gjorde at det ikke var hensiktsmessig å besvare innsynsbegjæringene fortløpende.

Klageren fikk anledning til å kommentere departementets redegjørelse.

Ombudsmannens syn på saken

Etter offentleglova § 29 første ledd annet punktum skal et krav om innsyn avgjøres «utan ugrunna opphald». I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 151 presiseres at vilkåret innebærer at innsynskrav skal avgjøres så snart det er praktisk mulig. Dersom behandlingen trekker ut i tid, kan saken miste aktualitet og relevans, i strid med hovedhensynene bak offentlighetsprinsippet. I tillegg vil lang saksbehandling kunne svekke tilliten til forvaltningen. Krav om innsyn må følgelig prioriteres også i perioder med stor arbeidsbelastning.

Ombudsmannen har i flere uttalelser lagt til grunn at innsynskrav bør kunne behandles samme dag eller i alle fall innen én til tre arbeidsdager. Enkelte krav kan likevel ta lengre tid. I NOU 2003: 30 s. 284 heter det at dersom det er behov for å gjøre undersøkelser, kravet reiser vanskelige spørsmål eller er arbeidskrevende fordi det gjelder en stor mengde dokumenter, kan organet bruke lenger tid, men også i slike tilfeller må forvaltningen etterstrebe å behandle kravet så snart det er praktisk mulig. Sentrale momenter i vurderingen av om kravet er behandlet uten ugrunnet opphold vil være sakens omfang og karakter, men også forvaltningsorganets arbeidsmengde. Ved stor arbeidsbelastning må forvaltningen prioritere oppgavene på en forsvarlig måte.

Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 18. september 2017, JDLOV-2017-5307, omhandler en situasjon der organet mottar en unormalt stor mengde innsynskrav på kort tid. I uttalelsen heter det:

«I perioder der et forvaltningsorgan mottar en unormalt stor mengde innsynskrav på kort tid, vil behandlingen av innsynskravene ofte måtte ta lengre tid enn vanlig. Hvor store ressurser organet kan bruke på innsynskrav, må balanseres mot organets andre oppgaver. I slike situasjoner vil opphold utover det vanlige være ‘grunnet’.

Vi nevner at ved stor pågang vil det for så vidt være anledning til å behandle innsynskravene etter andre saklige prioriteringskriterier enn ren tidsprioritet.»

Det er i Mellombels forskrift om handtering av enkelte innsynskrav som blir fremja overfor kommisjonen som skal gå gjennom og trekkje lærdom frå styresmaktene si handtering av covid-19-utbrotet i Noreg (Koronakommisjonen) § 1 bestemt at Koronakommisjonen kan bestemme at innsynskrav i kommisjonens dokumenter som er oversendt fra andre organer som er omfattet av offentleglova, og som gjelder håndteringen av pandemien, skal behandles av organet som oversendte dem. Det er en påregnelig effekt at en slik løsning kan føre til betydelig merarbeid for avsenderorganene, slik som Justis- og beredskapsdepartementet, og må tas hensyn til i prioriteringene.

Ombudsmannen har stor forståelse for at Justis- og beredskapsdepartementet er i en presset situasjon på grunn av covid-19-pandemien, og at arbeidsmengden departementet har fått som følge av pandemien er uvanlig stor. Departementet må i denne situasjonen foreta en prioritering som sikrer at også andre oppgaver ivaretas. En tidsbruk på nesten fire måneder for det eldste innsynskravet og noe kortere for senere fremsatte innsynskrav tilfredsstiller imidlertid ikke kravet om behandling uten ugrunnet opphold og er i strid med offentleglovas krav. Det er ikke gjort endringer i offentleglova som ledd i håndteringen av pandemien. For at innsynsøkeren skal kunne gjøre seg nytte av opplysningene, er det ofte nødvendig at innsyn gis raskt. Ved lang behandlingstid vil kravet lett miste aktualitet og relevans, i strid med hensynene bak loven. Dette vil særlig gjøre seg gjeldende i svært samfunnsaktuelle saker, slik som forvaltningens håndtering av pandemien. Det er avgjørende for allmennhetens tillit til forvaltningen og bidrar til å motvirke en mulig mistanke om at forvaltningsorganet vanskeliggjør behandlingen av innsynsbegjæringer som kan avdekke kritikkverdige forhold, eller forhold offentligheten bør ha kjennskap til.

Ombudsmannen ber Justis- og beredskapsdepartementet merke seg ombudsmannens syn og sørge for at innsynssaker behandles innenfor offentleglovas rammer.

Konklusjon

Ombudsmannen har forståelse for at den ekstraordinære arbeidsbelastningen i departementet som følge av pandemien også kan føre til forsinkelser ved behandling av innsynssaker. Ombudsmannen er likevel kommet til at departementets saksbehandlingstid i denne saken var for lang og i strid med lovens krav. Krav om innsyn og klager i innsynssaker skal etter offentleglova avgjøres uten ugrunnet opphold. Det er ikke gjort endringer i offentleglova som følge av pandemien.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Saksbehandlingstid i sak om innsyn i korrespondanse mellom Helse- og omsorgsdepartementet og Koronakommisjonen

Saksbehandlingstid i sak om innsyn i korrespondanse mellom Helse- og omsorgsdepartementet og Koronakommisjonen

Saken gjelder Helse- og omsorgsdepartementets saksbehandlingstid i sak om innsyn i korrespondanse mellom departementet og Koronakommisjonen. Departementet brukte flere måneder på å behandle innsynskravene, og gi en nærmere begrunnelse for avslag på innsyn. Innsynskravene gjaldt flere hundre dokumenter. Den lange saksbehandlingstiden var begrunnet i den store arbeidsmengden som følge av covid-19-pandemien, samt at innsynskravet var omfattende.

Ombudsmannen har forståelse for at den ekstraordinære arbeidsbelastningen i departementet som følge av pandemien også kan føre til forsinkelser ved behandling av innsynssaker. Ombudsmannen er likevel kommet til at departementets saksbehandlingstid i denne saken var for lang og i strid med lovens krav. Krav om innsyn og klager i innsynssaker skal etter offentleglova avgjøres uten ugrunnet opphold. Forvaltningsorganer skal også på forespørsel gi en nærmere begrunnelse for et avslag så raskt som mulig og senest innen ti dager. Det er ikke gjort endringer i offentleglova som følge av pandemien.

Sakens bakgrunn

Journalist i NRK, A, ba i oktober 2020 om innsyn i en rekke dokumenter hos Helse- og omsorgsdepartementet. Dokumentene gjaldt korrespondanse mellom departementet og Koronakommisjonen. Departementet avslo innsyn i dokumentene i avgjørelser 22. oktober 2020 og 26. oktober 2020. Klageren ba 26. oktober 2020 om en utvidet begrunnelse og purret 20. november 2020. I e-post samme dag beklaget departementet at han ikke hadde fått svar på sine innsynsbegjæringer og klager. Departementet viste til et svært stort arbeidspress på grunn av den pågående pandemien, den store mengden innsynsbegjæringer som departementet hadde fått, samt til omfanget av klagerens innsynsbegjæringer. Det ble redegjort for hvordan departementet jobbet med klagerens innsynsbegjæringer og hvilke ressurser som var avsatt til dette, og opplyst at innsynsbegjæringene og klagene var forventet ferdigbehandlet innen julen 2020.

A klaget til ombudsmannen over den lange saksbehandlingstiden.

Våre undersøkelser

I undersøkelsesbrev herfra ba vi Helse- og omsorgsdepartementet om å redegjøre for saksbehandlingstiden og spurte om saksbehandlingstiden oppfyller kravene til dette i offentleglova.

Departementet viste i sin redegjørelse til at innsynsbegjæringen gjaldt i underkant av 500 dokumenter og flere tusen sider, og omfattet dokumenter av svært ulik karakter. Det måtte derfor foretas avklaringer opp mot mange saksbehandlere og ledere i departementet, noe som ble ytterligere komplisert av utstrakt bruk av hjemmekontor.

Helse- og omsorgsdepartementet skrev videre at den pågående pandemien hadde ført til en stor økning i arbeidsbyrden for departementet, noe som hadde gjort at mange av departementets ansatte den siste tiden hadde arbeidet helt opp mot arbeidsmiljølovens yttergrenser når det gjelder arbeidstid. Departementet opplyste at det i tillegg til å pålegge arbeidstid opp mot lovens yttergrenser, også gjorde interne omorganiseringer for å kunne løse de oppgavene som ligger til departementets ansvarsområde. Samtidig hadde antallet innsynssaker økt, slik at departementet fra 1. mars og frem til begynnelsen av november hadde mottatt i overkant av 6200 innsynskrav, mot i overkant av 2200 i samme periode i fjor. For klager var tallet ca. 450, mot ca. 180 i samme periode i fjor.

Helse- og omsorgsdepartementet beklaget den lange saksbehandlingstiden, og opplyste at departementet normalt har en helt akseptabel saksbehandlingstid i innsynssaker, men at den totale arbeidsbelastningen i departementet under pandemien, og omfanget av klagerens innsynsbegjæringer, hadde medført den lange saksbehandlingstiden i den foreliggende saken. Departementet bekreftet igjen at innsynssakene ville bli behandlet innen julen 2020, og la til grunn at dette ikke ville medføre at dokumentene mistet sin aktualitet, all den tid dokumentene går langt tilbake i tid, og Koronakommisjonens arbeid uansett ikke blir ferdigstilt før mars 2021.

Klageren fikk anledning til å kommentere departementets redegjørelse. Han påpekte blant annet at innsynssaken gjaldt enda flere dokumenter enn departementet hadde lagt til grunn i redegjørelsen. Videre skrev klageren at det ikke var opp til departementet å vurdere aktualiteten av dokumentene det var bedt om innsyn i.

Den 11. januar 2021 mottok ombudsmannen kopi av brev fra Helse- og omsorgsdepartementet til klageren der det fremgikk at departementet ikke hadde rukket å ferdigbehandle de aktuelle innsynssakene før jul, og ville trenge mer tid. Departementet skrev ikke når sakene var forventet ferdigbehandlet.

Ombudsmannens syn på saken

Etter offentleglova § 29 første ledd annet punktum skal et krav om innsyn avgjøres «utan ugrunna opphald». I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 151 presiseres at vilkåret innebærer at innsynskrav skal avgjøres så snart det er praktisk mulig. Dersom behandlingen trekker ut i tid, kan saken miste aktualitet og relevans, i strid med hovedhensynene bak offentlighetsprinsippet. I tillegg vil lang saksbehandling kunne svekke tilliten til forvaltningen. Krav om innsyn må følgelig prioriteres også i perioder med stor arbeidsbelastning.

Ombudsmannen har i flere uttalelser lagt til grunn at innsynskrav bør kunne behandles samme dag eller i alle fall innen én til tre arbeidsdager. Enkelte krav kan likevel ta lengre tid. I NOU 2003: 30 s. 284 heter det at dersom det er behov for å gjøre undersøkelser, kravet reiser vanskelige spørsmål eller er arbeidskrevende fordi det gjelder en stor mengde dokumenter, kan organet bruke lenger tid, men også i slike tilfeller må forvaltningen etterstrebe å behandle kravet så snart det er praktisk mulig. Sentrale momenter i vurderingen av om kravet er behandlet uten ugrunnet opphold vil være sakens omfang og karakter, men også forvaltningsorganets arbeidsmengde. Ved stor arbeidsbelastning må forvaltningen prioritere oppgavene på en forsvarlig måte.

Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 18. september 2017, JDLOV-2017-5307, omhandler en situasjon der organet mottar en unormalt stor mengde innsynskrav på kort tid. I uttalelsen heter det:

«I perioder der et forvaltningsorgan mottar en unormalt stor mengde innsynskrav på kort tid, vil behandlingen av innsynskravene ofte måtte ta lengre tid enn vanlig. Hvor store ressurser organet kan bruke på innsynskrav, må balanseres mot organets andre oppgaver. I slike situasjoner vil opphold utover det vanlige være ‘grunnet’.

Vi nevner at ved stor pågang vil det for så vidt være anledning til å behandle innsynskravene etter andre saklige prioriteringskriterier enn ren tidsprioritet.»

Ombudsmannen forstår klageren slik at klagen hit gjelder en rekke innsynskrav på forskjellige stadier av behandling hos departementet. I tillegg til det som følger ovenfor om behandlingen av innsynskrav, følger det av offentleglova § 31 andre ledd at dersom forvaltningen avslår et innsynskrav, skal forvaltningen gi en skriftlig begrunnelse for avslaget så snart som mulig og senest innen ti arbeidsdager etter at krav om begrunnelse er mottatt.

Det er i Mellombels forskrift om handtering av enkelte innsynskrav som blir fremja overfor kommisjonen som skal gå gjennom og trekkje lærdom frå styresmaktene si handtering av covid-19-utbrotet i Noreg (Koronakommisjonen) § 1 bestemt at Koronakommisjonen kan bestemme at innsynskrav i kommisjonens dokumenter som er oversendt fra andre organer som er omfattet av offentleglova, og som gjelder håndteringen av pandemien, skal behandles av organet som oversendte dem. Det er en påregnelig effekt at en slik løsning kan føre til betydelig merarbeid for avsenderorganene, slik som Helse- og omsorgsdepartementet, og må tas hensyn til i prioriteringene.

Ombudsmannen har stor forståelse for at Helse- og omsorgsdepartementet er i en presset situasjon på grunn av covid-19-pandemien, og at arbeidsmengden departementet har fått som følge av pandemien er uvanlig stor. Ombudsmannen viser også til departementets redegjørelse for den store økningen i antallet innsynssaker som departementet har hatt til behandling under pandemien så langt, og at departementet i denne situasjonen må foreta en prioritering som sikrer at også andre oppgaver ivaretas. En tidsbruk på mer enn tre måneder tilfredsstiller imidlertid ikke kravet om behandling uten ugrunnet opphold og er i strid med offentleglovas krav. Det er ikke gjort endringer i offentleglova som ledd i håndteringen av pandemien. For at innsynsøkeren skal kunne gjøre seg nytte av opplysningene, er det ofte nødvendig at innsyn gis raskt. Ved lang behandlingstid vil kravet lett miste aktualitet og relevans, i strid med hensynene bak loven. Dette vil særlig gjøre seg gjeldende i svært samfunnsaktuelle saker, slik som forvaltningens håndtering av pandemien. Det er avgjørende for allmennhetens tillit til forvaltningen og bidrar til å motvirke en mulig mistanke om at forvaltningsorganet vanskeliggjør behandlingen av innsynsbegjæringer som kan avdekke kritikkverdige forhold, eller forhold offentligheten bør ha kjennskap til.

Ombudsmannen ber Helse- og omsorgsdepartementet merke seg ombudsmannens syn og sørge for at innsynssaker behandles innenfor offentleglovas rammer.

Ombudsmannen merker seg videre departementets brev til klager 11. januar 2021, der det fremgår at innsynssakene fortsatt ikke er ferdigbehandlet i departementet. Departementet har heller ikke angitt en ny forventet svartid. Dersom kravene ikke er ferdigbehandlet forutsetter ombudsmannen at dette gjøres umiddelbart. Ombudsmannen ber om å få en orientering når saken er ferdigbehandlet og klageren har fått svar.

Konklusjon

Ombudsmannen har forståelse for at den ekstraordinære arbeidsbelastningen i departementet som følge av pandemien også kan føre til forsinkelser ved behandling av innsynssaker. Ombudsmannen er likevel kommet til at departementets saksbehandlingstid i denne saken var for lang og i strid med lovens krav. Krav om innsyn og klager i innsynssaker skal etter offentleglova avgjøres uten ugrunnet opphold. Forvaltningsorganer skal også på forespørsel gi en nærmere begrunnelse for et avslag så raskt som mulig og senest innen ti dager. Det er ikke gjort endringer i offentleglova som følge av pandemien.