• Forside
  • Uttalelser
  • Spørsmål om startdato for klageinstansens tre måneders frist for endring til skade kunne avvike fra da underinstansen mottok klagen

Spørsmål om startdato for klageinstansens tre måneders frist for endring til skade kunne avvike fra da underinstansen mottok klagen

A klaget over at Finansdepartementet hadde avvist å behandle selskapets klage på et omgjøringsvedtak som det mente var gjort av Toll- og avgiftsdirektoratet i første instans.

Tollregion Vest-Norge ila A et administrativt tillegg for brudd på tollovens regler om selvdeklarering av varer. Etter klage 15. august 2014 fra A gjorde tollregionen 12. november 2014 delvis om sitt eget vedtak, og satte ned tillegget før klagen «for øvrig» samme dag ble oversendt Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) som klageinstans. TAD satte i vedtak 30. januar 2015 det ilagte tillegget opp igjen til opprinnelig beløp, og presiserte samtidig at den omgjøringen kunne påklages til Finansdepartementet. Det gjorde A. Finansdepartementet avviste klagen med den begrunnelse at saken alt var behandlet i to instanser, og at vedtak i klagesak ikke kan påklages.

På bakgrunn av As klage har ombudsmannen av eget tiltak undersøkt om startdato for klageinstansens tre måneders frist etter forvaltningsloven § 34 for endring av et vedtak til skade for parten kunne avvike fra datoen da «underinstansen mottok klagen». Ombudsmannen kom til at endringsfristen startet å løpe den datoen da «underinstansen mottok klagen». TADs endringsvedtak 30. januar 2015 var følgelig fattet etter at endringsfristen var utløpt, og kunne derfor ikke være bindende for A. Departementet ble derfor bedt om å påse at saken ble fulgt videre opp av TAD. 

Sakens bakgrunn

A ble 25. juli 2014 ilagt et administrativt tillegg av Tollregion Vest-Norge for å ha brutt reglene for foreløpig fortolling gjennom for sen rapportering ved selvdeklarering av varer. Tillegget, som ble fastsatt til 5% av avgiftsbeløpet som kunne ha blitt unndratt med tillegg av påløpte renter, utgjorde kr. 1 810 593. A klaget på det ilagte tillegget 15. august 2014. Primært ble det anført at ileggelsen av tillegget manglet hjemmel i tolloven § 16-10, subsidiært ble det klaget på utmålingen av det ilagte tillegget. På bakgrunn av As klage, gjorde tollregionen delvis om sitt eget vedtak, og satte tillegget ned til 1 million kroner. I vedtaket sendt A 12. november 2014 opplyste tollregionen blant annet:

«Vi gjør oppmerksom på at kopi av vedtaket er sendt inn til Toll- og avgiftsdirektoratet for vurdering. Toll- og avgiftsdirektoratet kan omgjøre dette vedtaket til ugunst for selskapet, jf. forvaltningsloven § 35 tredje ledd.

……….

Dette vedtaket kan påklages innen 5. desember 2014. En eventuell klage skal først sendes til tollregionen. …»

I oversendelsesbrev samme dag, 12. november 2014, til Toll- og avgiftsdirektoratet (TAD) – sendt i kopi til A – skrev tollregionen blant annet:

«Tollregionen har i et delvis omgjøringsvedtak av 11. november 2014 fastsatt det administrative tillegget til NOK 1000 000. Klagen for øvrig oversendes, da klagers prinsipale påstand er at vilkårene for å ilegge administrativt tillegg ikke er oppfylt.»

I tollregionens orienteringsbrev, som fulgte kopien sendt A, sto det blant annet:

«Vedlagt følger en kopi av vårt oversendelsesbrev til Toll- og avgiftsdirektoratet for de delene av vedtaket som opprettholdes. Dersom dere har ytterligere merknader i saken må disse fremsettes direkte overfor Toll- og avgiftsdirektoratet innen to uker etter at dere mottok dette brevet.»

I brev 27. november 2014 skal TAD ha varslet A om en mulig omgjøring til skade i klagebehandlingen, jf. forvaltningsloven § 34 tredje ledd. Det går ikke frem av saksdokumentene hvorvidt A hadde mottatt dette varslet da A i brev 3. desember 2014 direkte til direktoratet kom med «ytterligere kommentarer til hjemmelsgrunnlaget for tollmyndighetenes adgang til å ilegge en tollskyldner et administrativt tillegg.»  A avsluttet dette brevet slik:

«Dersom direktoratet kommer frem til at vilkårene for å ilegge tillegg etter [tolloven] §16-10 er oppfylt er vi av den oppfatning at tollregionens utmåling av tilleggets størrelse er en uforholdsmessig sanksjon sett i sammenheng med overtredelsens art og karakter. Denne anførselen gjelder også etter at tollregionen i forbindelse med klageoversendelsen valgte å sette tillegget ned til 1 million kroner.

For øvrig viser vi til klagen vår.»

I TADs vedtak 30. januar 2015 het det blant:

«Tollregionens vedtak av 12. november 2014 er ikke påklaget. Direktoratets adgang til å omgjøre vedtaket reguleres derfor av fvl. § 35 tredje ledd. …

Tollregion Vest-Norges vedtak av 25. juli opprettholdes. Regionens vedtak av 12. november 2014 omgjøres ved at det administrative tillegget endres fra kr 1 000 000 til 5 prosent. ….

Den delen av dette vedtaket som gjelder regionens vedtak av 12. november kan påklages til Finansdepartementet. ….»

I As klage 6. mars 2015 ble det presisert at klagen gjaldt «den delen av direktoratets vedtak som gjelder omgjøring til skade for A».  TAD fastholdt sitt vedtak, og videresendte 14. april 2015 klagen til Finansdepartementet. Departementet avviste i brev 14. november 2016 å ta klagen under behandling. Saken ble ansett som endelig avgjort ved direktoratets vedtak 30. januar 2015. Det ble vist til at klageinstansen kan prøve alle sider av saken jf. forvaltningsloven § 34 annet ledd, og at klageinstansens vedtak i klagesak ikke kan påklages jf. forvaltningslovens § 28 tredje ledd, første punktum.

A opprettholdt i brev 5. desember 2016 anførselen om at departementet måtte behandle klagen, og presiserte klagen slik: «A har verken påklaget eller bedt om ny behandling av ileggelsen av tilleggsavgift. Dette spørsmålet er, som departementet påpeker, behandlet av to instanser. …. Klagen fra A gjelder om vilkårene for omgjøring til skade etter fvl § 35 er oppfylt, og spesielt spørsmålet om det foreligger tilstrekkelige offentlige interesser for å kunne omgjøre tollregionens vedtak.»

Finansdepartementet svarte A 15. februar 2017 blant annet slik:

«Departementet tolket As brev 6. mars 2015 som en klage på vedtaket om ileggelse av administrativ tilleggsavgift, og fastslo 14. november 2016 at saken var endelig behandlet i forvaltningen ved Tolldirektoratets vedtak i klagesaken. A har i henvendelse 5. desember 2016 presisert at klagen gjaldt Tolldirektoratets vurdering av om vilkårene i forvaltningsloven § 34 tredje ledd første punktum var oppfylt. Etter denne bestemmelsen kan ikke et vedtak endres til skade for klageren, med mindre dennes interesser finnes å måtte vike for hensynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser.

Etter forvaltningsloven § 28 først ledd kan enkeltvedtak påklages. Et enkeltvedtak er vedtak som gjelder rettigheter eller plikter til en eller flere bestemte personer, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b.

Forvaltningsloven § 34 er en bestemmelse om klageinstansens kompetanse. Interesseavveiningen som skal foretas etter denne bestemmelsen er en avgrensning av klageinstansens kompetanse til å omgjøre vedtak til ugunst for klageren. Avgjørelser knyttet til klageinstansens kompetanse er etter departementets vurdering ikke enkeltvedtak. Det vises bl.a. til forarbeidene til forvaltningsloven, Ot. prp. nr. 3 side 99-100, der det fremkommer at interesseavveiningen som skal foretas er en materiell innskrenkning i klageorganets kompetanse:

«Etter departementets mening bør man derfor fortsatt ha en bestemmelse i forvaltningsloven som gir en videre (og klarere) adgang til endring til skade for en part enn hva som følger av de alminnelige endringsreglene. Men de samme hensyn som taler for å innskrenke klageinstansens kompetanse hvor endring av vedtaket vil bli til skade for klageren, gjør seg gjeldende også her. De begrensninger som er fastsatt i utkastet til ny § 34, bør derfor også tas inn i § 35 både når det gjelder endring av vedtak truffet av en førsteinstans og av vedtak i klagesak. I tillegg til denne «materielle» begrensning i kompetansen bør det fortsatt oppstilles som vilkår for adgang til omgjøring etter bestemmelsen at omgjøringen skjer innen en viss tid.»

I Sivilombudsmannens uttalelse SOMB-2002-57 (2002S 264) kan man også se at dette legges til grunn:

Klageinstansens kompetanse reguleres i utgangspunktet av forvaltningsloven § 34. Det følger av § 34 tredje ledd at vedtaket ikke kan endres til skade for klageren med mindre dennes interesser finnes å måtte vike for omsynet til andre privatpersoner eller offentlige interesser.»

Departementet legger på bakgrunn av dette til grunn at avgjørelser knyttet til klageinstansens kompetanse etter forvaltningsloven § 34 [er] ikke er et enkeltvedtak som kan påklages. For en prøving av om vilkårene etter § 34 tredje ledd var til stede, må vi derfor henvise til Sivilombudsmannen og domstolene.»

17. februar 2017 henvendte A seg nok en gang til Finansdepartementet, som fastholdt ikke å ta omgjøringssaken «under behandling i departementet som klagesak».

A henvendte seg så 13. mars 2017 til ombudsmannen. I klagen hit anførte A at TADs vedtak 30. januar 2015 var et omgjøringsvedtak gjort av direktoratet i første instans som Finansdepartementet etter loven var pliktig til å behandle som en klagesak. Det sentrale spørsmålet for A var om vilkårene for omgjøring etter forvaltningsloven § 35, herunder hensynet til offentlig interesse, var oppfylt.

Undersøkelsen herfra

Ombudsmannen tok saken opp med Finansdepartementet i brev 5. mai 2017. Hvorfor saken ble tatt opp med departementet, ble i undersøkelsesbrevet forklart slik:

«Departementet og direktoratet/A ASA synes å være uenige om direktoratets vedtak 30. januar 2015 er «vedtak i klagesak» jf. § 28 tredje ledd, og dermed om endringen av det administrative tillegget fastsatt i vedtaket 12. november 2014 ble gjort i medhold av § 34 tredje ledd eller § 35 tredje ledd. Begge bestemmelser inneholder absolutte frister for når melding om endring/omgjøring senest må være sendt klageren/den vedtaket retter seg mot. Hvorvidt fristen(e) er overholdt er ikke berørt av departementet eller A. Ombudsmannen har imidlertid funnet grunn til å undersøke denne delen av saken nærmere av eget tiltak.»

På bakgrunn av at departementet mente det rettslige spørsmålet i saken ble løst av forvaltningsloven § 34 tredje ledd, jf. § 28 tredje ledd, ble det under henvisning til tre måneders fristen i § 34 tredje ledd annet punktum spurt om når klagen ble mottatt i tollregionen. Det ble også bedt om en redegjørelse for hvilken dato departementet anså som utgangspunkt for fristberegningen etter § 34 tredje ledd annet punktum. I tillegg ble det bedt om departementets syn på om fristen for å endre til skade var overholdt, og om så ikke var tilfelle, hvilke konsekvenser det hadde for saken.

Finansdepartementet svarte i brev 9. juni 2017 at det ikke forelå informasjon om at klagen ble mottatt senere enn 15. august 2014. Skulle fristen regnes fra den datoen, var fristen oversittet da TADs omgjøringsvedtak 30. januar 2015 ble fattet. Etter departementet syn burde fristen tidligst beregnes fra 12. november 2014, som var da tollregionen satte tilleggsavgiften ned i omgjøringsvedtaket. Det standpunktet begrunnet departementet slik

«Etter sin ordlyd legger forvaltningsloven § 34 opp til at en klagesak enten kan avgjøres ved at underinstansen opphever eller endrer sitt vedtak dersom de finner klagen begrunnet, jf. annet ledd, eller sender saken til klageinstansen, jf. fjerde ledd. Bestemmelsen må imidlertid forstås slik at underinstansen også kan foreta en delvis endring av sitt vedtak, se blant annet uttalelse fra Lovavdelingen 15. oktober 1996 (JDLOV 1996-5891). I sistnevnte tilfelle blir spørsmålet om saken også skal oversendes klageinstansen for behandling. Sendes saken ikke over til klageinstansen for behandling, følger det av nevnte uttalelse at underinstansens omgjøringsvedtak kan påklages. Sendes derimot saken også over til klageinstansen, kan departementet ikke se at det vil være praktisk eller hensiktsmessig for klageren å fremme en selvstendig klage på omgjøringsvedtaket siden klageinstansen kan prøve alle sider av saken. I et slikt tilfelle vil det være naturlig at klager begrenser seg til å komme med eventuelle merknader til oversendelsen av klagen til klageinstansen. Dette har A også gjort i brev 3. desember 2014.

Fristbestemmelsen i forvaltningsloven § 34 tredje ledd tar utgangspunkt i klagen. Direktoratet fattet et nytt vedtak i januar 2015, og dersom fristen skal regnes fra tollregionen mottok klagen 15. august 2014 er fristen oversittet. Tolldirektoratets vedtak i klagesaken innebærer imidlertid ikke en omgjøring av tollregionens opprinnelige vedtak, men av tollregionens omgjøringsvedtak 12. november 2014 under klagebehandlingen. Klagebehandlingen av saken har etter departementets vurdering fått et annet forløp enn forutsatt i forvaltningsloven.

Fristen på tre måneder i forvaltningsloven § 34 er satt på bakgrunn av innrettingshensyn hos klager. I Ot. prp. nr. 3 (1976-1977) s. 96 uttales det blant annet følgende:

«Av hensyn til klageren foreslås dessuten att [sic] endring til skade for ham må skje innen en frist. Bestemmelsen kan føre til problemer hvor klagesaken nødvendiggjør en forholdsvis omfattende utredning. Man antar imidlertid at gode grunner taler for å sette en ramme for klagebehandlingen, slik at endring til skade for klageren må skje innen en bestemt frist. (Dermed vil man søke å unngå at en endring fører til vesentlige eller urimelige forstyrrelser i tilfeller hvor klageren har innrettet seg etter vedtaket så langt det ikke er angrepet av ham. (…)»

Departementet mener at hensynene bak bestemmelsen taler for at fristen på tre måneder tidligst bør beregnes fra tollregionen fattet sitt omgjøringsvedtak, altså 12. november 2014. Det er dette vedtaket som danner basis for As eventuelle innrettelser under klagesaksbehandlingen. Det var først da endringsvedtaket ble fattet at A kan ha hatt en forventning om å bli ilagt den lavere tilleggsavgiften og hatt anledning til å innrette seg i samsvar med dette. Dersom A hadde påklaget omgjøringsvedtaket, ville fristen begynt å løpe først fra det senere tidspunkt når tollregionen mottok klagen. A hadde som nevnt ikke behov for å påklage vedtaket, da de i brev 12. november 2014 av tollregionen ble informert om at saken var oversendt klageinstansen fordi klageren ikke fullt ut var gitt medhold i klagen. I den foreliggende saken ville det ikke være i tråd med bestemmelsens formål og gi en lite praktisk løsning om 3 måneders-fristen skulle beregnes fra da klagen på tollregionens opprinnelige vedtak ble mottatt.

Departementet reiser også spørsmål om As brev 3. desember 2014 i praksis kan anses som en klage på omgjøringsvedtaket, og at fristen i § 34 bør beregnes fra dette tidspunktet. I brevet gjentas hovedanførslene i klagen, og det vises til klagebrevet fra august 2014. I brevet fremheves det at anførslene også gjelder omgjøringsvedtaket, og det uttales blant annet: «Denne anførselen gjelder også etter at tollregionen i forbindelse med klageoversendelsen valgte å sette tillegget ned til 1 million kroner.».

Som anført over, legger departementet til grunn at forvaltningsloven § 34 i dette tilfellet må tolkes slik at 3 måneders-fristen ikke er oversittet.

Departementet ser imidlertid at det kan reises spørsmål ved tollregionens behandling av saken. Etter departementets vurdering burde tollregionen ikke truffet et vedtak i klagesaken når de ikke har grunn til å tro at klageren fullt ut ville være fornøyd med vedtaket, se Norsk Lovkommentar note 850 til forvaltningsloven. Saken burde i tilfelle vært oversendt klageinstansen med innstilling om at vedtaket omgjøres slik det framkommer av omgjøringsvedtaket. Fristen for omgjøring til ugunst i forvaltningsloven § 34 ville da ikke ha betydning fordi resultatet av klagebehandlingen i tilfelle ikke ville innebære et vedtak til skade. Vi nevner at i merknadene 3. desember 2014 har ikke A kommet med innsigelser mot at saken ble oversendt som klagesak.»

I brev til ombudsmannen 29. juni 2017 kommenterte A svaret fra Finansdepartementet. A anførte at tre måneders fristen i § 34 tredje ledd annet punktum er «en absolutt begrensning i klageinstansens adgang til å endre vedtak til skade for klageren.» Bestemmelsen åpnet ikke for formåls- eller reelle hensynsbetraktninger, «slik finansdepartementet synes å antyde».

Ombudsmannens syn på saken

Gjennom undersøkelsene herfra har ombudsmannen fått bekreftet at Finansdepartementet fastholder avvisningen av As klage 6. mars 2015 på TADs omgjøringsvedtak 30. januar 2015 på det grunnlag at dette omgjøringsvedtaket var klageinstansens vedtak i klagesaken initiert ved As klage 15. august 2014. Etter departementets syn var omgjøringsvedtaket et utslag av at «klageinstansen kan prøve alle sider av saken jf. forvaltningsloven § 34, annet ledd», og avvisningen av klagen 6. mars 2015 således en følge av at «klageinstansens vedtak i klagesak ikke kan påklages jf. forvaltningslovens § 28 tredje ledd, første punktum».

Det var departementets avvisningsvedtak 14. november 2016 under henvisning § 28 tredje ledd, første punktum som gjorde at ombudsmannen fant grunn til å undersøke av eget tiltak om 3 måneders fristen i § 34 tredje ledd annet punktum var overholdt da vedtaket 30. januar 2015 ble sendt A. Saken her har vært begrenset til det spørsmålet. Hvorvidt departementets standpunkt om at TADs omgjøring 30. januar 2015 av tollregionens endringsvedtak 12. november 2014 må anses som klageinstansens vedtak i As klagesak reist i klagen 15 august 2014, er i samsvar med gjeldende rett, har ikke vært gjenstand for undersøkelse her. At det spørsmålet ikke er undersøkt her, er ikke nødvendigvis ensbetydende med at ombudsmannen deler departementets standpunkt.

§ 34 tredje ledd annet punktum lyder:

«Melding om slik endring [endring til skade] må være sendt klageren innen 3 måneder etter at underinstansen mottok klagen.»

Departementet har rett i at fristen på tre måneder er satt av hensyn til klagers behov for å kunne innrette seg «etter vedtaket så langt det ikke er angrepet av ham», jf. Ot. prp. nr. 3 (1976-1977) s. 96. Det er også riktig som departementet påpeker at «det var først da endringsvedtaket ble fattet [av tollregionen 12. november 2014] at A kan ha hatt en forventning om å bli ilagt den lavere tilleggsavgiften og hatt anledning til å innrette seg i samsvar med dette». Ombudsmannen finner likevel at § 34 tredje ledd annet punktum må forstås i tråd med sin klare ordlyd, også i denne saken. Begrunnelsen for ombudsmannens standpunkt er denne:

Som departementet viser til i svarbrevet hit, tar fristbestemmelsen i forvaltningsloven § 34 tredje ledd utgangspunkt i klagen. Den aktuelle klagen i denne saken ble vitterlig fremmet 15. august 2014. Da Finansdepartementet i brev 14. november 2016 til A avviste å behandle selskapets klage 6. mars 2015, ble avvisningen begrunnet med at TADs vedtak 30. januar 2015 måtte anses som klageinstansens endelige avgjørelse av As klagesak. Ut fra den begrunnelsen som departementet har gitt for sitt avvisningsvedtak, kan ikke ombudsmannen se at startdatoen for tremånedersfristen i § 34 tredje ledd annet punktum kan settes senere enn da tollregionen mottok As klage datert 15. august 2014. Det var den klagen –  og bare den – som TAD behandlet som klageinstans. I svarbrevet hit 9. juni 2017 har departementet erkjent at hvis endringsfristen etter § 34 tredje ledd annet punktum skal regnes fra 15. august 2014, så var fristen oversittet da TADs omgjøringsvedtak 30. januar 2015 ble fattet. Ombudsmannen er enig i det.

Dette innebærer at TADs omgjøringsvedtak 30. januar 2015 ikke kan anses bindende for A.

Konklusjon

Ombudsmannen har kommet til at Toll- og avgiftsdirektoratets omgjøringsvedtak til skade for A 30. januar 2015 ble fattet etter at endringsfristen var utløpt. Vedtaket anses derfor ugyldig.

Ombudsmannen ber Finansdepartementet påse at denne saken følges opp av TAD i tråd med konklusjonen i denne uttalelsen om at endringsfristen var oversittet da TADs omgjøringsvedtak 30. januar 2015 ble fattet.

Ombudsmannen ber om å bli orientert om hvordan saken blir fulgt opp videre.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Saksbehandlingen ved avvisning av klage på tjenstlig irettesettelse

Saksbehandlingen ved avvisning av klage på tjenstlig irettesettelse

Hjemmetjenesten i Bydel X ga A en skriftlig irettesettelse som den mente lå innenfor arbeidsgivers styringsrett. A oppfattet irettesettelsen som et enkeltvedtak, og klaget. Klagen ble avvist av X, og i januar 2017 oversendt til overordnet organ Y for behandling i Klagenemnda. Y sendte saken i retur, med veiledning om hvordan bydelen burde behandle saken. Etter ny vurdering kom bydelen til at irettesettelsen kunne anses som et enkeltvedtak. Irettesettelsen ble igjen påklaget, og i juni 2017 oversendt Y med ny anmodning om behandling i Klagenemnda. Etter en telefon til bydelen der det ble opplyst at det ikke var klagerett på irettesettelsen, sendte Y saken i retur til bydelen på nytt.

Da saken ble bragt inn for ombudsmannen, ble Y spurt om hvorfor de var uenig med bydelen i at irettesettelsen kunne anses som et enkeltvedtak med klagerett. I svarbrevet ble forklart at Y i januar/februar 2017 oppfattet at bydelen mente advarselen som var gitt til A, lå innenfor arbeidsgivers styringsrett. Hvorfor Y angivelig oppfattet saken på samme måte i juni 2017, ga svarbrevet ingen forklaring på. Svaret hit ga derfor inntrykk av at Y knapt hadde gjort seg kjent med utviklingen i saken etter at den i februar 2017 var sendt i retur til bydelen.

Ombudsmannen uttalte at om det inntrykket var riktig, så hadde Ys saksbehandling sviktet grovt på det punkt. I tillegg var det i strid med forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk at Y ikke hadde gitt en skriftlig og utførlig rettslig begrunnelse for hvorfor den ikke delte bydelens syn om at irettesettelsen kunne anses som et enkeltvedtak. Y ble følgelig bedt om å behandle saken på nytt.

Sakens bakgrunn

Saken ombudsmannen har tatt opp med overordnet organ Y har sin bakgrunn i en henvendelse hit fra advokat C på vegne av A. Advokat C mente en tjenstlig irettesettelse som A var ilagt av sin arbeidsgiver, Hjemmetjenesten i Bydel X, var et enkeltvedtak, og derfor ikke fattet på lovmessig og forsvarlig grunnlag. As klage på vedtaket var følgelig også feilbehandlet, både av Bydel X og Y. Ombudsmannen har begrenset sin undersøkelse av saken til Ys behandling av klagesaken.

Etter det opplyste har A arbeidet kontinuerlig ved Z i bydel X fra 17. juni 2011 – frem til 1. januar 2016 som sykepleier, fra da av som fast ansatt helsefagarbeider i 100 % stilling. 11. august 2016 fikk A fra Bydelsadministrasjonen denne skriftlige tjenstlig tilrettevisningen (irettesettelsen):

«Tjenstlig tilrettevisning (Irettesettelse)

  • I medhold av arbeidsgivers styringsrett, jfr. personalhåndbokens punkt 3.5.1, irettesettes du for følgende forhold:Truende oppførsel overfor nære kollegaer 2. juli 2016 (J fr. møter med deg 11. og 12. juli)
  • Nekter samarbeid i forhold til endringer av arbeidslister ved sykefravær

Dette er brudd på arbeidsavtalen og aksepteres ikke.

Vi gjør oppmerksom på at dersom tilsvarende eller andre kritikkverdige forhold i tjenesten skulle oppstå, vil det kunne få konsekvenser for ditt ansettelsesforhold.»

Irettesettelsen ble 12. september 2016 påklaget av advokat C på vegne av A. Etter hennes oppfatning måtte den skriftlige irettesettelsen anses som ordenstraff, og var følgelig et enkeltvedtak som kunne påklages. Grunnlaget for klagen var i hovedsak at A mente at han 2. juli 2016 hverken hadde opptrådt truende overfor sine kolleger eller nektet å samarbeide om endring av arbeidslister grunnet sykefravær. Bydelen avviste klagen i «vedtak om avvisning klage» 23. september 2016, med den begrunnelse at bydelens tjenstlig tilrettevisning ikke var et enkeltvedtak, og at det derfor ikke var anledning til å klage på tilrettevisningen. Avvisningsvedtaket ble påklaget i brev 17. oktober 2016, som advokat C avsluttet slik:

«Samlet sett anføres det således at den skriftlige, tjenstlige tilrettevisningen av 12.08.16 både ut fra de ytre forhold og sitt reelle innhold – åpenbart fremstår som en ordenstraff. I lys av de alvorlige beskyldningene som fremsettes fra arbeidsgiver, tilsier hensynet til min klients rettssikkerhet at det må være anledning til å klage over en slik form for reaksjon.»

I nytt «avvisningsvedtak» 12. januar 2017 opprettholdt bydelen avvisningen 23. september 2016. Opprettholdelsen ble i hovedsak begrunnet slik:

«Bydelen er av den oppfatning at tjenstlig tilrettevisning av 11.08.16 ikke er av inngripende karakter. Det ble gitt en skriftlig beskjed om at det forelå kritikkverdige forhold. Det har ikke kommet noen reaksjoner som følge av tilrettevisningen. Det stemmer at brev av 11.08.16 vil bli arkivert i ansattes personalmappe, men kan etter vår oppfatning ikke tillegges avgjørende vekt i forhold til vurdering om det foreligger et enkeltvedtak eller ikke. Vi kan ikke se at det i klagen fremgår andre opplysninger som gjør at bydelen skal endre sitt vedtak om avvisning av klage.

Bydel Xs vurdering er derfor at bydelens tjenstlig tilrettevisning ikke er et enkeltvedtak jfr. forvaltningslovens § 2, og det er dermed ikke anledning til å klage på dette. Det opprettholdes at klagen avvises jfr. forvaltningsloven § 33. Etter ovennevnte redegjørelse vil saken oversendes til W kommunes klagenemnd for videre klagesaksbehandling.»

I brev 10. februar 2017 kommenterte advokat C bydelens «vedtak» 12. januar 2017 blant annet slik:

 «Under avsnittet «begrunnelse”, 3. setning, fremgår at “Det har ikke kommet noen reaksjoner som følge av tilrettevisningen.” For ordens skyld bemerkes at det ikke medfører riktighet, da den tjenstlige tilrettevisningen ble påklaget av undertegnede 12.09.16.»

Deretter, i brev til A 24. februar 2017, opplyste bydelen at de «etter fornyet vurdering av sakens faktum» hadde kommet til at «irettesettelsen som er gitt kan anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven». Fordi den den tjenstlige irettesettelsen 11. august 2016 ble gitt i medhold av arbeidsgivers styringsrett, og forvaltningslovens saksbehandlingsregler ikke var overholdt, ville bydelen «foreta en helt ny behandling av ovennevnte tjenstlig irettesettelse».  Med brevet 24. februar 2017 fulgte slikt «Varsel om tjenestepåtale»:

«VARSEL OM TJENESTEPÅTALE

I medhold av bestemmelsene i forvaltningsloven § 16 meddeles du herved at W kommune, Bydel X vurderer å gi deg tjenestepåtale for følgende forhold:

  • Truende oppførsel overfor nære kollegaer 2. juli 2016 (jfr. møter med deg 1. og 12. juli)
  • Nekter samarbeid i forhold til endringer av arbeidslister ved sykefravær.

Rettsgrunnlaget for tjenestepåtalen er personalreglementets § 11.

Vi gjør oppmerksom på at du har rett til å uttale deg før endelig vedtak om tjenestepåtale fattes. Uttalelsen kan enten skje skriftlig eller ved møte med administrasjonen. Uttalefrist settes til 14 dager fra mottak av dette varsel.»

I brev til bydelen 6. mars 2017 spurte advokat C om bydelen anså irettesettelsen 11. august 2016 å være falt bort grunnet ugyldighet. Bydelen svarte i brev 9. mars 2017 at avvisningsvedtaket 23. september 2016 var opphevet, men den tjenstlige irettesettelsen var ikke å anse som ugyldig. Det standpunktet begrunnet bydelen slik:

«Selv om det foreligger noen feil ved den måten avgjørelsen er blitt til på, mener bydelen at feilene ikke har virket bestemmende på vedtakets innhold, jfr. fvl. § 41. Ved å foreta fornyet saksbehandling for nøyaktig samme forhold, vil bydelen rette opp de prosessuelle saksbehandlingsfeilene som er gjort i denne saken.

Arbeidsgiver foreslår et avklaringsmøte, dersom det fremdeles er uklart hvorvidt bydelen vil rette opp de prosessuelle feilene ifht tjenstlig tilrettevisning av 11.08.16.»

I brev 28. april 2017 skrev så advokat C dette til bydelen:

«I sistnevnte brev av 09.03.17 fremgår at bydelen vil rette opp de prosessuelle feilene den i brev av 24.02.17 erkjenner å ha begått, ved ikke å ha fulgt kravene til saksbehandling ved enkeltvedtak etter forvaltningsloven. Samtidig slår bydelen i brevet av 09.03.17 fast at feilene ikke har virket bestemmende for vedtakets innhold.

Da Bydel X på forhånd har bestemt at feilene ikke har virket bestemmende på vedtakets innhold, har det ingen hensikt for min klient å forlenge saksbehandlingstiden ved at bydelen skal ha en prosess hvor den angivelig skal rette opp prosessuelle feil.

Denne vil dermed ikke ha noe reelt innhold og uansett ikke ivareta formålet med reglene om rettssikkerhet for den vedtaket retter seg mot. Det bes om og forutsettes at bydelen nå omgående sender klage av 12.09.16 til klageinstansen for behandling.»

I brev fra bydelen 2. juni 2017 ble advokat C orientert om at klagen var oversendt til Y.  I nytt brev 21. juni 2017 informerte bydelen advokat C om at Y anså den tjenstlige irettesettelsen som en beslutning i medhold av arbeidsgivers styringsrett, ikke som et enkeltvedtak som det var adgang til å påklage. Bydelen avsluttet brevet 21. juni 2017 slik: «Y vurderer at kommunikasjonen i denne saken skjer mellom Bydel X som arbeidsgiver og den ansatte/dennes fullmektig.»

På vegne av A anmodet advokat C i brev 12. juli 2017 ombudsmannen om å undersøke hvorvidt den tjenstlige irettesettelsen var å anse som et enkeltvedtak, samt å vurdere saksbehandlingen hos Bydel X og Y.

Undersøkelsen herfra

I brev herfra 21. juli 2017 ble Y spurt om hvorfor de – i motsetning til bydelen – ikke anså den tjenstlige irettesettelsen gitt A 11. august 2016 som et enkeltvedtak.

Y svarte i brev 1. september 2017 i hovedsak slik:

«Y mottok 26.01.2017 en sak fra bydel X om avvisning av klage på tjenstlig tilrettevisning til endelig behandling i W kommunes klagenemnd.

I brev av 06.02.2017 ble bydelen veiledet i hvilke saker som behandles av kommunes klagenemnd og hvordan vi mener bydelen burde behandle saken.

Det heter blant annet i brevet:

«Det følger av personalreglementet for W kommune – Rundskriv 21/2012 og av oversikten over enkeltvedtak som kan påklages til klagenemnda at det er vedtak «Ordenstraff» (tjenestepåtale) som kan påklages, men ikke de mindre omfattende reaksjonene. En tjenstlig tilrettevisning er en type mindre inngripende reaksjon, en beslutning og ikke et enkeltvedtak.

Det heter i W kommunes Personalhåndbok pkt. 3.5.1 Tjenstlig tilrettevisning

«Ved kritikkverdige forhold i tjenesten kan arbeidsgiver i kraft av sin styringsrett irettesette arbeidstaker. Alminnelig tjenstlig tilrettevisning er en reaksjon som også kan ha form av en advarsel …..(…)

Spørsmålet om grensen mellom den rene tjenstlige tilrettevisning og tjenestepåtale er ikke alltid lett å trekke. Det avgjørende må være formålet med reaksjonen. En skriftlig tjenestepåtale er ment som en sanksjon, dvs. en korreks ved tjenesteforsømmelser av en mer alvorlig karakter. Dette i motsetning til en tilrettevisning, som primært er ment å skulle vise arbeidstakeren til rette, evt. advare mot gjentatte forsømmelser m.v.

En tjenstlig tilrettevisning vil være forankret i tjenesteforholdet og vil etter sitt innhold først og fremst ha som siktemål å klargjøre nærmere innholdet og omfanget av arbeidstakerens tjenesteplikter. Tilrettevisningen gis i tilknytning til arbeidet og skal være retningsgivende for arbeidsforholdet.»

Med en tilrettevisning menes først og fremst en klargjøring fra arbeidsgiver om hvilke forventninger en har til den ansatte. En tjenestepåtale er derimot en sanksjon for overtredelse eller tilsidesettelse av tjenesteplikter.

Slik bydelen har behandlet saken og slik den tjenstlige tilrettevisningen er utformet, er det uklart om realiteten i saken er ment som en ordenstraff.

Dersom arbeidsgiver i denne saken faktisk har ment å gi en tilrettevisning for å korrigere og/eller veilede, uten uttrykkelig henblikk på fremtidig arbeidsforhold, må det fastholdes overfor arbeidstaker og hans advokat Ct dette er en beslutning som ligger innenfor arbeidsgivers styringsrett og sånn sett ikke er et enkeltvedtak med klageadgang.

Dersom arbeidsgiver i motsatt tilfelle mener at tilrettevisningen i realiteten er en ordenstraff, så følger det av forvaltningsloven § 2, annet ledd at det er å anse som et enkeltvedtak. Det betyr at det er krav om forhåndsvarsel, vedtaket skal begrunnes og det skal opplyses om klageadgang.»

Saken ble sendt i retur til bydelen for at de pånytt skulle vurdere saken. Y var i denne perioden i kontakt med bydelen pr. telefon, og vi oppfattet at bydelen mente at forholdene som var beskrevet i den tjenstlige tilrettevisning ikke var så alvorlige at de kunne betegnes som en ordenstraff og en sanksjon mot arbeidstaker. Tilrettevisningen synes å være ment som en advarsel som primært var ment å skulle vise arbeidstaker til rette og korrigere arbeidstakers uønskede adferd. Denne type advarsel anses å legge innenfor arbeidsgivers styringsrett.

Y mottok ett nytt brev 02.06.2017 hvor bydelen pånytt ber om at den tjenstlige tilrettevisning oversendes klagenemnda. Denne saken ble også sendt i retur til bydelen 12.06.2017, se vedlegg.»

Blant de nevnte vedleggene var kopi av Ys brev 12. juni 2017 til Bydel X. Der sto skrevet følgende:

«Det vises til telefonsamtale 09.06.2017 med (…). Vedlagt følger som avtalt bydelens oversendelse i retur.»

De øvrige vedleggene til Ys svar til ombudsmannen dokumenterte at fra Bydel X hadde Y fått oversendt kopi av hele korrespondansen mellom bydelen og advokat C/A frem til saken ble oversendt fra bydelen 2. juni 2017, inkludert den tjenstlige tilrettevisningen 11. august 2016 og varselet om tjenestepåtale 24. februar 2017.

I brev herfra 8. september 2017 fikk advokat C oversendt kopi av Ys svarbrev 1. september 2017, samt kopi av Ys brev til Bydel X 6. februar 2017. Ys svar til ombudsmannen kommenterte hun i brev hit 29. september 2017.

Ombudsmannens syn på saken

Som påpekt innledningsvis har ombudsmannens undersøkelse i denne saken vært begrenset til Ys behandling av As klagesak. Spørsmålet som ble stilt var hvorfor Y ikke delte Bydel Xs endrede syn i brev til A 24. februar 2017 om at den tjenstlige irettesettelsen A fikk 11. august 2016 var et enkeltvedtak som A følgelig hadde klagerett på.

Ys veiledning til bydelen i returbrevet 6. februar 2017 om forskjellen på en tilrettevisning og en tjenestepåtale (ordenstraff), og kravene til saksbehandlingen når arbeidsgiver gir en ordenstraff, er etter ombudsmannens oppfatning i samsvar med gjeldende rett. I samme brev var også sitert fra W kommunes Personalhåndbok pkt. 3.5.1 «Tjenstlig tilrettevisning», hvor det blant annet står at grensen mellom den rene tjenstlige tilrettevisning og tjenestepåtale ikke alltid er lett å trekke. Ombudsmannen er enig i det. Denne grensen kan særlig være vanskelig å trekke hvis formålet med arbeidsgivers reaksjon fremstår mer tvetydig enn klart.

Slik As sak er opplyst hit kan det ikke være tvil om at Ys veiledning i brevet 6. februar 2017, inkludert henvisningen til rettledningen i W kommunes Personalhåndbok pkt. 3.5.1, i det minste var medvirkende til at bydelen tok opp irettesettelsen av A til ny vurdering, og da kom til at irettesettelsen kunne anses som et enkeltvedtak. Ombudsmannen viser til sitatene foran fra bydelens brev til A 24. februar 2017 hvor A ble informert om at bydelen «etter fornyet vurdering av sakens faktum», hadde kommet til at «irettesettelsen som er gitt kan anses som et enkeltvedtak etter forvaltningsloven».  Ut fra måten bydelen ordla seg i nevnte brev, synes bydelen selv å ha vært i tvil om reaksjonen som ble gitt til A etter hendelsene 2. juli 2016 var en «ordenstraff».  Når det er situasjonen, er det etter ombudsmannens oppfatning mest i samsvar med god forvaltningsskikk å konkludere –  slik bydelen gjorde – med at ileggelsen av reaksjonen og følgelig også klagen på den skulle behandles etter reglene om enkeltvedtak.

I brevet hit 1. september 2017 skriver Y at det var deres oppfatning at «bydelen mente at forholdene som var beskrevet i den tjenstlige tilrettevisning ikke var så alvorlige at de kunne betegnes som en ordenstraff og en sanksjon mot arbeidstaker». Ut fra Ys øvrige redegjørelse i det brevet, kan det vanskelig være tvil om at den oppfatning bygget på telefonkontakt med bydelen fra før 24. februar 2017. Hvorfor Y – etter 2. juni 2017 å ha mottatt den nye anmodningen om å fremlegge As klagesak for kommunens klagenemnd –  tydeligvis fortsatt sto ved oppfatningen om at irettesettelsen var «en advarsel som primært var ment å skulle vise arbeidstaker til rette og korrigere arbeidstakers uønskede adferd», gir brevet ingen forklaring på. Ombudsmannen anser det som en vesentlig mangel ved Ys redegjørelse hit.

Som påpekt foran har Y, gjennom vedleggene til brevet hit 1. september 2017, selv dokumentert at den fra bydelen hadde fått fremlagt alle sider ved sakens utvikling i tiden mellom returbrevet 6. februar 2017 og bydelens nye anmodning om at klagesaken ble oversendt klagenemnda.  Redegjørelsen i brevet hit 1. september gir derfor ombudsmannen klart inntrykk av at Y knapt kan ha gjort seg kjent hvordan As sak sto – faktisk og rettslig –  etter å ha mottatt sakens dokumenter 2. juni 2017 sammen med anmodningen om klagebehandling. Er det inntrykket riktig, har Ys saksbehandling sviktet grovt på dette punkt. Uansett Ys syn på om bydelens reaksjon overfor A var et enkeltvedtak, så hadde Y i henhold til de ulovfestede reglene om forsvarlig saksbehandling, plikt til å gå gjennom saksdokumentene oversendt 2. juni 2017.

Ved en forsvarlig gjennomgang ville Y ha sett hvorfor A, etter bydelens oppfatning nå, hadde klagerett. Av advokat Cs brev til bydelen 28. april 2017 burde Y også ha forstått hvorfor bydelen –  etter 24. februar 2017 å ha sendt A «varsel om tjenestepåtale» – ikke hadde fattet et vedtak om «tjenestepåtale», og klagen 12. september 2016 på irettesettelsen 11. august 2016 i stedet var oversendt på nytt. Ut fra korrespondansen mellom bydelen og advokat C/A fra og med 24. februar 2017 og frem til og med advokat Cs brev til bydelen 28. april 2017 burde Y også ha blitt oppmerksom på at bydelen – ut fra sin egen nye oppfatning om at irettesettelsen kunne anses som et enkeltvedtak – fortsatt hadde et klart behov for veiledning i behandlingen av saken, blant annet om anvendelsen av forvaltningsloven § 41.

Slik saken er opplyst hit, fant Y det tilstrekkelig å avvise As klage gjennom en telefonsamtale med bydelen. I den skal bydelen angivelig kun ha fått beskjed om at den tjenstlige tilrettevisningen 11. august 2016 ikke var et enkeltvedtak, men en beslutning som lå innenfor arbeidsgivers styringsrett, og som det derfor ikke var klagerett på. Videre fikk bydelen i samme telefonsamtale angivelig også beskjed om at det var bydelens oppgave og ansvar som arbeidsgiver for A selv å kommunisere med ham/hans fullmektig om denne saken.

Som alt påpekt foran, er det to grunnleggende ulovfestet krav til all offentlig forvaltning at saksbehandlingen skal være forsvarlig og i tråd med god forvaltningsskikk.  Saksbehandlingen bør innrettes slik at det kan etterprøves at disse grunnleggende kravene er ivaretatt. Når – som i denne saken – Y hadde et annet rettslig syn på spørsmålet om As klagerett enn bydelen, burde Y gitt en utførlig skriftlig rettslig begrunnelse for hvorfor irettesettelsen ikke kunne anses som et enkeltvedtak. Eller mer presist; hvorfor det etter Ys syn ikke var tvilsomt – jf. ovenfor – at reaksjonen overfor A kun var en tilrettevisning innenfor arbeidsgivers styringsrett. Etter ombudsmannens syn var det derfor klart i strid med de ulovfestede reglene om forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk at Y nøyde seg med å sende saken i retur etter en muntlig beslutning i telefonsamtale med bydelen.

Oppsummering

24. februar 2017 synes bydelen å ha vært i tvil selv om reaksjonen som ble gitt til A etter hendelsene 2. juli 2016 var en «ordenstraff».  Da er det etter ombudsmannens oppfatning mest i samsvar med god forvaltningsskikk å konkludere –  slik bydelen gjorde – med at ileggelsen av reaksjonen og følgelig også klagen på den, skulle behandles etter reglene om enkeltvedtak.

Slik saken er opplyst, må ombudsmannen legge til grunn at Y knapt gjorde seg kjent hvordan As sak sto – faktisk og rettslig –  da den 2. juni 2017 mottok ny anmodning om klagebehandling.  Det anser ombudsmannen som en grov svikt i byrådsavdelingens saksbehandling. Det var i strid med forsvarlig saksbehandling og god forvaltningsskikk at Y ikke ga en utførlig skriftlig rettslig begrunnelse for hvorfor den ikke delte bydelens syn om at irettesettelsen kunne anses som et enkeltvedtak.

På denne bakgrunn ber ombudsmannen Y behandle på nytt Bydel Xs anmodning 02. juni 2017 om at As klage 12. juni 2016 blir oversendt til W kommunes klagenemnd. Ombudsmannen forutsetter at Y ved den nye behandlingen tar hensyn ombudsmannens bemerkninger og synspunkter ovenfor. Det bes om at ombudsmannen orienteres om utfallet av Ys nye behandling så snart det foreligger, og senest innen to måneder.

Plassering av fylling nærmere nabogrensen enn 4 meter

Saken gjelder spørsmål om en fylling er å anse som et «lignende mindre tiltak» som kan plasseres nærmere nabogrensen enn fire meter, jf. plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-4 tredje ledd bokstav b, jf. § 30-4.
I både Fylkesmannen i Møre og Romsdal og Haram kommunens begrunnelser for å anse den omsøkte fyllingen som et «mindre tiltak» etter pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b, jf. § 30-4, er henvisningen til fyllingens maksimale høyde på 2 meter fremtredende. Vedtakene forstås slik at det er lagt avgjørende vekt på avviket mellom fyllingens høyde og maksimal tillatt høyde for tiltak som er unntatt krav om søknad og tillatelse etter pbl. § 20-5 jf. byggesaksforskriften (SAK10) § 4-1.
Etter ombudsmannens syn er begrunnelsen i Fylkesmannens vedtak egnet til å reise tvil om Fylkesmannen hadde lagt til grunn et riktig rettslig utgangspunkt og gjort de nødvendige vurderinger av fyllingens omfang og utforming. Fylkesmannen bes om å vurdere saken på nytt.

Sakens bakgrunn

Saken gjelder Fylkesmannen i Møre og Romsdals vedtak 10. januar 2017. Fylkesmannen opprettholdt – etter klage fra naboene – Haram kommunes vedtak 26. oktober 2016. Vedtaket gjaldt tillatelse til oppfylling av en tomt i kommunen og godkjenning av plassering av fyllingsfoten 1 meter fra nabogrensen. Fylkesmannen vurderte 7. februar 2017 om han hadde grunnlag for å omgjøre det endelige vedtaket, men kom til at det ikke var tilfellet.

Klagerne brakte saken inn for ombudsmannen og anførte at det ikke var hjemmel til å godkjenne utfyllingen av tomten som omsøkt. Det ble blant annet anført at hele eiendommen var gjort til gjenstand for opp- og utfylling, og at fyllingen var av et omfang og areal som medfører at den ikke kan betegnes som «mindre», jf. plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-4 tredje ledd bokstav b.

Undersøkelsene herfra

Ombudsmannen besluttet å undersøke Fylkesmannens vurdering av om den aktuelle fyllingen er å anse som et «mindre tiltak» som kommunen kan godkjenne plassert nærmere nabogrensen enn 4 meter, jf. pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b. I brev 18. august 2017 viste ombudsmannen til Fylkesmannens begrunnelse, der det blant annet fremgikk:

«Det er ikkje gitt nokon klar definisjon på kva som skal reknast som «mindre tiltak» etter §29-4, 3. ledd, og omgrepet «mindre tiltak» er brukt med ulikt innhald i ulike samanhengar i lov og forskrift. Det må likevel i denne vurderinga vere naturleg å sjå hen til kva tiltak lovgivar har sett på som mindre i høve til SAK § 4-1, der ein har vurdert at tiltaket vil få såpass avgrensa verknader for naboeigedomen at ein i utgangspunktet kan tillate ei plassering nærare grensa enn 4 meter. … Kva mindre tiltak godkjenningskravet gjeld for, vil i utgangspunktet vere opp til kommunen sitt skjøn i det enkelte tilfelle å avgjere ut i frå tilhøva på staden.

Det framgår av terrengsnitt at tomta er tatt ned omlag ein meter i vestre del, medan austre del er fylt opp for å jamne ut terrenget. På det meste er utfyllinga på 2 meter over opphavleg terreng. Det er såleis tale om ein liten endring i høgdeforskjell samanlikna med det som vil vere unntatt frå søknadsplikt etter SAK § 4-1. På bakgrunn av dei no framlagte opplysningane i saka finn fylkesmannen ikkje grunn til å fråvike kommunen si vurdering av at tiltaket kan reknast som eit «mindre tiltak» etter § 29-4, 3. ledd.»

Ombudsmannen spurte om Fylkesmannen anså det som relevant å se hen til andre forhold enn fyllingens maksimale høyde på 2 meter ved vurderingen av om fyllingen er å anse som et «mindre tiltak» etter § 29-4 tredje ledd bokstav b. Det ble videre stilt spørsmål om de opplysningene som var fremlagt i saken med tilstrekkelig klarhet belyste eventuelle andre relevante forhold, jf. forvaltningsloven § 17. Fylkesmannen ble også spurt om han hadde vurdert andre forhold enn fyllingens maksimale høyde, og hvor i begrunnelsen for vedtaket dette i tilfellet fremgikk, jf. forvaltningsloven § 24 jf. § 25.

I brev 14. september 2017 svarte Fylkesmannen blant annet følgende:

«Fylkesmannen har i sin vurdering for det første sett hen til hvilke mindre tiltak som ikke krever søknad og tillatelse etter Byggesaksforskriften (SAK10) § 4-1 bokstav e nr. 7. Etter denne bestemmelsen kan det for tettbygd strøk gjennomføres planering/fylling med inntil 1,5 m avvik fra opprinnelig terreng, med plassering av fyllingsfot 1 meter fra nabogrense, uten at dette krever noen nærmere vurdering fra kommunens side. Forutsetningen er at fyllingen/planeringen kan betegnes som mindre, uten at vi kan se at det er gitt noen klare arealbegrensninger i denne sammenheng. Det er derimot sagt i veiledningen til denne bestemmelsen at hva som anses som mindre, vil avhenge av tiltakets karakter og innvirkning på omgivelsene.

I den konkrete byggesaken var det opplyst at avviket fra opprinnelig terreng på det meste ville være på 2 meter, noe vi vurderte som et relativt lite avvik i forhold til det som er unntatt søknadsplikt, og dermed i realiteten ville utgjøre liten forskjell i eventuelle ulemper for omgivelsene. Det var videre ikke tale om en heving av terrenget for hele byggetomten, men slik at terrenghevingen i hovedsak gjaldt den østlige delen av tomten mot  tomt B, og der den vestlige delen av tomten ble tatt ned med ca. 1 meter. Det var således ikke bare den maksimale høydeforskjellen som ble vurdert i denne sammenheng, men også omfanget og utformingen av denne fyllingen. Videre ble det lagt vekt på kommunens vurdering av at tiltaket kunne karakteriseres som «mindre», da det i utgangspunktet vil være opp til kommunens skjønn ut fra de stedlige forhold å avgjøre hvilke tiltak etter § 30-4 som kan karakteriseres som «mindre» i relasjon til pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b, jf. uttalelser fra Kommunal- og moderniseringsdepartementet av 07.01.12 og 04.06.13.

«Når det gjelder bestemmelsen i TEK10 § 6-4, som i utgangspunktet oppstiller en begrensning på 50 m2 bruksareal/bebygd areal for mindre tiltak etter § 29-4 tredje ledd bokstav b, har vi lagt til grunn at denne bestemmelsen ikke kan anses som en absolutt grense når det gjelder terrenginngrep, jf. § 30-4. Dette blant annet sett hen til at bestemmelsen i SAK10 § 4-1 ikke uttrykkelig oppstiller noen tilsvarende arealbegrensning for mindre fylling/planering unntatt fra søknadsplikt, men legger opp til at dette må bero på en konkret vurdering basert på tiltakets karakter og innvirkning på omgivelsene. … Slik vi ser det er det først og fremst høyden på en fylling som vil kunne påvirke naboeiendommene, men likevel slik at dette må ses i sammenheng med omfanget og utformingen av denne i vurderingen av om det er et «mindre» tiltak etter § 29-4 tredje ledd bokstav b.»

Fylkesmannen fremholdt at selv om det kunne gått klarere frem av begrunnelsen, inngikk omfanget og utformingen av fyllingen i hans vurdering av tiltaket, og at opplysningene i søknadsdokumentene, tiltakshavers redegjørelse i klageomgangen, kommunens beskrivelser av tiltaket samt utarbeidede profiler ga godt nok grunnlag til å vurdere saken.

Klagernes advokat kom 3. oktober 2017 med merknader til Fylkesmannens redegjørelse. Han anførte blant annet at vedlagte profiler viste et avvik langt utover to meter og at det med få unntak var gjort terrenghevinger over hele tomten.  Videre skrev han at «[n]år det ved Fylkesmannens uttalelse heter at vurderingen ‘må bero på en konkret vurdering basert på tiltakets karakter og innvirkning på omgivelsene’, utelukkes at Fylkesmannen kan foreta en slik konkret vurdering med slik konklusjon uten befaring». Advokaten stilte seg endelig tvilende til «at en fylling som ikke er et ‘mindre tiltak utendørs’, vil kunne rubriseres som et ‘lignende mindre tiltak’ etter pbl. § 29-4 tredje ledd b).»

Fylkesmannen kommenterte merknadene 25. oktober 2017. Klagernes advokat innga deretter ytterligere kommentarer ved brev 10. november 2017.

Ombudsmannens syn på saken

Ombudsmannen legger til grunn at saken gjelder et vesentlig terrenginngrep, og at det dermed er et søknadspliktig tiltak etter pbl. § 20-1 bokstav k. Utgangspunktet er at et slikt tiltak skal ha en avstand til nabogrense på minst 4 meter, jf. pbl. § 29-4, jf. § 30-4.

Pbl. § 29-4 andre og tredje ledd lyder:

«Hvis ikke annet er bestemt i plan etter kapittel 11 eller 12, skal byggverk ha en avstand fra nabogrense som angitt i forskrift eller som minst svarer til byggverkets halve høyde og ikke under 4 meter.

Kommunen kan godkjenne at byggverk plasseres nærmere nabogrense enn nevnt i andre ledd eller i nabogrense:

  1. når eier (fester) av naboeiendommen har gitt skriftlig samtykke eller
  2. ved oppføring av frittliggende garasje, uthus og lignende mindre tiltak

Nærmere bestemmelser, herunder regler om avstand mellom byggverk, beregningsmåten for høyde, avstand fra nabogrense og areal på bygning som nevnt i tredje ledd bokstav b, gis ved forskrift.

Som det fremgår følger det av pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b at kommunen kan godkjenne en plassering nærmere nabogrensen enn 4 meter ved oppføring av frittliggende garasje, uthus og «lignende mindre tiltak». Det er Fylkesmannens vurdering av om fyllingen saken gjelder er å anse som et «mindre tiltak», som er gjenstand for undersøkelsene i saken.

Ombudsmannen er enig med Fylkesmannen i at unntaket i pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b kan komme til anvendelse selv om tiltaket ikke er å anse som et «mindre tiltak utendørs» som er unntatt krav om søknad og tillatelse etter pbl. § 20-5 bokstav e, jf.  byggesaksforskriften (SAK10) § 4-1 bokstav e. Dette følger av lovens system, og er også lagt til grunn av Kommunal- og moderniseringsdepartementet, se departementets rundskriv H-2015-8, pkt. 4.5.1.

Ombudsmannen er videre enig med Fylkesmannen i at arealbegrensningen på 50 m2 i byggteknisk forskrift 2010 (TEK10) § 6-4, som var gjeldende på vedtakstidspunktet, ikke kan anses som en absolutt grense for hvilke terrenginngrep som kan godkjennes plassert nærmere nabogrensen enn 4 meter etter pbl. § 29-4, jf. § 30-4.

Bestemmelsen er gitt med hjemmel i § pbl. 29-4 fjerde ledd, og lyder:

Ǥ 6-4. Areal

Mindre tiltak som beskrevet i plan- og bygningsloven § 29-4 tredje ledd bokstav b gjelder bygning hvor verken samlet bruksareal eller bebygd areal er over 50 m². Tilsvarende gjelder for andre mindre tiltak som ikke kan måles etter Norsk Standard NS-3940 Areal- og volumberegninger av bygninger.»

Etter sin ordlyd kan bestemmelsen synes å skulle omfatte samtlige «mindre tiltak» som kan godkjennes plassert nærmere nabogrensen enn 4 meter etter § 29-4 tredje ledd b. TEK10 gjelder imidlertid for krav til «byggverk», og vesentlige terrenginngrep faller utenfor dette begrepet, se også Innjord (red.) Plan- og bygningsloven (2012), s. 808 og Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett (2011) s. 185. Bestemmelsen i TEK10 § 6-4 vil dermed bare komme til anvendelse på vesentlige terrenginngrep så langt den «passer», jf. pbl. § 30-4.

Når det gjelder spørsmålet om hva som utgjør et vesentlig terrenginngrep etter pbl. § 20-1 bokstav k, fremgår det blant annet av Ot.prp.nr.45 (2007-2008) s. 238 at dette ikke kan vurderes objektivt, men at det må foretas en konkret vurdering der inngrepets størrelse sees i forhold til omgivelsene der inngrepet skjer. Også når det gjelder spørsmålet om hva som er å anse som et «mindre tiltak utendørs» etter pbl. § 20-5 bokstav e, jf. byggesaksforskriften (SAK10) bokstav e, er det forutsatt at det må foretas en konkret vurdering, se straks nedenfor. Det vil harmonere dårlig med disse utgangspunktene å gi arealbegrensingen på 50 m2 i TEK10 § 6-4 tilsvarende anvendelse på terrenginngrep når tiltaket skal vurderes etter pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b.

I Prop. 99 L (2013-2014) s. 21 ble det for øvrig for arealbegrensingen på 50 m2 i SAK10 fremhevet at denne harmonerer med innarbeidete arealbegrensinger for brannsikkerhet. Dette er et hensyn som ikke gjør seg tilsvarende gjeldende for terrenginngrep. Det kan dessuten fremholdes at selv om et terrenginngrep kan være betydelig i utstrekning, kan virkningen for omgivelsene likevel være små. Virkningen av en opp- eller utfylling kan for eksempel være liten, eller variere betydelig på ulike deler av arealet, i tråd med variasjonen i det opprinnelige terrenget.

Spørsmålet om fyllingen er å anse som et slikt «mindre tiltak» som etter pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b kan godkjennes plassert nærmere nabogrensen enn 4 meter, må altså bero på en konkret vurdering.

Ombudsmannen er enig med Fylkesmannen i at det i en slik vurdering fremstår som relevant å sammenlikne den omsøkte fyllingen med tiltak som på grunn av sin mer beskjedne innvirkning på omgivelsene er unntatt krav om søknad og tillatelse etter pbl. § 20-5, jf. SAK10 § 4-1. Som det også fremgår av Fylkesmannens svar, gjelder dette særlig unntakene for fyllinger/planeringer og støttemurer.

For slike tiltak er det blant annet fastsatt maksimale høydebegrensninger, som er bestemmende for om tiltakene kan unntas søknadsplikt eller ikke. Som Fylkesmannen viser til i svaret hit, er forutsetningen for at tiltak kan unntas søknadsplikt etter pbl. § 20-5 og SAK10 § 4-1 likevel at de utover å tilfredsstille bestemte høydekrav, samtidig kan betegnes som «mindre» tiltak.

At det i denne sammenheng må foretas en konkret vurdering av tiltaket, fremgår av forarbeidene til den tidligere bestemmelsen i pbl. § 20-3 bokstav d, som nåværende § 20-5 bokstav e bygger på, se Ot.prp.nr. 45 (2007-2008), s. 315. Slik klager har vist til, fremgår det også av veilederen til SAK10 § 4-1 bokstav e nr. 7 om fylling/planering av terreng at «Arbeider som har et omfang i areal som gjør at de ikke kan betegnes som mindre, vil ikke være omfattet selv om de fastsatte grensene for avvik i forhold til opprinnelig terrengnivå ikke er overskredet.» Tilsvarende er det i juridisk teori lagt til grunn at tiltakets areal og utstrekning kan medføre at det ikke kan betegnes som «mindre» etter SAK10 § 4-1 bokstav e, og at vurderingen må bero på tiltakets karakter og innvirkning på omgivelsene. Se Innjord (red.) Plan- og bygningsloven (2012), s. 587-588 og Pedersen mfl., Plan- og bygningsrett (2011) s. 111-112.

Ombudsmannen er enig med Fylkesmannen i at det først og fremst vil være høyden på en fylling som vil kunne påvirke omgivelsene. Det må imidlertid foretas en bredere vurdering enn dette når det skal tas stilling til om et tiltak er et slikt «mindre tiltak» som etter pbl. § 29-4 tredje ledd bokstav b kan godkjennes plassert nærmere nabogrensen enn 4 meter.

I Fylkesmannens begrunnelse for å anse den omsøkte fyllingen som et slikt mindre tiltak, er henvisningen til fyllingens maksimale høyde på 2 meter fremtredende. Det synes først og fremst å være avviket mellom fyllingens høyde og maksimal tillat høyde for tiltak som er unntatt krav om søknad og tillatelse etter pbl. § 20-5 bokstav e, jf. SAK10 § 4-1, som er gjenstand for sammenlikning i vedtaket. Fyllingens omfang og utforming, slik som lengder, samlet areal, andel av areal innenfor 4-

meters grensen, samt gjennomsnittlige eller andre nivåforskjeller mellom opprinnelig og planert terreng enn den maksimale høyden av fyllingen, er ikke kommentert.

Etter ombudsmannens syn er begrunnelsen i Fylkesmannens vedtak dermed egnet til å reise tvil om Fylkesmannen har lagt til grunn et riktig rettslig utgangspunkt, og gjort de nødvendige vurderinger av fyllingens omfang og utforming, ved behandlingen av saken. Dette gjelder selv om Fylkesmannen i svaret hit fremholder at også øvrige forhold ved fyllingen enn dens maksimale høyde har vært vurdert. Selv om deler av tomten er tatt noe ned, synes de tilsendte tegninger og profiler å vise at fyllingen strekker seg over store deler av tomten, uten at betydningen av dette er nærmere kommentert.

Fylkesmannen viser dessuten til at han har lagt vekt på kommunens vurdering av at tiltaket er å anse som «mindre». Slik ombudsmannen forstår det, har ikke kommunen gjennomført befaring. Videre er henvisningen til fyllingens maksimale høyde også fremtredende i kommunens begrunnelse, og det synes først og fremst å være avviket mellom fyllingens høyde og maksimal tillatt høyde for tiltak som er unntatt krav om søknad og tillatelse etter SAK10 § 4-1, som er gjenstand for sammenlikning også i dette vedtaket. Dermed kan det også reises spørsmål om kommunen har tatt riktig rettslig utgangspunkt for sine vurderinger.

Det knytter seg etter dette begrunnet tvil til forhold av betydning for saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd.

Oppsummering

Ombudsmannen er kommet til at Fylkesmannens begrunnelse er egnet til å reise tvil om Fylkesmannen har lagt til grunn et riktig rettslig utgangspunkt, og gjort de nødvendige vurderinger av fyllingens omfang og utforming, ved behandlingen av saken. Jeg ber derfor Fylkesmannen om å vurdere saken på nytt.

Tiltakshaver har ikke vært part i saken for ombudsmannen. Fylkesmannen må derfor gi tiltakshaver anledning til å ivareta sine interesser under den nye behandlingen. Ved en eventuell omgjøring av vedtaket må reglene i forvaltningsloven § 35 følges.

Jeg ber om å bli holdt orientert om resultatet av Fylkesmannens nye behandling.

Besøk til bofellesskap for ungdommer hos Aleris i Alta

Under et besøk til to bofellesskap for ungdom i Alta, merket Sivilombudsmannen seg at beboerne gis god mulighet for medvirkning og at Aleris jobber bevisst med å unngå tvang.

Last ned rapporten:

I september 2017 besøkte Sivilombudsmannens forebyggingsenhet to barnevernsavdelinger drevet av Aleris i Alta: bofellesskapene Mathisdalen og Russeluft. Bofellesskapene er langtidsavdelinger og har plass til to ungdommer hver.

Under besøket fremstod det som begge avdelingene var tilbakeholdne med bruken av tvang. Dette gjaldt både fysisk tvang og begrensinger i bevegelsesfriheten og i bruk av elektroniske kommunikasjonsmidler. Ansatte syntes å arbeide godt for å unngå å bruke begrensinger overfor ungdommene.

Involverte ungdommene

Aleris Alta la vekt på samarbeid med ungdommen fra første stund. De som bodde der ble involvert i beslutninger, planer og egne risikovurderinger. Involveringen ble av flere trukket fram som det viktigste de gjorde for å motivere ungdommen, for å gjennomføre behandlingen og for å forebygge tvang.

Det fremstod som om Aleris Alta tok ungdommenes meninger på alvor og aktivt tok dem med på råd og hadde samtaler om den enkeltes hverdag og framtid.

Manglende oversikt over politiets bruk av tvangsmidler overfor ungdom

Aleris Alta tok imot ungdommer fra hele Norge. Noen kom til institusjonen langveis fra og sammen med politiet. Institusjonen hadde ikke rutiner for å dokumentere om ungdom kom med politiet, om det var blitt brukt tvangsmidler i løpet av reisen eller om ungdom var iført tvangsmidler ved innkomst. Informasjon tilsa imidlertid at dette hadde skjedd.

Politiet har selv ingen systematisk oversikt over bruk av tvangsmidler overfor mindreårige i sine oppdrag. Dette innebærer at det er vanskelig å få en helhetlig oversikt over tvangsbruken politiet utsetter ungdom for under slike oppdrag. Det er svært inngripende å transportere barn og unge påført tvangsmidler. Det kan ha stort skadepotensiale, oppleves ydmykende og stigmatiserende og innebærer risiko for umenneskelig og nedverdigende behandling. Dette synliggjør viktigheten av sentrale retningslinjer hos politiet for behandling av mindreårige.

Aleris Alta uttrykket et ønske om å få på plass en mer jevnlig dialog eller møtepunkter med politiet for å diskutere roller, hvordan institusjonen og politiet jobber, og hvilke behov de har.

  • Forside
  • Aktuelt
  • Sivilombudsmannens årsmeldinger – lanseringsseminar 21. mars

Sivilombudsmannens årsmeldinger – lanseringsseminar 21. mars

Ved offentliggjøringen av Sivilombudsmannen årsmeldinger blir temaene saksdokumenter, offentlighet og innsyn samt sentrale funn og anbefalinger etter besøk til fengsler, barnevern, politiets utlendingsinternat og tvungent psykisk helsevern. Tid: 21.mars kl 8-10. Sted: Det Norske Teateret, Oslo

Seminaret arrangeres i det Norske Teateret, Bikuben, 21. mars kl 8 -10.

Klikk på lenken for å melde deg på – Påmeldingsfrist er 16. mars

Foreløpig program:

8.00 Dørene åpner – lett frokostservering

8.30 Sentrale saker i 2017. Ved Aage Thor Falkanger, sivilombudsmann

8.45 Ombudsmannens rolle i saker om offentlighet og innsyn . Ved Dag Terje Andersen, leder av Kontroll- og konstitusjonskomiteen, Stortinget

8.55 Begrepet saksdokument, teknologinøytralitet og klagesaker hos ombudsmannen. Ved Kari Bjella Unneberg, seniorrådgiver, sivilombudsmannen

9.15 Den teknologiske utviklingen, utfordringer og muligheter

9.30 Sentrale funn og anbefalinger etter besøk til fengsler, barnevern, politiets utlendingsinternat og tvungent psykisk helsevern. Ved Helga Fastrup Ervik, kontorsjef og leder av Sivilombudsmannens forebyggingsenhet

10.00 Slutt

Ullersmo fengsel

Sivilombudsmannen svært bekymret for isolerte innsatte ved Ullersmo.

Innsatte på isolasjon i Ullersmo fengsel er alene mer enn 23 timer i døgnet, har begrenset menneskelig kontakt, lever under kritikkverdig hygieniske forhold og det mangler overordnet ansvar for oppfølging av isolerte. Flere innsatte sier også at de er redde.
– Svært bekymringsfullt, sier sivilombudsmannen etter et besøk til fengselet.

Rapporten fra besøket er offentlig og kan leses på Sivilombudsmannens nettsider.

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet besøkte Ullersmo fengsel 29.– 31. august 2017. Datoen for besøket ble ikke oppgitt på forhånd. Ullersmo fengsel har et høyt sikkerhetsnivå og hadde på besøkstidspunktet omtrent 200 innsatte fordelt på 16 avdelinger.

– Med den kunnskapen som foreligger om isolasjon og risiko for selvmord, selvskading og utvikling av alvorlige psykiske lidelser er jeg bekymret for ivaretagelsen av isolerte innsatte ved Ullersmo fengsel, sier Aage Thor Falkanger, sivilombudsmann.

Isolert

I rapporten kommer det frem at innsatte som var plassert på den restriktive avdelingen Z-Øst var alene på cellen i 23 timer eller mer i døgnet. Avdelingen var gjennomgående preget av meget dårlige fysiske forhold, begrenset menneskelig kontakt, lite meningsfulle aktiviteter og fravær av tiltak for å bryte isolasjonen som de innsatte var underlagt.  Videre syntes det å mangle et overordnet ansvar for de som var isolerte over lengre tid.  Helsetjenesten hadde ikke en fast rutine for å følge opp innsatte som var isolerte..

Under befaringen på restriktiv avdeling besøkte forebyggingsenheten celler hvor de hygieniske forholdene var svært kritikkverdige. Heller ikke innsatte som hadde oppholdt seg på disse cellene syntes å ha fått tilstrekkelig oppfølging og ivaretagelse av fengslet eller helseavdelingen.

Informasjon under besøket tydet på at lav bemanning bidro til å begrense oppfølgningen av de isolerte.

Ved flere avdelinger var innsatte som ikke hadde arbeidstilbud, låst inne på cellene større deler av dagen, i strid med internasjonale anbefalinger.

Mangelfull dokumentasjon ved opphold på sikkerhetscelle

Besøket avdekket også mangler og feil i dokumentasjonen av vedtak og tilsyn med innsatte som oppholdt seg på sikkerhetscelle. Logg ble ført i ulike systemer og systemene manglet etterprøvbarhet. Samlet sett fremstod Ullersmo fengsels rutiner for dokumentasjon av vedtak og tilsyn ved bruk av sikkerhetscelle som svært mangelfulle.

– Bruk av sikkerhetscelle er ett av de mest inngripende tiltak et fengsel kan bruke overfor en innsatt og det skal alltid fattes vedtak for at et slikt inngrep skal være lovlig. Manglende oversikt over vedtak og tilsynslogg er alvorlig, sier sivilombudsmannen.

Utrygghet

Flere av de innsatte på Ullersmo følte seg ikke trygge. Mange opplevde at det var lav tilstedeværelse av betjenter. Videre ble det fremhevet at særlig den fysiske utformingen av fengselets nyeste avdeling, post 4, var med på å skape uønsket avstand mellom ansatte og innsatte, og at dette påvirket trygghetsfølelsen både hos ansatte og innsatte.

-Tilstedeværelsen av betjenter er viktig for å sikre tryggheten til både innsatte og ansatte. Uten fysisk tilstedeværelse i fellesskapet, luftegården og på andre områder hvor innsatte ferdes er det vanskelig for ansatte å forebygge konflikter, å holde oversikt over avdelingene og å få et godt forhold til de innsatte. Det er viktig at ledelsen sikrer at det er et tilstrekkelig antall ansatte på alle avdelinger, sier Aage Thor Falkanger.

Sivilombudsmannen svært bekymret for isolerte innsatte ved Ullersmo

Innsatte på isolasjon i Ullersmo fengsel er alene mer enn 23 timer i døgnet, har begrenset menneskelig kontakt, lever under kritikkverdig hygieniske forhold og det mangler overordnet ansvar for oppfølging av isolerte. Flere innsatte sier også at de er redde.
– Svært bekymringsfullt, sier sivilombudsmannen etter et besøk til fengselet.

Last ned rapporten:

Rapporten fra besøket er offentlig og kan leses på Sivilombudsmannens nettsider.

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet besøkte Ullersmo fengsel 29.– 31. august 2017. Datoen for besøket ble ikke oppgitt på forhånd. Ullersmo fengsel har et høyt sikkerhetsnivå og hadde på besøkstidspunktet omtrent 200 innsatte fordelt på 16 avdelinger.

– Med den kunnskapen som foreligger om isolasjon og risiko for selvmord, selvskading og utvikling av alvorlige psykiske lidelser er jeg bekymret for ivaretagelsen av isolerte innsatte ved Ullersmo fengsel, sier Aage Thor Falkanger, sivilombudsmann.

Isolert

I rapporten kommer det frem at innsatte som var plassert på den restriktive avdelingen Z-Øst var alene på cellen i 23 timer eller mer i døgnet. Avdelingen var gjennomgående preget av meget dårlige fysiske forhold, begrenset menneskelig kontakt, lite meningsfulle aktiviteter og fravær av tiltak for å bryte isolasjonen som de innsatte var underlagt.  Videre syntes det å mangle et overordnet ansvar for de som var isolerte over lengre tid.  Helsetjenesten hadde ikke en fast rutine for å følge opp innsatte som var isolerte..

Under befaringen på restriktiv avdeling besøkte forebyggingsenheten celler hvor de hygieniske forholdene var svært kritikkverdige. Heller ikke innsatte som hadde oppholdt seg på disse cellene syntes å ha fått tilstrekkelig oppfølging og ivaretagelse av fengslet eller helseavdelingen.

Informasjon under besøket tydet på at lav bemanning bidro til å begrense oppfølgningen av de isolerte.

Ved flere avdelinger var innsatte som ikke hadde arbeidstilbud, låst inne på cellene større deler av dagen, i strid med internasjonale anbefalinger.

Mangelfull dokumentasjon ved opphold på sikkerhetscelle

Besøket avdekket også mangler og feil i dokumentasjonen av vedtak og tilsyn med innsatte som oppholdt seg på sikkerhetscelle. Logg ble ført i ulike systemer og systemene manglet etterprøvbarhet. Samlet sett fremstod Ullersmo fengsels rutiner for dokumentasjon av vedtak og tilsyn ved bruk av sikkerhetscelle som svært mangelfulle.

– Bruk av sikkerhetscelle er ett av de mest inngripende tiltak et fengsel kan bruke overfor en innsatt og det skal alltid fattes vedtak for at et slikt inngrep skal være lovlig. Manglende oversikt over vedtak og tilsynslogg er alvorlig, sier sivilombudsmannen.

Utrygghet

Flere av de innsatte på Ullersmo følte seg ikke trygge. Mange opplevde at det var lav tilstedeværelse av betjenter. Videre ble det fremhevet at særlig den fysiske utformingen av fengselets nyeste avdeling, post 4, var med på å skape uønsket avstand mellom ansatte og innsatte, og at dette påvirket trygghetsfølelsen både hos ansatte og innsatte.

-Tilstedeværelsen av betjenter er viktig for å sikre tryggheten til både innsatte og ansatte. Uten fysisk tilstedeværelse i fellesskapet, luftegården og på andre områder hvor innsatte ferdes er det vanskelig for ansatte å forebygge konflikter, å holde oversikt over avdelingene og å få et godt forhold til de innsatte. Det er viktig at ledelsen sikrer at det er et tilstrekkelig antall ansatte på alle avdelinger, sier Aage Thor Falkanger.

Innsyn i statsministerens kalender – saksdokumentbegrepet

Saken gjelder innsyn i statsministerens elektroniske kalender. Innsynskravet gjaldt kalenderoppføringer i Outlook i perioden 1. januar til 1. august 2017. Statsministerens kontor la til grunn at kalenderoppføringene ikke er saksdokumenter i offentleglovas forstand, og dermed ikke er gjenstand for innsyn.
Ombudsmannen er kommet til at en lagret kalenderoppføring i Outlook utgjør et «dokument» etter offentleglova. Spørsmålet om en slik kalenderoppføring er å anse som et «saksdokument for organet», og dermed omfattet av hovedregelen om innsynsrett, må vurderes konkret for hver enkelt kalenderoppføring. Den tidsmessige avgrensningen innebærer at kalenderoppføringer som er sendt til eller ut av forvaltningsorganet, i utgangspunktet må anses som saksdokumenter. For øvrige kalenderoppføringer som forvaltningsorganet selv har opprettet, er det avgjørende når de er «ferdigstilt». Ettersom det neppe vil være aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i kalenderoppføringer for aktiviteter tilbake i tid, må kalenderoppføringer som regel anses som ferdigstilt senest når tidspunktet for den aktuelle aktiviteten har passert.
Videre innebærer den innholdsmessige avgrensningen at det kun er arbeidsrelaterte kalenderoppføringer som kan anses som saksdokumenter, idet disse må anses å gjelde forvaltningsorganets ansvarsområde eller virksomhet. Kalenderoppføringer som gjelder private avtaler og møter, vil dermed falle utenfor det som må regnes som saksdokumenter for organet. Saksdokumentbegrepets nedre grense innebærer likevel at kalenderoppføringer som må anses som løse, uformelle kladder som kun er til hjelp for den enkelte saksbehandler, eller som kun inneholder praktiske opplysninger eller avklaringer, faller utenfor innsynsretten. Den nedre grensen gir likevel kun et snevert rom for å anse skriftlig materiale for å falle utenfor innsynsretten.

Sakens bakgrunn

Journalist A i Dagbladet ba 2. august 2017 Statsministerens kontor om innsyn i «statsministerens kalenderoppføringer i perioden fra og med 1. januar til og med 1. august». A viste i den forbindelse til ombudsmannens uttalelse 14. juni 2017 (SOM-2016-2915) om innsyn i næringsministerens Outlook-kalender. Statsministerens kontor besvarte innsynskravet 7. august 2017 og oversendte en oversikt over statsministerens aktiviteter fra 1. mai til 1. august 2017, som var publisert på regjeringens nettsider. For øvrig ble det vist til at statsministerens aktiviteter publiseres fortløpende på www.regjeringen.no.

A presiserte 7. august 2017 at innsynskravet gjaldt statsministerens Outlook-kalender. Statsministerens kontor svarte 17. august 2017 følgende:

«Statsministerens kontor er kjent med Sivilombudsmannens uttalelse 14. juni 2017.

Til dine oppfølgingsspørsmål vil vi presisere at statsministerens kalender er gjenstand for en fortløpende vurdering av hvilke oppføringer i kalenderen det er ønskelig å gjøre offentlige.

Videre viser vi til at du har fått innsyn i statsministerens offentlige aktiviteter fra 1. mai til 1. august 2017 … Vi mener derfor at vi har imøtekommet din innsynsforespørsel.»

A anså svarene som avslag på kravet om innsyn, og ba om en nærmere begrunnelse for avslaget. Statsministerens kontor ga 13. september 2017 en slik begrunnelse, der det blant annet fremgikk at «[d]et er grunn til å stille spørsmål ved om en elektronisk kalender, som brukes som et planleggingsverktøy av den enkelte, kan anses som et saksdokument og være omfattet av innsynsretten». Videre ble det vist til at statsministerens offentlige aktiviteter ble publisert fortløpende, og at «[b]egrunnelsen for at enkelte aktiviteter ikke offentliggjøres kan være at det er nødvendig for å ivareta sikkerhetshensyn eller hensynet til forsvarlige, interne arbeidsprosesser».

Klagen til ombudsmannen og undersøkelsene herfra

Journalist A i Dagbladet brakte saken inn for ombudsmannen 13. september 2017. Ombudsmannen ba i første omgang Statsministerens kontor om å få oversendt sakens dokumenter, herunder de kalenderoppføringene det var bedt om innsyn i. I brev 26. september 2017 ga Statsministerens kontor en redegjørelse for saken og oversendte korrespondansen med A og et skjermbilde av oppføringer i statsministerens elektroniske kalender for uke 42 i 2017. Av redegjørelsen fremgikk det at Statsministerens kontor var kjent med ombudsmannens uttalelse 14. juni 2017 (SOM-2016-2915), men at uttalelsen ikke drøftet enkelte forhold som etter Statsministerens kontors oppfatning måtte være avgjørende for om en kalenderoppføring omfattes av innsynsretten. Om dette uttalte Statsministerens kontor:

«Vi vurderer det slik at oppføringer i en elektronisk kalender ikke oppfyller vilkårene i offentleglova §§ 3 og 4, og at de derfor faller utenfor innsynsretten. For at noe skal anses som et saksdokument for forvaltningen forutsettes blant annet at det har et innhold som gjør det til et saksdokument og at tidspunktet for innsyn er inntruffet.

Det innholdsmessige vilkåret om at dokumentet må ‘gjeld[e] ansvarsområdet eller verksemda til organet’ omfatter ulike typer saksdokumenter i virksomheten. Men også dette begrepet har sine yttergrenser. Som ansatt i forvaltningen har man alltid kunnet benytte seg av ulike planleggingsverktøy for å lette sin hverdag. Digitale hjelpemidler gir enda flere muligheter, for eksempel kan man flagge e-poster i Outlook eller opprette lister over oppgaver som skal utføres. Strengt tatt kan flaggede oppgaver i Outlook eller Post-it-lapper på pulten også sies å ‘gjeld[e] ansvarsområdet eller verksemda til organet’, men disse faller klart utenfor offentleglovas virkeområde. Det innholdsmessige vilkåret må forutsette at dokumentet har et innhold som det aktuelle organet har ansvar eller bruk for. Oppføringer i en elektronisk kalender, som er et dynamisk planleggingsverktøy for den enkelte ansatte, har i seg selv ingen verdi eller betydning for organets eget ansvarsområde eller virksomhet. Som nevnt over kan kalenderen benyttes av den enkelte for å lette organiseringen av egen hverdag, men det er ingen plikt til å bruke den. Det finnes heller ingen rutiner eller fast praksis for bruk.

Det tidsmessige vilkåret forutsetter at saksdokumentet finnes i organet, enten ved at det er kommet inn til eller lagt frem for organet, eller opprettet av organet selv. Statsministerens elektroniske kalender er kun tilgjengelig på gradert nett og oppføringer i denne verken sendes til eller mottas fra tredjeparter. Et dokument som ikke sendes ut av organet er opprettet når det er ferdigstilt, det vil si når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i det. I sin uttalelse 14. juni 2017 legger Ombudsmannen til grunn at ‘det neppe vil være aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i kalenderoppføringer som gjelder aktiviteter tilbake i tid’. Statsministeren har et tett program som justeres fortløpende. Oversikt over hennes aktiviteter i den elektroniske kalenderen kan derfor svært ofte måtte justeres for fremtidige aktiviteter. Dersom den elektroniske kalenderen skulle gi et riktig bilde av hvilke aktiviteter statsministeren har deltatt i, måtte mange av oppføringene vært endret etter at aktiviteten har passert. Det er ingen fast praksis at tilbakelagte aktiviteter endres, men det kan ikke utelukkes at justeringer skjer også for slike oppføringer.

Med vilkårene i offentleglova §§ 3 og 4 har lovgiver satt rammer for hva som skal omfattes, og hva som faller utenfor innsynsretten. Rammene for innsynsretten må sees i sammenheng med den teknologiske utviklingen som har skjedd siden offentleglova ble vedtatt. Dersom innsynsretten trekkes for langt vil den fungere som en hemsko for at forvaltningen tar i bruk ny teknologi. Den teknologiske utviklingen innebærer at det produseres langt mer informasjon enn tidligere. Dersom innsynsretten automatisk skal omfatte all informasjon som produseres på nye digitale plattformer, som for eksempel logger over besøkte nettsider, bevegelsesmønster mv., vil innsynsretten ligne mer en rett til overvåkning enn en rett til innsyn i forvaltningens dokumenter. Avveiningen mellom hensyn bak offentlighetsprinsippet og hensynet til personvern vil i tilfellet være vesentlig forrykket. Vi mener derfor at det er viktig å trekke en klar grense mellom hva som omfattes av innsynsretten, og hva som faller utenfor. Vi nevner også kort at Stortinget en rekke ganger har avvist innføringen av lobbyregister på prinsipielt grunnlag, se f.eks. Innst. S. nr. 21 (2008-2009).»

Ombudsmannen besluttet å undersøke saken nærmere. I brev 6. oktober 2017 ble det blant annet stilt spørsmål om behandlingen av innsynskravet og forståelsen av offentleglova §§ 3 og 4. Under henvisning til at Statsministerens kontor blant annet hadde gitt uttrykk for at As innsynsforespørsel var «imøtekommet», stilte ombudsmannen spørsmål om Statsministerens kontor mente at det var gitt innsyn i de dokumentene A hadde bedt om. Forutsatt at det ikke var gitt innsyn i disse dokumentene, ble Statsministerens kontor bedt om å kommentere hva som er årsaken til at det i svarene til A ikke er opplyst om hjemmel for avslag eller gitt opplysninger om klagerett og klagefrist. Det ble også spurt om Statsministerens kontor hadde noen ytterligere kommentarer til spørsmålet om hvordan saksdokumentbegrepet skal forstås i denne saken. Til slutt ba ombudsmannen om å få oversendt utskrift av skjermbilde av oppføringer i statsministerens kalender for uke 23 og 24 og utskrift av samtlige kalenderoppføringer i disse ukene.

Statsministerens kontor ga en nærmere redegjørelse for saken i brev 9. november 2017. Om saksdokumentbegrepet fremgikk det blant annet følgende:

«Generelt kan man si at begrepet dokument er svært vidt og teknologinøytralt, men at det er på det rene at det skal trekkes en nedre grense …

Den nedre grense for dokumentbegrepet er ikke drøftet i Ombudsmannens uttalelse fra 14. juni 2017. Det er imidlertid flere forhold som kan tilsi at en kalenderoppføring ikke er å anse som et dokument: Kalenderen er et hjelpemiddel for den enkelte til å holde orden på avtaler, planer og lignende gjennom året, både privat og i yrkessammenheng. Oppføringene kan endres, slettes og flyttes fortløpende, og oppføringene vil derfor ofte gi et galt bilde av hvilke aktiviteter den enkelte har deltatt i. Det er ikke pålagt å bruke elektronisk kalender og det er heller ingen krav til hvordan den eventuelt skal brukes. Det er heller ingen krav til lagring av elektroniske kalenderoppføringer. Vi mener derfor oppføringer i en elektronisk kalender kan sies å være ikke-bindende påminnelser for den enkelte og at de derfor, i tråd med forutsetningene i NOU 2003: 30 … må sies å falle utenfor dokumentbegrepet slik dette er definert i offentleglova § 4 første ledd.»

Statsministerens kontor gjentok deretter argumentasjonen i brevet 26. september 2017 knyttet til det tidsmessige vilkåret, og uttalte:

«Planlegging av aktiviteter for de ansatte i en virksomhet skjer internt i den aktuelle virksomheten. Dette gjelder uavhengig av hvilket planleggingsverktøy virksomheten bruker, og uavhengig av om forespørsler mottas fra tredjeparter eller ei. Vi mener derfor det ikke kan legges til grunn at oppføringer i et planleggingsverktøy mottas eller legges frem for et organ. En forespørsel i Outlook-kalender kan besvares ved å velge mellom alternativene ‘ja’, ‘nei’ eller ‘kanskje’. Forespørselen kan også forbli ubesvart. Velger man ‘ja’ blir forespørselen tatt inn i kalenderen. Man kan imidlertid når som helst åpne oppføringen på nytt og velge ‘nei’, og i så fall vil oppføringen forsvinne. Velger man ‘kanskje’ blir oppføringen markert på en egen måte. Vi mener disse funksjonene illustrerer at en elektronisk kalender er et dynamisk planleggingsverktøy som aldri blir ferdigstilt

Om det innholdsmessige vilkåret uttalte Statsministerens kontor:

«I uttalelse 14. juni 2017 sier Ombudsmannen at dersom den teknologiske utviklingen tilsier at unntakshjemlene bør justeres, må dette primært skje gjennom en lovendring. Vi er enig med Ombudsmannen i dette utgangspunktet. Den teknologiske utviklingen og digitaliseringen de siste årene har imidlertid ført til at tolkningsspørsmål står ubesvart for en rekke lover og forskrifter. Lovgivers vilje, herunder formålsbetraktninger, vil derfor stå sentralt når rettsanvender tolker regelverket. Teknologisk utvikling og digitalisering har blant annet ført til at det produseres langt mer og annen type informasjon enn tidligere. Vi mener både rammene for innsynsretten og unntakshjemlene i offentleglova må tolkes i lys av denne utviklingen. Vi er ikke kjent med at Ombudsmannen tidligere har ment at den enkelte medarbeiders personlige kalender, for eksempel 7. sans, skal anses som et saksdokument og være omfattet av innsynsretten. Bruk av elektronisk kalender fremfor papirkalender kan ikke endre saksdokumentbegrepet i offentleglova.

… Dersom en ansatt velger å ta inn arbeidsrelaterte oppføringer i felles kalender for familien er det ikke gitt at oppføringene skal anses som saksdokumenter og omfattes av innsynsretten.

Vi mener innsyn i oppføringer i elektronisk kalender ikke er nødvendig for å ivareta [de grunnleggende hensynene bak offentlighetsprinsippet, henholdsvis demokratihensyn, kontrollhensyn og rettssikkerhetshensyn.] Opplysningene i seg selv gir ingen annen informasjon enn planlagte aktiviteter for brukeren av kalenderen. Opplysningene vil også kunne gi feil informasjon om hvilke aktiviteter som faktisk er gjennomført. Innsyn i oppføringene gir anledning til å kartlegge bevegelsesmønsteret til den enkelte medarbeider, og personvernhensyn tilsier derfor at innholdet i en elektronisk kalender ikke bør omfattes av innsynsretten. Innsyn kan også ha sikkerhetsmessige konsekvenser idet kartlegging av bevegelsesmønster til nøkkelpersoner kan gjøre det enklere å gjennomføre kriminelle handlinger. Både personvernhensyn og sikkerhetshensyn tilsier at oppføringer i elektronisk kalender ikke omfattes av innsynsretten.»

Statsministerens kontor konkluderte avslutningsvis med at oppføringer i ansattes elektroniske kalender ikke omfattes av innsynsretten idet de ikke oppfyller vilkårene i offentleglova §§ 3 og 4, og at denne tolkningen støttes av formålet med innsynsretten.

Til spørsmålet om det var gitt avslag på innsyn, svarte Statsministerens kontor at A ikke hadde fått innsyn i oppføringene i statsministerens elektroniske kalender, men at han hadde fått «innsyn i den informasjonen han har bedt om innsyn i ved at det er gitt innsyn i statsministerens offentlige aktiviteter». Hvorfor det ikke var opplyst om hjemmel for avslag eller gitt opplysninger om klagerett og klagefrist, ble ikke besvart av Statsministerens kontor.

Statsministerens kontor oversendte også utskrift av skjermbilde av oppføringer i statsministerens kalender for uke 23 og 24 i 2017. Ettersom utskrift av samtlige kalenderoppføringer i disse ukene ikke var vedlagt, ble disse etterspurt i telefonsamtale 14. november 2017. Kalenderoppføringene ble deretter oversendt til ombudsmannen.

Klageren og Statsministerens kontor innga deretter merknader til saken. Statsministerens kontor skrev blant annet at innsynskrav skal gjelde en bestemt sak eller i rimelig utstrekning saker av en bestemt art, jf. offentleglova § 28 andre ledd, og at det i dette tilfellet ikke er bedt om innsyn i en sak eller en sakskategori, men i en oversikt over de planlagte gjøremålene til en person. Statsministerens kontor mente derfor at innsynsretten ville bli strukket dersom kalenderoppføringer skulle anses som saksdokumenter.

Ombudsmannens syn på saken

  1. Innledning

Retten til innsyn i forvaltningens dokumenter er nedfelt i Grunnloven § 100 femte ledd. Bestemmelsen slår fast at enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter, så fremt det ikke ved lov er fastsatt begrensninger ut fra hensynet til personvern eller andre tungtveiende grunner. Hovedregelen etter offentleglova § 3 er videre at forvaltningens saksdokumenter, journaler og lignende registre er offentlige. Unntak kan bare gjøres dersom det følger av lov eller forskrift med hjemmel i lov. Formålet med offentleglova er blant annet å legge til rette for en åpen og gjennomsiktig offentlig virksomhet, for å styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen, rettssikkerheten for den enkelte, tilliten til det offentlige og kontrollen fra allmennheten, jf. lovens § 1.

Spørsmålet er om kalenderoppføringer i statsministerens Outlook-kalender er saksdokumenter i offentleglovas forstand, og dermed er omfattet av hovedregelen om innsynsrett etter offentleglova. Begrepet «saksdokument» er definert i offentleglova § 4 andre ledd, jf. første ledd. Hva som er et «dokument» fremgår av første ledd, mens hvilke dokumenter som er «saksdokument for organet» fremgår av andre ledd.

Etter det ombudsmannen er kjent med, har flere mediehus sendt tilsvarende innsynskrav til flere departementer. Ingen av departementene har gitt innsyn i statsrådenes kalenderoppføringer. Det er dels henvist til aktiviteter publisert på www.regjeringen.no og dels vist til saksdokumentbegrepet i offentleglova. Oslo kommune har derimot vurdert innsyn i kalenderoppføringer for byrådene. Det er gitt innsyn i enkelte kalenderoppføringer, mens for enkelte andre kalenderoppføringer er det avslått innsyn under henvisning til at kalenderoppføringer gjelder private eller partipolitiske oppføringer eller at en av unntakshjemlene i offentleglova kommer til anvendelse. Forvaltningen synes dermed å føre en ulik praksis når det gjelder spørsmålet om kalenderoppføringer i Outlook kan være saksdokumenter i offentleglovas forstand.

Statsministerens kontor har også i korrespondansen med ombudsmannen fremmet enkelte prinsipielle betraktninger om saksdokumentbegrepet, som ikke gjelder statsministerens kalender. Sett i lys av dette og at forvaltningen synes å praktisere regelverket forskjellig, finner ombudsmannen grunn til å gå nærmere inn på enkelte spørsmål som ikke nødvendigvis er foranlediget av den konkrete saken.

For ordens skyld nevnes det at spørsmålet om det kan kreves innsyn i en sammenstilling av flere kalenderoppføringer etter offentleglova § 9, ikke har vært en del av ombudsmannssaken, og dermed ikke vil bli omtalt nærmere. Heller ikke spørsmålet om noen av bestemmelsene i offentleglova kapittel 3 og 4 for å avslå eller avvise innsynskravet kommer til anvendelse, eller om det er grunnlag for å sikkerhetsgradere dokumenter som viser statsministerens avtaler og møter tilbake i tid, har vært gjenstand for ombudsmannens undersøkelser i denne omgangen.

  1. Dokumentbegrepet

Begrepet «dokument» er i offentleglova § 4 første ledd definert som «ei logisk avgrensa informasjonsmengd som er lagra på eit medium for seinare lesing, lytting, framsyning, overføring eller liknande». Av forarbeidene fremgår det at dokumentbegrepet er ment å være teknologinøytralt og at det vil omfatte alle typer informasjon uavhengig av hvordan informasjonen er lagret, se blant annet Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16 side 120. Hva som utgjør ett dokument, må avgjøres ut fra hva som utgjør en logisk avgrenset informasjonsmengde. Det avgjørende vil være «kva informasjon som innhaldsmessig høyrer saman», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16 side 120.

Dokumentbegrepet er også kommentert i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 4.4.2.2 side 34, hvor det blant annet heter:

«Dokumentomgrepet er teknologi- og informasjonsnøytralt. Dette inneber at det ikkje har noko å seie korleis informasjonen er lagra, eller korleis han kjem til uttrykk, til dømes som tekst, lyd, bilde eller ein modell. Det sentrale er at informasjonen er lagra på ein måte som gjer det mogleg å finne han att. Definisjonen dekkjer både tradisjonelle papirdokument, inkludert kart, skisser og fotografi, informasjon som er lagra elektronisk, og mikrofilm, lydband eller video. Òg multimediedokument, som inneheld ein kombinasjon av tekst, lyd og bilete, vil vere omfatta av definisjonen.»

Ombudsmannen legger til grunn at innholdet i en kalenderoppføring i Outlook må anses som «ei logisk avgrensa informasjonsmengd». Informasjon knyttet til hver enkelt kalenderoppføring, for eksempel tidspunkt, emne, deltakere, sted og beskrivelse/agenda, hører innholdsmessig sammen. Det er dermed naturlig å anse den enkelte kalenderoppføring for å utgjøre ett dokument. Det utelukkes likevel ikke at for eksempel bestemte kalenderperioder også kan utgjøre ett samlet dokument. Videre legger ombudsmannen til grunn at kalenderoppføringene i statsministerens Outlook-kalender er lagret på gradert nett hos Statsministerens kontor. Kalenderoppføringene er dermed lagret elektronisk, og det er mulig å hente disse frem for blant annet å lese dem. Ut fra ordlyden i offentleglova § 4 første ledd og uttalelsene i forarbeidene kan det derfor ikke være tvilsomt at en lagret kalenderoppføring utgjør et «dokument» i offentleglovas forstand.

At en kalenderoppføring i Outlook er å anse som et «dokument» i offentleglovas forstand, ble også lagt til grunn i ombudsmannens uttalelse 14. juni 2017 (SOM-2016-2915) om innsyn i næringsministerens kalender. Nærings- og fiskeridepartementet hadde under saksgangen gikk uttrykk for at «[d]en teknologiske utviklingen … ikke automatisk [kan] speiles i offentlighetsprinsippet», og at offentlighetsprinsippet «kan med andre ord ikke gå så langt, som den til enhver tid gjeldende teknologien». På denne bakgrunn uttalte ombudsmannen at dersom den teknologiske utviklingen tilsier at unntakshjemlene bør justeres, må dette primært skje gjennom lovendring.

Statsministerens kontor har også enkelte kommentarer til den teknologiske utviklingen, og uttaler blant annet at rammene for innsynsretten «må sees i sammenheng med den teknologiske utviklingen som har skjedd siden offentleglova ble vedtatt», og at lovgivers vilje, herunder formålsbetraktninger, derfor vil stå sentralt når rettsanvender tolker regelverket.

Ombudsmannen finner grunn til å påpeke at dokumentdefinisjonen i hovedsak ble videreført fra offentlighetsloven av 1970, slik den lød etter en lovendring i 2000, til offentleglova av 2006. Elektroniske arbeidsverktøy, som e-post og elektronisk kalender, var tatt i bruk på tidspunktet da offentleglova ble vedtatt, selv om bruken av slike verktøy antakelig er mer utbredt i dag enn i 2006. Dersom lovgiveren hadde ønsket å begrense innsynsretten som kan oppstå ved bruk av ulike elektroniske arbeidsverktøy, ville det vært naturlig at dette kom til uttrykk ved forberedelsene eller vedtakelsen av loven. Verken loven selv eller forarbeidene gir imidlertid holdepunkter for en slik innskrenkende tolkning. Heller ikke formålsbetraktninger kan tilsi en slik tolkning. Formålet med loven er nettopp å legge til rette for at offentlig virksomhet er åpen og gjennomsiktig. Innsyn i kalenderoppføringer vil være en mulighet for allmennheten til blant annet å kontrollere hvilke møter som gjennomføres, hvem som deltar på møtene og hva som er agendaen for møtet.

Ombudsmannen er for øvrig ikke enig i at innsyn i kalenderoppføringer i Outlook nødvendigvis innebærer en utvidelse av innsynsretten, slik Statsministerens kontor synes å legge til grunn. At nye verktøy tas i bruk i tråd med den teknologiske utviklingen, kan også innebære at informasjon som tidligere fremgikk av tradisjonelle dokumenter, som for eksempel brev, nå fremgår andre steder. Et nærliggende eksempel er møteinnkallinger i Outlook, der den som kaller inn til møtet også inntar en beskrivelse av temaet for møtet eller en agenda. Den som kaller inn, kan også legge ved filer, Outlook-elementer og lignende. Dette er informasjon som tidligere typisk ville bli sendt i form av brev eller e-post, som utvilsomt vil kunne være saksdokumenter.

Det er riktig som Statsministerens kontor nevner at ombudsmannen ikke tidligere har uttalt at den enkelte medarbeiders personlige kalender, for eksempel 7. sans, skal anses som et saksdokument i lovens forstand. Ut fra søk i ombudsmannens saksbehandlingssystem, synes imidlertid spørsmålet ikke å ha blitt brakt inn for ombudsmannen. Ombudsmannen har følgelig ikke hatt noen foranledning til å ta stilling til om oppføringer i en 7. sans er omfattet av innsynsretten. Heller ikke spørsmålet om innsyn i en felles kalender for familien der arbeidsrelaterte oppføringer er inntatt, synes å ha vært behandlet her. For ordens skyld presiseres det at spørsmålet i denne saken er om elektroniske kalenderoppføringer, og ikke oppføringer i en 7. sans eller en felles kalender for familien, er omfattet av innsynsretten. Ombudsmannen går derfor ikke nærmere inn på disse spørsmålene.

  1. Saksdokumentbegrepet

3.1. Innledning

Spørsmålet blir deretter om kalenderoppføringer i Outlook er å anse som et «saksdokument for organet», jf. offentleglova § 4 andre ledd, og dermed omfattet av hovedregelen om innsynsrett. Dette spørsmålet kan ikke besvares generelt, men må vurderes konkret for hver enkelt kalenderoppføring. Ombudsmannen vil likevel trekke frem noen utgangspunkter.

Hva som utgjør et «saksdokument for organet», er definert i offentleglova § 4 andre ledd første punktum. Dette er dokumenter «som er komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet». Saksdokumentbegrepet har følgelig to sider. Bestemmelsen gir både en tidsmessig og en innholdsmessig avgrensning.

3.2 Den tidsmessige avgrensningen

En kalenderoppføring kan komme inn til et forvaltningsorgan, som for eksempel en møteinnkalling fra et annet organ. Videre kan forvaltningsorganet selv opprette en kalenderoppføring. I så fall vil kalenderoppføringen være «oppretta» når det er sendt ut av organet, eller, dersom dette ikke skjer, når den er ferdigstilt.

Statsministerens kontor har gjort gjeldende at planlegging av aktiviteter for de ansatte i en virksomhet skjer internt i den aktuelle virksomheten, og at dette gjelder uavhengig av hvilket planleggingsverktøy virksomheten bruker og uavhengig av om forespørsler mottas fra tredjeparter eller ei. Statsministerens kontor mener derfor at det ikke kan legges til grunn at oppføringer i et planleggingsverktøy mottas eller legges frem for et organ.

Etter ombudsmannens syn er denne argumentasjonen ikke helt treffende. En kalenderoppføring som sendes fra noen utenfor forvaltningsorganet til organet kan sammenlignes med andre henvendelser som sendes elektronisk til organet, for eksempel e‑poster. Det er vanskelig å se hva som skiller en slik kalenderoppføring fra en e-post der informasjon om et møte, herunder tidspunkt, emne, deltakere og sted, fremkommer. At en kalenderoppføring har enkelte funksjoner som en e-post ikke har, kan ikke være avgjørende i denne sammenhengen. Det er for øvrig ikke riktig som Statsministerens kontor skriver at en møteinnkalling «forsvinner» dersom den besvares med alternativet «nei». På samme måte som når en e-post slettes fra «innboks», vil møteinnkallingen kunne gjenfinnes i «slettede elementer» i Outlook. For ombudsmannen fremstår det også noe uklart hvilken betydning Statsministerens kontor mener dette har for spørsmålet om kalenderoppføringer skal anses for å ha «komne inn til» organet. Til sammenligning kan det neppe være slik at et brev eller en e-post som sendes fra noen utenfor forvaltningsorganet til organet, og som mottakerorganet kaster eller sletter, ikke skal anses for å ha kommet inn til mottakerorganet. At det ikke er mulig å gi innsyn i et dokument som forvaltningsorganet ikke lenger har, er en annen sak.

Ombudsmannen finner også grunn til å påpeke at den forståelsen Statsministerens kontor synes å legge til grunn, kan åpne for omgåelse av offentleglova. Dersom det legges til grunn at kalenderoppføringer ikke kan være saksdokumenter i offentleglovas forstand, vil informasjon som sendes ved hjelp av en møteinnkalling i Outlook ikke være omfattet av innsynsretten. Som nevnt

ovenfor, kan en kalenderoppføring blant annet inneholde tekst og det er mulig å legge ved filer, Outlook-elementer og lignende. Statsministerens kontors tolkning kan dermed åpne for at informasjon som i dag sendes per brev eller e‑post, vil bli sendt ved hjelp av møteinnkallinger i Outlook for å unngå at allmennheten får innsyn i informasjonen.

For kalenderoppføringer som er opprettet av forvaltningsorganet selv, vil det avgjørende for innsynsretten være om kalenderoppføringen er sendt ut av organet, eller, dersom dette ikke skjer, når den er ferdigstilt. Kalenderoppføringer som er sendt ut av forvaltningsorganet, synes ikke å reise særlige spørsmål for så vidt gjelder den tidsmessige avgrensningen. På samme måte som for kalenderoppføringer som sendes fra noen utenfor forvaltningsorganet til organet, må dette sammenlignes med andre henvendelser som sendes elektronisk fra organet. For øvrige kalenderoppføringer kan det reises spørsmål om når dokumentet er «ferdigstilt», jf. offentleglova § 4 andre ledd tredje punktum.

Av forarbeidene fremgår det at et dokument må anses som ferdigstilt når det ikke lenger er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i dokumentet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16 side 120.

Statsministerens kontor har anført at en elektronisk kalender er et dynamisk planleggingsverktøy som aldri blir ferdigstilt. Ombudsmannen er ikke enig i denne tilnærmingen. Innsynskravet i denne saken gjelder de enkelte kalenderoppføringene i en angitt periode. Det er da ikke spørsmål om kalenderen som sådan er ferdigstilt, men om de enkelte kalenderoppføringene er ferdigstilt. Vurderingen må dermed knytte seg til hver enkelt kalenderoppføring.

Ombudsmannen er imidlertid enig med Statsministerens kontor i at det antakelig ofte vil være aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i kalenderoppføringer som gjelder fremtidige avtaler eller møter. Det kan for eksempel være aktuelt å endre tidspunktet, invitere (flere) deltakere, endre agendaen eller avlyse avtalen eller møtet. Så lenge det er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser, vil disse kalenderoppføringene ikke kunne anses som saksdokumenter i offentleglovas forstand. Det presiseres imidlertid at det ved krav om innsyn i kalenderoppføringer som gjelder fremtidige avtaler eller møter, må gjøres en konkret vurdering av om dokumentet er «ferdigstilt».

Når det gjelder kalenderoppføringer for aktiviteter tilbake i tid, skriver Statsministerens kontor at dersom den elektroniske kalenderen skulle gi et riktig bilde av hvilke aktiviteter statsministerens har deltatt i, måtte mange av oppføringene være endret etter at aktiviteten har passert. Videre fremgår det at det ikke er noen fast praksis at tilbakelagte aktiviteter endres, men at det ikke kan utelukkes at justeringer skjer også for slike oppføringer.

Ombudsmannen kan ikke se at det er relevant for spørsmålet om en kalenderoppføring skal anses som et saksdokument eller ikke, at kalenderoppføringen vil gi et uriktig bilde av hvilke aktiviteter statsministeren har deltatt i. Det samme kan for eksempel gjelde interne notater som er utarbeidet på et tidlig tidspunkt i en saksbehandling. Dette fratar ikke notatet karakteren av å være et saksdokument i offentleglovas forstand. Heller ikke argumentet om at det ikke er noen fast praksis at tilbakelagte aktiviteter endres, men at dette ikke kan «utelukkes», synes å ha noen plass i vurderingen av om en konkret kalenderoppføring er et saksdokument eller ikke. Det avgjørende er om det faktisk er aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i den enkelte kalenderoppføringen. Ombudsmannen fastholder derfor de vurderingene som ble lagt til grunn i uttalelsen 14. juni 2017 (SOM-2016-2915) om at det neppe vil være aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i kalenderoppføringer for aktiviteter tilbake i tid, og at kalenderoppføringer dermed som regel må anses som «ferdigstilt» etter offentleglova § 4 andre ledd tredje punktum senest når tidspunktet for den aktuelle aktiviteten har passert. Som påpekt i uttalelsen må likevel denne vurderingen knyttes til hver enkelt kalenderoppføring.

3.3 Den innholdsmessige avgrensningen

For at et dokument skal anses som et saksdokument for organet, må det gjelde ansvarsområdet eller virksomheten til organet. Spørsmålet om en kalenderoppføring omfattes av bestemmelsene i offentleglova, beror følgelig på om den konkrete kalenderoppføringen har et innhold som gjør den til et saksdokument for forvaltningsorganet.

Saksdokumentbegrepet er i denne sammenhengen ment å tolkes vidt. Det er ikke noe krav at dokumentet må gjelde en konkret sak i organet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16 side 120. Det er tilstrekkelig at dokumentet knytter seg til ansvarsområdet til organet eller til virksomheten mer generelt. Det har ikke noe å si at dokumentet ikke har vært gjenstand for noen virkelig saksbehandling i organet eller om dokumentet faktisk er journalført eller ikke.  De dokumentene som faller utenfor begrepet, vil først og fremst være ulike private dokumenter som knytter seg til annen virksomhet. For statsråder og andre politikere må det trekkes en grense mot dokumenter disse personene har i egenskap av å være politiker, se blant annet Frihagen, Offentlighetsloven bind I (3. utgave 1994) side 174 flg.

Etter dette kan det ikke være tvilsomt at en kalenderoppføring som gjelder arbeidsrelaterte aktiviteter, må anses å gjelde forvaltningsorganets ansvarsområde eller virksomhet. Kalenderoppføringer som gjelder private avtaler og møter, vil falle utenfor det som må regnes som «saksdokument for organet». Det er først etter en nærmere vurdering av innholdet at det er mulig å ta stilling til om en kalenderoppføring er av rent personlig art, eller om det har betydning for en sak eller et forhold som hører under den offentlige forvaltningens arbeidsområde.

3.4 Saksdokumentbegrepets nedre grense

Som Statsministerens kontor fremholder, må det likevel trekkes en nedre grense for hva som skal regnes som et saksdokument i offentleglovas forstand. Om dette heter det i NOU 2003: 30 kapittel 22.1 side 257:

«På lignende vis som etter dagens lov må det trekkes en nedre grense for hva som overhodet kan regnes som et ‘dokument’. Helt løse, uformelle kladder, skisser og lignende som er til hjelp for vedkommende saksbehandler og som i praksis gjerne makuleres underveis i saken, kan neppe anses som dokumenter.»

Problemstillingen er også omtalt i Frihagen, Offentlighetsloven bind I (3. utgave 1994). Ordlyden i bestemmelsen om lovens dokumentbegrep var riktignok litt ulik dagens bestemmelse, men det antas at omtalen likevel kan gi noe veiledning i denne sammenhengen. På side 249 og 256 heter det:

«Dokumentbegrepet må avgrenses mot rene kladder og personlige arbeidsutkast … Noteringer og utkast vedkommende saksbehandler utarbeider utelukkende som et ledd i sin egen arbeidsprosess med saken, og som er beregnet på å kastes når han er ferdig med sitt arbeid, vil normalt ikke være ‘dokumenter’ etter loven.

Som nevnt foran …, vil også interne notater og arbeidsmateriale ellers etter forholdene være dokumenter i lovens forstand. Om de blir saksdokumenter i forvaltningen, vil avhenge av hvorledes de behandles. Dersom notatene formelt arkiveres i organets saksmappe slik at de også blir tilgjengelige for andre i organet, vil de nok gjerne regnes som saksdokumenter i lovens forstand. Det bør her legges en viss vekt på om tjenestemannen fritt kan fjerne notatene. I så fall vil de ikke så lett ha et slikt offisielt preg at det er rimelig å se dem som formelle saksdokumenter.»

Saksdokumentbegrepets nedre grense er også omtalt i ombudsmannens årsmelding for 2009 side 177 (SOMB-2009-41), der det heter:

«Også for dokumenter som innholdsmessig må anses å gjelde en forvaltningssak, må det nok imidlertid trekkes en nedre grense for hva som med rimelighet kan regnes som et ‘saksdokument’. Dette vil etter omstendighetene kunne være aktuelt for bl.a. ebrev og SMS-er som utelukkende inneholder praktiske opplysninger eller avklaringer uten direkte betydning for behandlingen av saken. Basert på en alminnelig språkforståelse synes det ikke uten videre naturlig å anse slike meldinger som ‘saksdokumenter’, og hensynene bak reglene om dokumentoffentlighet gjør seg heller ikke gjeldende i like sterk grad som for dokumenter som inneholder opplysninger og anførsler knyttet til selve saken som forvaltningsorganet behandler. Sett hen til at slik utveksling av praktisk informasjon mv. må antas å foregå i betydelig omfang i den offentlige forvaltning, tilsier også effektivitets- og hensikts­messighets­betraktninger at det må være akseptabelt å avgrense saksdokumentbegrepet mot denne form for korrespondanse.»

Statsministerens kontor har gjort gjeldende at kalenderen er et hjelpemiddel for den enkelte til å holde orden på avtaler, planer og lignende gjennom året, at det ikke er pålagt å bruke elektronisk kalender og at det heller ikke er noen krav til hvordan den eventuelt skal brukes. Det er videre fremholdt at det ikke er noen krav til lagring av elektroniske kalenderoppføringer og at oppføringer i en elektronisk kalender kan sies å være «ikke-bindende påminnelser for den enkelte og at de derfor, i tråd med forutsetningene i NOU 2003: 30 … må sies å falle utenfor dokumentbegrepet». Som eksempel viser Statsministerens kontor til at flaggede oppgaver i Outlook eller Post-it-lapper på pulten også kan sies å gjelde ansvarsområdet eller virksomheten til organet, men at disse klart faller utenfor offentleglovas virkeområde.

Ombudsmannen legger til grunn at kalenderoppføringer kan ha ulik karakter. En kalenderoppføring kan eksempelvis være en avtale opprettet av en saksbehandler i et departement med påminnelse om at vedkommende skal ringe en ansatt i et annet departement for å avklare om det skal være bespisning ved et møte mellom departementene. I så fall bærer kalenderoppføringen preg av å være en «huskelapp» for vedkommende saksbehandler, og vil ikke nødvendigvis ha det preget et saksdokument for organet normalt har. I den andre enden av skalaen har vi en møteinnkalling om en sak forvaltningsorganet behandler, hvor den som har kalt inn til møtet har utformet en agenda og/eller lagt ved et bakgrunnsnotat for møtet. En slik møteinnkalling må etter ombudsmannens syn anses som et saksdokument for organet og dermed være omfattet av hovedregelen om innsynsrett. Det samme gjelder etter omstendighetene også kalenderoppføringer med informasjon om arbeidsrelaterte møter forvaltningsorganet gjennomfører eller deltar på. Slike kalenderoppføringer kan neppe anses som løse, uformelle kladder som kun er til hjelp for den enkelte saksbehandler, eller som skriftlig materiale som kun inneholder praktiske opplysninger eller avklaringer. Snarere tvert imot vil kalenderoppføringer av denne karakteren kunne dokumentere hvordan saken er behandlet og hvilke saksbehandlingsskritt som er tatt.

Hensynet bak offentlighetsprinsippet er at allmennheten skal ha anledning til å kreve innsyn i dokumenter og opplysninger som kan gi informasjon om hvordan forvaltningen arbeider. Ombudsmannen er derfor ikke enig med Statsministerens kontor i at kalenderoppføringer i seg selv ikke nødvendigvis har noen verdi eller betydning for organets ansvarsområde eller virksomhet. At det ikke finnes noen rutiner eller fast praksis for bruk av elektroniske kalendre, kan i denne sammenhengen ikke være avgjørende. Ombudsmannen påpeker for øvrig at spørsmålet om et dokument faktisk er arkivert/journalført eller ei, har ikke noe å si for om dokumentet må regnes som et saksdokument for organet i offentleglovas forstand. Om det er krav om arkivering eller journalføring, må vurderes konkret for det enkelte dokument.

Hvor grensen går for hvilke typer kalenderoppføringer som skal anses som saksdokumenter eller ikke, er det vanskelig å si noe generelt om. Det presiseres likevel at saksdokumentbegrepet er vidt, og at det kun er et snevert rom for å anse skriftlig materiale for å falle utenfor innsynsretten. Utgangspunktet er at denne vurderingen må knytte seg til hver enkelt kalenderoppføring. Ut fra ordlyden i offentleglova og forarbeidene er det uansett ikke holdepunkter for å si at arbeidsrelaterte kalenderoppføringer på generelt grunnlag ikke kan anses som saksdokumenter.

  1. Forholdet til personvernet, sikkerhetshensyn, lobbyregister mv.

Statsministerens kontor har knyttet enkelte kommentarer til personvernet for enkeltpersoner og sikkerheten for nøkkelpersoner. Det er blant annet fremholdt at «[d]ersom innsynsretten automatisk skal omfatte all informasjon som produseres på nye digitale plattformer, som for eksempel logger over besøkte nettsider, bevegelsesmønstre mv., vil innsynsretten ligne mer en rett til overvåkning enn en rett til innsyn i forvaltningens dokumenter». Det er videre vist til at kartlegging av bevegelsesmønster til nøkkelpersoner kan gjøre det enklere å gjennomføre kriminelle handlinger. Statsministerens kontor har også påpekt at Stortinget en rekke ganger har avvist innføringen av lobbyregister på prinsipielt grunnlag.

Det er på det rene at offentleglova ikke gir rett til innsyn i elektroniske spor, se blant annet Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 12.1.4 side 89. Med elektroniske spor menes i denne sammenhengen opplysninger som viser aktiviteten i et datanettverk, se NOU 2003: 30 kapittel 8.4.7.5.1 side 90. Dette kan for eksempel være opplysninger som viser hvilke søk som er gjort i et datanettverk, hvilke opplysninger som er fremskaffet ved hjelp av et slikt nettverk eller hvilke endringer som er gjort i et dokument i tiden fra det ble opprettet og til det er endelig, herunder hvem som har foretatt endringene og når de ble foretatt.

Ombudsmannen legger på denne bakgrunn til grunn at innsynsretten ikke omfatter all informasjon som produseres på nye digitale plattformer, som for eksempel logger over besøkte nettsider. Slik ombudsmannen ser det, kan for øvrig ikke innsyn i elektroniske kalenderoppføringer sammenlignes eller likestilles med innsyn i elektroniske spor. En kalenderoppføring viser i hovedsak ikke aktiviteten i et datanettverk, og har dermed heller ikke det samme preget av personovervåking som innsyn i elektroniske spor. Videre vil elektroniske spor ikke dokumentere saksbehandlingen på samme måte som en kalenderoppføring. Ombudsmannen er imidlertid enig i at innsyn i kalenderoppføringer kan vise enkeltpersoners bevegelsesmønstre. Også referater fra møter der det fremkommer hvem som har deltatt på møtet, vil kunne vise hvor enkeltpersoner var på et visst tidspunkt. Dette kan likevel ikke tilsi at referatet ikke er et saksdokument i offentleglovas forstand. Ombudsmannen legger til at dersom personvernhensyn er så vidt tungtveiende at det ikke bør gis innsyn i kalenderoppføringer, er dette et spørsmål det må være opp til lovgiver å ta standpunkt til.

Når det gjelder argumentet om at kartlegging av bevegelsesmønstre til nøkkelpersoner kan gjøre det enklere å gjennomføre kriminelle handlinger, finner ombudsmannen grunn til å peke på offentleglova § 24 tredje ledd. Etter denne bestemmelsen kan det gjøres unntak for opplysninger som kan lette gjennomføringen av lovbrudd. Ombudsmannen kan derfor ikke se at det er grunnlag for å tolke saksdokumentbegrepet innskrenkende begrunnet i sikkerhetshensyn. At Stortinget har avvist innføringen av lobbyregister på prinsipielt grunnlag, kan heller ikke være relevant ved vurderingen av saksdokumentbegrepet.

  1. Saksbehandlingen

I offentleglova § 31 første ledd andre punktum er det slått fast at et avslag på et krav om innsyn alltid skal vise til den bestemmelsen som gir grunnlag for avslaget. Dette er et viktig begrunnelseskrav som det må kreves at forvaltningen gir tilfredsstillende opplysning om. Kravet vil også være av betydning for den som ber om innsyn ved at vedkommende får tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse og ha mulighet til å vurdere om avslaget skal påklages. Det følger videre av offentleglova § 31 første ledd femte punktum at forvaltningen ved avslag på innsynskrav skal opplyse om klageadgangen og klagefristen. Bestemmelsen er viktig for at den som har bedt om innsyn og fått avslag på innsynskravet, skal kunne ivareta sin interesse i å få avslaget overprøvd av et høyere forvaltningsorgan.

Statsministerens kontor har erkjent at A ikke har fått innsyn i oppføringene i statsministerens elektroniske kalender, men har fremholdt at han har fått innsyn i den «informasjonen» han har bedt om innsyn i ved at det er gitt innsyn i statsministerens offentlige aktiviteter.

Ombudsmannen legger til grunn at innsynskravet gjaldt kalenderoppføringer i statsministerens Outlook-kalender. Ettersom A ikke har fått innsyn i disse dokumentene, foreligger det i realiteten et avslag på innsynskravet. Det er videre på det rene at opplysningene som fremkommer i statsministerens Outlook-kalender ikke tilsvarer de opplysningene som er lagt ut på www.regjeringen.no. Ombudsmannen kan derfor ikke se at A har fått innsyn i den informasjonen han har bedt om.

Statsministerens kontor har i korrespondansen med A ikke opplyst om hjemmel for avslaget eller gitt opplysninger om klagerett og klagefrist. Selv etter at A presiserte at innsynskravet ikke gjaldt opplysningene på www.regjeringen.no, men de enkelte kalenderoppføringene i Outlook, har Statsministerens kontor ikke gitt tilfredsstillende svar på innsynskravet. Statsministerens kontors saksbehandling, herunder håndteringen av A, er på dette punktet kritikkverdig.

  1. Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at en lagret kalenderoppføring i Outlook utgjør et «dokument» i offentleglovas forstand. Spørsmålet om en slik kalenderoppføring er å anse som et «saksdokument for organet», og dermed omfattet av hovedregelen om innsynsrett, må vurderes konkret for hver enkelt kalenderoppføring. Den tidsmessige avgrensningen innebærer at kalenderoppføringer som er sendt til eller ut av forvaltningsorganet, i utgangspunktet må anses som saksdokumenter. For øvrige kalenderoppføringer som forvaltningsorganet selv har opprettet, er det avgjørende når de er «ferdigstilt». Ettersom det neppe vil være aktuelt å gjøre endringer eller tilføyelser i kalenderoppføringer for aktiviteter tilbake i tid, må kalenderoppføringer som regel anses som ferdigstilt senest når tidspunktet for den aktuelle aktiviteten har passert.

Videre innebærer den innholdsmessige avgrensningen at det kun er arbeidsrelaterte kalenderoppføringer som kan anses som saksdokumenter, idet disse må anses å gjelde forvaltningsorganets ansvarsområde eller virksomhet. Kalenderoppføringer som gjelder private avtaler og møter, vil dermed falle utenfor det som må regnes som saksdokumenter for organet. Saksdokumentbegrepets nedre grense innebærer likevel at kalenderoppføringer som må anses som løse, uformelle kladder som kun er til hjelp for den enkelte saksbehandler, eller som kun inneholder praktiske opplysninger eller avklaringer, faller utenfor innsynsretten. Den nedre grensen gir likevel kun et snevert rom for å anse skriftlig materiale for å falle utenfor innsynsretten.

Statsministerens kontor har kun oversendt et utvalg at de enkelte kalenderoppføringene innsynskravet gjelder til ombudsmannen. Etter en gjennomgang av disse legger ombudsmannen til grunn at en del av kalenderoppføringene må anses som saksdokumenter i offentleglovas forstand, og dermed er omfattet av hovedregelen om innsynsrett etter offentleglova, mens andre faller utenfor innsynsretten. Ettersom ombudsmannen ikke har fått oversendt alle kalenderoppføringene innsynskravet gjelder, bes departementet om å behandle kravet på nytt. Spørsmålet om en kalenderoppføring er et saksdokument, må foretas for hver enkelt kalenderoppføring. Det samme gjelder eventuelle vurderinger av unntakshjemler og merinnsynsvurderinger. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om de fornyede vurderingene.

Arendal fengsel

Sivilombudsmannen gjennomfører 7.–8. februar 2018 et besøk til Arendal fengsel.

Arendal fengsel ligger Arendal kommune og er en enhet med høyt sikkerhetsnivå. Fengselet har ordinær kapasitet på 32 plasser – kun menn. Fengslet prioriterer innsatte med varetektsdommer eller domfelte med korte straffer.

Forebyggende arbeid

Sivilombudsmannen besøker Arendal fengsel under forebyggingsmandatet. Formålet med besøket er å undersøke forholdene for de innsatte og bidra til å forebygge umenneskelig og nedverdigende behandling av de som er fratatt friheten. Under besøket fokuserer forebyggingsenheten særlig på forhold som er forbundet med størst risiko for grove krenkelser. Enheten vil for eksempel undersøke bruk av tvangsmidler, aktivisering, sysselsetting, helsetilbudet og fysiske forhold. Under besøket gjennomføres samtaler med innsatte, ansatte, helsepersonell og ledelse. Private samtaler med de innsatte prioriteres. I tillegg gjennomgås dokumentasjon og fengselet befares.

Rapport med funn og anbefalinger

I etterkant av besøket utarbeides det en besøksrapport. Den vil inneholde beskrivelser av funn som besøket har avdekket samt Sivilombudsmannens videre anbefalinger for å minske risikoen for tortur eller umenneskelig behandling. Rapporten publiseres på Sivilombudsmannens nettside.

Mandat

Sivilombudsmannens ble tildelt forebyggingsmandatet etter at Norge sluttet seg til torturkonvensjonens tilleggsprotokoll (OPCAT) i 2013. Sivilombudsmannens forebyggingsenhet foretar besøk til steder der mennesker er fratatt friheten, for eksempel fengsler, politiarrester, psykisk helseverninstitusjoner og barnevernsinstitusjoner. Besøkene kan være med eller uten forhåndsvarsel.

Arendal fengsel.

Besøk til Arendal fengsel

Sivilombudsmannen gjennomfører 7.–8. februar 2018 et besøk til Arendal fengsel.

Arendal fengsel ligger Arendal kommune og er en enhet med høyt sikkerhetsnivå. Fengselet har ordinær kapasitet på 32 plasser – kun menn. Fengselet prioriterer innsatte med varetektsdommer eller domfelte med korte straffer.

Forebyggende arbeid

Sivilombudsmannen besøker Arendal fengsel under forebyggingsmandatet. Formålet med besøket er å undersøke forholdene for de innsatte og bidra til å forebygge umenneskelig og nedverdigende behandling av de som er fratatt friheten. Under besøket fokuserer forebyggingsenheten særlig på forhold som er forbundet med størst risiko for grove krenkelser. Enheten vil for eksempel undersøke bruk av tvangsmidler, aktivisering, sysselsetting, helsetilbudet og fysiske forhold. Under besøket gjennomføres samtaler med innsatte, ansatte, helsepersonell og ledelse. Private samtaler med de innsatte prioriteres. I tillegg gjennomgås dokumentasjon og fengselet befares.

Rapport med funn og anbefalinger

I etterkant av besøket utarbeides det en besøksrapport. Den vil inneholde beskrivelser av funn som besøket har avdekket samt Sivilombudsmannens videre anbefalinger for å minske risikoen for tortur eller umenneskelig behandling. Rapporten publiseres på Sivilombudsmannens nettside.

Mandat

Sivilombudsmannens ble tildelt forebyggingsmandatet etter at Norge sluttet seg til torturkonvensjonens tilleggsprotokoll (OPCAT) i 2013. Sivilombudsmannens forebyggingsenhet foretar besøk til steder der mennesker er fratatt friheten, for eksempel fengsler, politiarrester, psykisk helseverninstitusjoner og barnevernsinstitusjoner. Besøkene kan være med eller uten forhåndsvarsel.