A var lærer på X skole, som var foreslått nedlagt. Hun engasjerte seg i debatten rundt den foreslåtte nedleggingen, herunder gjennom deltakelse på folkemøter, skriving av leserinnlegg i lokalavisa, samt deltakelse på ekstraordinært foreldremøte i regi av Foreldrenes arbeidsutvalg (heretter FAU).
I et e-brev fra grunnskolelederen til rektor ved X skole, som senere ble gjort kjent for lærerne på skolen, fremgikk det blant annet følgende:
«Jeg mener som tidligere at lærere ikke aktivt skal delta i kampanjer eller aksjoner for bevaring av «sin» skole. Det kan de gjøre helt ryddig og legitimt på to andre måter: De kan påvirke sin fagforening til å ta standpunkt i saken til deres fordel. (…) Og de kan bruke sitt politiske parti, eventuelt engasjere seg i et, som inntar standpunkter i saken som er forenlige med lærernes syn. Det blir galt uansett standpunkt om lærerne bruker sin arbeidsplass som kamparena.»
I forbindelse med at FAU hadde innkalt til et ekstraordinært foreldremøte, der også lærere var invitert, hadde rektor skrevet melding på skolens oppslagstavle hvor det bl.a. het:
«FAU har innkalt til ekstraordinære foreldremøter i dag. For å rydde litt: Lærernes meninger skal høres gjennom personalets kanaler: Fagforeninger eller ved engasjement i politiske partier. Skolen som arbeidsplass skal ikke brukes som kamparena.»
I et brev til grunnskolelederen ba A om en klargjøring av hvor grensene for hennes ytringsfrihet gikk, og av det rettslige grunnlaget for eventuelle begrensninger i ytringsfriheten. Grunnskolelederen presiserte i sitt svarbrev at det ikke var gitt noen instrukser, pålegg eller sanksjoner i denne saken. Han fremholdt imidlertid at det var adgang til å gjøre begrensninger i ytringsfriheten dersom det forelå et særskilt grunnlag, noe han mente var «tilfelle her».
I en senere medarbeidersamtale mellom A og rektor var bl.a. brevet fra grunnskolelederen tema. A fikk utlevert kommunens arbeidsreglement, som i §16 regulerer «[i]nformasjon til media».
A stilte i sin klage til ombudsmannen spørsmål om skoleledelsens handlemåte var en begrensning av hennes ytringsfrihet i strid med Grunnloven §100.
I brev herfra ble Y kommune bedt om å redegjøre nærmere for sitt syn på hvorvidt As adgang til å ytre seg i saken var eller hadde vært begrenset, samt for et eventuelt rettslig grunnlag for dette. Videre ble kommunen bedt om å redegjøre for forholdet mellom arbeidsreglementet og arbeidstakernes rett til ytringsfrihet, herunder hvordan bestemmelsen ble praktisert.
Kommunen fremholdt i svaret til ombudsmannen at As adgang til å ytre seg verken var eller hadde vært begrenset. Brevet fra grunnskolelederen var «gitt i generelle vendinger og ikke rettet mot noen enkeltlærere eller disses handlinger». Kommunen skrev videre:
«Imidlertid var og er det rådmannens og grunnskoleleders holdning at lærere vanskelig vil kunne bli oppfattet som privatpersoner når de opptrer på sin arbeidsplass på et foreldremøte. Og dersom det er riktig, vil det i gitte tilfeller kunne være grunnlag for begrensninger i ytringsfriheten. Grunnskoleleder har i sitt brev til A ikke fastslått at så er tilfelle i forhold til As handlinger.»
Om pressereglementet skrev kommunen at dette var gammelt, og at det kunne være modent for en revisjon. Kommunen var ikke kjent med at reglementet hadde vært «prøvd eller vurdert juridisk i forhold til gjeldende lov».
I en kommentar til kommunens redegjørelse skrev A bl.a. at både hun og hennes kollegaer hadde oppfattet oppslaget fra rektor som «direktiver eller retningslinjer for hvordan vi skulle forholde oss mht ytringer i denne saken». Hun pekte på at både e-brevet og oppslaget kom i en situasjon hvor flere av skolens lærere vurderte å ytre seg på annen måte enn det skoleledelsen ønsket.
Ved avslutningen av saken uttalte jeg:
«1. Rettslig utgangspunkt – Grunnloven §100 og EMK artikkel 10
Den alminnelige ytringsfriheten er rettslig beskyttet i Grunnloven §100 og blant annet Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 10. Ansattes ytringsfrihet er omfattet av dette alminnelige vernet om ytringsfriheten, og utgangspunktet er at ansatte har ytringsfrihet på lik linje med alle andre.
Ytringsfriheten for offentlig ansatte ble styrket ved grunnlovsendringen som ble vedtatt 30. september 2004. Grensen for ansattes ytringsfrihet følger nå direkte av en tolking av Grunnloven, og det må antas at ansattes ytringsfrihet er utvidet etter endringen i 2004. I alminnelighet må Grunnloven §100 i dag anses for å gi et sterkere vern for ansattes ytringsfrihet enn det som følger av EMK artikkel 10.
Arbeidstakere står imidlertid i en stilling som kan medføre at de må legge bånd på sin ytringsfrihet – innskrenkninger som etter forholdene må godtas etter Grunnloven §100 og EMK artikkel 10 annet ledd. Begrensninger i den ansattes ytringsfrihet må begrunnes og ha rettslig grunnlag i lov, arbeidsavtaler eller i den ulovfestede lojalitetsplikten som gjelder i alle arbeidsforhold.
Lojalitetsplikten er forankret i arbeidsforholdet, og innebærer bl.a. en plikt for den ansatte til å unngå å ytre seg på en illojal måte som skader arbeidsgivers legitime og saklige interesser. Lojalitetsplikten er knyttet til arbeidsgivers styringsrett. Styringsretten gir imidlertid ingen generell adgang til å regulere eller sanksjonere ansattes ytringer. Arbeidsgivere kan derfor ikke slå ned på ytringer som oppfattes som uønskete, uheldige eller ubehagelige. Uttalelser som ikke er undergitt taushetsplikt, og som i hovedsak gir uttrykk for arbeidstakerens egne oppfatninger, vil det vanligvis være anledning til å komme med.
Forholdet mellom ansattes ytringsfrihet og lojalitetsplikt beror i dag på en bredt sammensatt vurdering av en rekke kryssende hensyn, med Grunnloven §100 og EMK artikkel 10 som grunnlag, rettesnor og ramme. Praksis viser at noen av de vanskeligste avveiningene gjelder ansattes ytringer på egne vegne om forhold som berører eget arbeidsområde eller egen arbeidsplass. Veiledning om hva som ligger i avveiningsnormen etter Grunnloven §100 andre og tredje ledd er blant annet gitt i de retningslinjene som ble trukket opp av Justisdepartementet i St.meld. nr. 26 (2003-2004) side 110. Det fremgår at begrensninger i ytringsfriheten som generelt utgangspunkt bare bør gjelde ytringer som påviselig skader, eller påviselig kan skade, arbeidsgivers interesser på en unødvendig måte. Det fremgår videre at bevisbyrden for slik skade som generelt utgangspunkt bør ligge på arbeidsgiver.
Jeg har i flere uttalelser de senere år lagt til grunn at en arbeidsgiver ikke har adgang til å reagere på en ansatts ytringer, med mindre det foreligger en åpenbar risiko for skade på arbeidsgiverens legitime og saklige interesser.
Som utgangspunkt gjelder ytringsfriheten også forhold som hører inn under arbeidsområdet og som berører forholdet til arbeidsgiveren. Offentlig ansatte har et vidt spillerom – både i form og innhold – for offentlig å gi uttrykk for sin mening, også om forhold på eget arbeidsområde og endog på egen arbeidsplass.
2. Foreligger en ulovlig begrensning av As ytringsfrihet?
Jeg forstår Y kommunes svar på spørsmålene herfra slik at kommunen mener at A hadde anledning til å ytre seg slik hun gjorde gjennom leserinnlegg og deltakelse på folkemøter og ekstraordinært foreldremøte. Dette er jeg enig i.
Lojalitetspliktens innhold må for læreres vedkommende sees i lys av at deres hovedoppgave er undervisning, og at de normalt bare i liten grad har administrativt ansvar eller oppgaver som gjør det rimelig å legge bånd på lærernes adgang til å ytre seg om lokalpolitiske forhold knyttet til skolen. Når rekkevidden av lærernes lojalitetsplikt skal fastlegges, er det derfor nærliggende å ta utgangspunkt i hvorvidt en ytring vil kunne virke negativt inn på deres undervisningsplikter. Det tilsier få begrensninger til å ytre seg om den type forhold det er tale om i denne sak.
Eventuell skolenedleggelse har store konsekvenser for de ansatte, og spillerommet for å ta del i ordskiftet må derfor være stort. Lærernes synspunkter kan også være viktige for opplysningen av saken. Jeg viser i denne sammenheng til forarbeidene til grunnlovsendringen i 2004, NOU 1999: 27 side 129, der det heter:
«Hensynet til allmennheten er generelt en omstendighet som taler for stor ytringsfrihet for ansatte. Særlig er det viktig å ha for øye at kvaliteten på den offentlige debatt forringes når de som jobber konkret med de aktuelle sakene ikke får eller vil delta i ordskiftet – ikke minst gjelder dette offentlige ansatte.»
A har som ansatt på skolen særlig kunnskap om denne.
Til dette kommer at det i denne saken neppe bør skilles for skarpt mellom As rolle som innbygger og som lærer, idet skolenedleggelse også er et spørsmål med betydning for lokalsamfunnet.
Jeg kan forøvrig vanskelig se at de meninger A har gitt uttrykk for utgjør noen risiko for skade på kommunens eller skolens legitime og saklige interesser. Dette synes heller ikke å være anført av kommunen. I denne sammenhengen er det av betydning at As leserinnlegg m.v. ut fra form og innhold ikke gir grunn til antagelser om at hun forfekter grunnskoleledelsens syn – identifikasjonsfaren er liten. Hun synes for øvrig i det vesentlige å ha gjort arbeidsgiveren kjent med sine synspunkter først.
Spørsmålet i det videre er hvorvidt rektor og grunnskolelederens handlinger kan sies å ha begrenset As ytringsfrihet. Kommunen fremholder overfor ombudsmannen at den ikke har hatt til hensikt å begrense hennes adgang til å ytre seg i saken om mulig nedleggelse av X skole. Jeg merker meg dette, men sakens dokumenter gir også holdepunkter for det motsatte.
Når grunnskolelederen i brev til A finner at det foreligger «særlig grunnlag» som kan begrunne begrensninger i ytringsfriheten i denne saken, og at kommunen derfor henstiller lærerne om å benytte «demokratiske kanaler», kunne det for mottakeren vanskelig forstås annerledes enn at hun etter kommunens syn ikke kunne ytre seg fritt i den konkrete saken. Enn mer gjelder dette rektors oppslag på skolen om at «[l]ærernes meninger skal høres gjennom personalets kanaler: Fagforeninger, eller ved engasjement i politiske partier», og at «[s]kolen som arbeidsplass skal ikke brukes som kamparena». Oppslagene bygget på e-brevet fra grunnskolelederen.
At ord som «instruks», «pålegg» eller «direktiv» ikke er brukt, og at det ikke er varslet eller brukt konkrete sanksjoner for å hindre A i å uttale seg, kan ikke endre inntrykket av at skoleledelsen forsøkte å hindre lærerne i å uttale seg på foreldremøtet. Jeg viser særlig til at rektors oppslag kom i anledning foreldremøtet som A var invitert til. Oppslaget synes nokså absolutt i formen, jf. ovenfor.
Det er i denne sammenheng av betydning at en arbeidstaker normalt vil legge stor vekt på arbeidsgiverens syn på hva de ansatte kan og ikke kan foreta seg. Dette skyldes at en arbeidstaker ofte vil være avhengig av tillit og et godt forhold til arbeidsgiveren, og dessuten se det slik at arbeidsgiveren har størst kunnskap om grensene for arbeidsgiverens styringsrett. En arbeidsgiver bør derfor bestrebe seg på å være presis og forsiktig når han uttaler seg om hva en ansatt, eller en gruppe ansatte, bør og ikke bør gjøre. Grunnskolelederens brev illustrerer problemstillingen.
I spesielle situasjoner vil det kunne være grunnlag for visse begrensninger i lærernes ytringsfrihet, særlig når de uttaler seg på en måte som gir inntrykk av at de ytrer seg på vegne av skolen som sådan eller kommunen. Jeg kan imidlertid ikke se at lærernes engasjement for å unngå nedlegging av X skole kunne oppfattes som noe annet enn nettopp dette; lærernes engasjement – som personer, arbeidstakere og fagpersoner. Det er ikke et krav, slik Y kommune synes å være inne på i svarbrevet hit, at det må fremgå at lærerne uttaler seg som «privatpersoner». Også som ansatte kan de ta del i ordskiftet, herunder i møte med foreldre.
3. Arbeids- og pressereglementene
I innledningsavsnittet til Y kommunes pressereglement heter det:
«Grunnregelen er at de kommunale tjenestemenn kun kan uttale seg til pressen på kommunens vegne i de saker de selv er saksbehandler.»
Kommuner og andre arbeidsgivere må ha en nokså vid adgang til å fastsette retningslinjer for hvem som skal uttale seg når det kommer henvendelser fra aviser m.v., for eksempel slik at det da normalt skal henvises til virksomhetsleder, rådmann, pressetalsperson eller lignende. Jeg viser til Justisdepartementets merknad til Grunnloven §100 annet ledd:
«Bestemmelsen gir ingen rett til å uttale seg på vegne av andre. Dersom en ansatt nektes å uttale seg på vegne av sin arbeidsgiver, er dette ikke en innskrenkning i ytringsfriheten etter annet ledd.» (St.meld. nr. 26 (2003-2004) side 182)
Jeg har følgelig ikke rettslige innvendinger til denne delen av pressereglementet.
Videre i samme avsnitt i reglementet heter det imidlertid:
«I egenskap av publikum og bruker av kommunale tjenester bør de ikke uttale seg om eget arbeidsområde, egen etat. I alle forhold må de ivareta sin lojalitetsplikt til kommunen.»
Tilnærmet det samme fremgår av arbeidsreglementets §16:
«Arbeidstakeren kan, som publikum og bruker av de kommunale tjenester, uttale seg fritt. Han/hun bør likevel unngå å uttale seg innenfor eget tjenesteområde, og bør i sine uttalelser ikke krenke lojalitetsplikten.»
Det synes ikke å være grunnlag for å oppstille en så generell regel om den tilsattes ytringer om eget arbeidsområde, og den er i dårlig samsvar med pressereglementets formål, som kommunen viser til. Som nevnt ovenfor er det eksplisitt nevnt i NOU 1999: 27 at hensynet til allmennheten nettopp tilsier at fagpersoner får delta i ordskiftet. Videre er det i St.meld. nr. 26 (2003-2004) på side 109-110 påpekt at «arbeidsgivere må tåle et visst nivå av offentlig kritikk fra egne ansatte» og «lære seg toleranse for uenighet og kritikk». Jeg påpeker at det også kan være av det gode for kommunen. På side 108 i stortingsmeldingen pekes det bl.a. på at uttalelser fra underordnede undertiden kan bidra til at viktige fakta kommer på bordet, og sågar til at ledelsen får «relevant styringsinformasjon» som ellers ikke ville komme frem. Særlig i saker som har stor allmenn interesse kan underordnede derfor ha rettslig adgang til å gå imot kommunens syn i media – også på egne fagområder. Sitatene ovenfor fra presse- og arbeidsreglementene etterlater tvil om de ansatte i Y kommune har tilstrekkelig frihet i så måte. En passus om at ytringsfriheten må avveies mot lojalitetsplikten gir imidlertid ikke grunn til merknader fra min side.
Reglementene må videre ikke formuleres slik at de kan gi inntrykk av at de ansatte kun kan uttale seg som privatpersoner, og ikke som arbeidstakere, jf. det jeg har sagt under punkt 2.
I arbeidsreglementets §16 heter det også at arbeidstakeren generelt skal «være meget tilbakeholden med å kommentere eller bruke media i forhold som berører egne interesser som arbeidstaker». Jeg kan ikke se at kommunen har utdypet hva som ligger i dette, og for meg fremstår setningen som uklar. Dersom setningen skal forstås slik at arbeidstakerne er avskåret fra å uttale seg offentlig om lønn, arbeidsmiljø, arbeidsoppgaver, omorganiseringer med videre, synes den å gå lenger enn det er rettslig adgang til, jf. punkt 1. Dette er ikke i strid med retningslinjer om at forhold om mulig bør tas opp internt først, herunder gjennom tillitsvalgte.
4. Avsluttende merknader
Kommunen sier i brevet hit at det kan være grunn til å gjennomgå pressereglementet. Jeg ber om at gjennomgangen skjer i lys av mine synspunkter ovenfor, og at det vurderes om det er behov for en tilsvarende gjennomgang av arbeidsreglementets §16. Kommunen bes om å oversende reglementene etter gjennomgangen.
Videre anmoder jeg kommunen om å se hen til det jeg har fremholdt ovenfor i liknende enkeltsaker i fremtiden.»