Av Bente Kristiansen, seniorrådgiver, utredningsavdelingen
Sivilombudsmannens arbeidsområde omfatter den offentlige forvaltning, hvilket i utgangspunktet vil si offentlig forvaltning på alle nivåer, kommunal, fylkeskommunal og statlig. Også private rettssubjekter vil kunne omfattes, dersom de utøver offentlig myndighet, noe som særlig kan være aktuelt for selskaper eid av det offentlige.
Arbeidsområdet er omfattende og sakstypene mange og varierte. Som noen eksempler til illustrasjon av spennet kan nevnes økonomisk sosialhjelp, innsyn og offentlighet, trygd, barnevern, vergemål, tjenestemannsrett, plan- og bygg, helse, skatt og avgifter, utdanning og næring.
Sivilombudsmannen kontrollerer i utgangspunktet all virksomhet i forvaltningen, men særlig sentral er kontrollen av forvaltningens myndighetsutøving, i motsetning til forvaltningens forretningsvirksomhet og der forvaltningen på annen måte opptrer som privat part i relasjon til andre.
Definisjon av ulike begreper i forvaltningsloven 10. februar 1967 er gitt i § 2. Et vedtak er en avgjørelse som treffes under utøving av offentlig myndighet, og som generelt eller konkret er bestemmende for rettigheter eller plikter til private. Forskrifter er en type vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til et ubestemt antall eller en ubestemt krets av personer, og enkeltvedtak er vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer. Forvaltningen treffer også avgjørelser som hverken er å anse som forskrifter eller enkeltvedtak, som prosessledende avgjørelser.
I det videre vil det kort bli gitt en generell redegjørelse for begrepet enkeltvedtak og andre begreper av betydning for spørsmålet om klagerett. Deretter vil det bli gitt eksempler fra senere års praksis hos ombudsmannen, til illustrasjon av ulike problemstillinger som kan oppstå.
Når er det et enkeltvedtak?
Spørsmålet om en avgjørelse er å anse som et enkeltvedtak, er av sentral betydning, da det er bestemmende for om en rekke andre regler i forvaltningsloven kommer til anvendelse i en aktuell sak. Retten til å klage gjelder for eksempel bare enkeltvedtak, se forvaltningsloven § 3, jf. § 28.
Samtidig viser behandlingen av saker hos Sivilombudsmannen at begrepet byr på utfordringer ved at det kan være vanskelig å avgjøre hva som er et enkeltvedtak. Spørsmål om begrepet er på generelt grunnlag omtalt i ombudsmannens årsmelding for 1999 side 14–15 og i årsmeldingen for 2013 side 17–18, knyttet til saksbehandlingen i kommunene. I ombudsmannens høringsuttalelse 14. oktober 2016 til Forvaltningslovutvalget ble det pekt på at enkeltvedtaksbegrepet har voldt atskillig tolkningstvil i ombudsmannspraksis og at begrepet åpenbart er vanskelig å praktisere på en enhetlig måte i forvaltningen. Det vil derfor være et viktig spørsmål for utvalget om begrepet skal videreføres i sin nåværende form, eller eventuelt fjernes helt. Siden begrepet er av avgjørende betydning for borgernes rettigheter, pekte ombudsmannen på at det av hensyn til den alminnelige rettssikkerhet og folks tillit til forvaltningen er viktig at det utformes på en måte som er praktikabel og ikke volder unødvendig tvil.
Tolkningstvil
Det er flere sider ved definisjonen av enkeltvedtaksbegrepet som har vist seg å volde tolkningstvil, særlig spørsmål om en avgjørelse er truffet under utøving av offentlig myndighet og om den er bestemmende for rettigheter eller plikter.
En person som hadde fått innvilget oppholdstillatelse etter utlendingsloven, klaget over fastsettingen av alder i vedtaket, se sak 2015/1632. Etter egne opplysninger var søkeren ikke myndig, men var det etter Utlendingsdirektoratets fastsetting av fødselsår. Da fastsettingen av fødselsår hadde avgjørende betydning for om søkeren fikk de rettighetene som tilkommer enslige, mindreårige asylsøkere, kom ombudsmannen til at fastsettingen måtte anses som et selvstendig enkeltvedtak, som kunne påklages til Utlendingsnemnda. Utlendingsnemnda meddelte senere at søkerens klage ville bli behandlet, og at ombudsmannens rettsoppfatning ville bli lagt til grunn i fremtiden.
I en annen sak (2014/2009) søkte en danseklubb om midler etter en tilskuddsordning for fysisk aktivitet, bevilget over statsbudsjettet. Midlene var fordelt til fylkeskommunene, som igjen tildelte etter søknad. Klage på avslaget ble avvist, begrunnet med at slike tilskudd ikke var enkeltvedtak. Dette fremgikk også i Helsedirektoratets regelverk, som var godkjent av Helse- og omsorgsdepartementet. Etter at ombudsmannen tok opp spørsmålet om avgjørelsene var å anse som enkeltvedtak, kom departementet til at de var det, da de var bestemmende for rettigheter og plikter. Danseklubben hadde derfor adgang til å klage på avslaget.
Et eksempel som gjaldt masseforvaltning, ved elektronisk behandling, var Oslo kommunes avvisning av å behandle for sent innkommet søknad om tilrettelagt eksamen for en privatist, se 2013/949. Kommunen mente at avvisningen av å behandle søknaden ikke var et enkeltvedtak, og viste til at det var privatisten som hadde ansvaret for å søke om tilrettelegging, at det var gitt informasjon om at konsekvensene av å søke for sent var at søknaden ikke ville bli behandlet og at det gjaldt masseforvaltning. Det var derfor ikke adgang til å påklage unnlatt behandling av søknaden. Ved avslutningen av saken skrev ombudsmannen at det i forvaltningsloven § 2 tredje ledd er bestemt at også avgjørelser som gjelder avvisning av en sak, regnes som enkeltvedtak. Det kunne ikke ses å være grunnlag for å oppstille unntak fra forvaltningsloven § 2 tredje ledd, under henvisning til at det gjaldt masseforvaltning.
I sak 2013/2871 la ombudsmannen til grunn at avslag på en søknad om permisjon fra en person som var tvangsinnlagt ved en kommunal helse- og omsorgsinstitusjon, ikke var et enkeltvedtak. Begrunnelsen var at en pasient bør ha så stor frihet som mulig, innenfor rammen av de begrensningene som er nødvendig for å kunne gi helsehjelpen og for driften av institusjonen. Dette tilsa at å ta stilling til om midlertidige opphold utenfor institusjonen skulle nektes eller tillates, måtte anses som en del av behandlingen av den enkelte pasienten og ha grunnlag i det underliggende vedtaket om tvungen helsehjelp. De fortløpende vurderingene som tas om dette, kunne dermed ikke i seg selv anses som bestemmende for rettigheter og plikter. I merknader til saksbehandlingen pekte imidlertid ombudsmannen på at slike søknader i tråd med god forvaltningsskikk må undergis en forsvarlig saksbehandling.
I en sak tatt opp på generelt grunnlag med Arbeidsdepartementet, sak 2013/1625, konkluderte ombudsmannen med at Navs avgjørelser om avslag på og stans i arbeidsrettede tiltak er enkeltvedtak, slik at for eksempel reglene om klage i forvaltningsloven skal følges. Unntak i forvaltningslovforskriften om blant annet klageadgang for opptak til arbeidsmarkedskurs, gjelder klart definerte sakstyper og kunne ikke gi rettslig grunnlag for Navs generelle praksis.
Klagerett
Av forvaltningsloven § 28 fremgår det at enkeltvedtak kan påklages av en part eller andre med rettslig klageinteresse. For å kunne fastslå om en person har klagerett på et enkeltvedtak, må det derfor først tas stilling til om denne personen er part i saken, eller om han eller hun har såkalt rettslig klageinteresse i å få en overprøving av vedtaket.
Partsbegrepet er definert i forvaltningsloven § 2, der det fremgår at en part er en person som en avgjørelse retter seg mot, eller som saken ellers direkte gjelder. Ofte vil det være enkelt å ta stilling til om en person er part i en sak, som for eksempel hvis vedkommende har søkt om en ytelse eller et pålegg er rettet mot han eller henne. I andre tilfeller kan det bero på vanskelige vurderinger å avgjøre om en person er å anse som part i saken.
Retten til å klage på enkeltvedtak er ikke begrenset til partene i en sak, men gjelder også andre med rettslig klageinteresse. Spørsmålet om det foreligger rettslig interesse, kan også by på vanskelige avveininger og må løses i den enkelte sak. Av forhold som har betydning ved vurderingen nevnes aktuell interesse og tilknytning til saken. Dersom en person er part i saken, vil det som den store hovedregel ikke i tillegg stilles krav om rettslig klageinteresse.
Ombudsmannen tok i sak 2016/1353 opp med Fylkesmannen spørsmålet om en fostermor kunne sies å ha rettslig klageinteresse i en sak om innholdet i et tilbud om helgeavlastning til fostersønnen, som var multifunksjonshemmet. Barnet hadde hatt helgeavlastning i et spesielt opplegg i flere år, før kommunen ved ny vurdering for fremtiden, bestemte at avlastning skulle finne sted i kommunal avlastningsbolig. Ombudsmannen var enig i at det rettslige utgangspunktet er at det er barnevernet, som har overtatt omsorgen for et barn etter barnevernloven § 4-12 og formelt har ansvaret for barnet, som tar avgjørelser om for eksempel fravær fra hjemmet. Fosterforeldre utøver på vegne av barnevernet den daglige omsorgen. Det måtte likevel foretas en konkret vurdering av om fostermoren hadde rettslig klageinteresse. Ombudsmannen kom til at forholdene i saken kunne tilsi at fostermoren hadde en så vidt nær tilknytning til saken at hun burde få anledning til å få en overprøving av vedtaket, og Fylkesmannen ble bedt om å behandle spørsmålet om rettslig klageinteresse på nytt. Etter fornyet behandling kom Fylkesmannen under tvil til at fostermoren hadde rettslig klageinteresse, slik at hennes klage måtte behandles.
I en sak om sakskostnadsreglene i forvaltningsloven § 36 kunne få anvendelse var det spørsmål om to interessegrupper måtte anses som parter i klagesaken, se ombudsmannssak 2016/802. Kommunens vedtak om endring av to stedsnavn i kommunen ble opphevet av Klagenemnda for stedsnavnsaker, etter klage fra de to organisasjonene. De fremsatte krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36, men fikk avslag fra klagenemnda med den begrunnelse at de ikke var parter i saken. Ombudsmannen kom til at organisasjonene måtte anses som parter i klagesaken etter lov om stedsnavn og følgelig også som parter etter forvaltningsloven § 36.
I ombudsmannssak 2012/2941 kom ombudsmannen til at en elev eller elevens foreldre har en rimelig interesse i å få overprøvd en klage på vedtak etter opplæringslova kapittel 9a om det psykososiale skolemiljøet, også etter at eleven har sluttet ved den aktuelle skolen.
Selv om forvaltningsloven har virket i snart førti år, viser altså praksis at det fortsatt stadig oppstår tvil om tolkningen av sentrale begreper.