Sykehuset i Vestfold, Psykiatrisk fylkesavdeling, akuttpsykiatriske seksjoner

- Tvangsbruk og praksis med fastholding av pasienter som er innlagt ved akuttpsykiatriske seksjoner ved Sykehuset Vestfold gir grunn til bekymring, sier sivilombudsmannen. Etter et besøk til sykehuset dokumenteres det i en rapport at flere pasienter hadde skader etter maktbruken.

Se også:

– Det er risiko for overdreven maktbruk ved sykehuset i Tønsberg, sier Aage Thor Falkanger.

Under besøket møtte ombudsmannen flere pasienter som hadde blåmerker og andre med sår etter konfrontasjoner med ansatte. Det ble heller ikke alltid fattet vedtak når pasienter ble lagt i gulvet. Hendelser som medførte fastholding og nedleggelse i gulvet, var ofte mangelfullt beskrevet i journalen.

Rapporten fra besøket til de psykiatriske akuttseksjonene ved Sykehuset i Vestfold, som ble gjennomført 10.-12. april 2018, er publisert på Sivilombudsmannens nettsider.

Økning i maktbruken

På landsbasis ligger tvangsbruken ved fylkespsykiatrisk avdeling, Sykehuset Vestfold, høyt. Tall rapportert fra sykehuset til Sivilombudsmannen viser at den største andelen vedtak om tvangsmiddelbruk siste år er fattet på akuttseksjonene.

Som ledd i arbeidet for å redusere tvangsmiddelbruk skulle miljøpersonale forsøke fastholding før man vurderte bruk av belter. Til tross for dette har bruken av både belter og fastholding økt de siste årene. Under besøket kom det frem flere forhold som gir grunn til bekymring om hvordan pasienter ble fastholdt.

– Mine medarbeidere fikk kjennskap til flere tilspissede situasjoner mellom pasienter og personale som ble håndtert på en brutal måte av ansatte, sier Aage Thor Falkanger.

Ledelsen bekymret

Ledelsen for Psykiatrisk fylkesavdeling og for akuttseksjonene ga uttrykk for bekymring over økningen i bruk av tvangsmidler siste år. De understreket at fokuset på å forebygge og redusere tvangsmiddelbruk var høyt, blant annet er det gjennomført flere tiltak for å skape en mer enhetlig kultur.

Sykehuset skal bygge et nytt bygg for akuttpsykiatrien. Dette skal stå ferdig i 2019.

– Det er bra at akuttseksjonene snart skal flytte inn i sykehusets nye lokaler. Manglene ved de fysiske forholdene i eksisterende bygg er prekære. Seksjonene for akuttpsykiatri, og spesielt enkelte av skjermingsenhetene, er slitte og lite egnet til å ivareta pasientenes trygghet og verdighet, sier Aage Thor Falkanger.  Han understreker videre at nye lokaler og planlagt omorganisering av akuttseksjonene vil gi sykehuset en viktig anledning til å sikre effektive tiltak for å redusere tvangen ved seksjonene.

Sykehuset i Vestfold, Psykiatrisk fylkesavdeling, akuttpsykiatriske seksjoner

Høy bruk av tvang og risiko for overdreven maktbruk ved akuttpsykiatriske seksjoner i Tønsberg

- Tvangsbruk og praksis med fastholding av pasienter som er innlagt ved akuttpsykiatriske seksjoner ved Sykehuset Vestfold gir grunn til bekymring, sier sivilombudsmannen. Etter et besøk til sykehuset dokumenteres det i en rapport at flere pasienter hadde skader etter maktbruken.

– Det er risiko for overdreven maktbruk ved sykehuset i Tønsberg, sier Aage Thor Falkanger.

Under besøket møtte ombudsmannen flere pasienter som hadde blåmerker og andre med sår etter konfrontasjoner med ansatte. Det ble heller ikke alltid fattet vedtak når pasienter ble lagt i gulvet. Hendelser som medførte fastholding og nedleggelse i gulvet, var ofte mangelfullt beskrevet i journalen.

Rapporten fra besøket til de psykiatriske akuttseksjonene ved Sykehuset i Vestfold, som ble gjennomført 10.-12. april 2018, er publisert på Sivilombudsmannens nettsider.

Økning i maktbruken

På landsbasis ligger tvangsbruken ved fylkespsykiatrisk avdeling, Sykehuset Vestfold, høyt. Tall rapportert fra sykehuset til Sivilombudsmannen viser at den største andelen vedtak om tvangsmiddelbruk siste år er fattet på akuttseksjonene.

Som ledd i arbeidet for å redusere tvangsmiddelbruk skulle miljøpersonale forsøke fastholding før man vurderte bruk av belter. Til tross for dette har bruken av både belter og fastholding økt de siste årene. Under besøket kom det frem flere forhold som gir grunn til bekymring om hvordan pasienter ble fastholdt.

– Mine medarbeidere fikk kjennskap til flere tilspissede situasjoner mellom pasienter og personale som ble håndtert på en brutal måte av ansatte, sier Aage Thor Falkanger.

Ledelsen bekymret

Ledelsen for Psykiatrisk fylkesavdeling og for akuttseksjonene ga uttrykk for bekymring over økningen i bruk av tvangsmidler siste år. De understreket at fokuset på å forebygge og redusere tvangsmiddelbruk var høyt, blant annet er det gjennomført flere tiltak for å skape en mer enhetlig kultur.

Sykehuset skal bygge et nytt bygg for akuttpsykiatrien. Dette skal stå ferdig i 2019.

– Det er bra at akuttseksjonene snart skal flytte inn i sykehusets nye lokaler. Manglene ved de fysiske forholdene i eksisterende bygg er prekære. Seksjonene for akuttpsykiatri, og spesielt enkelte av skjermingsenhetene, er slitte og lite egnet til å ivareta pasientenes trygghet og verdighet, sier Aage Thor Falkanger.  Han understreker videre at nye lokaler og planlagt omorganisering av akuttseksjonene vil gi sykehuset en viktig anledning til å sikre effektive tiltak for å redusere tvangen ved seksjonene.

Innsyn i dokument om økning i lokale skatter

Saken gjelder innsyn i et brev fra Senior National Representatives ved Joint Warfare Center om økning i lokale skatter. Forsvarsdepartementet avslo innsyn under henvisning til utenrikspolitiske interesser og nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser.

Ombudsmannen er kommet til at departementet ikke har vist til konkrete forhold som oppfyller skadekravene i offentleglova § 20 om Norges utenrikspolitiske interesser og offentleglova § 21 om nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser for alle opplysningene i dokumentet. Resten av dokumentet kan ikke unntas etter offentleglova § 12.

Sakens bakgrunn

Journalist A i Stavanger Aftenblad ba Forsvarsdepartementet om innsyn i et brev fra Senior National Representatives ved Joint Warfare Center om økning i lokale skatter. Departementet avslo 19. april 2018 innsynskravet under henvisning til offentleglova § 21 første ledd om nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser. I den nærmere begrunnelsen 2. mai 2018 opprettholdt departementet avslaget under henvisning til offentleglova § 20 første ledd bokstav b om Norges utenrikspolitiske interesser. Departementet viste til at det var «lagt inn en klar forutsetning i oversendelsen at dokumentet skal unntas offentlighet», og at «våre allierte vurderer [informasjonen] som NATO UNCLASSIFIED». Departementet vurderte også meroffentlighet.

Journalisten ba ombudsmannen om å vurdere lovligheten av avslaget.

Våre undersøkelser

Etter å ha innhentet dokumentene i saken, herunder dokumentet det var bedt om innsyn i, besluttet vi å undersøke saken nærmere. I brev 4. juni 2018 spurte vi Forsvarsdepartementet om alle opplysningene i dokumentet hadde et slikt innhold at det var omfattet av offentleglova § 20 første ledd bokstav b. Vi ba også departementet redegjøre for hvilke skadevirkninger som kan oppstå ved å gi innsyn i dokumentet. Under henvisning til at departementet hadde opplyst at statsrådens svar i saken ikke var unntatt offentlighet, spurte vi om noen av opplysningene i dokumentet det var bedt om innsyn i, er allment kjent eller tilgjengelig. Vi ba også departementet utdype nærmere om opplysningene var mottatt under forutsetning av eller om det fulgte av fast praksis at de ikke skulle offentliggjøres. Til slutt ba vi om en utdypende og konkret redegjørelse for meroffentlighetsvurderingen departementet hadde foretatt av de enkelte delene av dokumentet, jf. offentleglova § 11.

Forsvarsdepartementet ga en nærmere redegjørelse for saken i brev 18. juni 2018. Departementet svarte ikke på spørsmålene herfra om offentleglova § 20 om Norges utenrikspolitiske interesser, men knyttet noen kommentarer til offentleglova § 21 om nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser. Departementet opplyste at det ble gitt avslag på innsyn i dokumentet i sin helhet begrunnet i at dokumentet er gradert NATO UNCLASSIFIED. Departementet viste til konkrete opplysninger i dokumentet som det var grunn til å skjerme av hensyn til nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser. Videre fremholdt departementet at dokumentet inneholder opplysninger «både om antall nasjoner og antall personell ved hovedkvarteret». Departementet opplyste at de hadde vært i kontakt med NATO, som hadde gitt uttrykk for at dokumentet ikke skulle gjøres offentlig for allmennheten. Departementet mente at ingen av opplysningene i dokumentet er allment kjent eller tilgjengelig, selv om departementets svarbrev, som belyser sakens kjerne, ikke var unntatt offentlighet. Om meroffentlighetsvurderingen skrev departementet:

«Departementets vurdering av merinnsyn er reell, da det er uttrykt ønske om meroffentlighet. Imidlertid har Forsvarsdepartementet ikke funnet å kunne frigi brevet det klages på avslag om innsyn i.»

Ettersom departementet ikke svarte på spørsmålene om offentleglova § 20, ba vi departementet i brev 25. juni 2018 herfra om å avklare hvilke(n) bestemmelse(r) i offentleglova som hjemlet unntak for dokumentet. Vi spurte også om alle opplysningene i dokumentet hadde et slikt innhold at det var omfattet av offentleglova § 21 og ba departementet redegjøre for hvilke skadevirkninger som kan oppstå ved å gi innsyn i avsnitt to og fire i dokumentet.

I svarbrev 10. august 2018 opplyste departementet at både offentleglova § 20 første ledd bokstav b og § 21 hjemler unntak for det aktuelle dokumentet. Som begrunnelse for at § 20 første ledd bokstav b kom til anvendelse, opplyste departementet at de hadde tatt kontakt med utsteder av dokumentet da de mottok innsynskravet, og at tilbakemeldingen derfra var at dokumentet måtte anses som NATO UNCLASSIFIED og at dokumentet ikke skulle gjøres offentlig for allmennheten. Departementet ga uttrykk for at dokumenter merket NATO UNCLASSIFIED «ikke frigis til offentligheten uten forutgående aksept fra utsteder». Departementet opplyste videre at hele dokumentet var unntatt etter offentleglova § 20 første ledd bokstav b og § 21 fordi «Norge [er] forpliktet til å beskytte informasjon om alliansen», og at det «ikke [er] ønskelig fra vår side å bryte med den tilliten som er etablert ifm. alliansens tilstedeværelse i Stavanger». Departementet fremholdt at de unntatte opplysningene uansett utgjør den vesentligste delen av dokumentet, jf. offentleglova § 12 bokstav c. Om meroffentlighetsvurderingen skrev departementet:

«Som nevnt over følger det av fast praksis at denne type dokumenter unntas fra offentlighet og dette var dessuten en uttalt forutsetning ved dette konkrete dokumentet. … Hensynet til å respektere utsteders syn på en eventuell offentliggjøring, sammenholdt med viktigheten av å opprettholde tilliten til NATOs hovedkvarter i Stavanger, har vært avgjørende for departementets vurdering av meroffentlighet. De potensielle konsekvensene det vil ha for tillitsforholdet mellom norske myndigheter og NATOs organer ved både å bryte etablert praksis og opptre i strid med uttalte forutsetninger, har etter departementets syn veid tyngre enn hensynet til offentliggjøring i denne saken.»

Deler av departementets svar inneholder opplysninger som departementet mener at klageren ikke har krav på å se. Klageren har derfor kun fått oversendt en sladdet versjon av svarbrevene, jf. Instruks for Sivilombudsmannen § 6 tredje ledd. Klageren har ikke inngitt merknader til svarene fra Forsvarsdepartementet.

Ombudsmannens syn på saken

1. Rettslig utgangspunkt

Hovedregelen etter offentleglova § 3 er at forvaltningens saksdokumenter er offentlige, med mindre det finnes hjemmel for noe annet. I offentleglova §§ 20 og 21 er det gitt unntak for opplysninger av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser og hensyn til nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser.

2. Unntak av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser

Det følger av offentleglova § 20 første ledd bokstav b at det kan gjøres unntak fra innsyn for opplysninger når det er «påkravd av omsyn til Noregs utanrikspolitiske interesser» dersom opplysningene er mottatt under forutsetning av eller det følger av fast praksis at de ikke skal offentliggjøres. Vilkåret om at det må være «påkravd» av hensyn til Norges utenrikspolitiske interesser, innebærer at «det må liggje føre ei verkeleg fare for at innsyn vil føre til skadeverknader av eit visst omfang for Noregs utanrikspolitiske interesser», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16 side 141. Det er videre uttalt i forarbeidene at dersom opplysningene er allment kjent eller tilgjengelig, vil det følge av vilkåret om at unntak må være påkravd at det ofte ikke vil være adgang til å unnta opplysningene.

Bestemmelsen gir hjemmel for å unnta «opplysninger». Offentlighetsloven fra 1970 inneholdt også en unntakshjemmel som skulle verne Norges utenrikspolitiske interesser, men grunnet lovgivers ønske om å innsnevre hjemmelen, ble bestemmelsen endret fra å gjelde «dokumenter» til nå bare å omfatte «opplysninger», se blant annet Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 8.4.1 side 67. Det er dermed bare adgang til å gjøre unntak for de delene av et dokument som har et slikt innhold som oppfyller unntaksvilkårene i bestemmelsen. De andre delene av dokumentet vil være offentlig, med mindre det kan nektes innsyn i dem etter offentleglova § 12.

Ombudsmannen forstår departementets redegjørelse slik at det mener hele dokumentet kan unntas etter offentleglova § 20 fordi dokumentet er gradert NATO UNCLASSIFIED, og at det følger av fast praksis at slike dokumenter ikke kan frigis til offentligheten uten forutgående aksept fra utsteder. Departementet mener det er nødvendig å unnta hele dokumentet av hensyn til den tilliten som er etablert i forbindelse med alliansens tilstedeværelse i Stavanger.

Ombudsmannen har ikke merknader til at tilleggsvilkåret om at det følger av fast praksis at opplysningene ikke skal offentliggjøres, er oppfylt. Det er imidlertid grunn til å påpeke at dokumentet ikke er merket NATO UNCLASSIFIED, slik NATOs policydokument CM (2002) 60 The Management of Non-classfied Nato Information punkt 2 (a) synes å forutsette.

Departementets redegjørelse for skadekravet er videre svært generell. Utover en generell henvisning til tillitsforholdet i forbindelse med NATOs tilstedeværelse i Stavanger, har departementet ikke påpekt hvordan offentliggjøring av de enkelte opplysningene i dokumentet vil kunne skade Norges utenrikspolitiske interesser. Ettersom statsrådens svar i saken ikke er unntatt offentlighet, er det vanskelig å se hvordan opplysninger om hva saken gjelder og hvilke spørsmål som er reist i brevet, kan skade Norges utenrikspolitiske interesser. Det er også uklart for ombudsmannen hvordan offentliggjøring av opplysninger om antall nasjoner og antall personell ved hovedkvarteret kan skade disse interessene, all den tid dette er en type opplysning som ligger på hjemmesiden til Joint Warfare Centre.

Etter ombudsmannens syn har departementet ikke vist til konkrete forhold som oppfyller skadekravet for disse opplysningene. Slik saken er opplyst, er det derfor vanskelig å se at skadekravet er oppfylt for alle opplysningene i dokumentet.

3. Unntak av hensyn til nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser

Det følger av offentleglova § 21 at det kan gjøres unntak fra innsyn for opplysninger når det er «påkravd av nasjonale tryggingsomsyn eller forsvaret av landet». I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) kapittel 16 side 143 fremgår det at skadevilkåret skal tolkes på samme måte som i § 20. Dette innebærer at det må foreligge en virkelig fare for at innsyn vil føre til skadevirkninger av et visst omfang for nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser. Videre er det uttalt:

«Det er i utgangspunktet berre tryggleiken og forsvaret til Noreg som er verna av føresegna, men opplysningar som har noko å seie for tryggleiken eller forsvaret til andre, kan også ha noko å seie for Noregs tryggleik og forsvar, f.eks. fordi dei ligg nær oss eller vi har eit tryggleiks- og forsvarspolitisk samarbeid med dei.»

Også denne unntakshjemmelen er snevrere enn det tidligere unntaket i offentlighetsloven fra 1970, ved at bestemmelsen er endret fra å gjelde «dokumenter» til nå bare å omfatte «opplysninger».

Departementet har vist til konkrete opplysninger i dokumentet som kan skade Norges sikkerhet og forsvaret av landet dersom de blir kjent. Ombudsmannen er enig i at enkelte av opplysningene i dokumentet (avsnitt 3 og 5) kan unntas etter offentleglova § 21. Det er imidlertid vanskelig å se hvordan øvrige deler av dokumentet kan ha slike skadevirkninger, da særlig hensett til at statsrådens svar i saken ikke er unntatt offentlighet og at noen av opplysningene er en type opplysning som ligger på hjemmesiden til Joint Warfare Centre.

Heller ikke for unntakshjemmelen i § 21 har departementet vist til konkrete forhold som oppfyller skadekravet for alle opplysningene i dokumentet. Slik saken er opplyst, er det derfor vanskelig å se at kravet er oppfylt for hele dokumentet.

4. Unntak for resten av dokumentet

Offentleglova § 12 gir i visse tilfeller adgang til å unnta resten av et dokument, selv om unntakshjemmelen bare gir adgang til å gjøre unntak for deler av et dokument. Departementet har subsidiært anført at offentleglova § 12 bokstav c kommer til anvendelse for de delen av dokumentet som eventuelt ikke kan unntas etter §§ 20 og 21. Bestemmelsen lyder:

«Når organet gjer unntak frå innsyn for delar av eit dokument, kan det også gjere unntak for resten av dokumentet dersom dei unnatekne opplysningane utgjer den vesentlegaste delen av dokumentet».

Bestemmelsen er omtalt i Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G‑2009-419, kapittel 5.2 side 70:

«Ein kan her både leggje vekt på omfanget av opplysningane det blir gjort unntak for, og på kor sentrale desse opplysningane er. I dei tilfella der eit dokument ikkje vil gi noka meining når det blir sett bort frå opplysningane som kan eller skal haldast utanom innsyn, eller berre heilt uvesentleg informasjon som formalia og liknande då står att, vil det vere naturleg å gjere unntak for heile dokumentet.»

Tilsvarende regel fantes i bestemmelser i offentlighetsloven fra 1970 der unntaksadgangen var knyttet til opplysninger. Vilkåret om at de unntatte opplysningene utgjør den vesentligste delen av dokumenter, er omtalt i Frihagen, Offentlighetsloven bind II (3. utgave 1994) på side 23. Her fremgår det at det siktes til det reelle innholdet i dokumentet, ikke brøkdel av ord og linjer, likevel slik at det må være klart at unntaket bare kan gjelde der en temmelig stor del – og mer enn halvparten – gjelder opplysninger som er unntatt.

I Justis- og beredskapsdepartementets veileder på side 69 er det gitt uttrykk for at det ved praktiseringen av § 12 er viktig å være oppmerksom på at reglene i den nye loven som knytter unntaksadgangen til opplysninger, er innført for å oppnå økt innsyn, og at det klare utgangspunktet er at resten av dokumentet skal være offentlig. Det er deretter presisert at offentleglova § 12 ikke må praktiseres slik at dette utgangspunktet blir undergravd. I en sak om innsyn i rapporter om trafikkulykker uttalte Justisdepartementets lovavdeling 7. desember 2015, JDLOV-2015-7630:

«Kvar enkelt rapport må vurderast ut frå om dei opplysningane som det er gjort unntak for, utgjer ‘den vesentlegaste delen av dokumentet’. Det må her leggjast vekt både på omfanget av dei opplysningane det er gjort unntak for, og på kor sentrale desse opplysningane er. Sjølv om relativt mykje av rapportane er omfatta av teieplikt, kan det liggje sjølvstendig informasjonsverdi i det som står att, og mottakaren kan ha nytte av informasjonen.

Dersom berre formalia og liknande uvesentleg informasjon står att, vil det typisk vera høve til å gjera unntak for resten av rapporten etter § 12 bokstav c. Det same gjeld dersom informasjonen som står att, gjev lite eller inga sjølvstendig meining, og opplysningane det er gjort unntak for, difor utgjer den vesentlegaste delen av dokumentet.»

Slik saken er opplyst for ombudsmannen, er det enkelte deler av dokumentet som ikke synes å kunne unntas etter offentleglova §§ 20 og 21. Disse delene av dokumentet inneholder opplysninger med selvstendig informasjonsverdi, som journalisten kan ha nytte av. Sett i lys av at bestemmelsene i offentleglova §§ 20 og 21 knytter unntaksadgangen til opplysninger for å oppnå økt innsyn, og at offentleglova § 12 ikke må praktiseres slik at dette utgangspunktet blir undergravd, er ombudsmannen kommet til at § 12 ikke hjemler unntak for resten av dokumentet.

5. Meroffentlighet

Selv om det er adgang til å unnta et dokument eller opplysninger fra innsyn, skal forvaltningsorganet etter offentleglova § 11 vurdere om det likevel kan gis helt eller delvis innsyn. Det avgjørende for vurderingen er om «omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak». For å kunne nekte innsyn må det foreligge et reelt og saklig behov for dette. Om denne vurderingen heter det i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) punkt 16 side 129:

«Ved vurderinga av om ein skal gi meirinnsyn, skal ein på den eine sida vurdere om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet. Dersom dei ikkje gjer det, bør ein gi innsyn. Sjølv om omsyna gjer seg gjeldande, må ein så vurdere kva omsyn som taler for å gi innsyn. I denne vurderinga vil ein kunne sjå på formålsføresegna i § 1, og på dei konkrete omsyn som gjer seg gjeldande i det enkelte tilfellet. Dersom omsyna som taler for innsyn veg tyngre enn behovet for unntak, bør ein gi innsyn.»

Departementet har i svarbrevet til ombudsmannen gitt en mer utdypende og konkret redegjørelse for meroffentlighetsvurderingen. Ombudsmannen har ikke merknader til denne. Det vises til at ombudsmannen bare i begrenset utstrekning kan overprøve forvaltningens vurdering av om det skal utøves meroffentlighet, jf. sivilombudsmannsloven § 10 andre ledd.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at departementet ikke har vist til konkrete forhold som oppfyller skadekravene i offentleglova § 20 om Norges utenrikspolitiske interesser og offentleglova § 21 om nasjonale forsvars- og sikkerhetsinteresser for alle opplysningene i dokumentet. Resten av dokumentet kan ikke unntas etter offentleglova § 12. På denne bakgrunn ber ombudsmannen om at Forsvarsdepartementet vurderer innsynskravet på nytt. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om den fornyede vurderingen.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Kystverkets grunnlag for å velge bort en kandidat til intervju i ansettelsessak

Kystverkets grunnlag for å velge bort en kandidat til intervju i ansettelsessak

Saken gjelder saksbehandlingen i forbindelse med valg av kandidater til intervju til en ledig stilling i Kystverket. Klageren har tidligere hatt samme type stilling, men ble likevel ikke innkalt til intervju. Som forklaring fikk han opplyst at han ikke har de rette personlige egenskapene for stillingen. Denne vurderingen bygget på tilbakemeldinger fra hans tidligere ledere i Kystverket.

Da ombudsmannen ba om en redegjørelse, erkjente Kystverket at opplysningene fra de tidligere lederne ikke ga tilstrekkelig grunnlag for å konkludere om klagerens personlige egnethet. Opplysningene stammet fra et arbeidsforhold avsluttet seks år tidligere, og klageren skulle derfor blitt innkalt på intervju. Ombudsmannen er enig i dette. Innhenting av opplysninger uten å først klarere innhentingen med søkeren var i denne saken innenfor rammene for god forvaltningsskikk. Kontradiksjonsprinsippet ble brutt da opplysningene ble tillagt avgjørende vekt, uten at klager fikk mulighet til å imøtegå disse.

Sakens bakgrunn

A var ansatt i Kystverket fra 2008 til 2012, og søkte seg i 2018 tilbake til dit. Stillingen var tilsvarende den han tidligere hadde hatt, og i utlysningsteksten var det søkt etter personer med denne erfaringen.  A ble likevel ikke innkalt til intervju. Han ble heller ikke tilbudt stillingen. Han klaget til Kystverket, og fikk skriftlig svar fra Kystverket om at han ikke hadde de personlige egenskapene de så etter. I brevet ble det opplyst at vurderingen bygget på uttalelser fra to av hans tidligere ledere fra tiden han var ansatt i Kystverket. Disse hadde gitt tilbakemelding om blant annet manglende motivasjon og utfordringer med å forholde seg til tjenestevei.

A svarte Kystverket at han ikke kjente seg igjen i de to uttalelsene, og at han i sin tid som ansatt i den aktuelle stillingen ikke hadde fått negative tilbakemeldinger. Han ba om å få konkretisert hvilke hendelser uttalelsene var knyttet til. As oppfatning var at de enten måtte bero på misforståelser, og om ikke, måtte han få vite hva det var snakk om, slik at han kunne forbedre seg. Kystverket vurderte søknaden på nytt, men opprettholdt vurderingen om at A ikke ville bli tilbudt stillingen. For øvrig utdypet ikke Kystverket hva vurderingen av As personlige egnethet bygget på.

A klaget til ombudsmannen. I klagen viste han igjen til at han ikke hadde fått negative tilbakemeldinger da han var ansatt i Kystverket og ikke kjente seg igjen i karakteristikkene. Det kunne ikke være riktig at en slik beskrivelse uten videre kunne legges til grunn. A viste også til at referansene han hadde oppgitt ikke var kontaktet, og at han heller ikke hadde fått komme på intervju.

Våre undersøkelser

Sakens dokumenter er innhentet, og Kystverket ble bedt om å gi en nærmere redegjørelse.

I Kystverkets personalreglement, som blant annet regulerer prosedyren ved ansettelser, heter det at når «forslag til tilsetting utarbeides, skal det innhentes normalt tre referanser. Innhenting av referanser skal fortrinnsvis gjøres av nærmeste leder og skal være godkjent av søkeren».  I vårt brev til Kystverket spurte vi om slik godkjenning var innhentet fra A. Om svaret var nei, ba vi om en redegjørelse for hvorfor reglementet ikke ble fulgt.

Kystverket svarte at godkjenning ikke var innhentet. Uttalelsen fra de to tidligere lederne ble vurdert å være en «bakgrunnssjekk av søkers historikk som tidligere ansatt i samme stilling» og «ikke direkte referanser». I utlysningsteksten var det søkt etter personer som tidligere hadde hatt samme stilling, og Kystverket hadde vektlagt dette, slik at det «var mulig å benytte kunnskap om søkerne som tidligere ansatte ved vurdering av kvalifikasjoner». Kystverket innhentet derfor opplysninger og informasjon fra tidligere leder samt regiondirektør i Kystverket, der A var ansatt. Ingen av disse var oppgitt som referansepersoner i As søknad.

Vedlagt vårt brev til Kystverket fulgte en kopi av ombudsmannens uttalelse i sak 2017-1860. Der påpeker ombudsmannen blant annet:

«Det er i tidligere uttalelser herfra gitt uttrykk for at i saker der negative opplysninger fremkommet tilbake i tid om personlig egnethet er avgjørende for vurderingen av søkernes kvalifikasjoner, må hovedregelen være at søkeren innkalles til intervju og referanser kontaktes før saken kan anses tilstrekkelig opplyst. I tillegg må det kreves klare holdepunkter for å konkludere med at klageren ikke er kvalifisert ut fra en vurdering av klagerens personlige egenskaper, se blant annet SOM-2014-1789 og SOM-2015-1355.»

Under henvisning til den påpekningen ba vi Kystverket å redegjøre for hvordan hensynet til kontradiksjon ble ivaretatt i As sak

Kystverket svarte at de opprinnelig hadde ment at det var grunnlag for å gjøre unntak fra prinsippet om å innkalle til intervju ettersom A var kjent som tidligere ansatt. Ved ny gjennomgang av saken vurderte de dette annerledes. De skulle tatt hensyn til at A sluttet i Kystverket tilbake i 2012. Kystverket skrev videre:

«Det kan ha skjedd endringer i holdninger mv. etter den tid, og vi kan ikke utelukke at en vurdering av personlige egenskaper ved et intervju i 2018 kunne bli annerledes enn for ca. seks år siden. De negative opplysningene ble ikke gjort kjent for A før avgjørelse av saken. Han burde ha fått mulighet til å uttale seg om opplysningene før ansettelsen ble avgjort. For å sikre kontradiksjon og tilstrekkelig opplysning av saken burde han derfor blitt kalt inn til intervju. Vi beklager at dette ikke ble gjort.

Vi ser ikke at det er vesentlige forskjeller mellom faktum i ombudsmannens sak 2017-1860 og saken til A, men peker på at A er en tidligere ansatt som Kystverket hadde god kjennskap til gjennom arbeidsforholdet. Det ser også ut til å være en forskjell at opplysningene fra de tidligere lederne til A ble dokumentert skriftlig, noe som ikke synes tilfelle i den nevnte saken hos ombudsmannen.»

Kystverket poengterte at de er opptatt av at saksbehandlingen deres er forsvarlig og ivaretar utredningsplikten. Nye ansettelsesrutiner for hele etaten skal være klar til høsten, og i den forbindelse planlegges det opplæring i regelverk og rutiner for ansettelser.  Uavhengig av dette ville Kystverket minne sine ledere om at personalreglementet skal følges, slik som rutiner for innhenting av referanser og vurdering av personlig egnethet.

Ombudsmannens syn

1.      Innhenting av referanser

Kystverkets personalreglement sier at referanser ikke skal kontaktes med mindre disse er godkjent av søkeren. Ombudsmannens erfaring er at det i offentlige arbeidsgiveres ansettelsesreglement er vanlig å innta en slik begrensning når det gjelder referansesjekk. Det er det gode grunner til. Selv om en søker ikke har rett til å be seg unntatt fra en offentlig søkerliste, kan kandidaten likevel ha et ønske om en diskret behandling av søknaden, særlig i relasjon til nåværende arbeidsgiver. Det er også naturlig at kandidaten får anledning til i første omgang selv å forhøre seg med aktuell referanseperson. Videre kan det være andre spesielle grunner til at en søker ikke ønsker at konkrete personer skal kontaktes. Det er i så fall noe en potensiell arbeidsgiver må respektere, samtidig som at søkeren da må tåle å bli vurdert som en usikker kandidat.

God forvaltningsskikk tilsier at referanser som hovedregel ikke kontaktes før kandidaten har tilkjennegitt at dette er i orden, for eksempel ved å oppføre referansene i søknad eller CV. Unntak kan likevel tenkes. Spesielt når kandidaten søker seg tilbake til et arbeidssted han har vært ansatt tidligere. Dersom søkerens tidligere ledere eller kolleger fortsatt arbeider der, må hovedregelen være at ansettelsesmyndigheten kan forhøre seg hos disse uten å bryte med god forvaltningsskikk. Hva som er riktig, må likevel vurderes konkret i hvert tilfelle. Som regel må det dreie seg om samme fysiske arbeidssted. Det er tvilsomt om ansettelsesmyndigheten uten godkjenning kan forhøre seg hvor som helst innad i en kommune eller hos ulike Nav-kontor, selv om arbeidsgiver rettslig sett er den samme.

Kystverket har forklart at de gjorde en bakgrunnssjekk ved å kontakte tidligere ledere ansatt i Kystverket. Ombudsmannen forstår saken slik at A hadde søkt seg tilbake til en stilling han tidligere har hatt, i samme region. I dette konkrete tilfellet anser derfor ombudsmannen at Kystverkets informasjonsinnhenting ikke strider mot god forvaltningsskikk.

2.      Sakens opplysning og kontradiksjonsprinsippet

As klage til ombudsmannen gjelder først og fremst at tilbakemeldingene fra hans tidligere ledere førte til at han ble silt ut av prosessen uten å være blitt innkalt til intervju.

Som alt nevnt har ombudsmannen flere ganger tidligere gitt uttalelse om hva som skal til for at en sak kan anses tilstrekkelig opplyst når ansettelsesmyndigheten er i tvil om – eller har et negativt syn på – en kandidats personlige egnethet. Er arbeidsgiver kjent med negative opplysninger tilbake i tid, er den store hovedregelen at søkeren skal innkalles til intervju, og referanser kontaktes, før det konkluderes. Det er i uttalelsen 2017-1860, sitert over, redegjort nærmere for kravene til forvaltningens utredningsplikt, og for retten til kontradiksjon.

I denne saken ble As søknad silt vekk på bakgrunn av opplysninger om hans virke i Kystverket i årene 2008 til 2012. Etter undersøkelsene herfra har Kystverket erkjent og beklaget at de gjorde feil ved ikke å innkalle A til intervju. På bakgrunn av Kystverkets utførlige svar hit, tar ombudsmannen Kystverkets erkjennelse og beklagelse til etterretning.

Ombudsmannens undersøkelser har vært begrenset til saksbehandlingen ved utvelgelsen av søkere til intervju. Hvorvidt de saksbehandlingsfeilene som ble begått kan ha innvirket på ansettelsen, avhenger av om et intervju hadde ført til en annen vurdering av As personlige egnethet enn den som Kystverket la til grunn på ansettelsestidspunktet. Dette er en faktisk og bevismessig vurdering som ombudsmannen vanskelig kan mene noe sikkert om. Ombudsmannen kan derfor ikke ta standpunkt til om A ble forbigått ved ansettelsen.

Konklusjon

Kystverket har erkjent at de tok standpunkt til As egnethet for stillingen uten å ha oppfylt utredningsplikten som følger av forvaltningsloven § 17.

At Kystverket innhentet opplysninger fra As tidligere ledere uten å først klarere innhentingen med A selv, var i dette konkrete tilfellet innenfor rammene for god forvaltningsskikk. Kontradiksjonsprinsippet ble likevel brutt da negative opplysninger ble tillagt avgjørende vekt, uten at han fikk mulighet til å imøtegå disse.

Undersøkelsene her er begrenset til saksbehandlingen ved den foreløpige kvalifikasjonsvurderingen som ble gjort ved utvelgelsen til intervju. Ombudsmannen har ikke tatt standpunkt til om A ble forbigått ved ansettelsen. Ansettelsesprosessen er gjennomført, den ansatte er ikke part i saken, og denne uttalelsen påvirker ikke ansettelsesvedtaket.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Utlendingsmyndighetenes veiledningsplikt – betydningen av mangelfull veiledning i asylsak for en senere søknad om familieinnvandring

Utlendingsmyndighetenes veiledningsplikt – betydningen av mangelfull veiledning i asylsak for en senere søknad om familieinnvandring

Saken gjelder Utlendingsnemndas avslag på søknad om oppholdstillatelse etter reglene om familieinnvandring. Før en utlending fremmet søknad om familieinnvandring hadde hun søkt asyl i Norge. Hovedspørsmålet i ombudsmannssaken har vært om utlendingsmyndighetene burde veiledet henne om muligheten til å søke familieinnvandring med ektemannen i Norge under behandlingen av hennes asylsøknad. Slik veiledning ble først gitt ett år og tre måneder etter at søknaden ble fremmet, og da hadde fristen etter utlendingsforskriften § 10-8 for å få unntak fra underholdskravet utløpt.

Ombudsmannen er kommet til at utlendingsmyndighetene skulle ha veiledet om ordningen med familieinnvandring på et tidligere tidspunkt. Veiledningsplikten var derved brutt ved behandlingen av asylsaken. Utlendingsnemnda bes om å vurdere familieinnvandringssaken på nytt og om å se hen til bruddet på veiledningsplikten i den nye vurderingen av søknaden.

Sakens bakgrunn

A og hennes ektemann (referansepersonen) er begge fra Eritrea. De mistet kontakten etter å ha flyktet derfra i 2010. Samme år fikk A oppholdstillatelse i Italia, mens referansepersonen fikk innvilget søknad om beskyttelse i Norge og senere også permanent oppholdstillatelse her.

Etter at paret gjenopprettet kontakten, reiste A til Norge og søkte 7. oktober 2012 om beskyttelse. Ved registreringen av søknaden om asyl oppga hun at hun – i tillegg til innvendinger til styresettet i hjemlandet – ønsket å gjenforenes med sin ektemann i Norge. Asylsøknaden ble avslått ved Utlendingsdirektoratets (UDIs) vedtak 11. mars 2013 på grunn av at A var tilkjent flyktningstatus i Italia. Hun returnerte til Italia i april 2014. Utlendingsnemnda (UNE) fattet endelig vedtak om avslag 9. februar 2015.

Fra ambassaden i Roma søkte A 23. januar 2015 om oppholdstillatelse i Norge etter reglene om familieinnvandring. Søknaden ble avslått av UDI i januar 2016 og av UNE i mars 2017. Avslaget ble begrunnet med at kravet til referansepersonens underhold ikke var oppfylt, jf. utlendingsloven § 58 og utlendingsforskriften §§ 10-8 til 10-10. Nemnda fant ikke grunn til å gjøre unntak fra underholdskravet.

Advokatfullmektig B klaget 24. juli 2017 på vegne av A til ombudsmannen. I klagen ble det hovedsakelig anført at utlendingsmyndighetene hadde brutt sin veiledningsplikt og at dette måtte få konsekvenser for vurderingen av unntak fra underholdskravet etter forskriften § 10-8 fjerde ledd, jf. femte ledd. Det ble anført at A leverte søknad om beskyttelse fordi hun ikke visste at dette og familieinnvandring var to forskjellige søknadsformer. Med veiledning om denne forskjellen ville hun levert søknad om familieinnvandring innenfor ettårsfristen i bestemmelsens femte ledd, slik at unntaket i fjerde ledd hadde kommet til anvendelse. Bruddet på veiledningsplikten fikk dermed direkte betydning for sakens utfall.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av saken fant vi grunn til å undersøke enkelte sider av saken nærmere. I brev 26. september 2017 ba vi nemnda om å redegjøre for sitt syn på om utlendingsmyndighetene på et tidligere tidspunkt burde veiledet A om muligheten til og fremgangsmåten for å søke familiegjenforening, og om veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 var ivaretatt. Nemnda ble også bedt om å redegjøre for sitt syn på hvilke konsekvenser et eventuelt brudd på veiledningsplikten kunne ha i en slik sak.

I brev 10. oktober 2017 svarte nemnda at utlendingsforvaltningen ikke hadde brutt sin veiledningsplikt. Det fremgikk at spørsmålet om veiledningsplikten for politiets utlendingsenhet (PU) hadde vært drøftet med en saksbehandler der. Nemnda mente det ville vært lite naturlig for PU å henvise A til å søke familieinnvandring da hun søkte om beskyttelse. Det ble vist til at disse to søknadsformene er svært forskjellige, og at politiet må holde seg innenfor sitt mandat og ansvarsområde. Politiets oppgave er ikke å saksbehandle en sak, men å innhente informasjon og foreta den første registreringen. Nemnda mente at det ikke kan forventes at politiet har kapasitet og kompetanse til å veilede om alle muligheter en utlending har for å få oppholdstillatelse. Det ble vist til at det er UDI som har den generelle oppgaven med å veilede søkere på utlendingsfeltet, og at det vil være opp til den enkelte å kontakte UDI for slik veiledning.

Videre uttalte nemnda at et eventuelt brudd på veiledningsplikten uansett ikke ville vært avgjørende for sakens utfall. Nemnda viste til at det hadde gått svært lang tid – mer enn fire år – fra referansepersonen fikk opphold til søknad om familieinnvandring ble fremmet. I denne perioden valgte A å forholde seg passiv, noe som ikke kan anses som et «forhold utenfor søkers kontroll» etter forskriften § 10-8 femte ledd.

På bakgrunn av nemndas svar og merknader til svaret fra advokatfullmektigen, fant vi grunn til å stille ytterligere spørsmål. Vi ba i brev 6. november 2017 om nemndas vurdering av om UDI burde ha veiledet A om muligheten til og fremgangsmåten for å søke familiegjenforening. Videre spurte vi om brudd på veiledningsplikten generelt kunne være et relevant moment i vurderingen etter utlendingsforskriften § 10-11.

I brev 11. desember 2017 redegjorde nemnda for sitt syn på disse spørsmålene. Det fremgikk av brevet at spørsmålet vedrørende UDIs veiledningsplikt var blitt forelagt UDI. UNE skrev blant annet:

«UDI veiledet først klageren om muligheten til å søke om familieinnvandring i beslutningen av 25.02.2014. UNE mener i likhet med UDI at det burde blitt opplyst om muligheten til å søke om familieinnvandring i UDIs vedtak av 11.03.2013, uten at vi mener at UDI dermed har brutt sin veiledningsplikt.

Det vises til at klageren selv kunne undersøkt regelverket nærmere enten på UDIs nettsider eller ved å ta kontakt med UDI. Det var også oppnevnt advokat i saken. Det faktum at klageren og ektefellene selv fremsatte søknad om familiegjenforening for sitt felles barn 16.7.2013, viser at klageren var kjent med reglene om familiegjenforening.»

Videre svarte UNE at et brudd på veiledningsplikten generelt kan være et moment i en vurdering av om det foreligger særlig sterke menneskelige hensyn etter utlendingsforskriften § 10-11.

Svaret ble oversendt advokatfullmektigen, som kom med merknader i brev 22. desember 2017. Fullmektigens sentrale innvending var at veiledningsplikten gjelder for alle ledd i forvaltningen, herunder både PU og UDI.

UNE hadde ytterligere merknader i brev 19. januar 2018, der det blant annet fremgår:

«UNE mener som tidligere nevnt at det ikke er rimelig å forvente at PU orienterer personer som søker om beskyttelse om regelverket for familieinnvandring, men at de må henvende seg til UDI for informasjon om regelverket på utlendingsfeltet. UNE mener at det ikke er forvaltningens oppgave å anbefale en søker å fremme søknad om det ene eller det andre, men å veilede søkere som tar kontakt og har spørsmål til hvilke muligheter de har for å oppholde seg i Norge. Vi mener det er UDI som har ansvaret for å veilede søkere uavhengig av hvor deres sak befinner seg i utlendingsforvaltningen.»

I brev 3. februar 2018 hadde advokatfullmektigen ytterligere merknader.

Ombudsmannens syn på saken

1. Rettslig utgangspunkt

1.1 Utlendingsrettslige rammer

Etter utlendingsloven § 40 første ledd har ektefellen til en person bosatt i Norge (referanseperson) rett til oppholdstillatelse dersom ulike vilkår er oppfylt. Ett av disse vilkårene er at referansepersonen må sannsynliggjøre en viss framtidig inntekt, jf. utlendingsloven § 58 og utlendingsforskriften § 10-8.

I forskriften § 10-8 fjerde ledd bokstav a er det gitt unntak fra kravet til framtidig inntekt for ektefelle, samboer eller barn til referanseperson som har oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 28 (flyktning). For at unntaket skal komme til anvendelse, må søknaden være fremmet innen ett år etter at referansepersonen fikk oppholdstillatelse. Unntak fra ettårsfristen gis «dersom søkeren har vært forhindret fra å registrere eller fremme søknaden på et tidligere tidspunkt på grunn av forhold som ligger utenfor søkerens kontroll», jf. § 10-8 femte ledd. Det kan også gjøres unntak fra underholdskravet dersom «særlig sterke menneskelige hensyn tilsier det», jf. forskriften § 10-11 første ledd.

Det er på det rene at søknaden om familieinnvandring i dette tilfellet ble fremmet mer enn ett år etter at referansepersonen fikk oppholdstillatelse. Konsekvensene for A ble at hun ikke fikk unntak fra underholdskravet, og at hun derfor fikk avslag på søknaden om familieinnvandring med ektemannen i Norge. Hovedspørsmålet i ombudsmannssaken er om utlendingsforvaltningen ved behandlingen av As tidligere søknad om asyl brøt sin veiledningsplikt, og om dette i tilfelle er et forhold som kan vektlegges i vurderingen av det likevel kan gis unntak fra underholdskravet.

1.2 Utlendingsforvaltningens veiledningsplikt

Forvaltningsloven § 11 første ledd pålegger det enkelte forvaltningsorgan en alminnelig veiledningsplikt innenfor organets saksområde. Formålet med veiledningen er å gi parter og andre interesserte adgang til å ivareta sine interesser i bestemte saker på best mulig måte.

Etter bestemmelsens annet ledd skal forvaltningsorganer av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning. Videre skal det gis veiledning blant annet om gjeldende lover, forskrifter og vanlig praksis på vedkommende saksområde etter forespørsel fra en part og ellers «når sakens art eller partens forhold gir grunn til det». Det er i lovens forarbeider påpekt at myndighetene også uten at det foreligger uttrykkelig anmodning om det, plikter å gi «all den veiledning som er nødvendig for at han skal unngå feil eller forsømmelser», se Forvaltningskomiteens innstilling 1958 side 442. Veiledningsplikten begrenser seg dermed ikke til de spørsmål som aktivt stilles til forvaltningen.

Det er videre et krav etter forvaltningsloven § 11 fjerde ledd at forvaltningsorganet henviser personer som henvender seg til uriktig myndighet til rette organ. Organet må også gi beskjed om andre feil, misforståelser og unøyaktigheter ved en henvendelse.

Forvaltningens veiledningsplikt må veies opp mot at den enkelte har et ansvar for selv å sette seg inn i gjeldende lover og regler. I denne avveiningen må forvaltningen se hen til hvilke forutsetninger utlendingen har for selv å ivareta sine interesser. Behovet for veiledning vil derfor ofte kunne være større i utlendingssaker enn i andre forvaltningssaker. Det vises i denne sammenheng til ombudsmannens uttalelse 21. april 2016 (sak 2014/2831).

2. Utlendingsforvaltningens veiledning ved asylsøknaden

2.1 Politiets utlendingsenhets ansvar for å veilede ved registrering av asylsøknad

As første møte med utlendingsforvaltningen var ved levering og registrering av søknad om asyl hos Politiets utlendingsenhet (PU). Som forvaltningsorgan har PU veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11 innenfor sitt saksområde.

Politiets utlendingsenhet er et særorgan underlagt Politidirektoratet med saksansvar innenfor utlendingsforvaltningen. Ifølge PUs instruks er enhetens hovedoppgaver «registrering av asylsøkere, undersøkelser omkring asylsøkerens reiserute, fastsetting av identitet, forberedelser og iverksetting av alle negative vedtak i asylsaker og koordinering og kvalitetssikring av alle uttransporteringer fra Norge».

Enheten har ingen rolle eller ansvar for andre søknader om oppholdstillatelse i Norge, for eksempel etter reglene om familieinnvandring. Slike søknader skal, dersom vedkommende befinner seg i Norge, leveres politidistriktet. Selv om det nok fra søkernes side kan være vanskelig å skille de ulike organene i politiet fra hverandre, er ombudsmannen enig med nemnda at det ikke er Politiets utlendingsenhets oppgave å veilede søkerne om reglene som gjelder for andre oppholdsgrunnlag enn asyl. Ombudsmannen forstår det slik at PU rutinemessig henviser søkerne med behov for ytterligere informasjon om øvrig regelverk til UDI, men at det ikke er rutine for å skrive dette i asylregistreringen.

Ved registreringen av asylsøknaden ble A spurt om årsaken til at hun forlot hjemlandet. Hun svarte at «jeg [kunne] ikke godta styresettet i hjemlandet mitt. I tillegg ønsker jeg å gjenforenes med min ektemann». Ektefellens navn, adresse i Norge og DUF-nummer ble også registrert av PU. Opplysningene gir etter ombudsmannens syn et klart uttrykk for at hun ønsket utlendingsmyndighetenes vurdering av familiegjenforening som grunnlag for en tillatelse i Norge.

As begrunnelse for å forlate hjemlandet kunne være to selvstendige grunnlag for opphold i Norge. Som følge av at hun allerede hadde flyktningstatus i Italia, var det for utlendingsmyndighetene tidlig klart at søknaden hun hadde fremmet, ikke ville føre frem. I tråd med utlendingsloven § 32 første ledd bokstav a kan UDI nekte å realitetsbehandle en slik søknad. Selv om PU ikke kan forskuttere behandlingen av asylsøknaden, fremgår det av asylregistreringen at også politiet mente søknaden var en «Åpenbar Dublin-sak», noe A også ble informert om.

Det fremgår ikke hva som er bakgrunnen for at A kun henvendte seg til PU med søknad om asyl og ikke til Utlendingsdirektoratet med søknad om familiegjenforening, eller hvorfor hun ikke fremmet begge søknadstypene. Da PU ble kjent med at A også ønsket å gjenforenes med sin ektemann som hadde opphold i Norge, ga dette uansett en klar oppfordring til PU om å orientere A om at hun kunne henvende seg til UDI for nærmere veiledning om familieinnvandring. Det ville også være naturlig at PU klargjorde for henne at søknaden om asyl er noe annen enn gjenforening. Med dette ville søker fått mulighet til å ivareta sine interesser på en bedre måte. En slik orientering ville vært lite ressurskrevende for politiet og kunne fått stor betydning for A. Ombudsmannen minner om at veiledningsplikten også innebærer at forvaltningen gir beskjed om misforståelser og unøyaktigheter ved en henvendelse, jf. forvaltningsloven § 11 fjerde ledd.

Slik saken er opplyst, er det ikke mulig å ta stilling til om PU orienterte henne om at hun kunne henvende seg til UDI for nærmere veiledning om andre oppholdsgrunnlag, slik det etter det opplyste er rutine for. For at det skal være mulig å etterprøve om PU i en slik situasjon har ivaretatt veiledningsplikten, vil det være god forvaltningsskikk at PU nedtegner opplysninger om hvilken veiledning som ble gitt i asylregistreringen.

2.2 Utlendingsdirektoratets veiledningsplikt

Utlendingsdirektoratet har den generelle oppgaven med å veilede og informere søkere på utlendingsfeltet. Behandling av søknader om familieinnvandring omfattes av direktoratets hovedoppgaver.

Ved behandlingen av As asylsøknad hadde UDI plikt til å vurdere hennes behov for veiledning, jf. forvaltningsloven § 11 annet ledd. Allerede da UDI mottok søknaden hadde direktoratet informasjon om at A ønsket gjenforening med sin ektemann i Norge. Innen kort tid mottok også UDI bekreftelse fra italienske myndigheter om hennes flyktningstatus der. Det måtte da tidlig ha fremstått klart for UDI at søknaden hun hadde fremmet ikke ville føre frem, og at det ville være i hennes interesse å fremme en søknad om familieinnvandring. Konkrete forhold i saken tilsa dermed at A hadde et behov for veiledning om reglene for familieinnvandring. Sett hen til ettårsfristen etter utlendingsforskriften § 10-8 var det også et behov for at slik veiledning ble gitt så tidlig som mulig. Likevel ble ikke familieinnvandring nevnt i UDIs vedtak 11. mars 2013, der As søknad om beskyttelse ble avslått. Direktoratet foretok seg heller ikke noe etter at de mottok brev fra advokaten om at A var høygravid med termin i april og at hun bodde hos sin mann.

Nemnda er enig i at UDI burde ha opplyst om muligheten til å søke om familieinnvandring i vedtaket, men at veiledningsplikten likevel ikke er brutt. Dette fordi hun selv kunne satt seg inn i regelverket og at hun også fikk oppnevnt advokat i forbindelse med avslaget i asylsaken. Ombudsmannen kan ikke se at søkerens eget ansvar for å sette seg inn i gjeldende regelverk kan frita forvaltningen fra sin veiledningsplikt i et tilfelle som dette. Vi er her på et saksområde der det er krevende for søker å sette seg inn i søknadsprosessene og regelverket, samtidig som forvaltningen er kjent med både faktum i saken og relevant regelverk. I slike tilfeller vil det være lite krevende for forvaltningen å gi veiledning som kan ha stor betydning for den det gjelder. Å veilede generelt om regelverket tilpasset den konkrete informasjonen organet innehar innebærer ikke, slik nemnda synes å mene, å legge føringer for en søknad eller stille spørsmål ved søknadsgrunnlaget. Slike opplysninger vil imidlertid innebære at formålet med veiledningen – å sette søkeren i stand til å ivareta sine interesser på best mulig måte – ivaretas. Når opplysninger i den enkelte saken tilsier et behov for konkret veiledning, kan heller ikke veiledningsplikten avhjelpes av at informasjonen er tilgjengelig på forvaltningens nettsider. At søkeren senere – etter vedtaket om avslag – får oppnevnt advokat med oppdrag om å bistå med klage i asylsaken, fritar heller ikke UDI for veiledningsplikt ved behandlingen av asylsøknaden.

Først i UDIs beslutning 25. februar 2014 om avslag på søknad om utsatt iverksette opplyste UDI om muligheten til å søke om familieinnvandring. Det vil si mer enn ett år og fire måneder etter at UDI mottok søknaden om beskyttelse og nesten ett år etter direktoratets vedtak. I en vurdering av hensynet til barnets beste skrev UDI at «vi viser i den forbindelse til at det finnes egne bestemmelser i utlendingsloven vedrørende familieinnvandring, jf. utlendingsloven kapittel 6». Informasjonen representerer et minimum av den veiledningen som kunne forventes i denne saken, men ga i det minste A en oppfordring til selv å undersøke dette nærmere. Veiledningen skulle imidlertid vært gitt på et tidligere tidspunkt, senest i UDIs vedtak 11. mars 2013. Direktoratet burde dessuten informert om ettårsfristen etter utlendingsforskriften § 10-8 femte ledd.

Utlendingsdirektoratets mangelfulle og sene veiledning innebærer, slik ombudsmannen ser det, et brudd på veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11.

3. Behandlingen av familieinnvandringssøknaden – betydningen av brudd på veiledningsplikten

Spørsmålet er så hvilken betydning brudd på veiledningsplikten bør få. Ombudsmannen antar at søkeren – med nødvendig veiledning til riktig tid – ville søkt om familieinnvandring tidligere. Særlig gjelder dette dersom hun hadde vært klar over at det gjaldt en ettårsfrist for å få unntak for et helt sentralt vilkår, nemlig kravet til underhold etter utlendingsforskriften § 10-8. Med en klargjøring fra utlendingsmyndighetene om at hun eventuelt måtte sende egen søknad om familieinnvandring, ville hun hatt en oppfordring til å sette seg inn i regler for familieinnvandring, blant annet om ettårskravet i forskriften. Spørsmålet må derfor være om saksbehandlingsfeilen – brudd på veiledningsplikten – kan få betydning ved utlendingsmyndighetenes behandling av den senere søknaden om familieinnvandring.

I UNEs vedtak 30. mars 2017 ble As søknad om familieinnvandring avslått fordi kravet til fremtidig inntekt ikke var oppfylt, jf. utlendingsforskriften § 10-8. Nemnda fant ikke grunn til å gjøre unntak fra kravet etter forskriften § 10-8 fjerde ledd, jf. femte ledd, eller § 10-11 om «særlig sterke menneskelige hensyn». I vedtaket drøftet nemnda kort om forvaltningen hadde «brutt sin opplysningsplikt», men konkluderte med at dette ikke var tilfellet. Det ble da heller ikke tatt stilling til hvilken betydning et brudd på veiledningsplikten ville hatt.

Som det fremgår i punkt 2, er det ombudsmannens syn at det foreligger et brudd på veiledningsplikten. UNE har i redegjørelsen hit opplyst at en slik saksbehandlingsfeil kan være et relevant moment i vurderingen av unntaket fra underholdskravet etter forskriften § 10-11. Sett hen til dette ber ombudsmannen nemnda vurdere saken på nytt.

Konklusjon

Utlendingsforvaltningen skulle på et tidligere tidspunkt ha veiledet A om reglene om familieinnvandring, og har dermed brutt sin veiledningsplikt etter forvaltningsloven § 11. Ombudsmannen ber nemnda vurdere søknaden om familieinnvandring på nytt i lys av dette og om å bli holdt orientert om utfallet av den nye behandling av saken.

Ombudsmannen har også merknader til veiledningsplikten for Politiets utlendingsenhet. En kopi av uttalelsen vil derfor bli sendt til Politidirektoratet til orientering.

Behandlingstid i straffesak

Saken gjelder politi- og påtalemyndighetens behandlingstid i en straffesak om økonomisk kriminalitet. Saken ble anmeldt i 2011 og klager ble siktet i 2013, men saken er fortsatt ikke ferdig etterforsket hos politiet.

At det nå er gått mer enn fem år fra siktelsen i saken uten at tiltalespørsmålet er avgjort, strider med kravet til fremdrift i strprl. § 226 fjerde ledd. Selv i kompliserte saker må det kunne forventes at det tildeles tilstrekkelig ressurser fra politi- og påtalemyndigheten til at tiltalespørsmålet kan avgjøres før det er gått fem år etter siktelsen.

I lys av den lange behandlingstiden som saken nå har fått, ber ombudsmannen X statsadvokatembeter ta de grep som er nødvendig for å sikre at saken faktisk blir ferdigstilt hos politidistriktet innen rimelig tid. Ombudsmannen har merket seg at statsadvokaten vil gi saken prioritet når den kommer til behandling. Det bes om at ombudsmannen blir holdt orientert om statsadvokatens videre oppfølging av saken, og får kopi av påtaleavgjørelsen når denne foreligger.

Sakens bakgrunn

Det ble innlevert en anmeldelse mot A sommeren 2011 for anførte straffbare forhold mot investorer i flere eiendomsprosjekter og selskaper han var involvert i. Han ble siktet og varetektsfengslet i mars 2013. Gjennom årene har det blitt iverksatt flere etterforskningsskritt og ulike tvangsmidler i saken, som etter det opplyste berører både klager og flere andre investorer.

Klager henvendte seg til ombudsmannen 22. mars 2017 med klage på behandlingstiden i saken. I første omgang ble saken avsluttet uten nærmere undersøkelser 6. april 2017, med den begrunnelse at det ikke fremgikk av klagen om han selv hadde purret på behandlingstiden.

Ny klage til ombudsmannen ble sendt 9. oktober 2017, og 2. november 2017 fikk ombudsmannen oversendt kopier av korrespondanse med politiet om manglende fremdrift i saken.

Blant de oversendte dokumentene var politiadvokatens svar 28. mars 2017 hvor det ble opplyst at saken var returnert til politiet fra X statsadvokatembeter for enkelte endringer i forslag til tiltale. Ifølge statsadvokatens svar 19. juni 2017 på purring fra klager forventet statsadvokaten ny oversendelse av saken fra politiet før sommeren 2017. Etter nok en purring fra klager opplyste politiet 2. oktober 2017 at saken skulle oversendes til statsadvokaten i løpet av fjorten dager. Det gjensto kun å lage dokumentutdrag med nummerering. I nytt svar på purring 24. oktober 2017 opplyste politiet at det kun er revisors rapport med dokumentasjon som mangler, og at denne hadde blitt forsinket grunnet obligatoriske kurs, sykdom og prioritering av en annen stor sak.

I e-post 29. november 2017 fikk ombudsmannen oversendt politiets e-post til advokaten
28. november 2017, hvor det ble opplyst at foreløpig revisorrapport er mottatt før revisor dro på ferie, men at det gjenstår noe dokumentasjon og kvalitetskontroll før saken kan oversendes statsadvokaten. Revisor skulle etter det opplyste være tilbake på jobb 4. desember 2017.

Undersøkelsene herfra

Etter en gjennomgang av klagen med vedlegg besluttet ombudsmannen å undersøke behandlingstiden i saken nærmere. I brev 6. desember 2017 ble X statsadvokatembeter bedt om å besvare enkelte spørsmål, som ansvarlig for påtalespørsmålet.

Ombudsmannen ba innledningsvis om en kort redegjørelse for de saksbehandlings- og etterforskningsskritt som er foretatt i saken siden anmeldelsen, både hos politidistriktet og ved X statsadvokatembeter. Så ble følgende spørsmål stilt: Når ble disse ettforskningsskrittene foretatt, og hvilke perioder har saken eventuelt ligget uten behandling? Når forventes saken å være påtalemessig avgjort? Hva er årsaken til at det ennå ikke foreligger en påtaleavgjørelse i saken? Er saken etterforsket og forberedt med den fremdrift som kreves etter regelen i straffeprosesslovens § 226 fjerde ledd, EMK artikkel 6 nr. 1 og Grunnloven § 95? Hvilke grep er eventuelt tatt fra statsadvokatens eller politiets side for å sikre tilstrekkelig fremdrift i etterforskningen av denne saken, og for å redusere negative konsekvenser for siktede?

Statsadvokaten svarte i brev 3. januar 2018. Vedlagt fulgte en redegjørelse fra Y politidistrikt 14. desember 2017 som i noen grad opplyser om gjennomførte etterforskningsskritt og fremdrift i etterforskningen. Vedlagt lå også et dokument kalt sakshistorikk, som fremstår som en dokumentoversikt som illustrerer aktivitet i saken fra anmeldelsestidspunktet i 2011.

Politidistriktet opplyste at saken er stor og komplisert, inneholder 95 vedleggssaker til hovedsaken, har ca. 30 fornærmede og omfatter ca. ti ulike selskaper og ca. 70 kontoer som har vært gjennomgått. De straffbare forholdene som mistenkes opplyses å gjelde flere grove bedragerier, grovt heleri og flere tilfeller av grov utroskap i ulike selskaper med vanskelig tilgjengelig selskapsstruktur. Politidistriktet opplyste videre:

«Saken har til enhver tid hatt en til to etterforskere og en påtaleansvarlig. Det framstår ved en gjennomgang av sakshistorikken at saken ikke har hatt synlig liggetid på noe tidspunkt av etterforskningen. (Sakshistorikk vedlegget omhandler alle typer aktiviteter i saken). Vi ser at saken nok kunne ha blitt ferdig tidligere med mer ressurser tilgjengelig, men saken har ikke falt inn i kategorien prioritert sak utover den perioden siktede var i varetekt. Det er viktig å understreke at når en sak ikke ansees som prioritert, så betyr det at saken arbeides med på helt vanlig måte. Forskjellen fra prioriterte saker er at saken ikke får forrang ved fordeling av arbeidskraft ved ressursknapphet. Årsaken til saken ikke var vært en prioritert sak er at saken verken i innhold eller alder på de involverte parter tilsier det. Saken har videre ikke aspekter som utgjør noe fare for liv og helse. Derfor må resurssettingen tilpasses opp mot resten av porteføljen av straffesaker som politidistriktet har til enhver tid under behandling.

Vi kan også opplyse at grunnet sakens kompleksitet har det vært vanskelig å sette flere etterforskere på saken da denne saken har krevd svært tung økonomisk utdanning for å etterforske. Denne ressursen var ikke tilgjengelig ved oppstart av saken, men ble i løpet av saken omdisponert fra revisjonsavdelingen i politidirektoratet når saken endret seg fra å være en ren bedragerisak til å bli en utroskapsetterforskning. Vi ble noe forsinket i saken også grunnet hovedetterforskers alvorlig sykdom med påfølgende død. Videre ble etterforsker nr. to til flyttet til et annet tjenestested grunnet politireformen.

Sakens vanskelighetsgrad viser seg også i det aspekt at politiet har sendt sitt første forslag om tiltale til X statsadvokatembeter den 25. januar 2017. Etter den tid har saken blitt sendt tilbake til distriktet for endring av siktelse og ytterligere etterforskning.»

I statsadvokatens redegjørelse opplyses det at saken første gang ble returnert til politidistriktet 23. mars 2017 for ytterligere etterforskning, med påfølgende møte mellom statsadvokaten og politidistriktet. Saken ble på nytt overlevert statsadvokaten i etterkant av et møte 21. juni 2017, men ble returnert dagen etter grunnet feil i en revisorrapport. Statsadvokaten opplyser videre:

«Det var deretter noe dialog i løpet av sommeren 2017, og det ble avholdt et nytt møte den 12. september 2017. Det var da satt 2 politiadvokater på saken, og det var forventet at den skulle ferdigstilles i løpet av kort tid.

Statsadvokaten har etterspurt oversendelse av saken ved gjentatte anledninger i løpet av denne perioden. Dette fortsatte statsadvokaten med i løpet av september og oktober 2017. Den 23. oktober 2017 sendte statsadvokaten politiet en epost med frist på 1 uke for oversendelse av forslag til tiltale. Politiet klarte imidlertid ikke å overholde denne fristen grunnet de forhold som er nevnt i politiets påtegning av 14. desember 2017.

Den 28. november 2017 sendte statsadvokaten en ny purring til politiadvokat og med kopi til påtaleleder. Det ble bedt om at saken prioriteres og en redegjørelse for hvordan den skulle ferdigstilles raskest mulig.»

Både statsadvokaten og politidistriktet fremholder at saken ikke har hatt liggetid hos de respektive organer. Statsadvokaten uttaler i den forbindelse:

«Saken har ikke hatt liggetid hos statsadvokaten. Det er statsadvokatens inntrykk at det har vært et jevnt trykk på etterforskningen hos politiet, selv om det dessverre har tatt lang tid totalt sett.»

På spørsmål om når saken vil bli ferdigstilt, svarer statsadvokaten at de forventer en oversendelse fra politidistriktet i løpet av kort tid. De viser til politiets redegjørelse, som opplyser følgende om dette:

«Fra politiets ståsted så er det bare en ting som gjenstår før saken er ferdig etterforsket og at den kan sendes på nytt til X statsadvokatembeter. Etterforskningsskrittet er en politirevisorrapport som er på langt på vei ferdig. Saksansvarlig jurist har denne høsten holdt forsvarer løpende orientert om hvordan fremdriften på sakens sluttfase er forløpt og dette er langt på vei gjengitt i brevet fra Sivilombudsmannen. Politiet er av den oppfatning av at rapporten kan ferdigstilles innen kort tid hvilket vil medføre at saken er ferdig etterforsket etter politiets syn. Deretter vil saken på ny oversendes til X statsadvokatembeter med innstilling.»

Klager har 29. januar 2018 kommet med merknader til politiets og statsadvokatens redegjørelse. Der anføres det blant annet at ombudsmannens spørsmål ikke var tilfredsstillende besvart, og klager ønsket å få svar på hvorfor saken ikke var sendt til påtalemessig avgjørelse i 2014 slik daværende politiadvokat lovet.

Statsadvokaten og politidistriktet ble forelagt klagers merknader, men hadde ikke ytterligere kommentarer til saken.

I senere henvendelser, sist 2. mai 2017, har klager gitt opplysninger om den videre saksgangen. Han har blant annet opplyst at det fortsatt ikke er tatt stilling til påtalespørsmålet, og at det i april 2018 ble foretatt nye vitneavhør som bevisopptak ved Z tingrett.

Ombudsmannens syn på saken

Regler om behandlingstid i straffesaker og ombudsmannens rolle

At en straffesak skal være avgjort innen rimelig tid, følger både av Grunnloven § 95 og av Den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) art 6 nr. 1, som gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2. Bestemmelsene gjelder i utgangspunktet det totale tidsforløpet fram til endelig avgjørelse av saken i domstolene, men setter også skranker for tidsbruken på hvert enkelt stadium i straffesaken.

En særskilt regel om tidsbruken på etterforskningsstadiet er gitt i strprl. § 226 fjerde ledd:

«Etterforskingen skal gjennomføres så raskt som mulig og slik at ingen unødig utsettes for mistanke eller ulempe».

Hensynene bak bestemmelsen er å ivareta siktedes, fornærmedes og samfunnets interesse av at saker blir effektivt etterforsket, og raskt avgjort.

I motsetning til de fleste forvaltningssaker er det for siktede i straffesaker flere muligheter for kompensasjon for lange behandlingstider. Ved en eventuell domfellelse skal lang saksbehandlingstid hensyntas ved rettens straffeutmåling, jf. straffeloven § 78 første ledd bokstav e). Særlig vil dette gjelde dersom behandlingstiden utgjør et brudd på EMK artikkel 6 nr. 1. I saker som ender med frifinnelse, eller hvor det ikke tas ut tiltale, vil behandlingstiden kunne få betydning for vurderingen av en eventuell erstatning og/eller oppreisning etter reglene i straffeprosessloven kapittel 31.

De materielle spørsmålene i en straffesak hvor det tas ut tiltale, avgjøres av domstolene. Virksomhet til domstolene faller utenfor ombudsmannens arbeidsområde, jf. sivilombudsmannsloven § 4 første ledd bokstav c.

Ombudsmannen er derfor noe varsom med å vurdere klager på behandlingstiden i straffesaker på etterforskningsstadiet. Det er kun tilfeller med svært lang behandlingstid og hvor behandlingstiden er særlig belastende for de involverte, som det vil være aktuelt å undersøke nærmere.

Ombudsmannen vil i hovedsak kun vurdere behandlingstiden ut fra sakens alvor, belastningen for siktede, ressursallokering og eventuell liggetid. Påtalemyndighetens redegjørelse for sakens kompleksitet og nødvendigheten av de enkelte etterforskningsskritt kan vanskelig overprøves av ombudsmannen, da dette er forhold som er nært knyttet til de materielle spørsmålene i straffesaken.

Den aktuelle saken er behandlet på bakgrunn av dokumentene i ombudsmannssaken og dokumentlisten politiet har utarbeidet som «sakshistorikk». Straffesaksdokumentene har ikke vært innhentet.

Behandlingstiden i den konkrete straffesaken

Spørsmålet i saken for ombudsmannen er om etterforskningen har skjedd «så raskt som mulig», jf. strprl. § 226 fjerde ledd.

Saken ble opprettet etter en anmeldelse i juni 2011, og etter det ombudsmannen kjenner til er det pr. dags dato ikke tatt ut tiltale i saken. Dette innebærer en total behandlingstid i politidistriktet på snart syv år. Fra klager ble siktet og fengslet i mars 2013, har det gått over fem år. Dersom det tas ut tiltale, må det også påregnes tid for domstolsbehandlingen, eventuelt i to instanser, før saken kan anses avgjort, jf. Grl.§ 95. Isolert sett er dette svært lang tid, og det må foreligge gode grunner for at en slik tidsbruk skal anses akseptabel.

Politidistriktet har redegjort for at saken er kompleks, omhandler flere typer straffbare forhold, har ca. 30 fornærmede, hvorav mange selskaper med kompliserte selskapsstrukturer og verdier på ca. 37 millioner kroner. Ombudsmannen har forståelse for sakens kompleksitet, og at denne har ført til vesentlig lengre behandlingstid enn i mindre komplekse saker.

Politiet forklarer videre at de i starten av etterforskningen ikke hadde tilgjengelig økonomisk kompetanse, men fikk dette overført fra revisjonsavdelingen underveis. Det var vanskelig å sette inn flere etterforskere på saken, da den krevde tung økonomisk kompetanse. Alvorlig sykdom og påfølgende død hos hovedetterforsker, og endring av en annen etterforskers tjenestested som følge av politireformen, har også bidratt til å forlenge saksbehandlingstiden.

Politidistriktet redegjør videre for at saken ikke falt inn i noen av de prioriterte sakskategoriene. Dette innebar at saken ikke fikk forrang ved fordeling av arbeidskraft og ressursknapphet. I Riksadvokatens mål- og prioriteringsrundskriv for 2017 og 2018 er etterforskning av alvorlig økonomisk kriminalitet et prioritert område. I Justis- og beredskapsdepartementets tildelingsbrev for 2017 er nedbygging av politiets eldste restanser noe som statsadvokatene skal ha særskilt fokus på.

Det er vanskelig for ombudsmannen å vurdere om saken faller inn under de kategoriene som har vært prioritert i den perioden etterforskningen har pågått. De overordnede prioriteringene fra myndighetene har imidlertid ikke noen direkte betydning for den siktedes rett til å få en avgjørelse innen rimelig tid. Videre vil ikke manglende ressurser være en akseptabel grunn som kan hindre krenkelse av kravet om at en sak skal være avgjort innen rimelig tid etter EMK art. 6 nr. 1.

Ut fra sakshistorikken ser det ut til at det har vært mer eller mindre jevn aktivitet i saken fra politiets side, med unntak av en lengre periode i 2012 og tidsrommet fra saken ble returnert fra statsadvokaten 22. juni 2017 og frem til september samme år. Det er imidlertid ikke mulig å få et klart inntrykk av hvilke faktiske gjøremål som er foretatt og vurdere eventuell liggetid bare ut fra den oversendte sakshistorikken.

Uavhengig av de årsakene påtalemyndigheten har pekt på, er tidsbruken i denne saken særdeles lang. Selv i kompliserte saker må det kunne forventes at det tildeles tilstrekkelig ressurser til at tiltalespørsmålet kan avgjøres før det er gått fem år etter siktelsen. Det er ikke pekt på særskilte forhold ved denne saken som kan forsvare en så lang behandlingstid. Ombudsmannen slutter seg til statsadvokatens utsagn om at etterforskningen dessverre har tatt lang tid totalt sett, og mener den ikke har skjedd så raskt som mulig, jf. strprl. § 226 fjerde ledd.

Statsadvokatembetene har et ansvar for å gi de pålegg og iverksette de tiltak som kreves for at en etterforskning skal oppfylle krav fastsatt i lov og instruks, jf. strprl. § 225 annet ledd. I Riksadvokatens rundskriv 2/2012, om Krav til straffesaksbehandlingen i politiet og statsadvokatembetet punkt III, heter det at det tilligger statsadvokatembetenes ansvar som fagledelse å sørge for oppfølging av politiets saksbehandlingstid og restanser. Denne saken har ikke hatt synlig liggetid hos statsadvokaten, men ut fra deres redegjørelse ser det ikke ut til at de har tatt noen aktive grep for å sikre fremdrift i denne etterforskningen før politiets første oversendelse av forslag til tiltalebeslutning 25. januar 2017. Statsadvokaten redegjør for en mer aktiv pådriverrolle høsten 2017, noe som så avgjort er på sin plass.

Både politidistriktet og statsadvokatene gir i redegjørelsene hit rundt årsskiftet 2017/2018 uttrykk for at saken om kort tid vil være ferdig etterforsket hos politiet. Det ble opplyst at det kun gjensto å få ferdigstilt en politirevisorrapport. Ombudsmannen er kjent med at saken ikke var oversendt statsadvokaten i slutten av mai 2018, og klager har oversendt dokumentasjon som viser at det etter årsskiftet er foretatt ytterligere etterforskningsskritt i form av rettslige avhør. Det er nå gått fem måneder siden påtalemyndighetens redegjørelse, noe som neppe kan karakteriseres som kort tid.

Konklusjon

At det nå er gått mer enn fem år fra siktelsen i saken uten at tiltalespørsmålet er avgjort, er i strid med kravet til fremdrift i strprl. § 226 fjerde ledd. Selv i kompliserte saker må det kunne forventes at det tildeles tilstrekkelig ressurser fra politi- og påtalemyndigheten til at tiltalespørsmålet kan avgjøres før det er gått fem år etter siktelsen.

I lys av den lange behandlingstiden som saken nå har fått, ber ombudsmannen X statsadvokatembeter ta de grep som er nødvendig for å sikre at saken faktisk blir ferdigstilt hos politidistriktet innen rimelig tid. Ombudsmannen har merket seg at statsadvokaten vil gi saken prioritet når den kommer til behandling. Det bes om at ombudsmannen blir holdt orientert om statsadvokatens videre oppfølging av saken, og får kopi av påtaleavgjørelsen når denne foreligger.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Utlendingsnemndas utrednings- og veiledningsplikt i sak om familieinnvandring – krav om dokumentasjon for at tidligere ekteskap er oppløst

Utlendingsnemndas utrednings- og veiledningsplikt i sak om familieinnvandring – krav om dokumentasjon for at tidligere ekteskap er oppløst

Saken gjelder Utlendingsnemndas veilednings- og utredningsplikt i en sak om familieinnvandring. Utlendingsmyndighetene avslo søknaden fordi søkerne ikke hadde dokumentert at referansepersonens norske skilsmisse med en tidligere ektefelle var registrert også i hjemlandet, i tråd med kravet etter utlendingsforskriften § 9-1a.

Ombudsmannen er kommet til at Utlendingsnemnda burde utredet nærmere om og eventuelt hvordan en norsk skilsmisse kan registreres i Afghanistan, og at nemnda dermed ikke sørget for sakens opplysning i tråd med utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17. Videre er veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11 ikke ivaretatt fordi referansepersonen fikk misvisende og utilstrekkelig informasjon om hvilken dokumentasjon som skulle leveres. Nemnda bes om å behandle saken på nytt.

Sakens bakgrunn

A søkte 4. mai 2014 om midlertidig oppholdstillatelse i familieinnvandring med ektefellen. Ektefellen (referansepersonen) har tidligere vært gift med og referanseperson for en annen kvinne, som fikk oppholdstillatelse i familiegjenforening med ham. Ekteskapet ble oppløst ved Fylkesmannens skilsmissebevilling med virkning fra 16. mai 2012.

I vedtak 27. november 2015 avslo Utlendingsdirektoratet As søknad om oppholdstillatelse fordi det ikke var dokumentert at referansepersonen er registrert skilt fra sin tidligere ektefelle i landet ekteskapet ble inngått eller i tidligere ektefelles hjemland, Afghanistan.

I klagen på vedtaket la referansepersonen ved dokumentasjon som viste at han hadde henvendt seg til de afghanske ambassadene i Oslo og Berlin og fremvist den norske skilsmissebevillingen, som også hadde stempel fra det norske Utenriksdepartementet. Videre ble det opplyst at den tidligere ektefellen nektet å medvirke til å oppfylle ambassadens krav om personlig oppmøte fra begge tidligere ektefeller.

Klagen ble ikke tatt til følge. I Utlendingsnemndas vedtak 25. april 2017 viste nemnda til at en norsk skilsmisse kan registreres ved den afghanske ambassaden i Norge uten den tidligere ektefellens medvirkning.

Klagerne begjærte 3. mai 2017 nemndas vedtak omgjort. De pekte på at referansepersonen allerede i 2015 fulgte den prosedyren nemnda beskriver med å fremvise den norske skilsmissebevilling for den afghanske ambassaden, og at dette har vært dokumentert ved stempel fra det norske utenriksdepartementet og den afghanske ambassaden. Vedlagt begjæringen var en skriftlig uttalelse 24. april 2017 fra den afghanske ambassaden, der ambassaden bekreftet at referansepersonen hadde møtt opp for å søke om skilsmisse. Videre fremgikk det at tidligere ektefelle var blitt kontaktet av ambassaden, men at hun ikke møtte for å fullføre prosessen.

I beslutning 9. juni 2017 om ikke å omgjøre vedtaket var nemndas begrunnelse at det ikke var tilstrekkelig dokumentert at den tidligere ektefellen nektet å møte ved ambassaden, og at dette uansett var et resultat av forholdet mellom henne og referansepersonen.

På vegne av ektefellene brakte advokatfullmektig B saken inn for ombudsmannen i brev 5. juli 2017.

Undersøkelsene herfra

Etter en gjennomgang av klagen og sakens dokumenter tok ombudsmannen saken opp med Utlendingsnemnda i brev 13. september 2017. Fra ombudsmannen ble det blant annet stilt spørsmål om nemnda i beslutningen 9. juni 2017 la til grunn at den tidligere ektefellen måtte møte personlig ved ambassaden for å registrere en skilsmisse etter afghansk rett.

I svarbrev 28. september 2017 uttalte nemnda blant annet følgende:

«UNE la i beslutningen av 09.06.2017 til grunn at begge partene må møte ved den afghanske ambassaden i forbindelse med søknad om skilsmisse, ikke ved registrering av allerede innvilget skilsmisse i Norge.»

Nemnda opplyste videre at registrering av en norsk innvilget skilsmisse kan skje slik det var angitt i vedtaket 25. april 2017 uten den tidligere ektefellens medvirkning, så fremt skilsmisseattesten var attestert av det norske utenriksdepartementet.

På bakgrunn av svaret besluttet ombudsmannen å stille ytterligere skriftlige spørsmål til nemnda. Det ble vist til at den norske skilsmissebevillingen – som var påført det norske utenriksdepartementets og den afghanske ambassadens stempel – synes å være dokumentert overfor utlendingsmyndighetene første gang i januar 2016. Nemda ble bedt om å opplyse hvordan den stemplede skilsmissebevillingen ble vurdert på de ulike stadiene av saken og hva som eventuelt mangler fra ektefellens side. Avslutningsvis ble nemnda bedt om å gi en vurdering av om saksbehandlingen hadde vært i samsvar med forvaltningsloven §§ 11 og 17.

I Utlendingsnemndas svar 26. oktober 2017 ble spørsmålet om vurderingen av den stemplede skilsmissebevillingen besvart slik:

«UNE har i hele denne prosessen vurdert dette som et ordinært stempel på at ambassaden har mottatt et dokument, på samme måte som norske instanser også «stempler inn» mottatte dokumenter … Stemplene er således ikke ansett som en bekreftelse verken på hva referansepersonen oppga til ambassaden som årsak til at han leverte disse dokumentene (for eksempel at han har vært ved ambassaden for å registrere en norsk skilsmisse), eller på hvilken måte ambassaden har vurdert de mottatte dokumentene. UNE bemerker at det heller aldri er blitt anført at dette stempelet skulle være en bekreftelse på etterregistrering av referansepersonens norske skilsmisse.»

På spørsmålet om hva som manglet fra As ektefelle, svarte nemnda:

«Referansepersonen har i denne saken ikke fremlagt bekreftelse på at den norske skilsmissen er registrert i Afghanistan av afghansk UD. Han har kun levert dokumenter til den afghanske ambassaden. Det mangler at han klargjør overfor den afghanske ambassaden at han ønsker at den norske skilsmissen skal registreres i Afghanistan, slik at de kan videresende attesten til afghansk UD.»

På spørsmålet om hvorfor fremgangsmåten for å oppnå en afghansk skilsmisse hadde vært et tema, senest i beslutningen 9. juni 2017, het det:

«Som det fremgår overfor er stemplet fra ambassaden på den norske skilsmisseattesten ikke en bekreftelse på etterregistrering av referansepersonens norske skilsmisse».

Advokatfullmektigen har i brev 2. oktober og 7. november 2017 inngitt merknader til nemndas svar. Blant annet pekte han på nemndas varierende argumentasjon og at Utlendingsnemnda burde utredet fremgangsmåten for å registrere norske skilsmisser ved den afghanske ambassaden nærmere.

Ombudsmannens syn på saken

1.      Rettslige utgangspunkter

1.1 Utlendingsrettslige rammer – krav til dokumentasjon for at referansepersonen ikke er gift

En ektefelle til en norsk borger har på nærmere bestemte vilkår rett til oppholdstillatelse i Norge. Dette fremgår av utlendingsloven § 40 første ledd bokstav a. Et vilkår er at referansepersonen må dokumentere at han eller hun ikke fremdeles er registrert som gift i hjemlandet.

Utlendingsforskriften § 9-1a lyder:

«Dersom referansepersonen også tidligere har hatt en ektefelle som har fått oppholdstillatelse etter lovens § 40, må det dokumenteres at partene ikke er registrert som gift i den tidligere ektefellens hjemland eller i landet hvor det tidligere ekteskapet ble inngått, før en ny ektefelle eller samboer fra samme land kan få tillatelse etter lovens § 40, § 41 og § 48.

Unntak gjøres dersom det foreligger vesentlige hindringer for å oppfylle vilkåret i første ledd, eller dersom søkerens hjemland og landet hvor det tidligere ekteskapet ble inngått, har ratifisert Haag-konvensjonen av 1. juni 1970 om anerkjennelse av skilsmisser og rettslige separasjoner.»

Formålet med bestemmelsen er beskrevet i Arbeids- og inkluderingsdepartementets rundskriv A-2009-63 om ikrafttredelsen av ny utlendingslov og ny utlendingsforskrift i vedlegg 9. Kravet skal blant annet bidra til å forhindre omgåelse av bigamiforbudet, og det skal beskytte kvinner i land der kvinner har svakere rettsstilling enn menn. Det konkrete innholdet i kravet til dokumentasjon for at ekteskapet er oppløst i hjemlandet, vil naturlig nok bero på det aktuelle landets regler om ekteskap og skilsmisse, og hvilke prosedyrer som gjelder for registrering og anerkjennelse av skilsmisser der.

I dette tilfellet er både søkeren og referansepersonens tidligere ektefelles fra Afghanistan. Landet har ikke ratifisert den aktuelle Haag-konvensjonen. Dette innebærer at søkere fra Afghanistan i utgangspunktet må kunne dokumentere at referansepersonen ikke er registrert som gift i hjemlandet. Unntaket om «vesentlige hindringer» er det ikke grunn til å gå nærmere inn på her.

En hovedproblemstilling i denne saken har vært hva som skal til for å oppfylle dokumentasjonskravet for afghanske borgere, og om utlendingsmyndighetene ivaretok forvaltningslovens krav til saksbehandlingen ved behandlingen av denne konkrete saken.

1.2 Utlendingsnemndas veilednings- og utredningsplikt

Forvaltningsloven § 11 pålegger det enkelte forvaltningsorgan en alminnelig veiledningsplikt. Formålet med veiledningen er å gi parter og andre interesserte muligheten til å ivareta sine interesser i bestemte saker på best mulig måte. Forvaltningsorganer skal av eget tiltak vurdere partenes behov for veiledning. Etter § 11 annet ledd skal forvaltningen på forespørsel fra en part «og ellers når sakens art eller partens forhold gir grunn til grunn» veilede om blant annet gjeldende regler og praksis på området. Om mulig bør forvaltningsorganet også «peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet», jf. § 11 annet ledd bokstav b.

Veiledningsplikten har ikke et klart definert innhold og er avhengig av flere forhold. Blant annet må omfanget av veiledningen tilpasses forvaltningsorganets situasjon og kapasitet og den enkeltes behov for veiledning. Det må også sees hen til at den enkelte selv har et ansvar for å sette seg inn i gjeldende regelverk. Omfanget av veiledningsplikten må derfor avveies mot enkeltpersonens mulighet til å forstå og ivareta sine interesser i saken. I utlendingssaker vil ofte behovet for veiledning være større enn på andre rettsområder.

Forvaltningens veiledningsplikt må sees i sammenheng med forvaltningens utredningsplikt etter forvaltningsloven § 17. Bestemmelsen krever at forvaltningsorganet påser at en sak er «så godt opplyst som mulig» før vedtak treffes. Ansvaret for sakens opplysning gjelder også klageinstansen, jf. § 33 første og femte ledd. Det er imidlertid klart at det å sørge for at saken skal være «så godt opplyst som mulig» ikke kan forstås helt bokstavelig. Utredningspliktens omfang avhenger av blant annet sakens art og hvor inngripende et eventuelt vedtak vil være.

I enkelte tilfeller kan både utredningsplikten og veiledningsplikten innebære at forvaltningen må innhente ytterligere opplysninger fra parten for å få et tilstrekkelig avgjørelsesgrunnlag, se ombudsmannens uttalelse 22. juni 2017 (SOM-2016-3169). Ved innhentingen av slike tilleggsopplysninger fra en part må forvaltningsorganet gi nødvendig og korrekt veiledning om hvilke opplysninger eller dokumentasjon parten forventes å bidra med.

2.      Dokumentasjonskravet for afghanske borgere – var saken godt nok opplyst?

I vedtaket 25. april 2017 la nemnda til grunn at det ikke var lagt frem dokumentasjon i saken på at referansepersonen og hans tidligere ektefelle ikke lenger er registrert som gift i Afghanistan. Referansepersonen har imidlertid både overfor utlendingsmyndighetene og i klagen hit opplyst at han har forsøkt å registrere skilsmissen ved ambassaden på den måten utlendingsmyndighetene beskriver, men at den afghanske ambassaden krever at den tidligere ektefellen medvirker. Han mener derfor at han blir hindret i å oppfylle dokumentasjonskravet fordi den tidligere ektefellen ikke ønsker å medvirke.

Utlendingsmyndighetene har – i tråd med informasjon fra Landinfo – lagt til grunn at den afghanske ambassaden kan bistå afghanske borgere med å søke om skilsmisse etter afghansk rett og å registrere en norsk skilsmisse i Afghanistan. Registreringen kan skje uten at den tidligere ektefellen medvirker. Forutsatt at en norske skilsmisseattest er attestert av det norske utenriksdepartementet, kan den afghanske ambassaden i Norge oversende denne til Utenriksdepartementet i Afghanistan for registrering. Det fremgår at fremgangsmåten ble verifisert av Landinfo og videreformidlet til Utlendingsnemnda i 2012. Referansepersonens opplysninger om at ambassaden krever personlig oppmøte fra begge de tidligere ektefellene, er dermed i strid med fremgangsmåten utlendingsmyndighetene henviser han til.

Ved behandlingen av saken henvendte nemnda seg til Landinfo med spørsmål om denne praksisen fortsatt er gjeldende. I Landinfos svar til nemnda heter det:

«Det foreligger, så vidt Landinfo er kjent med, ingen informasjon som indikerer at praksisen som ambassaden hevdet å ha i 2012 ikke fortsatt gjelder. Dersom dere ønsker det, kan vi undersøke dette med ambassaden, men erfaringsmessig tar det noe tid å få svar.

Som dere er kjent med, er afghanske registre over ekteskap og skilsmisse svært mangelfulle. Kravet om å registrere ekteskap og skilsmisse etterleves i liten grad og det er antagelig lite enhetlig forvaltning av registering av skilsmisser.»

Utlendingsnemnda la etter dette til grunn at fremgangsmåten fortsatt var gjeldende. Slik ombudsmannen ser det, er det rimelig å forvente at nemnda følger opp et slikt svar. Nemnda burde – særlig sett hen til opplysningene gitt i klagen om utfordringene referansepersonen møtte ved ambassaden og at informasjonen fra ambassaden til Landinfo ligger noe tilbake i tid – bedt Landinfo om å undersøke dette nærmere. Dessuten var det flere forbehold om fremgangsmåten, blant annet at registrene er mangelfulle. Slik ombudsmannen ser det, etterlater svaret fra Landinfo tvil om fremgangsmåten beskrevet for søkerne rent praktisk var gjennomførbar. Det etterlater også tvil om hva slags bekreftelse eller dokumentasjon referansepersonen kunne vente å få fra afghanske myndigheter.

Landinformasjonen utlendingsmyndighetene bygger avgjørelsen på i en slik sak, vil ha avgjørende betydning for om en søknad om familieinnvandring blir innvilget, og det er derfor nødvendig at informasjonen er korrekt og oppdatert. For søkerne kan det få store konsekvenser dersom nemnda bygger avgjørelsen på opplysninger som ikke lenger gjenspeiler dagens praksis. I tillegg vil søkerne ha begrenset mulighet til å etterprøve slik informasjon. Sett hen til dette burde nemnda ha sørget for oppdatert informasjon fra ambassaden.

3.      Fikk partene tilstrekkelig veiledning om dokumentasjonskravet?

Som det fremgår under punkt 1.2., følger det av veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 at nemnda må vurdere partenes behov for veiledning og at nemnda bør «peke på omstendigheter som i det konkrete tilfellet særlig kan få betydning for resultatet», jf. § 11 annet ledd bokstav b. I dette tilfellet vil kjennskap til fremgangsmåten for å oppfylle det nevnte dokumentasjonskravet, få betydning for resultatet.

Utlendingsmyndighetene har gitt informasjon om dokumentasjonskravet i Utlendingsdirektoratets vedtak, direktoratets klageoversendelse til Utlendingsnemnda og i Utlendingsnemndas vedtak og senere beslutning om ikke å omgjøre vedtaket. Sett i sammenheng gir informasjonen, slik ombudsmann vurderer den, ikke et ensartet bilde av hvordan dokumentasjonskravet kan oppfylles. Blant annet er det i direktoratets oversendelse vist til informasjon om fremgangsmåten for å søke om skilsmisse etter afghansk lovgivning, mens det i nemndas vedtak er gitt opplysninger om hva som skal til for å registrere en norsk skilsmisse i Afghanistan. Også nemndas brev 21. mars 2017 om innhenting av tilleggsopplysninger gir inntrykk av at prosedyren for å kunne skille seg etter afghansk rett, var relevant. Blant annet ba nemnda om:

 «dokumentasjon og opplysninger på at referansepersonen har forsøkt å kontakte sin tidligere ektefelle for å kunne skille seg, samt dokumentasjon og opplysninger som viser at referansepersonens tidligere ektefelle vil ha penger dersom de skal skilles.»

Sett hen til at referansepersonen allerede var skilt og nemndas oppfatning om at det i slike tilfeller er tilstrekkelig å dokumentere en registrering av den norske skilsmissen, fremstår det misvisende å be om slik dokumentasjon. Også senere, i beslutning 9. juni 2017, er det fra nemnda gitt opplysninger knyttet til fremgangsmåten for å oppnå skilsmisse gjennom afghanske myndigheter. Dette gir igjen et uklart inntrykk av hva utlendingsmyndighetene mener skal til for å oppfylle kravet til dokumentasjon etter utlendingsforskriften § 9a-1.

Ettersom en innvilgelse av søknaden var avhengig av en bekreftelse på registrering av skilsmissen i Afghanistan, var det også uheldig at ikke nemnda under sakens gang uttrykkelig opplyste om hva som manglet ved den dokumentasjonen som allerede var sendt inn. Selv om sakens dokumenter ikke gir et klart bilde av hva referansepersonen har søkt ambassaden om bistand til, oppfatter ombudsmannen det slik at han mente han hadde fremskaffet de dokumentene han kunne.

Konklusjon

Ombudsmannen har kommet til at Utlendingsnemnda burde utredet nærmere om og eventuelt hvordan en norsk skilsmisse kan registreres i Afghanistan, og at nemnda dermed ikke har sørget for sakens opplysning i tråd med utredningsplikten etter forvaltningsloven § 17. Videre mener ombudsmannen at veiledningsplikten i forvaltningsloven § 11 ble brutt ved at referansepersonen fikk misvisende informasjon om hvilken dokumentasjon som skulle leveres.

Utlendingsnemnda bes om å vurdere saken på nytt og om å holde ombudsmannen orientert om utfallet av den nye behandlingen.

Avkorting av oppreisning til tidligere barnevernsbarn

Et tidligere barnevernsbarn hadde fått rettferdsvederlag på kr. 300 000 for plasseringen på en spesialskole. Senere søkte han oppreisning fra oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn i Møre og Romsdal for oppholdet ved den samme spesialskolen, og for den senere plasseringen på et ungdomshjem.

Oppreisningsutvalget for Møre og Romsdal avkortet oppreisningen på kr. 400 000 for begge plasseringene med hele rettferdsvederlaget, da de anså grunnlaget for rettferdsvederlaget for fullt ut å være det «samme forhold» som grunnlaget for oppreisningen, jf. avkortingsbestemmelsen i oppreisningsordningens vedtekter.

Ombudsmannen er kommet til at opphold på ulike institusjoner ikke kan regnes som «det samme forhold» etter avkortingsbestemmelsen i § 7 i oppreisningsordningens vedtekter. Det er derfor kun den delen av oppreisningen som gjelder plasseringen på spesialskolen Y som kan avkortes med det statlige rettferdsvederlaget for opphold på spesialskole Y.

Utvalgets avgjørelser oppfyller heller ikke kravene til begrunnelse som følger av forvaltningsloven § 25 og god forvaltningsskikk.

Sakens bakgrunn

På As (klageren) vegne søkte Stiftelsen Rettferd for taperne 6. april 2016 om oppreisning fra Møre og Romsdals oppreisningsordning for tidligere barnevernsbarn.

Søknaden viste til at klageren ble utsatt for omsorgssvikt og overgrep under X kommunes plasseringer av ham på spesialskole Y i 1978 og 1979 og Z ungdomshjem i 1980 og 1981.

Stortingets utvalg for rettferdsvederlag innvilget 7. desember 2009 rettsferdsvederlag med maksimal sats på kr. 300 000 til klageren for omsorgssvikt og overgrep under oppholdet på Y. Det ble ikke innvilget rettferdsvederlag for oppholdet på Z, fordi utvalget mente at oppholdet der tidsmessig falt inn under ordningen for voldsoffererstatning.

I sekretariatets saksfremlegg til oppreisningsutvalget ble det foreslått at det skulle gis maksimal oppreisning på kr. 400 000 for oppholdet ved begge stedene. Etter vedtektene for oppreisningsordningen skal det imidlertid gjøres fullt fradrag for erstatning/oppreisning som tidligere er tilkjent for «det samme forhold». Sekretariatet mente at den delen av oppreisningen som gjaldt oppholdet på Y, kr. 200 000, skulle avkortes med rettferdsvederlaget, slik at oppreisningen for dette falt bort. Den andelen av erstatningen som gjelder Z, ble derimot foreslått utbetalt uavkortet med kr. 200 000.

I vedtak 9. september 2016 innvilget oppreisningsutvalget oppreisningen med kr. 400 000 for omsorgssvikt og overgrep ved Y og Z. Utvalget kom imidlertid til at hele oppreisningen skulle avkortes med rettferdsvederlaget, slik at klageren fikk utbetalt kr. 100 000. Begrunnelsen for dette var at utvalget anså «tildelte oppreisning å gjelde samme forhold som lå til grunn for tildeling av statlig rettferdsvederlag».

I medhold av Midlertidig forskrift om unntak fra klagerett etter forvaltningsloven § 28 for vedtak etter oppreisningsordning for tidligere barnevernsbarn i Møre og Romsdal kan ikke utvalgets vedtak påklages. Vedtektene gir imidlertid rett til å kreve ny behandling i utvalget.

På klagerens vegne ba advokat Espen Seeberg utvalget om å behandle saken på nytt og ikke gjøre fradrag for rettferdsvederlaget. Han viste blant annet til at sekretariatets foreslåtte løsning om avkorting «av ukjent grunn ikke [ble] fulgt opp av Oppreisningsutvalget».

I utvalgets avgjørelse 24. oktober 2016 ble vedtaket opprettholdt. Avgjørelsen ble begrunnet med at utvalget ikke fant «grunnlag for å gjøre unntak fra avkortingsregelen i vedtektenes § 7».

Klageren henvendte seg etter dette til ombudsmannen.

Våre undersøkelser

Vi fant grunn til å undersøke utvalgets tolkning og anvendelse av vedtektenes bestemmelse om avkorting for «det samme forhold», og begrunnelsen for utvalgets avgjørelser.

Vi ba om en redegjørelse for tolkningen av vedtektene § 7, med eksempler på omsorgssvikt eller overgrep som er, og ikke er, «det samme forhold». Videre ba vi om et begrunnet svar på om samme person kunne få flere oppreisninger på inntil kr. 400 000 dersom vedkommende hadde blitt utsatt for flere forskjellige forhold som var omfattet av ordningen, eller dersom ulike kommuner var ansvarlig. Når det gjaldt anvendelsen av vedtektene § 7 i klagerens sak, ba vi om en redegjørelse for om overgrepene og omsorgssvikten mot klageren ved Y og Z var «det samme forhold». Vi spurte også om avkortingen ville ha blitt vurdert på den samme måten dersom klagerens søknad hadde vært begrenset til oppreisning for tiden på Z.

Utvalget ble spurt om deres avgjørelser i saken oppfylte kravene til begrunnelse. Videre spurte vi om saksfremleggene var å regne som en del av begrunnelsen for utvalgets vedtak, og om dette i så fall fremgikk i tilstrekkelig grad av avgjørelsene. Det ble også spurt om hvilken betydning det har for kravet til begrunnelse om utvalgets avgjørelser avviker fra innstillingen i saksfremlegget, slik tilfellet var for vedtaket 9. september 2016 vedrørende spørsmålet om avkorting.

I sitt svar fremholdt utvalget at omsorgssvikt og overgrep over tid ved forskjellige barneverninstitusjoner på grunnlag av plasseringer av en og samme kommune var «det samme forhold». Ifølge utvalget kunne samme person i utgangspunktet ikke få utbetalt flere oppreisningssummer på kr. 400 000. Utvalget opplyste i denne forbindelsen at et skifte av ansvarlig kommune, måtte innebærer en ny plassering og en ny sak etter vedtektene § 4 første ledd – noe som ikke var tilfellet her.

Utvalget mente at overgrepene og omsorgssvikten overfor klageren ved institusjonene utgjorde «det samme forhold» etter vedtektene § 7. Utvalget viste til at «[v]ed praktiseringa av denne føresegna i vedtekta i oppreisningsordninga, vert det som nemnt tidlegare, lagt vekt på den objektive grovheita i dei unnlatingar og handlingar som utgjer omsorgssvikten og overgrepa mot han, under plasseringar på barnevernsinstitusjonar av x kommune».

På vårt spørsmål om avkortingen hadde vært vurdert på den samme måten dersom søknaden var begrenset til tiden på Z, opplyste utvalget at rent hypotetisk kunne det som skjedde der vært tilstrekkelig for maksimal oppreisning dersom søknaden hadde blitt innrettet slik, men «ein finn det vanskeleg å uttrykke noko sikkert om dette spørsmålet i ein samanheng som dette».

Når det gjaldt avgjørelsenes begrunnelse, opplyste utvalget at det ikke var meningen å henvise til saksfremleggene da utvalget hadde en selvstendig plikt til å utforme begrunnelse. Utvalget vurderer deres begrunnelse «slik at den gir opplysningar til søkaren om kva fakta oppreisningsutvalet la til grunn for avgjerda om avkorting, innhaldet i vedtekta § 7 og resultatet av oppreisningsutvalet si tolking av «det samme forhold» i denne føresegna».

Ombudsmannens syn på saken

1.      Når foreligger «det samme forhold» slik at avkorting skal foretas?

Spørsmålet er om hele oppreisningen på kr. 400 000 for oppholdene ved Y og ved Z kan avkortes med det statlige rettferdsvederlaget på kr. 300 000 for oppholdet på Y, eller om det kun kan avkortes i den delen av oppreisningen som gjelder plasseringen på Z.

Avkorting er regulert i § 7 i vedtektene for oppreisningsordningen for tidligere barnevernsbarn i Møre- og Romsdal:

 «Dersom søkeren har mottatt erstatning/oppreisning fra annen kommunal, fylkesvis eller den statlige oppreisningsordning for det samme forhold skal det gjøres fullt fradrag for det beløp som er tilkjent tidligere.»

Ved tolkningen av de enkelte vedtektsbestemmelsene må det tas høyde for at ordningen ikke er lovfestet. Den er frivillig etablert for å kompensere en gruppe som antas å ha lidd overlast, uavhengig av om det foreligger noe krav på erstatning etter ordinære erstatningsrettslige regler. En konsekvens av dette er at man bør være tilbakeholden med å tolke vedtektene utvidende. Fylket og de deltagende kommunene er likevel bundet av vedtektene når de først er vedtatt, og de må legge til grunn en rimelig tolkning av dem ved praktiseringen av ordningen.

Ordlyden i vedtektene taler for at avkortingsbestemmelsen sikter til erstatning for samme faktiske forhold, og ikke samme type forhold innenfor kommunens ansvar. Blant annet bruken av entall – «det samme» – taler for dette. Dersom man i vedtektene mente at det skulle avkortes for tidligere erstatning/oppreisning for ethvert forhold omfattet av kommunens ansvar, kunne dette enkelt vært presisert.

Overfor ombudsmannen viser utvalget til at avkortingsbestemmelsen må tolkes i lys av vedtektene § 6 tredje ledd. Denne bestemmelsen angir flere forhold som særlig skal vektlegges ved vurderingen av om det skal gis oppreisning og ved utmåling av eventuell oppreisning, herunder «omfang av overgrep» og «graden av omsorgssvikt». At saken gjelder flere institusjonsopphold, vil ifølge utvalget bare være ett av flere momenter ved vurderingen av overgrep og omsorgssvikt. Overgrep og omsorgssvikt ved flere ulike institusjoner på grunnlag av plasseringer av samme kommune vil derfor utgjøre en og samme sak. På denne bakgrunn har oppreisningsutvalet lagt til grunn at «det samla omfanget av kritikkverdige handlingar knytt til ei deltakarkommune si plassering av ein søkar på ein eller fleire barnevernsinstitusjonar, vil vere utgangspunkt for å bestemme kva som er det same forholdet etter vedtekta § 7».

Ombudsmannen er enig i at utvalget må foreta en samlet vurdering av omsorgssvikt og overgrep, og at to ulike institusjonsplasseringer av samme kommune må anses som samme sak ved vurdering av oppreisning. Det er også riktig at det kun skal utmåles en erstatning på maksimalt kr. 400 000 for alle forhold som faller innenfor kommunenes ansvar etter ordningen. Etter ombudsmannens syn er imidlertid ikke dette avgjørende for om oppreisningen kan anses å kompensere for «det samme forhold» som rettsferdsvederlaget.

Ombudsmannens har tidligere tatt stilling til tolkningen av en tilsvarende avkortingsbestemmelse i en kommunal oppreisningsordningsordning, jf. uttalelsen 13. mars 2012 (SOM-2011-2002). Vedtektene i den aktuelle ordningen åpnet for avkorting «når søknaden om kommunal oppreisning gjelder de samme forhold det tidligere er utbetalt erstatning eller oppreisning for» fra andre kommuner eller plasseringskommunen.

I den saken var oppreisning for kommunens plassering i fosterhjem, avkortet med tidligere oppreisning fra en annen kommune for den andre kommunens plassering i barnehjem. Ombudsmannen kom til at dette ikke var «samme forhold». Det ble uttalt at det med samme forhold menes «de samme faktiske situasjonene som førte til omsorgssvikt og/eller overgrep». Også vedtektene til oppreisningsordningen i Møre og Romsdal må forstås slik at det med «samme forhold» siktes til de samme faktiske situasjonene som førte til omsorgssvikt.

Oppreisningsordningen gjelder personer som ble plassert i institusjon av deltakerkommunen i perioden fram til 1. januar 1993, jf. vedtektenes § 4. Etter ombudsmannens syn er det naturlig å anse den enkelte institusjonsplassering der barnevernsbarnet ble utsatt for overgrep og/eller omsorgssvikt som forskjellige faktiske situasjoner som førte til omsorgssvikt.

Overgrepene ved Z kan derfor ikke regnes som «det samme forhold» som overgrep ved Y ved anvendelsen av vedtektenes § 7. Utvalget skulle ha vurdert hvilken andel av oppreisningen som gjaldt oppholdet ved Y, og kun avkortet med rettferdsvederlaget i denne andelen.

Ombudsmannen ber derfor utvalget behandle saken på nytt.

2.      Begrunnelsesplikten

Etter forvaltningsloven § 24 skal enkeltvedtak grunngis, og begrunnelsen skal gis samtidig med vedtaket.

Forvaltningsloven § 25 oppstiller nærmere krav til begrunnelsens innhold. Der fremgår det blant annet at det skal vises til de reglene vedtaket bygger på, med mindre parten kjenner reglene. I den utstrekning det er nødvendig for å sette parten i stand til å forstå vedtaket, skal begrunnelsen gjengi innholdet av reglene eller den problemstilling vedtaket bygger på. Videre skal de faktiske forholdene vedtaket bygger på nevnes, og de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøving av forvaltningsmessig skjønn bør gjengis.

I tillegg følger det av § 34 andre ledd andre punktum at klageinstansen «skal» vurdere synspunktene som er kommet i klagen. Ordlyden i forvaltningsloven § 34 andre ledd oppstiller ikke noe generelt krav om at klageinstansens vurderinger av synspunktene skal fremgå av vedtaket, men det er god forvaltningsskikk at hovedtrekkene i vurderingen av dem fremgår av begrunnelsen.

Reglene om begrunnelsens innhold må sees på som minimumsregler, og kravene til begrunnelse vil variere med behovet i den enkelte sak.

Oppreisningsutvalgets vedtak 9. september 2016 begrunner avkortingen med å vise til avkortingsbestemmelsen i vedtektene og opplyse at det anså tildelt oppreisning å gjelde samme forhold som lå til grunn for statlig rettferdsvederlaget. Utvalget opplyste ikke noe nærmere om hvorfor det vurderte hva som var «samme forhold» annerledes enn det sekretariatet gjorde i sin innstilling.

I kravet om ny behandling viste klagers advokat til at det var ukjent hvorfor sekretariatets innstilling til utvalgets første behandling av saken, ikke ble fulgt opp av utvalget når det gjelder beregning av avkorting. I utvalgets nye avgjørelse 24. oktober 2016 ble avkortingen likevel opprettholdt utelukkende med den begrunnelse at det ikke var grunnlag for å gjøre unntak fra avkortingsregelen.

Både det at sekretariatet opprinnelige hadde et annet syn på tolkingen av avkortingsbestemmelsen, og at det i klagen ble påpekt at det var uklart hvorfor sekretariatets syn ikke ble fulgt opp, tilsier at utvalget burde begrunnet nærmere hvorfor de kom til at rettferdsvederlaget kunne avkortes fullt ut i hele oppreisningserstatningen.

Ombudsmannen er derfor kommet til at begrunnelsen i utvalgets avgjørelser ikke oppfylte kravene som følger av forvaltningsloven § 25 og god forvaltningsskikk.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at opphold på ulike institusjoner ikke kan regnes som «det samme forhold» etter avkortingsbestemmelsen i § 7 i oppreisningsordningens vedtekter. Det er derfor kun den delen av oppreisningen som gjelder plasseringen på Y som kan avkortes med det statlige rettferdsvederlaget for opphold på Y. Oppreisningsutvalget har tolket vedtektene feil.

Utvalgets avgjørelser oppfyller heller ikke kravene til begrunnelse som følger av forvaltningsloven § 25 og god forvaltningsskikk.

Ombudsmannen ber utvalget behandle saken på nytt og sende ombudsmannen kopi av vedtaket.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Forholdet mellom avstandskravet i plan- og bygningsloven § 29-4 annet ledd og arealplan

Forholdet mellom avstandskravet i plan- og bygningsloven § 29-4 annet ledd og arealplan

Fjell kommune ga tillatelse til oppføring av parkeringsplass, kjørevei og støttemurer i nabogrensen. Fylkesmannen i Hordaland kom til at tiltakene var i strid med avstandskravet i plan- og bygningsloven § 29-4 annet ledd og opphevet kommunens vedtak. Selv om tiltakene var inntegnet i nabogrensen i reguleringsplankartet, konkluderte Fylkesmannen med at det var nødvendig med uttrykkelig byggegrense i plan før avstandskravet i § 29-4 kunne anses fraveket.

Ombudsmannen er kommet til at «bestemt i plan» i § 29-4 annet ledd ikke bare retter seg mot egen byggegrense i plan. Også andre planbestemmelser vil kunne være aktuelle. Dersom et tiltak tydelig er tegnet inn i nabogrensen i plankartet, er inntegningen et sterkt moment for at kommunen har «bestemt i plan» hvor tiltaket skal ligge. Avstandskravet i § 29-4 annet ledd vil i så fall kunne anses fraveket.

Sakens bakgrunn

Fjell kommune godkjente detaljreguleringsplan X i 2016. I mai 2017 ga kommunen tillatelse til oppføring av parkeringsplass, kjørevei og støttemurer i planområdet. Eieren av en nabotomt påklaget tillatelsen og anførte at parkeringsplassen i nordvest skulle ligge lenger unna eiendommen hans. Fylkesmannen i Hordaland tok 23. januar 2018 klagen til følge og opphevet kommunens vedtak. I begrunnelsen skrev Fylkesmannen at parkeringsplassen, kjøreveien og støttemurene var i strid med avstandskravet i plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-4 annet ledd fordi de var nærmere nabogrensen enn fire meter. Selv om tiltakene var inntegnet i nabogrensen i reguleringsplankartet, mente Fylkesmannen at det var nødvendig med uttrykkelig byggegrense i plan for at avstandskravet i § 29-4 kunne anses fraveket. Fylkesmannen skrev blant annet:

«Den aktuelle parkeringsplassen er på reguleringsplankartet lagt heilt i grensa mot klagar sin eigedom. Det er regulert inn fem parkeringsplassar på plassen mot klagar sin eigedom. Plassering av sjølve parkeringsplassen er dermed i samsvar med plan. Det er likevel ikkje regulert inn byggegrense mot nabo sin eigedom.

Vi viser til at unntak frå § 29-4 andre ledd skal vere ‘bestemt i plan’. … Det må eksplisitt gå fram av reguleringsplanen kor byggegrensa skal gå dersom pbl § 29-4 andre ledd skal kunne fråvikast.»

Kommunen ba Fylkesmannen om å omgjøre vedtaket. Kommunen fremholdt at plasseringen i nabogrensen var bestemt i plan og viste til at tiltakene er tegnet inn i nabogrensen med juridisk bindende linje i reguleringsplankartet. Fylkesmannen var enig i at tiltakene var i samsvar med plan, men fastholdt at de var strid med avstandskravet i pbl. § 29-4 annet ledd fordi det ikke var inntatt uttrykkelig byggegrense i de aktuelle områdene. Fylkesmannen tok ikke omgjøringsbegjæringen til følge.

Tiltakshaver klaget til ombudsmannen.

Våre undersøkelser

Vi besluttet å undersøke saken nærmere. Vi ba Fylkesmannen gjøre rede for hvorfor «bestemt i plan etter kapittel 11 eller 12» i pbl. § 29-4 annet ledd skal forstås som et krav om uttrykkelig byggegrense i plan.

Til spørsmålet svarte Fylkesmannen at planer skal være så entydige og klare som mulig for å unngå tolkningstvil. Ifølge Fylkesmannen må man derfor falle tilbake på den alminnelige avstandsbestemmelsen i pbl. § 29-4 annet ledd når det ikke er lagt inn byggegrense i plankart eller i planbestemmelsene. Fylkesmannen viste også til at spørsmålet var forelagt Statens kartverk, som hadde svart at «[d]et er kun regulert byggegrense som vil kunne endre bestemmelsene i pbl. § 29-4 om avstand til nabogrense gjennom reguleringsplan».

Videre fikk Fylkesmannen spørsmål om hvilken betydning det har for forholdet til avstandskravet i pbl. § 29-4 annet ledd at de aktuelle tiltakene i plankartet er tegnet inn i nabogrensen. Til dette spørsmålet svarte Fylkesmannen at kommunens intensjon nok har vært at tiltakene skal kunne plasseres i nabogrensen, men at planen ikke er fullgod når byggegrenser ikke er lagt inn.

Ombudsmannens syn på saken

Rettslig utgangpunkt

Plan- og bygningsloven (pbl.) § 29-4 annet ledd lyder:

«Hvis ikke annet er bestemt i plan etter kapittel 11 eller 12, skal byggverk ha en avstand fra nabogrense som angitt i forskrift eller som minst svarer til byggverkets halve høyde og ikke under 4 meter.»

Utgangpunktet etter bestemmelsen er at byggverk skal ha en avstand fra nabogrensen som angitt i forskrift eller som minst svarer til byggverkets halve høyde og ikke under fire meter. I første del av bestemmelsen oppstilles et unntak fra denne hovedregelen. Dersom «annet er bestemt i plan» etter kapittel 11 om kommuneplaner eller kapittel 12 om reguleringsplaner, gjelder ikke avstandskravet i siste del.

Pbl. § 29-4 annet ledd viderefører i hovedtrekk § 70 tredje ledd i plan- og bygningsloven fra 1985, som igjen viderefører § 70 nr. 2 første ledd i bygningsloven fra 1965. Forarbeidene til någjeldende og tidligere lover utdyper i liten grad hvordan «bestemt i plan» skal forstås. I Ot.prp. nr. 27 (1982-1983) s. 18 heter det likevel om dagjeldende § 70 nr. 2 at «avstand fra nabogrense skal være minst lik bygningens halve høyde og ikke under 4 m, dersom ikke annet er fastsatt i reguleringsplan».

I Kommunal- og moderniseringsdepartementets rundskriv til plan- og bygningsloven, H-2015-8, punkt 2.5 omtaler departementet forholdet mellom arealplan og avstandskravet i § 29-4 slik:

«Der kommunen gjennom plan allerede har tatt konkret stilling til byggverkets avstand til nabogrense og byggverkets høyde, vil dette gå foran kravene i plan- og bygningsloven § 29-4. Det vil da normalt ikke være rom for ytterligere vurdering etter plan- og bygningsloven § 29-4.»

Hvordan avstandskravet i § 29-4 forholder seg til arealplan er også behandlet i juridisk teori, blant annet i Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett (2. utg. 2010). I bind 2 s. 401 i punkt 4.2 heter det:

«Avstandskravet i § 29-4 gjelder bare hvis annet ikke er bestemt i arealplan – se pkt. 3 og bind 1 s. 320. I reguleringsplan kan det for eksempel bestemmes at byggverkene skal føres opp i grensen mot naboen».

I punkt 3 står det videre:

«I tillegg til avstandskravet i § 29-4 annet ledd er bygningsmyndighetene og også tiltakshaver bundet av de anvisninger om plassering og høyde som følger av reguleringsplan eller av kommuneplanens arealdel. Byggverkets plassering på tomta kan bestemmes på reguleringsplankartet-se bind 1 s.320)

Og i bind 1 s. 320 står det:

 «Plasseringen kan ytterligere presiseres ved at bebyggelsen er tegnet inn på plankartet. Bebyggelsens plassering kan også bestemmes ved en byggelinje.»

Henvisningen til plan i første del av § 29-4 annet ledd er generelt utformet, jf. «bestemt i plan». Ordlyden nevner ikke byggegrense og viser heller ikke til pbl. § 11-9 nr. 5 eller § 12-7 nr. 2 om fastsettelse av byggegrense i plan. Den generelle ordlyden innebærer, slik ombudsmannen ser det, at «bestemt i plan» ikke bare retter seg mot byggegrense, men skal forstås bredere. Er for eksempel tiltaket inntegnet i nabogrensen i plankartet, vil dette ha betydning. Inntegningen er da et sterkt moment for at kommunen i planen har tatt konkret stilling til hvor byggverket skal ligge, altså at plasseringen er «bestemt i plan». I så fall vil avstandskravet i § 29-4 annet ledd kunne anses fraveket i planen.

En slik forståelse understøttes også av Pedersen m.fl., Plan- og bygningsrett. Der heter det som nevnt at avstandskravet i § 29-4 annet ledd kun gjelder når annet ikke er bestemt i arealplan, samtidig som det vises til at byggverkets plassering kan bestemmes ved inntegning i plankartet. Videre viser Carl Wilhelm Tyrén, Plan- og bygningsloven kommentarutgave (2018) til at planbestemmelser om utbyggingsvolum etter pbl. § 11-10 kan medføre at avstandskravet i § 29-4 annet ledd må anses fraveket i plan. Ombudsmannen kan heller ikke se at forarbeidene gir støtte for at «bestemt i plan» utelukkende skal forstås som et krav om egen byggegrense i plan.

Fylkesmannen har i svaret på undersøkelsene herfra anført at hensynet til klarhet innebærer at «bestemt i plan» må forstås som et krav om uttrykkelig byggegrense i planen. Ombudsmannen er enig i at hensynet til klarhet er tungtveiende. Det må derfor fremgå tydelig av planen at kommunen har tatt uttrykkelig stilling til hvor et tiltak skal plasseres før avstandskravet i § 29-4 annet ledd kan anses fraveket i planen

Selv om hensynet til klarhet er tungtveiende, er det vanskelig å se at «bestemt i plan» skal tolkes innskrenkende som et krav om egen byggegrense i plan. Ordlyden sammenholdt med øvrige rettskilder må, slik ombudsmannen ser det, innebære at også andre planbestemmelser vil kunne være aktuelle.

Nærmere om parkeringsplassen, kjøreveien og støttemurene

I vedtaket kom Fylkesmannen til at parkeringsplassen, kjøreveien og støttemurene er i strid med avstandskravet i pbl. § 29-4 annet ledd. Fylkesmannen viste til at tiltakene ligger i nabogrensen, samtidig som det ikke er inntatt egen byggegrense i de aktuelle områdene.

Parkeringsplassen ligger i det nordvestlige hjørnet av planområdet og har arealformål parkeringsplass. I plankartet er det tegnet inn fem parkeringsfelt som alle ligger i den nordlige grensen. I tegnforklaringen er feltene markert som «regulert parkeringsfelt». Området er såpass lite at det trolig ikke kan brukes til parkering dersom avstandskravet på fire meter i pbl. § 29-4 annet ledd skal legges til grunn. Arealformålet vil i så fall ikke kunne realiseres.

Slik ombudsmannen ser det, innebærer den tydelige inntegningen av parkeringsfeltene i plankartet at kommunen har tatt uttrykkelig stilling til at parkeringsplassen skal ligge i nabogrensen. Dette taler for at plasseringen er «bestemt i plan» og at avstandskravet i § 29-4 må anses fraveket.

Også kjøreveien og støttemurene er inntegnet i nabogrensene i plankartet. Støttemurene er betegnet som «regulert støttemur» i tegnforklaringen. Senterlinjen i kjøreveien er tegnet inn som «regulert senterlinje». Veien er omgitt av områder med arealformål bolig, lekeplass og grønnstruktur. Dersom arealformålene slik de følger av plankartet skal legges til grunn, må kjøreveien ligge i den sydlige nabogrensen.

Etter ombudsmannens syn medfører inntegningen av også disse tiltakene i plankartet at kommunen har tatt uttrykkelig stilling til plasseringen i nabogrensen. Dette taler som nevnt for at plasseringen er «bestemt i plan». Avstandskravet i § 29-4 annet ledd må i så fall anses fraveket i reguleringsplanen.

Konklusjon

Etter en gjennomgang av saken mener ombudsmannen at det er begrunnet tvil om «bestemt i plan» i pbl. § 29-4 annet ledd utelukkende skal forstås som et krav om uttrykkelig byggegrense i plan. Dette må anses som forhold av betydning i saken, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd siste punktum. Ombudsmannen ber derfor Fylkesmannen om å vurdere saken på nytt og holde ombudsmannen orientert om den nye behandlingen.

Besøk til psykiatriske seksjoner ved sykehuset Østfold Kalnes

Sivilombudsmannen besøker psykiatriske sikkerhetsseksjoner og alderpsykiatrisk seksjon ved sykehuset Østfold Kalnes fra 9.-11- oktober.

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet besøker de psykiatriske sikkerhetsseksjonene og alderspsykiatrisk avdeling. Sykehuset har spesialistfunksjon innenfor retts- og sikkerhetspsykiatri. Seksjonen behandler pasienter med alvorlig psykisk lidelse og voldsproblematikk med mål om å redusere faren for nye alvorlige hendelser. Alderspsykiatrisk seksjon består av døgnenhet og poliklinikk.

Forebyggende arbeid

Sivilombudsmannen besøker sykehuset under forebyggingsmandatet. Formålet med besøket er å undersøke forholdene for pasientene og bidra til å forebygge umenneskelig og nedverdigende behandling av dem som er fratatt friheten. Under besøket undersøkes særlig forhold som er forbundet med størst risiko for alvorlige krenkelser som bruk av tvangsmidler og skjerming, tvangsmedisinering, aktivitetstilbud og fysiske forhold. Forebyggingsenheten har samtaler med pasienter, miljøpersonell, behandlere og ledelse. Private samtaler med pasienter prioriteres. I tillegg gjennomgås dokumentasjon og sykehuset befares.

Rapport med funn og anbefalinger

I etterkant av besøket utarbeides det en besøksrapport. Den inneholder beskrivelser av funn som besøket har avdekket og Sivilombudsmannens videre anbefalinger for å redusere risikoen for tortur eller umenneskelig behandling. Rapporten publiseres på Sivilombudsmannens nettside.

Mandat

Sivilombudsmannens ble tildelt forebyggingsmandatet etter at Norge sluttet seg til torturkonvensjonens tilleggsprotokoll (OPCAT) i 2013. Sivilombudsmannens forebyggingsenhet  besøker steder der mennesker er fratatt friheten, for eksempel fengsler, politiarrester, psykisk helseverninstitusjoner og barnevernsinstitusjoner. Besøkene kan være med eller uten forhåndsvarsel.