Artikkel fra årsmelding 2018 – Rutinemessig bruk av tvang på barnevernsinstitusjoner

Forebyggingsenhetens besøk til barnevernsinstitusjoner de siste årene har avdekket at ungdom har blitt utsatt for rutinemessig tvang. Det er bekymringsfullt at flere steder vi har besøkt, har hatt en svak forståelse av lovverket, som i enkelte tilfeller har ført til lovbrudd og stor risiko for integritetskrenkelser.

[Denne artikkelen ble først publisert i Sivilombudsmannens årsmelding for 2018 om arbeidet under forebyggingsmandatet. Les hele årsmeldingen for 2018.]

Barn og unge kan i visse tilfeller plasseres på institusjon uten eget samtykke.  Barnevernloven § 4­-24 åpner for at barn og unge mellom 12 og 18 år med «alvorlige atferdsvansker» kan plasseres uten samtykke i behandlings-­ eller opplæringsinstitusjon i opptil 12 måneder. § 4­-25 annet ledd gir mulighet for midlertidig vedtak om plassering uten samtykke på samme grunnlag.[1] I tillegg kan en ungdom som har fylt 15 år og samtykker, på samme grunnlag plasseres i institusjon etter § 4-26. Er vedkommende under 15 år, må de som har foreldreansvaret samtykke.[2]

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet begynte høsten 2016 å besøke barneverninstitusjoner og har ved utgangen av 2018 besøkt ni institusjoner der barn og unge kan være plassert uten eget samtykke.[3] Vi har besøkt både akuttinstitusjoner og langtidsinstitusjoner drevet av statlige og private aktører.

Rutinemessig bruk av tvang er når tvangsbruken er en integrert del av institusjonens praksis uten at den er vurdert konkret overfor den enkelte ungdom i en bestemt situasjon. Ombudsmannen har funnet slik rutinemessig tvang på flere besøkte institusjoner.

En institusjon kan ikke lage husordensregler, rutiner eller liknende som kan innskrenke beboernes rettigheter.[4] Dette innebærer at tvangstiltak og begrensinger som er regulert i rettighetsforskriften, ikke kan være en del av en institusjons generelle regler eller rutiner.

Forebyggingsenheten har likevel ved flere besøk  funnet at tvang blir brukt som del av regler eller rutiner. Dette kan skje i form av gjennomgang av bagasje og ransaking, begrensning av bruk av mobiltelefon eller av bevegelsesfrihet ved at ungdommer blir påtvunget voksenfølge eller atskilt fra resten av ungdomsgruppen i en periode.

Mye av den rutinemessige tvangen vi har funnet, er blitt iverksatt som en del av et inntaksregime, men vi har også sett eksempler på tvang som rutine under oppholdet. Dette gjelder blant annet bruk av turer – gjennomført som et tvangsvedtak – som en  automatisk konsekvens ved brudd på en regel,  rutinemessig ransaking etter besøk hjemme og  generelt forbud mot bruk av mobiltelefon på  institusjonen.

I noen tilfeller var det fattet vedtak selv om det i realiteten ikke var gjort en individuell vurdering i vedtakene, og begrunnelsen var at begrensningen skulle gjennomføres fordi det var en del av stedets rutine. Andre steder var begrensningene ikke vedtaksført, men fremkom gjennom rutiner eller indirekte i annen type dokumentasjon.  Begge forhold strider mot vilkårene for bruk av tvang.

Bruk av tvang på institusjon er strengt regulert
Retten til frihet og selvbestemmelse er beskyttet av menneskerettighetene og kan bare begrenses dersom inngrepet er nødvendig, forholdsmessig og regulert gjennom lov og forskrift. Barn og unge som er plassert på en institusjon uten samtykke, har allerede fått sin bevegelsesfrihet og selvbestemmelse begrenset. Å bli plassert på en institusjon mot sin egen vilje er i henhold til konvensjonen om sivile og politiske rettigheter en frihetsberøvelse.[5]

Utgangspunktet for alle barneverninstitusjoner er at det ikke er lov til å bruke makt og tvang. Lov og forskrift åpner likevel for bruk av tvang i spesielle situasjoner.[6]

Rettighetsforskriften bestemmer hva slags tvang som kan være tillatt, men skal også sikre at barn og unges integritet og rettigheter ivaretas når de er på institusjon. Forskriften etablerer særskilte regler for barn og unge som er plassert i i  nstitusjon på bakgrunn av en tvangsparagraf (kapittel 4 «særlige regler for plassering etter § 4­24 og § 4­26»).[7] Dette er regler som handler om:

Begrensning i adgangen til å bevege seg innenfor og utenfor institusjonens område (§ 22)

› Besøk på institusjonen (§ 23)

› Elektroniske kommunikasjonsmidler (§ 24)

› Rusmiddeltesting (§ 25)

Selv om ungdom er plassert på tvang, gir ikke plasseringen tillatelse til å utsette dem for unødvendig tvangsbruk. Rettighetsforskriftens bestemmelser fastlegger rammene for tvangsbruk og gjør det klart at slik tvang kun kan brukes når det er nødvendig og forholdsmessig i en konkret situasjon overfor den enkelte ungdom.[8]

Bruk av tvang utgjør i seg selv en risiko for nedverdigende og umenneskelig behandling. Tvangstiltak kan ikke brukes i større grad enn nødvendig, og andre fremgangsmåter skal være prøvd først. I en vurdering av om tvang skal brukes, må alle grunnleggende rettslige prinsipper inngå. Inngrepet må ha hjemmel i lov, og barnets beste og rett til å bli hørt må også alltid være med i vurderingen.

Strenge vilkår for inngrep i barn og unges rettigheter:

  1. inngrepet skal ha hjemmel i lov (legalitetsprinsippet)
  2. det skal ha et legitimt formål
  3. det skal være nødvendig for å oppnå formålet

Dokumentasjon av tvang

Det stilles også strenge krav til dokumentasjon av tvangsbruk på barneverninstitusjoner. Ved alle avgjørelser om bruk av makt eller begrensnigner som renges som enkeltvedtak, skal forvaltningslovens regler om saksbehandling ved enkeltvedtak følges [9]. Et vedtak skal være skriftlig og begrunnet. Høyesterett legger i sin praksis til grunn at kravene til begrunnelse er høyere når tiltaket er inngripende. Rettighetsforskriften legger til grunn at alle vedtak skal protokollføre. [10] Institusjonene må sannsynliggjøre at vilkårene i den aktuelle bestemmelsen er oppfylt, og beskrive hvorfor det var nødvendig å utføre tvangen og hva som ble gjort for å unngå å bruke tvang. [11] Begrunnelsesplikten skal bidra til å sikre grundighet og nøyaktighet hos beslutningstakere og er en viktig rettsikkerhetsgaranti for den enkelte. Det må være mulig for den som utsettes for tvang, å forstå hvorfor de rettslige vilkårene vurderes som oppfylt.

Tvangstiltak skal altså være siste utvei og begrunnes konkret, ut fra den enkelte situasjon og individuelt.

Risiko ved rutinemessig bruk av tvang
Fotfølging, utestengelse fra felleskap eller fratakelse av muligheten til å kontakte venner og familie er i seg selv alvorlige inngrep i barn og ungdommers  personlige integritet. Når slik tvang brukes rutinemessig, fratar det også ungdommen rettssikkerhetsgarantiene som ligger i at det skal fattes individuelle vedtak som er gjort skriftlig, og der det er informert om klageadgang og gitt mulighet til å klage.

Også barn og unges rett til medvirkning blir hindret når tvang blir rutine. En forutsetning for medvirkning er nettopp at det gjøres individuelle vurderinger basert på at den det gjelder, er blitt hørt og har hatt reell anledning til å medvirke.

Rutinemessig bruk av tvang er videre et brudd på institusjonenes plikt til å jobbe systematisk for å forebygge tvangsbruk. Plikten til å forebygge gjelder all bruk av tvang og er ikke begrenset til tvangstiltak i akutte faresituasjoner.[12] Mange institusjoner har en lite bevisst holdning til sitt ansvar for å forebygge tvangsbruk som begrensning av bevegelsesfriheten eller av tilgangen til elektroniske kommunikasjonsmidler.

Institusjonene er forpliktet til å ha personale og arbeidsmetoder som gjør at de kan håndtere den målgruppen de er godkjent for, innenfor de rammene regelverket setter.[13] Under våre besøk har vi funnet institusjoner med samme målgrupper som dem som bruker rutinemessig tvang, som både har oppfylt plikten til å forebygge tvangsbruk og til kun å bruke tvang når den konkrete situasjonen har gjort dette nødvendig. Likevel ser vi at rutinemessig bruk av tvang ofte bygger på en oppfatning om at regler som innebærer tvang, er nødvendige.

Både funn fra våre  besøk og forskning på barnevernsfeltet underbygger at institusjonene ofte har en oppfatning om at begrensninger og behandlingstiltak med sterke elementer av tvang er nødvendige både for  behandlingen av den enkelte ungdom og for den helhetlige driften av en institusjon. Eksempler på dette er bruken av såkalte motivasjonsturer ved brudd på regler eller som sosial kontroll, inndragelse av alle ungdommers mobiltelefoner og rutinemessig begrensning til en adskilt del av institusjonen ved  ankomst, gjerne over flere dager. I sin doktoravhandling om tvangsbruk i barnevernsinstitusjoner viser Alvestad Reime til ansattes fortellinger om at de er kreative når det gjelder å skape seg et handlingsrom der de synes rettighetsforskriften hindrer dem i å gjøre en god jobb. De forteller blant annet om hvordan de gjennomfører obligatoriske fjellturer ved inntak, som de selv ser kan oppfattes som brutale, dramatiske og problematiske når det gjelder tvang.[14]

Samlet viser våre funn at mange barn og unge på  institusjon blir utsatt for unødvendige og ubegrunnede inngrep i sin personlige integritet, og at de blir utsatt for alvorlige innskrenkninger i rettsikkerheten. Dette er forhold som utgjør en risiko for nedverdigende og umenneskelig behandling. Det påhviler overordnet forvaltningsmyndighet å sikre at slik praksis opphører. Det er også viktig at tilsynsorganene følger med på hva som er den faktiske praksisen på institusjonene de fører tilsyn med.

[1] Alvorlige atferdsvansker defineres i lovteksten som «ved alvorlig eller gjentatt kriminalitet, ved vedvarende misbruk av rusmidler eller på annen måte».
[2] Selv om barnet er på institusjonen frivillig, kan han/hun holdes tilbake i opptil tre uker etter uttrykkelig å ha trukket sitt samtykke tilbake.

[3] Ref. barnevernloven §§ 4-24 og 4-25 annet ledd, men også § 4-26, der man samtykker til tilbakehold.

[4] Rettighetsforskriften § 3

[5]     FNs menneskerettighetskomité, generell kommentar nr. 35 avsnitt 62.

[6]     Ref. barnevernloven § 5-9 og rettighetsforskriften § 13.

[7]     Bestemmelsene i forskriftens kapittel 1, 2, 3 og 5 gjelder tilsvarende overfor beboere som er plassert etter § 4-24 og § 4-26, med de særregler som følger av dette kapitlet. Dette gjelder også for beboere som er plassert etter midlertidig vedtak etter barnevernloven § 4-25 annet ledd annet punktum.

[8]    Fylkesmannen i Aust- og Vest-Agder gir en god illustrasjon på dette i rapporten: Historien om Stina. Fylkesmannens rapport etter tilsyn med Kristiansand kommune, Sørlandet sykehus HF, Bufetat Region Sør, Næromsorg Sør og Aleris Ungplan og BOI, 27.7.2017 – 7.2.2018.

[9] Rettighetsforskriften § 26: Alle avgjørelser etter §§ 14,15,16,17,18,22,23 og 24 regnes som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Disse avgjørelsene skal protokollføres og forelegges tilsynsmyndighetene. 

[10] Rettighetsforskriten § 26

[11] Ref. forvaltningsloven §§ 24 og 26.

[12]   Rettighetsforskriften § 12.

[13]   Ref. rettighetsforskriften § 24 og Rundskriv Q-19/2012 Retningslinjer til forskrift 15. november 2011 om rettigheter og bruk av tvang under opphold på barneverninstitusjon (rettighetsforskriften), s. 24.

[14]   Monika Alvestad Reime: Barn på tvang. Nyere styringstrender og konkurrerende diskurser i institusjonsbarnevernet. UiB 2018, s. 113.  http://bora.uib.no/bitstream/handle/1956/18156/Monika%20Alvestad%20Reime_Elektronisk.pdf