Artikkel – Økt isolasjon og tøffere soningsforhold i fengsel under covid-19-pandemien

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet har i løpet av våren 2020
undersøkt hvilke konsekvenser pandemien har hatt for innsatte i et utvalg
fengsler. Undersøkelsen viste at mange innsatte opplevde soningen som
tyngre i pandemiens tidlige fase.

Lese hele artikkelen her

[Denne artikkelen ble først publisert i Sivilombudsmannens årsmelding for 2020 om arbeidet under forebyggingsmandatet. Les hele Årsmeldingen for 2020 her]

Årsmelding for 2020 overlevert Stortinget

Overleveringen av årsmeldingene fant sted som et digitalt møte mellom Stortingets andre visepresident Morten Wold og sivilombudsmann Hanne Harlem.

Se også:

Sivilombudsmannen er oppnevnt av Stortinget for å arbeide for at det i den offentlige forvaltningen ikke blir gjort urett mot den enkelte borger. Det gjøres ved å undersøke saker der borgere mener å ha vært utsatt for urett eller feil fra den offentlige forvaltningen og som forebyggende mekanisme etter FNs torturkonvensjon.

Dokument 4:1 redegjør for Sivilombudsmannens virksomhet under forebyggingsmandatet der oppgaven er å forebygge tortur og umenneskelig behandling i institusjoner ved å besøke steder hvor mennesker er fratatt friheten.

Besøk under forebyggingsmandatet

I løpet av 2020 gjennomførte Sivilombudsmannen ti besøk til steder der mennesker er eller kan være fratatt friheten. På grunn av pandemien ble besøkene gjennomført som en kombinasjon av digitale møter og fysiske besøk. For første gang besøkte Sivilombudsmannen også institusjoner for eldre og boliger for mennesker med nedsatt funksjonsevne

Arbeidsgivers reaksjon på arbeidstakers ytringer

En kommunalt ansatt, som også var styremedlem i en folkegruppe mot en utbygging i kommunen, ble intervjuet om utbyggingssaken i lokalavisa. Det ble også publisert et innlegg om saken på gruppens Facebook-side, der den ansatte figurerte. I etterkant av ytringene ble hun innkalt til et møte med arbeidsgiver, hvor hun ble bedt om å vurdere formen på sitt fremtidige engasjement og oppfordret til å ha en mer tilbaketrukket rolle i gruppen.

Ombudsmannen er enig i kommunens redegjørelse om at ytringene var innenfor det som er vernet av ytringsfriheten, og ikke var i strid med den ulovfestede lojalitetsplikten for arbeidstakere. Det avholdte møtet var egnet til å kunne fremstå som en reaksjon fra arbeidsgiver. Ombudsmannen forutsetter at saken ikke får betydning for den ansattes arbeidsforhold i kommunen.

Sakens bakgrunn og våre undersøkelser

Klageren er ansatt i X kommune. Hun er samtidig styremedlem i den lokale folkerørsla Y, som jobber for å verne et område i kommunen mot utbygging.

I etterkant av et medieoppslag i lokalavisen der klageren figurerte i kraft av å være styremedlem i gruppen Y, og et innlegg som av noen i gruppen ble publisert på deres Facebook-side, ble klageren innkalt til en personalsamtale med arbeidsgiver. Ifølge referatet fra møtet, ble hun bedt om å holde en mer tilbaketrukket rolle i gruppen fremover for å unngå rollekonflikt mellom engasjementet hennes i gruppen og stillingen hun har i kommunen. Det ble konkludert med at personalsamtalen ikke innebar en advarsel, men at den var en oppfordring til henne som arbeidstaker om å vurdere formen på sitt fremtidige engasjement i gruppen.

Klageren reagerte på reaksjonen hun fikk fra arbeidsgiver, og brakte saken inn for ombudsmannen.

Ombudsmannen besluttet å ta saken opp med kommunen. I undersøkelsen ba vi om at kommunen gjorde en avveining mellom klagerens rett til ytringsfrihet og lojalitetsplikten hennes til kommunen som arbeidsgiver, basert på de aktuelle ytringene som var årsaken til personalsamtalen.

På bakgrunn av klagerens opplysning om at møtereferatet skulle være lagret på hennes personalmappe, ba vi kommunen forklare ut fra hvilken begrunnelse/formål det var gjort, og hvilken konsekvens det vil ha for hennes ansettelsesforhold i kommunen.

Ombudsmannens syn på saken

Ombudsmannen har behandlet flere saker som gjelder arbeidstakeres rett til å ytre seg, der avveiningen mellom retten til ytringsfrihet og arbeidstakeres lojalitetsplikt har vært avgjørende. Det vises til våre saker 2018/4777 og 2014/379, med videre henvisninger. Uttalelsene er publisert på ombudsmannens nettsider og på Lovdata.

Ytringsfriheten er nedfelt i Grunnloven § 100, i Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) artikkel 10 og i FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 19. De to konvensjonene gjelder som norsk lov, jf. menneskerettsloven. Arbeidstakers lojalitetsplikt til arbeidsgiver er en begrensning i retten til ytringsfrihet, og innebærer at ansatte har en plikt til å opptre lojalt overfor den virksomheten de arbeider i. Lojalitetsplikten er ulovfestet.

Når lovligheten av en ansatts ytring skal vurderes, må hensynene bak lojalitetsplikten i det konkrete tilfellet veies mot hensynene bak ytringsfriheten, i tråd med Grl. § 100 annet og tredje ledd og EMK artikkel 10 nr. 2. Det må også tas hensyn til at ytringsfriheten er en grunnlovsfestet rettighet, mens lojalitetsplikten i arbeidsforhold som nevnt er ulovfestet.

Kommunen har til ombudsmannen forklart at det i forkant av møtet med klageren ble gjort en juridisk avklaring av forholdet mellom ytringsfriheten på den ene siden og lojalitetsplikten overfor arbeidsgiver på den andre. Man konkluderte da med at det var lite tvilsomt at klageren hadde fremmet uttalelsene som styremedlem i foreningen, og ikke på vegne av kommunen. Det innebar at uttalelsene trolig ikke førte til slik skade for arbeidsgiver, at hun var avskåret fra å komme med disse som privatperson/styremedlem i foreningen. Kommunen konkluderte altså med at ytringsfriheten veide tyngre enn lojalitetsplikten i dette tilfelle.

Ombudsmannen er enig i kommunens konklusjon.

Selv om det ble konkludert med at klagerens uttalelser var innenfor det hun har rett til å ytre seg om, fant kommunen det likevel nødvendig å innkalle henne til et møte for å drøfte hvor grensen opp mot lojalitetsplikten går, og for å informere henne om at det var kommet en del reaksjoner på uttalelsene hennes. Det er ikke opplyst hvem reaksjonene kom fra, men det er uansett ikke avgjørende for vurderingen av saken her. Kommunen vurderte det som uheldig at klageren fremmet sin kritikk av utbyggingssaken offentlig.

Ombudsmannen er enig i at det lå innenfor arbeidsgivers styringsrett å ha et møte med klageren som arbeidstaker, og at kommunen i et slikt møte hadde rett til å avklare problemstillingene knyttet til at det var tvil om ytringene var skjedd i arbeidstiden, og til omstendighetene rundt det faktum at hun lot seg avbilde i avisen med kommunens adgangskort. Også en diskusjon om grensene for ytringsfrihet opp mot lojalitetsplikten, kan inngå i en slik samtale.

Ombudsmannen understreker likevel at så lenge klageren holdt seg innenfor sin rett til å ytre seg, kan ikke kommunen innskrenke denne retten, heller ikke der kommunen opplever ytringene som uheldige eller ubehagelige.

Kommunen står derimot fritt til å uttrykke uenighet eller kommentere selve innholdet i hennes ytringer, også offentlig. Også arbeidsgivere har rett til å ytre seg. Men kommunens adgang til å ytre seg om innholdet i saken, her spørsmålet om vern, må ikke forveksles med kommentarer eller reaksjoner på arbeidstakerens ytringsadgang. Arbeidsgiver må være oppmerksom på at uttalelser og råd knyttet til arbeidstagers bruk av ytringsadgangen, reelt sett kan virke til å dempe arbeidstagers ytringsfrihet.

Etter ombudsmannens oppfatning er det noe selvmotsigende i at kommunen på den ene side erkjenner at klageren hadde rett til å ytre seg slik hun gjorde, men samtidig har rådet henne til å vurdere formen på sitt engasjement i foreningen fremover. Det er uklart for ombudsmannen hva som nærmere ligger i dette. Kommunen har presisert at det var opp til henne selv å vurdere om hun ville følge anmodningen/rådet hun fikk. Likevel går det frem av konklusjonen i møtereferatet at kommunen mente at klageren som arbeidstaker i dette tilfellet hadde gått for langt, og hun ble anmodet om å ha en mer tilbaketrukket rolle i foreningen for å unngå rollekonflikt.

Anmodningen er etter vår oppfatning egnet til å fremstå som en reaksjon på bakgrunn av de fremsatte ytringene, og ikke bare som en generell avklaring av grensen mellom arbeidstakeres ytringsfrihet og lojalitetsplikt på generelt grunnlag. Av den grunn er det forståelig at klageren reagerte på det som ble konklusjonen i møtet med sin arbeidsgiver. Ombudsmannen mener at det i alle tilfelle ikke var rettslig grunnlag for å ilegge noen reaksjon på bakgrunn av ytringene hun fremsatte på vegne av gruppen.

Når det gjelder arkiveringen av møtereferatet på klagerens personalmappe, legger ombudsmannen til grunn kommunens forklaring om at personalsamtalen ikke var ment å innebære noen arbeidsrettslig reaksjon overfor klageren. Ombudsmannen forutsetter derfor at saken ikke vil ha noen innvirkning på hennes arbeidsforhold. Kommunen har orientert om at de vil foreta en gjennomgåelse av egne rutiner for arkivering i personalmapper, deriblant vurdere rutiner for sletting av innhold. Ombudsmannen legger til grunn at det da også vil bli vurdert om møtereferatet bør fjernes fra klagerens personalmappe.

Likeledes ber vi om at kommunen for fremtiden merker seg ombudsmannens synspunkter som fremgår her.

Konklusjon

Ombudsmannen er enig med kommunen i at arbeidstakers ytringsfrihet her veide tyngre enn den ulovfestede lojalitetsplikten for arbeidstakere. Møtet som ble avholdt i etterkant av ytringene var imidlertid egnet til å kunne fremstå som en reaksjon fra kommunen som arbeidsgiver.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Klagerett på vedtak om forhåndsavgjørelse om dekning av advokatutgifter i pasientskadesaker

Klagerett på vedtak om forhåndsavgjørelse om dekning av advokatutgifter i pasientskadesaker

I forbindelse med klagebehandlingen av et krav om pasientskadeerstatning hos Pasientskadenemnda søkte klageren om forhåndsgodkjenning av dekning av advokatutgifter. Helseklage fattet vedtak i saken etter delegasjon fra Pasientskadenemnda. Vedtaket om forhåndsgodkjenning ble påklaget, men klagen ble avvist av Helseklage. Helseklage mente vedtaket verken kunne påklages til Pasientskadenemnda eller Helse- og omsorgsdepartementet.

Ombudsmannen besluttet å stille Helse- og omsorgsdepartementet, som er ansvarlig departement for pasientskadeloven, spørsmål i saken. Ombudsmannen er kommet til at det ikke er grunnlag for å begrense klageadgangen på vedtak om forhåndsavgjørelser om dekning av advokatutgifter fattet av Pasientskadenemnda ved Helseklage i første instans. Helseklage og departementet bør derfor vurdere å behandle klagen i den aktuelle saken på nytt. Departementet bes også, på bakgrunn av ombudsmannens uttalelse, på nytt vurdere om det generelt er adgang til å unnlate å behandle klager på vedtak om forhåndsgodkjenning der Pasientskadenemnda er første instans. Videre ber ombudsmannen departementet vurdere om det er behov for å regulere dette nærmere i lov eller forskrift.

Sakens bakgrunn

A, heretter kalt klageren, fremsatte krav om pasientskadeerstatning for Norsk pasientskadeerstatning (NPE). NPE avslo kravet, og vedtaket ble påklaget til Pasientskadenemnda. Klagerens fullmektig anmodet i forbindelse med klagen Nasjonalt klageorgan for helsetjenesten (Helseklage) om å avsi forhåndsavgjørelse om dekning av utgifter til advokathjelp etter pasientskadeloven § 11.

Helseklage, som er sekretariat for Pasientskadenemnda, avgjorde saken om dekning av advokatutgifter etter fullmakt fra nemnda. Helseklage fant at det forelå særlige grunner for å dekke klagerens utgifter til juridisk bistand og vedtok å dekke inntil fem timers bistand.

Advokatfullmektig André Wilhelm Stuhr ba Helseklage om å omgjøre vedtaket og innvilge inntil ti timers bistand. I fall Helseklage ikke omgjorde vedtaket, ba han om at saken skulle videresendes Pasientskadenemnda eller annen klageinstans.

Helseklage kom i avgjørelse 7. juli 2020 til at forhåndsavgjørelsen om dekning av advokatutgifter verken kan påklages til Pasientskadenemnda eller til Helse- og omsorgsdepartementet. Helseklage viste blant annet til at Pasientskadenemnda er et uavhengig forvaltningsorgan som ikke kan instrueres om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelse av enkeltsaker, jf. forskrift om Norsk Pasientskadeerstatning og Pasientskadenemnda §§ 1 andre ledd og 2. Videre viste Helseklage til at Pasientskadenemndas vedtak, ifølge forarbeidene, ikke kan påklages videre, samt at pasientskadeloven § 18 og uttalelsene i forarbeidene tilsier at Pasientskadenemnda avslutter forvaltningens behandling av erstatningssakene.

Advokatfullmektig Stuhr påklaget denne avgjørelsen til ombudsmannen.

Våre undersøkelser

Vi besluttet å undersøke spørsmålet om klagerett på forhåndsavgjørelser om dekning av advokatutgifter fattet av Pasientskadenemnda ved Helseklage i første instans. Undersøkelsesbrevet sendte vi til Helse- og omsorgsdepartementet, som er ansvarlig departement for pasientskadeloven.

I undersøkelsesbrevet spurte vi om enkeltvedtak etter pasientskadeloven § 11 første ledd andre punktum om forhåndsavgjørelse kan påklages etter § 15 første ledd også der Pasientskadenemnda ved Helseklage fatter vedtak i første instans.

Departementet svarte at Helseklage er en del av samme organ som Pasientskadenemnda, og at Pasientskadenemnda dermed ikke er overordnet Helseklage i denne sammenhengen. Videre skrev departementet at hvis Pasientskadenemnda skulle behandle klager på Helseklages vedtak om dekning av advokatutgifter, ville de i realiteten både treffe vedtak som førsteinstans og behandle klagen på vedtaket. Det ville dessuten være urimelig hvis pasientens klagerett skulle avhenge av om vedtaket treffes av sekretariatet eller i nemnda og om det er en forhåndsavgjørelse eller endelig avgjørelse. Departementet mente derfor det bare er Norsk pasientskadeerstatnings vedtak om dekning av advokatutgifter som kan påklages til Pasientskadenemnda etter pasientskadeloven § 15 første ledd.

Vi spurte også om slike vedtak fattet av Pasientskadenemnda ved Helseklage var «[a]ndre enkeltvedtak etter denne loven» som kan påklages til departementet etter pasientskadeloven § 15 tredje ledd.

Departementet mente at enkeltvedtak om dekning av advokatutgifter omfattes av ordlyden i § 15 første ledd, og at de dermed ikke også kan anses som «andre enkeltvedtak» som kan påklages til departementet etter § 15 tredje ledd.

Videre spurte vi om slike vedtak fattet av Pasientskadenemnda ved Helseklage i første instans eventuelt kan påklages til departementet eller et annet forvaltningsorgan som «nærmest overordnet» etter forvaltningsloven § 28 første ledd. Vi ba departementet særlig kommentere betydningen av at klagerett på forvaltningsvedtak anses som en viktig rettssikkerhetsgaranti for borgerne.

Departementet svarte at forvaltningsloven gjelder for virksomheten til Norsk Pasientskadeerstatning, Helseklage og Pasientskadenemnda, men at adgangen til å få dekket utgifter til advokatbistand og hvilke vedtak som kan påklages til Pasientskadenemnda er særskilt regulert i pasientskadeloven §§ 11 og 15 første ledd. Departementet mente derfor at klageadgangen på vedtak om dekning av advokatutgifter er uttømmende regulert i pasientskadeloven. Departementet var imidlertid enig i at klagerett på forvaltningsvedtak er en viktig rettssikkerhetsgaranti for borgerne, og de så at det kunne være grunn til å vurdere om borgerne bør få rett til å klage på Pasientskadenemnda ved Helseklages vedtak om dekning av advokatutgifter etter pasientskadeloven. Videre fremholdt departementet at det av hensyn til tilliten til pasientskadeordningen er viktig for borgerne at den er uavhengig av helsetjenesten og organer som har ansvaret for helsetjenesten. Departementet viste til at de ikke kan instruere NPE eller Pasientskadenemnda om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelse av de enkelte pasientskadesakene. Ettersom nivået på dekningen av advokatutgifter er bestemt i salærforskriften, skal forvaltningen bare ta stilling til om utgifter til advokatbistand skal dekkes og hvor mange timer som eventuelt skal dekkes. Advokatutgifter skal på den annen side dekkes når «den som utreder saken har truffet vedtak om det» eller «utgiftene må regnes som tap som følge av skaden». Departementet konkluderte etter dette med at klageinstansen vil måtte overprøve førsteinstansens skjønnsutøvelse ved behandlingen av klager på vedtak om forhåndsavgjørelser om dekning av advokatutgifter.

Vi spurte til slutt om det er grunn til å regulere klageretten på slike vedtak etter pasientskadeloven § 11 første ledd andre punktum nærmere i lov eller forskrift.

Departementet skrev at det kan være uheldig at begrensninger i borgernes klagerett bare går indirekte frem av loven, men at en presisering av klageretten ikke bør vurderes uavhengig av en eventuell endring i klageretten. Departementet mente det var naturlig å avvente oppfølgingen av NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov.

Departementets redegjørelse ble oversendt advokatfullmektig Stuhr og deretter Helseklage, men ingen av dem hadde kommentarer til redegjørelsen.

Ombudsmannens syn på saken

1. Utgangspunkt: Klagerett på enkeltvedtak

Forvaltningsloven (fvl.) gjelder for virksomheten til Norsk Pasientskadeerstatning, Helseklage og Pasientskadenemnda, jf. pasientskadeloven § 14 første punktum. Videre følger det av pasientskadeloven § 14 andre punktum at forhåndsavgjørelse om dekning av advokatutgifter etter pasientskadelovens § 11 anses som et enkeltvedtak.

Det er klagerett på enkeltvedtak etter fvl. § 28 første ledd:

«Enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse​ i saken til det forvaltningsorgan (klageinstansen) som er nærmest overordnet det forvaltningsorgan som har truffet vedtaket (underinstansen).»

Utgangspunktet synes derfor å være at det foreligger klagerett på vedtak om forhåndsavgjørelse om dekning av advokatutgifter til overordnet organ. Spørsmålet er om andre bestemmelser i pasientskadeloven eller andre rettsregler begrenser borgernes rett til å klage på slike vedtak denne saken gjelder. Det vil si der Pasientskadenemnda ved Helseklage fatter vedtaket i førsteinstans.

2. Begrenser pasientskadeloven § 15 klageretten?

2.1 Lovens ordlyd

Pasientskadeloven § 15 regulerer adgangen til å klage på enkeltvedtak fattet etter pasientskadeloven. Pasientskadeloven § 15 første og tredje ledd lyder:

«Enkeltvedtak som nevnt i § 14 annet punktum kan påklages til Pasientskadenemnda av den som krever erstatning etter loven her. Klagefristen er tre uker.

Andre enkeltvedtak etter denne loven enn de som er nevnt i første ledd, kan påklages til departementet med mindre Kongen fastsetter et annet klageorgan.»

Som nevnt over følger det av pasientskadeloven § 14 andre punktum at avgjørelser om advokatbistand etter § 11, anses som enkeltvedtak, og at dette også omfatter forhåndsavgjørelser om dekning av advokatutgifter.

Etter sin ordlyd omfatter § 15 første ledd alle enkeltvedtak nevnt i § 14 annet punktum, herunder forhåndsavgjørelser om dekning av advokatutgifter. Klageinstansen er på den annen side angitt å være Pasientskadenemnda. Der Pasientskadenemnda ved dets sekretariat har fattet vedtak som førsteinstans, vil en dermed være utenfor bestemmelsen. Pasientskadenemnda kan ikke være klageinstans for egne vedtak. Pasientskadenemnda og sekretariatet må, i alle fall denne sammenheng, anses å være samme organ, slik også departementet har gitt uttrykk for i brevet hit.

Etter departementets syn må bestemmelsen i § 15 første ledd likevel forstås uttømmende å regulere adgangen til å klage over enkeltvedtak angitt i § 14 annet ledd. En slik forståelse betyr at det ikke foreligger klagerett for enkeltvedtak som ellers omfattes av ordlyden i § 14 annet ledd, nemlig enkeltvedtak som fattes av Helseklage eller Pasientskadenemnda som førsteinstans.

Selve ordlyden i § 15 første ledd tilsier ikke en slik begrensning av klageretten. Slik bestemmelsen er utformet, synes den å sikte mot den vanligste situasjonen der vedtak er fattet av NPE og deretter kan klages inn til Pasientskadenemnda. Dersom meningen samtidig var å begrense klageretten i noen tilfeller, kunne man forvente at det kom til uttrykk i lovteksten.

Tar en også med ordlyden i § 15 tredje ledd om at «andre enkeltvedtak etter denne loven enn de som er nevnt i første ledd» kan påklages til departementet, blir det en nærliggende forståelse at § 15 samlet sett er ment å gi klageadgang for alle enkeltvedtak etter pasientskadeloven, dvs. at slike enkeltvedtak generelt skal kunne påklages.

2.2 Forarbeidene

I NOU 1992: 6 kapittel 13 står det følgende i merknadene til dagens § 15 om klageadgang:

«Paragrafen slår fast prinsippet om adgangen til to-instansbehandling. Både skadelidte og den ansvarlige (helsepersonell, institusjon, forsikringsselskap) er gitt klageadgang. Klageinstansen er Pasientskadenemnda, som det foreslås nærmere regler om i utkastet § 15. Klagefristen er den samme som forvaltningslovens, nemlig tre uker. Årsaken til at det foreslås en uttrykkelig regel her, er at dette kan virke opplysende. Pasientskadenemndas vedtak kan ikke påklages videre. Dette følger av forvaltningsloven § 28 første ledd i.f, jf henvisningen i utkastet § 19. Hvis skadelidte er misfornøyd med avgjørelsen, kan han eller hun gå til søksmål ved de alminnelige domstoler.»

Formuleringene synes her å regulere saksgangen for vedtak om pasientskadeerstatning. Prinsippet om toinstansbehandling fremheves, uten at det drøftes eventuelle begrensninger i retten til toinstansbehandling i tilfeller der vedtak fattes av Pasientskadenemnda som førsteinstans. Det er nærliggende å anta at man ikke var bevisst muligheten for at Pasientskadenemnda ikke alltid ville være klageinstans.

Spørsmålet om klageadgang ble behandlet nærmere i Ot.prp. nr. 31 (1998-1999) side 97 i merknadene til § 15:

«Bestemmelsen regulerer adgangen til forvaltningsklage til Pasientskadenemnda mv. Spørsmålet er omtalt generelt ovenfor i punkt 15.

Første ledd angir klagefristen og hvilke vedtak som kan påklages. Klageadgangen er etter første ledd den samme i offentlig og privat sektor. Pasientskadenemndas vedtak kan ikke påklages videre, men kan bringes inn for domstolene etter utkastet § 18.

Tredje ledd fastsetter klageorgan for andre klager enn de som direkte har med pasientskadekrav å gjøre. Et eksempel på et vedtak som kan påklages etter denne regelen, er NPEs vedtak om tilskudd etter § 7.»

Omtalen av første ledd gjelder spørsmålet om Pasientskadenemndas vedtak kan påklages «videre», men tilfeller der Pasientskadenemnda fatter vedtak i første instans omtales ikke. Henvisningen til § 18 taler også for at det her først og fremst siktes til vedtak som omhandler spørsmålet om pasientskadeerstatning og ikke vedtak om forhåndsavgjørelser om dekning av advokatutgifter.

Omtalen av tredje ledd tilsier at hensikten med tredje ledd var å fange opp klageadgang også for andre vedtak enn det som var særskilt angitt i første ledd. Selv om det i den forbindelse vises til «andre klager enn de som direkte har med pasientskadekrav å gjøre», kan ombudsmannen ikke se dette som en tilsiktet begrensning av det som ellers i forarbeidene fremstår som ønske om en generell klageadgang i samsvar med forvaltningsloven.

I forbindelse med endring av ordlyden i pasientskadeloven § 15 fremgår det i Ot.prp. nr. 74 (2002–2003) side 29 at bestemmelsen regulerer adgangen til å bringe en sak inn for Pasientskadenemnda. Heller ikke i Ot.prp. nr. 74 (2002-2003) har departementet eksplisitt vurdert adgangen til å påklage vedtak Pasientskadenemnda fatter i første instans.

2.3 Hensynet til uavhengighet

Departementet anførte i svarbrevet hit at hensynet til Pasientskadenemndas uavhengighet taler for at det ikke bør være klagerett til departementet. Departementet viste blant annet til at det av hensyn til tilliten til pasientskadeordningen er svært viktig for borgerne at ordningen er uavhengig av helsetjenesten og organer som har ansvaret for helsetjenesten. Helseklage synes i sin avgjørelse 7. juli 2020 også å ha lagt vesentlig vekt på dette hensynet.

Det fremgår av forskrift om Norsk Pasientskadeerstatning § 1 andre ledd første punktum at Pasientskadenemnda er et uavhengig forvaltningsorgan. Etter § 2 innebærer dette:

«Departementet kan ikke instruere Norsk Pasientskadeerstatning eller Pasientskadenemnda om lovtolkning, skjønnsutøvelse eller avgjørelse av enkeltsaker.»

I Ot. prp. nr. 31 (1998-1999) side 79 understreker departementet at fastsetting av erstatning bør tillegges organer som er helt uavhengige av skadevoldersiden.

Ombudsmannen er enig i at det følger av dette at departementet ikke skal overprøve Pasientskadenemda i saker om pasientskadeerstatning.  På den andre siden kan ombudsmannen vanskelig se at dette kan begrunne en avskjæring av klageretten på vedtak om forhåndsgodkjenning av advokatutgifter.

Vedtak om dekning av advokatutgifter står i en annen stilling enn avgjørelsen av spørsmålet om erstatning. Behovet for rettshjelp foreligger i forkant av behandlingen av spørsmålet om pasientskadeerstatning og gjelder uavhengig av det som blir innholdet i avgjørelsen om pasientskadeerstatning. Det er for så vidt illustrerende at søknader om fri rettshjelp behandles av forvaltningen også i saker mot staten, se f.eks. rettshjelpsloven § 11 tredje og fjerde ledd, jf. § 13.

Henvisningene til hensynet til Pasientskadenemndas uavhengighet i forarbeidene synes først og fremst å være myntet på tilfellene der Pasientskadenemnda behandler saker om pasientskadeerstatning. Riktig nok er forskriften § 2 utformet mer generelt og kan etter sin ordlyd også omfatte vedtak om forhåndsgodkjenning av advokatutgifter der Pasientskadenemnda er førsteinstans. En forskriftsbestemmelse må imidlertid tolkes i lys av loven og kan ikke i seg selv være et avgjørende argument for at det ikke skal foreligge klagerett når slik rett ellers følger av loven.

I denne sammenheng er det også naturlig å se hen til at klageadgang på enkeltvedtak er en viktig rettssikkerhetsgaranti for borgerne. I tidligere saker, blant annet uttalelse gjengitt i ombudsmannens årsmelding for 2002 side 223 (SOMB-2002-45), har ombudsmannen fremholdt at det må sterke holdepunkter til for å fravike hovedregelen om adgangen til å påklage enkeltvedtak. I svarbrevet hit var også departementet enig med ombudsmannen i at klagerett er viktig for borgernes rettssikkerhet. Ombudsmannen mener en eventuell begrensning i borgernes klagerett derfor bør fremgå klart av lov eller forskrift.

Etter dette mener ombudsmannen at hensynet til Pasientskadenemndas uavhengighet, jf. pasientskadeforskriften § 2, ikke her kan avskjære klageretten. Ombudsmannen tar ikke med det stilling til om hensynet til uavhengighet tilsier en annen ordning for å ivareta klageadgangen i framtiden.

Konklusjon

Ombudsmannen har kommet til at det ikke er grunnlag for å begrense klageadgangen på vedtak om forhåndsavgjørelser om dekning av advokatutgifter fattet av Pasientskadenemnda i første instans. Helseklage og Helse- og omsorgsdepartementet bør derfor vurdere å behandle klagen i den aktuelle saken på nytt. Departementet bes også, på bakgrunn av denne uttalelsen, på nytt vurdere om det generelt er adgang til å unnlate å behandle klager på vedtak om forhåndsgodkjenning der Pasientskadenemnda er første instans. Videre ber ombudsmannen departementet vurdere om det allerede nå er behov for å regulere dette nærmere i lov eller forskrift.

 

Innsyn i en e-post som inneholder kundelister

Et foretak ba om innsyn i all korrespondanse mellom et IT-selskap og en kommune for en periode på ca. to år. Kravet omfattet en e-post der navn på noen av IT-selskapets kunder fremgikk. Statsforvalteren i Nordland ga delvis innsyn i e-posten, men unntok samtlige kundenavn som taushetsbelagt informasjon. Statsforvalteren viste til at bransjen selv anser kundelister som forretningshemmeligheter og fremholdt at det var uten betydning om kundene var private eller offentlige.

Ombudsmannen er kommet til at opplysninger om eksistensen av et kundeforhold mellom et offentlig organ og en privat virksomhet som hovedregel ikke er taushetsbelagt og at opplysninger om hvilke løsninger avtalen omfatter kan fremgå av offentlige anbudsdokumenter eller annen offentlig informasjon. Det er derfor begrunnet tvil om de unntatte opplysningene er taushetsbelagt.

Ombudsmannen ber Statsforvalteren om å behandle saken på nytt.

Oppfølging

Sakens bakgrunn

Foretaket A ba om innsyn i all korrespondanse mellom IT-selskapet B og C kommune fra 3. januar 2017 til 8. juli 2019. Kravet omfattet en e-post 16. november 2017 fra IT-selskapet til kommunen, der navn på noen av IT-selskapets kunder fremgikk. Kommunen ga delvis innsyn i e-posten, men unntok samtlige kundenavn. I klagevedtak 10. juli 2020 stadfestet Statsforvalteren i Nordland (tidligere Fylkesmannen i Nordland) kommunens delvise avslag og unntok kundenavnene etter offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 om taushetsplikt for tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- og forretningshemmeligheter. I brev 4. november 2020 ga Statsforvalteren en nærmere begrunnelse for unntaket. Statsforvalteren skrev:

«I foreliggende sak har Fylkesmannen lagt vekt på at kundelister i bransjen selv anses som forretningshemmeligheter. Videre at det for dette dokument anses som skadelig for Bs konkurranseevne dersom en konkurrent i samme marked skal bruke opplysningene til å kartlegge markedet med hensyn til kunder sammenholdt med opplysninger om tekniske løsninger den enkelte har og kan ha. Det er i denne sammenheng irrelevant om disse kundene er offentlige eller private. Opplysningene kan brukes i senere konkurranse i samme marked og så langt vi kjenner til utløper nåværende kontrakter og nye skal inngås.»

A klaget til ombudsmannen over at det ikke var gitt fullt innsyn i den aktuelle e-posten.

Våre undersøkelser

Vi besluttet å undersøke saken nærmere.

Vi spurte Statsforvalteren om noen av kundene var offentlige organer som var omfattet av offentleglova, og om det i så fall var en grunn til at opplysninger om kundeforholdet ikke fremgikk av offentlig journal eller var gjort kjent andre steder. Statsforvalteren svarte at kundene på listen blant annet var kommuner, interkommunale IKT-samarbeid og sykehus, og at Statsforvalteren ikke kjente til om opplysninger om kundeforholdene fremgikk av offentlig journal eller var gjort kjent andre steder.

Under henvisning til Statsforvalterens uttalelse om at konkurrenter kunne bruke opplysningene til å kartlegge markedet med hensyn til hvilke tekniske løsninger den enkelte kunde kan ha, ba vi om en redegjørelse for hvilke tekniske løsninger det siktes til og hvor disse eventuelt var gjort kjent.

I svaret fremholdt Statsforvalteren at det ikke var det enkelte kundeforholdet i seg selv som ga grunn til unntak, men hvordan kundeopplysningene sammen med andre usladdede opplysninger kunne gi en oversikt over eksisterende og nye kunder i IT-selskapets ulike nåværende og fremtidige løsninger og infrastruktur, inkludert hvilke kunder som hadde gjort avrop på konkrete driftsløsninger og hvilke opsjoner som ikke var utløst. Oversikten måtte ifølge Statsforvalteren anses som drifts- eller forretningsforhold som konkurrenter kunne bruke til skade for IT-selskapet.

Klageren har deretter gitt merknader til Statsforvalteren svar.

Ombudsmannens syn på saken

1. Rettslig utgangspunkt

Utgangspunktet etter offentleglova § 3 er at alle kan kreve innsyn i saksdokumenter, journaler eller lignende register for forvaltningen. Unntak fra innsynsretten krever en konkret hjemmel.

Offentleglova § 13 første ledd bestemmer at opplysninger som er underlagt taushetsplikt i lov eller i medhold av lov, er unntatt innsyn.

De alminnelige reglene om taushetsplikt følger av forvaltningsloven § 13. Av bestemmelsens første ledd nr. 2 fremgår at enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om tekniske innretninger og fremgangsmåter, samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår.

Kjerneområdet for taushetsplikten etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 er næringsopplysninger andre kan ha nytte av i egen virksomhet, se Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 20. januar 2011, JDLOV-2010-5859. Den sentrale avgrensingen er at det må være av «konkurransemessig betydning» at opplysningene hemmeligholdes. I dette ligger at det må utgjøre en risiko for tap eller redusert gevinst for virksomheten opplysningene knytter seg til dersom opplysningene blir kjent, se JDLOV-2010-5859. Også opplysninger som kan skade virksomhetens forhandlingsposisjon ved at andre kan tilpasse egne produksjonsmetoder, priser eller forretningsstrategier, vil kunne falle inn under bestemmelsen. Det samme kan informasjon andre kan utnytte for å inngå samarbeid med en forretningspartner eller for å ta markedsandeler. Hvorvidt det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningene, beror på en vurdering av flere konkrete forhold, jf. ombudsmannens uttalelse 29. juni 2010 (SOM-2010-65).

Videre begrenser forvaltningsloven § 13 a taushetsplikten. Av § 13 a nr. 3 følger at taushetsplikt etter § 13 ikke er til hinder for at opplysningene brukes når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelig, for eksempel når de er alminnelig kjent eller alminnelig tilgjengelig andre steder. Justisdepartementets lovavdeling kom i uttalelse 9. april 2003, JDLOV-2003-1934, til at forvaltningsloven § 13 a nr. 3 innebærer at opplysninger i offentlige skattelister ikke er underlagt taushetsplikt. I uttalelse 14. oktober 2003, JDLOV-2003-7631, skrev lovavdelingen videre at det ikke er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysninger som er alminnelig kjent eller tilgjengelig andre steder.

2. Kan navnet på offentlige kunder og opplysninger om hvilke løsninger som er valgt unntas fra offentlighet?

I forarbeidene til forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 nevnes kundelister særskilt. Der heter det at også forhold som det ikke ligger noen skapende eller original tankegang bak, for eksempel en bedrifts kundelister, kan være av en slik karakter at andre bedrifter kan utnytte dem, se Ot.prp.nr. 3 (1976-1977) s. 23. For eksempel kan konkurrende virksomheter rette markedsføringstiltak mot de aktuelle kundene hvis listene gjøres kjent. Kundelister kan altså omfattes av § 13 første ledd nr. 2.

Hvorvidt en kunde på en kundeliste er omfattet av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 må likevel vurderes konkret. Ombudsmannen har i flere uttalelser fremhevet viktigheten av åpenhet rundt avtaler offentlige organer inngår med private. For slike avtaler gjør andre hensyn seg gjeldende enn for avtaler mellom kun private parter. Avtaler det offentlige inngår innebærer bruk av fellesskapets midler, noe som igjen gir allmennheten behov for etterprøvbarhet og kontroll. Det er derfor strenge krav for å påberope taushetsplikt her.

I SOM-2009-1960 uttalte ombudsmannen:

«I tolkningen og anvendelsen av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2, må det også ses hen til offentlighetsprinsippet, slik dette er kommet til uttrykk i Grunnloven § 100 femte ledd og offentlighetsloven § 3. Avtaler som det offentlige inngår med private virksomheter om kjøp av varer og tjenester innebærer bruk av offentlige midler, og det er generelt en offentlig interesse knyttet til opplysninger om slike avtaler. Der avtalene gjelder spørsmål av allmenn interesse, må dessuten private næringsvirksomheter i ‘vid utstrekning tåle å havne i offentlighetens søkelys’, se JDLOV-1997-12176.»

I uttalelse 19. desember 2013 (SOM-2013-2751) konkluderte ombudsmannen med at eksistensen av et kundeforhold mellom et offentlig organ og et privat kommunikasjonsbyrå ikke kunne unntas etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.

Det skal altså mye til for å påberope taushetsplikt om et kundeforhold mellom et offentlig organ og en privat virksomhet. Hensynet til allmennhetens behov for etterprøvbarhet og kontroll vil som hovedregel være avgjørende. Ombudsmannen kan ikke se at det er fremkommet opplysninger som tilsier at kundeforholdene saken gjelder er underlagt taushetsplikt.  Dette selv om bransjen selv etter det opplyste anser kundelistene som taushetsbelagt informasjon.

I svaret på undersøkelsene herfra opplyste Statsforvalteren at det ikke var det enkelte kundeforholdet i seg selv som ga grunn til unntak, men hvordan kundenavnene sammen med andre opplysninger i e-posten som allerede var gitt ut, kunne gi en oversikt over eksisterende og nye kunder i IT-selskapets ulike løsninger, inkludert opplysninger om opsjon og avrop på konkrete løsninger. Denne oversikten måtte ifølge Statsforvalteren anses som et drifts- eller forretningsforhold som det var av konkurransemessig betydning å hemmeligholde. Slik ombudsmannen forstår Statsforvalteren her, siktes det til opplysninger om hvilke av IT-selskapets produkter de ulike kundene har inngått avtaler om.

Allmennhetens behov for innsyn og kontroll vil imidlertid også her være tungtveiende. Avtaler offentlige organer inngår innebærer bruk av fellesskapets midler. Opplysninger om hvilke produkter avtalen omfatter vil derfor kun unntaksvis være underlagt taushetsplikt. Slik saken er opplyst hit, er det vanskelig å se at det foreligger omstendigheter her som tilsier at disse opplysningene skal hemmeligholdes. For offentlige organer kan dessuten kundeforholdet ha kommet i stand etter reglene i anskaffelseslova. Hvilke løsninger avtalen omfatter, inkludert opplysninger om opsjoner og avrop, vil da kunne være offentlige i anbudsdokumentene. Opplysninger som fremkommer i offentlige dokumenter vil ikke være underlagt taushetsplikt, jf. forvaltningsloven § 13 a første ledd nr. 3. Dette er momenter som skulle ha inngått i Statsforvalterens vurdering. Videre burde Statsforvalteren ha sjekket om opplysninger om valg av løsninger fremkommer av offentlig journal eller andre offentlige dokumenter.

Det er etter dette begrunnet tvil om de sladdede opplysningene er taushetsbelagt.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at opplysninger om eksistensen av et kundeforhold mellom et offentlig organ og en privat virksomhet som hovedregel ikke er underlagt taushetsplikt og at opplysninger om hvilke løsninger avtalen omfatter kan fremgå av offentlige anbudsdokumenter eller annen offentlig informasjon. Det er derfor begrunnet tvil om de unntatte opplysningene er taushetsbelagt.

Ombudsmannen ber Statsforvalteren vurdere saken på nytt.

Forvaltningens oppfølging

Statsforvalteren i Nordland vurderte saken på nytt. I den nye vurderingen kom Statsforvalteren til at kundelisten som fremkom i e-posten ikke kunne unntas innsyn som taushetsbelagt. Klageren ble deretter gitt fullt innsyn.

Innsyn i dokumenter om jernbaneutbygging

En journalist ba om innsyn i dokumenter om budsjett- og økonomistyring ved jernbaneutbygging. Samferdselsdepartementet avslo journalistens krav. Kravet omfattet brev fra departementet til Jernbanedirektoratet, Bane NOR og Norske tog AS, samt virksomhetenes svar. Departementet avslo kravet med henvisning til bl.a. offentleglova § 15 første, andre og tredje ledd. Etter undersøkelsene herfra ga departementet innsyn i flere dokumenter og opplysninger som tidligere var unntatt offentlighet. For to av dokumentene ble hjemmelen endret til offentleglova § 22.

Ombudsmannen er kommet til at det er begrunnet tvil om enkelte av dokumentene som det fremdeles er nektet innsyn i kan unntas med den begrunnelsen departementet har gitt. For å nekte innsyn i et dokument etter offentleglova § 15 første ledd, må unntak være nødvendig for å sikre interne avgjørelsesprosesser. Bestemmelsen retter seg primært mot råd, innspill, vurderinger og forslag som det vil innebære en fare for skade å gi innsyn i. Faktiske forhold og generelle premisser vil normalt falle utenfor. Det fremgår ikke i tilstrekkelig grad av begrunnelsen hvorfor noen av dokumentene inneholder råd, innspill og vurderinger som det vil innebære en fare for skade å gi innsyn i.

Videre retter offentleglova § 15 andre ledd seg mot råd og vurderinger om hvordan organet bør stille seg i en sak når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken. Enkelte av opplysningene som er unntatt etter bestemmelsen synes å være beskrivelse av faktiske forhold og ikke råd og vurderinger.

Ombudsmannen ber departementet vurdere saken på nytt.

Sakens bakgrunn

Journalist A i Aftenposten ba Samferdselsdepartementet om innsyn i dokumenter om budsjett- og økonomistyring ved jernbaneutbygging. Departementet avslo journalistens krav. I brev 28. august 2020 ga departementet en utvidet begrunnelse for avslagene. Kravet omfattet brev fra departementet til Jernbanedirektoratet, Bane NOR og Norske tog AS, samt virksomhetenes svar. Departementet unntok svarene fra Jernbanedirektoratet etter offentleglova § 15 første ledd, opplysninger i svarene fra Bane NOR og Norske tog AS etter § 15 andre ledd, og departementets brev til virksomhetene etter § 15 tredje ledd. I tillegg viste departementet til offentleglova § 12 bokstav c om unntak for resten av dokumentet.

I begrunnelsen fremholdt departementet at unntak var nødvendig for å sikre en intern sfære der innhentet informasjon til bruk i den interne saksforberedelsen holdes fortrolig. Departementet pekte også på viktigheten av å motta frimodige råd og vurderinger. Unntak var ifølge departementet nødvendig for å sikre en forsvarlig intern avgjørelsesprosess, og for å ivareta det offentliges interesser i saken.

Journalisten klaget til ombudsmannen.

Våre undersøkelser

Vi besluttet å undersøke saken nærmere.

Vi spurte blant annet om unntak etter offentleglova § 15 første ledd var nødvendig for å ivareta en intern sfære der opplysninger kan holdes fortrolig, uavhengig av hva slags opplysninger dokumentet inneholder, og om det var andre grunner til at nødvendighetsvilkåret var oppfylt. Departementet fikk også spørsmål om hvorvidt alle vedleggene til dokumentene som var unntatt etter offentleglova § 15 første ledd var interne.

Departementet pekte i svaret på behovet for ro rundt den interne prosessen om budsjett- og fagstyring på jernbaneområdet. De viste også til viktigheten av at informasjonen holdes fortrolig. Innsyn kan ifølge departementet gjøre underordnede organer mer tilbakeholdne med å gi frimodige råd og vurderinger, noe som igjen kan skade departementets prosesser ved at avgjørelsesgrunnlaget blir ufullstendig.

I svaret skrev departementet at de etter en ny vurdering hadde valgt å gi fullt innsyn i en rekke vedlegg til dokumentene som tidligere var unntatt etter § 15 første ledd. For to av vedleggene endret departementet hjemmel og unntok enkeltopplysninger etter offentleglova § 22 andre punktum.

Videre pekte vi i undersøkelsesbrevet på at offentleglova § 15 andre ledd retter seg mot råd og vurderinger. For dokumentene som var unntatt etter bestemmelsen ba vi om en redegjørelse for hvorfor de unntatte opplysningene var råd og vurderinger, og i så fall hvorfor unntak var påkrevd av hensynet til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser.

Til dette svarte departementet at det var nødvendig å holde de innhentede vurderingene fortrolig, både for å sikre mottak av fortrolige råd og konsultasjoner fra utenforstående og for å gjennomføre en forsvarlig forberedelse av saken. Departementet viste også til det tette samarbeidet med Bane NOR og Norske tog AS. Opplysningene som var unntatt etter § 15 andre ledd var ifølge departementet enten råd eller vurderinger, eller generelle premisser som var sammenvevd med råd og vurderinger.

Vi ba også departementet redegjøre for hvorfor skadevilkåret var oppfylt for dokumenter som var unntatt etter offentleglova § 15 tredje ledd.

Etter undersøkelsene herfra ga departementet innsyn i tre av de syv dokumentene som var unntatt etter § 15 tredje ledd, med unntak av en likelydende setning i alle tre dokumenter. For de øvrige dokumentene skrev departementet at dokumentene viste til tidligere vurderinger, og derfor skulle unntas av hensynet til forvaltningens behov for fortrolige råd og vurderinger i den interne saksforberedelsen. Det ble også vist til behovet for å holde departementets egne foreløpige vurderinger fortrolige inntil arbeidet er ferdigstilt.

Vi spurte også om hvorfor opplysningene som er unntatt etter offentleglova § 15 andre ledd utgjorde den vesentligste delen av de aktuelle dokumentene, og ba departementet angi hvilke opplysninger som var unntatt etter bestemmelsen. I svaret avmerket departementet hvilke opplysninger som var unntatt etter henholdsvis offentleglova § 15 andre ledd og § 12 bokstav c, og fremholdt at opplysningene som var unntatt etter § 15 andre ledd klart utgjorde den vesentligste delen.

Avslutningsvis spurte vi om det var foretatt en merinnsynsvurdering for hvert enkelt dokument, og i så fall hvilke momenter som har vært avgjørende i vurderingen. I svaret viste departementet til at de etter undersøkelsene herfra hadde fortatt en fornyet merinnsynsvurdering og gitt innsyn i flere vedlegg og enkeltopplysninger. For de øvrige dokumentene anførte departementet at viktigheten av å motta fortrolige råd og vurderinger for å få et best mulig avgjørelsesgrunnlag veide tyngre enn hensynet til offentlighet.

Ombudsmannens syn på saken

1. Unntak for interne dokumenter innhentet fra underordnet organ

Utgangspunktet etter offentleglova § 3 er at alle kan kreve innsyn i saksdokumenter, journaler eller lignende register for forvaltningen. Unntak fra innsynsretten krever en konkret hjemmel.

Det følger av offentleglova § 15 første ledd første punktum at organet kan gjøre unntak for dokumenter organet har innhentet fra et underordnet organ til bruk i den interne saksforberedelsen, når det er nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser. Bestemmelsen gir ikke anledning til å unnta ethvert dokument som er innhentet. Innsyn må innebære en fare for skade på interne avgjørelsesprosesser, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134. Nødvendighetsvilkåret utgjør en vesentlig innsnevring av unntaksadgangen sammenlignet med offentlighetsloven 1970, se Ot.prp. 102 (2004-2005) s. 134. Formålet er at det kun skal være anledning til unntak når hensynene bak unntaksadgangen slår til.

Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, s. 104 presiserer at nødvendighetsvilkåret først og fremst gjør seg gjeldende der et underordnet organ gir fortrolige råd og vurderinger om hvilket standpunkt et overordnet organ bør ta i en sak. Ombudsmannen har i flere uttalelser lagt til grunn at kjerneområdet for unntak er behovet for en fri og fortrolig meningsutveksling i saksforberedelsen, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 20. juli 2016 (SOM-2016-1004). Også hensynet til fremtidige prosesser kan være relevant ved at innsyn kan gjøre underordnede organer tilbakeholdne med å gi frimodige råd og vurderinger, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134. Er vilkåret oppfylt for deler av dokumentet, kan hele dokumentet unntas, ikke bare opplysningene som det vil være en fare for skade å gi innsyn i.

Inneholder dokumentet kun generelle premisser som skal inngå i avgjørelsesgrunnlaget til mottakeren, for eksempel generelle redegjørelser for faktiske forhold, vil det som hovedregel ikke kunne unntas, heller ikke når dokumentet inngår i saker der organene samarbeider tett, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134.

Det er uten betydning om det overordnede organet har bedt om hvert enkelt dokument det underordnede organet oversender, jf. Ot.prp.nr. 102 (2004-2005) s. 134. Alle dokumentene kan i utgangspunktet være omfattet. Det kreves heller ikke at det underordnede organet har utarbeidet dokumentet fra grunnen av. Unntaket omfatter også dokumenter som i stor grad er basert på innspill fra andre, se Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 7.3.2.3 s. 101.

Hvorvidt bestemmelsen også gjelder for dokumenter som ikke er utarbeidet av det underordnede organet selv, er omtalt i Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 23. april 2019, JDLOV-2019-190. Lovavdelingen kom der til at slike dokumenter faller utenfor, og at § 15 første ledd første punktum kun gjelder for dokumenter som er utarbeidet av det underordnede organet.

I den utvidede begrunnelsen unntok departementet tre brev fra Jernbanedirektoratet etter offentleglova § 15 første ledd første punktum, dokument 3, 12 og 13 med vedlegg. Enkelte av vedleggene fremstår å være utarbeidet av andre enn direktoratet. Slike dokumenter vil som nevnt falle utenfor bestemmelsen.

Etter undersøkelsene herfra ga imidlertid departementet fullt innsyn i disse vedleggene, i tillegg til andre vedlegg. Ombudsmannen har ingen merknader til departementets vurdering her.

Departementet fastholdt at dokument 3, vedlegg 2 til dokument 3, dokument 12, dokument 13 og vedlegg 4 til dokument 13 skal unntas. Departementet viste til viktigheten av ro rundt den interne prosessen og betydningen av at informasjonen holdes fortrolig. Videre fremholdt departementet at innsyn kan gjøre underordnede organer mer tilbakeholdne med å gi frimodige råd og vurderinger, noe som igjen kan skade avgjørelsesprosessen ved at avgjørelsesgrunnlaget blir ufullstendig.

Ombudsmannen er enig i at hensynet til en effektiv dialog også fremover er relevant. Dette hensynet isolert, uavhengig av dokumentets inneholder og karakter, kan likevel ikke være tilstrekkelig. Det må vurderes konkret for hvert dokument om det oppfyller nødvendighetsvilkåret.

Etter en gjennomgang av dokumentene som fremdeles er unntatt etter § 15 første ledd første punktum, legger ombudsmannen til grunn at flere av disse inneholder innspill, råd og vurderinger som er omfattet av nødvendighetsvilkåret. Ut fra departementets begrunnelse er ombudsmannen imidlertid i tvil om dette gjelder alle. Vedlegg 2 til dokument 3 og vedlegg 4 til dokument 13 inneholder slik ombudsmannen ser det i hovedsak beskrivelse av generelle premisser og faktiske forhold som ligger noe tilbake i tid. Bestemmelsen retter seg som nevnt primært mot råd, innspill, vurderinger og forslag til avgjørelser og handlingsplaner som det vil innebære en fare for skade å gi innsyn i. Faktiske forhold og generelle premisser vil normalt falle utenfor. Selv om disse opplysningene vil inngå i departementets samlede vurdering av budsjetthåndteringen, er ombudsmannen i tvil om dokumentene kan unntas med den begrunnelsen departementet har gitt.

2. Unntak for interne dokumenter innhentet utenfra og som inneholder råd og vurderinger

Etter offentleglova § 15 andre ledd kan det gjøres unntak for deler av et dokument som inneholder råd om og vurderinger av hvordan organet bør stille seg i en sak, og som organet har innhentet til bruk for den interne saksforberedelsen, når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken.

Avgjørende for unntak også etter andre ledd er hva dokumentet inneholder, ikke hvor det er innhentet fra, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 135. Dette er en vesentlig innsnevring sammenlignet med tidligere rett. Opplysninger kan bare unntas dersom det er påkrevd av hensyn til det offentliges interesser. Forarbeidene understreker at påkrevd er et nokså strengt vilkår som innebærer at det må være en reell fare for skade av et visst omfang, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 135. Det offentliges interesser strekker seg imidlertid utover mottakerorganet. I motsetning til første ledd gir andre ledd ikke hjemmel til å unnta hele dokumentet, kun deler som det vil utgjøre en fare for skade å gi innsyn i.

Bestemmelsen retter seg mot råd og vurderinger om hvordan et organ bør stille seg i en sak, blant annet vurderinger om hvilke alternativ som bør velges og hvilke konsekvenser de ulike alternativene kan føre til. Det kreves imidlertid ikke at saken må resultere i et bindende vedtak. Unntak vil også kunne være aktuelt ved utarbeidelse av handlingsplaner.

Dersom opplysningene ikke har karakter av å være råd og vurderinger om hvordan organet bør stille seg, vil det normalt ikke være anledning til unntak. Deler som kun inneholder generelle premisser, for eksempel generelle redegjørelser for faktiske forhold, kan som hovedregel ikke unntas, se Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 135. Er slike redegjørelser sammenvevd med råd og vurderinger om hvordan organet bør stille seg, vil de likevel kunne unntas etter bestemmelsen.

I svaret på undersøkelsene herfra oppga departementet hvilke opplysninger i dokument 4, 10, 11 og 14 som er unntatt etter § 15 andre ledd. Ombudsmannen har tatt utgangspunkt i denne redegjørelsen.

Departementet viste til behovet for å motta fortrolige råd og vurderinger, og til det tette samarbeidet med både Bane NOR og Norske tog AS. Opplysningene som var unntatt etter § 15 andre ledd var ifølge departementet enten råd eller vurderinger, eller generelle premisser som var sammenvevd med råd og vurderinger.

Ombudsmannen er enig i at de fleste av disse opplysningene inneholder råd og vurderinger eller er sammenvevd med råd og vurderinger. Enkelte av opplysningene synes imidlertid kun å være beskrivelse av faktiske forhold. Dette gjelder blant annet noen av opplysningene på side 1 og 2 i dokument 4, på side 2 og 3 i dokument 14, og på side 4 i dokument 11. Ombudsmannen er i tvil om disse opplysningene kan unntas etter § 15 andre ledd.

3. Unntak for dokumenter om innhenting av dokumenter

Av offentleglova § 15 tredje ledd følger at unntakene i første og andre ledd gjelder tilsvarende for dokumenter om innhenting av dokumenter som nevnes i første og andre ledd. At unntaket i gjelder tilsvarende, innebærer at skadevilkåret i første og andre ledd må være oppfylt for å gjøre unntak, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 136. I tillegg er det et vilkår at de innhentede dokumentene skal brukes i mottakerorganets saksforberedelse, se Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, punkt 7.3.5 s. 109.

Unntaket retter seg mot «dokument om innhenting av dokument», og ikke mot deler av dokumentet. Ombudsmannen forstår dette slik at unntaksenheten etter bestemmelsen er hele dokumentet. Denne forståelsen er også lagt til grunn i Brandt m.fl., «Offentleglova Lovkommentar» 2020 s. 257.

I den utvidede begrunnelsen unntok Samferdselsdepartementet dokument 1, 2, 5, 6, 7, 8 og 9 med henvisning til offentleglova § 15 tredje ledd. Etter undersøkelsen herfra ga departementet etter en merinnsynsvurdering fullt innsyn i dokument 5, 6 og 7, med unntak av en likelydende setning i de tre dokumentene.

Departementet fastholdt at dokument 1, 2, 8 og 9 skulle unntas etter § 15 tredje ledd. Departementet skrev at når dokumentene inneholder opplysninger om egne eller mottatte råd og vurderinger, innebærer behovet for å motta fortrolige råd og vurderinger til den interne saksforberedelse at dokumentene må unntas. Offentliggjøring på et tidlig stadium kan ifølge departementet gi et feil bilde av sakene. Ombudsmannen har ikke merknader til denne vurderingen.

4. Unntak for dokumenter og opplysninger om statlige budsjettsaker

Offentleglova § 22 omhandler unntak for visse budsjettsaker. Bestemmelsen lyder:

«Det kan gjerast unntak frå innsyn for dokument som er utarbeidde av eit departement, og som gjeld statlege budsjettsaker. Det same gjeld for opplysningar om førebelse budsjettrammer fastsette av regjering eller departement i dokument frå underliggjande organ og etatar.»

Første punktum gir anledning til å unnta dokumenter som er utarbeidet av et departement, og som gjelder statlige budsjettsaker. Bestemmelsen omfatter kun dokumenter som inngår direkte i budsjettforberedelsen, for eksempel budsjettmateriale som sendes fra fagdepartementer til Finansdepartementet, se Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 144.

Etter andre punktum kan det også gjøres unntak for opplysninger om foreløpige budsjettrammer fastsatt av regjering eller departement, når opplysningene inngår i dokumenter fra underliggende organer og etater. Andre punktum gir i motsetning til første punktum kun mulighet til å unnta opplysninger, ikke hele dokumentet. Dette innebar en innstramming sammenlignet med tidligere rett, jf. Ot.pr. nr. 102 (2004-2005) s. 144.

I svaret på undersøkelsen herfra unntok departementet vedlegg 1 og 2 til dokument 13 i medhold av offentleglova § 22 andre punktum. I oppfølgingsspørsmål spurte vi om § 22 andre punktum gir mulighet til unntak for hele dokumentet, eller om bestemmelsen retter seg mot enkeltopplysninger. I nytt svar anga departementet konkret hvilke enkeltopplysninger i de to vedleggene som er unntatt etter bestemmelsen. Ombudsmannen forstår dette slik at departementet mener at det kan gis innsyn i resten av dokumentene. Ombudsmannen har i så fall ingen merknader til departementets vurdering her.

5. Unntak for resten av dokumentet

Det følger av offentleglova § 12 at dersom deler av et dokument kan unntas innsyn, kan det også gjøres unntak for resten av dokumentet hvis de gjenstående delene alene vil gi et klart misvisende inntrykk av innholdet, jf. bokstav a, det vil være urimelig arbeidskrevende for organet å skille disse delene ut, jf. bokstav b, eller delene som er unntatt etter andre bestemmelser utgjør den vesentligste delen av dokumentet, jf. bokstav c. Vilkårene er alternative, slik at det holder at ett av dem er oppfylt.

I Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, s. 69 understrekes at lovens klare utgangspunkt er at når en unntaksbestemmelse knytter seg til opplysninger, skal resten av dokumentet være offentlig. Videre understrekes at det er viktig at § 12 ikke praktiseres slik at dette utgangpunktet undergraves.

For å gjøre unntak etter bokstav c må opplysningene som kan unntas etter andre bestemmelser utgjøre den vesentligste delen av dokumentet. Vesentlighetsvilkåret kan gjelde både omfanget av de unntatte opplysningene og hvor sentrale de er. Dersom resten av dokumentet ikke vil gi noen selvstendig mening, eller bare er uvesentlig informasjon som formalia eller lignende, vil det være naturlig å gjøre unntak for hele dokumentet, se rettlaiaren s. 70. I Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 7. desember 2015 (JDLOV-2015-7630) ble det lagt vekt på at selv om store deler av dokumentene var omfattet av taushetsplikt, kunne det være selvstendig informasjonsverdi i det som sto igjen som mottakeren kunne ha nytte av.

Departementet har i svaret på undersøkelsene herfra presisert hvilke opplysninger som er unntatt i medhold av offentleglova § 12 bokstav c og § 15 andre ledd i dokument 4, 10, 11 og 14. Ombudsmannen har tatt utgangspunkt i denne redegjørelsen. Etter ombudsmannens syn er det flere av disse opplysningene i alle de fire dokumentene som har selvstendig informasjonsinnhold, og som vanskelig kan karakteriseres som formalia eller uvesentlig informasjon. Ombudsmannen er i tvil om disse opplysningene kan unntas i medhold av § 12 bokstav c.

6. Merinnsyn

Når det er anledning til å gjøre unntak fra innsyn, skal forvaltningen likevel vurdere å gi helt eller delvis innsyn, jf. offentleglova § 11 første punktum. Forvaltningen bør gi innsyn dersom hensynet til offentlighet veier tyngre enn behovet for unntak, jf. andre punktum.

Også til spørsmålet om merinnsynsvurderingen viste departementet til viktigheten av at rådene og vurderingene departementet mottar ikke skal være preget av tilbakeholdenhet. Departementet pekte også på at det etter undersøkelsene herfra var gitt merinnsyn i alle vedleggene til dokument 12, og til tre andre dokumenter med unntak av en likelydende setning i de tre dokumentene. For de øvrige dokumentene fremholdt departementet at hensynet til fortrolige råd og vurderinger veide tyngre enn behovet for innsyn.

Ombudsmannen er enig med departementet i at betydningen av å motta fortrolige råd og vurderinger for å sikre best mulig avgjørelsesgrunnlag er relevant i merinnsynsvurderingen. Det samme er offentlighetens behov for innsyn. Merinnsynsvurderingen er en skjønnsmessig vurdering som ombudsmannen har begrenset mulighet til å overprøve, jf. sivilombudsmannsloven § 10 andre ledd. Ombudsmannen kan kritisere slike skjønnsmessige avgjørelser dersom forvaltningen har lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn eller avgjørelsen fremstår som klart urimelig. Ombudsmannen kan ikke se at det er tilfellet her.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at det er begrunnet tvil om enkelte av dokumentene som det fremdeles er nektet innsyn i kan unntas med den begrunnelsen departementet har gitt. For å nekte innsyn i et dokument etter offentleglova § 15 første ledd, må unntak være nødvendig for å sikre interne avgjørelsesprosesser. Bestemmelsen retter seg primært mot råd, innspill, vurderinger og forslag som det vil innebære en fare for skade å gi innsyn i. Faktiske forhold og generelle premisser vil normalt falle utenfor. Det fremgår ikke i tilstrekkelig grad av begrunnelsen hvorfor noen av dokumentene inneholder råd, innspill og vurderinger som det vil innebære en fare for skade å gi innsyn i.

Videre retter offentleglova § 15 andre ledd seg mot råd og vurderinger om hvordan organet bør stille seg i en sak når det er påkrevd av hensyn til en forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesser i saken. Enkelte av opplysningene som er unntatt etter bestemmelsen synes å være beskrivelse av faktiske forhold og ikke råd og vurderinger.

Ombudsmannen ber departementet vurdere saken på nytt.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Parkeringstillatelse for forflytningshemmede – habilitet og rettsanvendelse

Parkeringstillatelse for forflytningshemmede – habilitet og rettsanvendelse

Saken gjaldt behandling av søknad om parkeringstillatelse for forflytningshemmede.

Ombudsmannen kom til at kommunens saksbehandler var inhabil ved utarbeidelse av saksframlegget for klagenemnda når rådmannen i kommunen hadde underskrevet førsteinstansens avslag. Ombudsmannen kom videre til at forskrift om parkering for forflytningshemmede må forstås slik at også forflytningsproblemer knyttet til på- og avstigning i forbindelse med parkering kan gi grunnlag for parkeringstillatelse. Kommunen har derfor tolket forskriften feil.

Ombudsmannen ba kommunens klagenemnd behandle klagen på nytt med grunnlag i en riktig forståelse av forskriften. Denne gangen uten at saksframlegget skrevet av kommunens administrasjon ble lagt til grunn for behandlingen. Ombudsmannen ba videre kommunen være oppmerksom på habilitetsreglene i kommuneloven § 13-3 ved fremtidig klagebehandling og sørge for en organisering av den kommunale klagebehandlingen som sikrer at habilitetsreglene fastsatt i kommuneloven overholdes.

Sakens bakgrunn

A (heretter klageren) søkte 22. juli 2020 X kommune om parkeringstillatelse for forflytningshemmede på bakgrunn av at hun har smerter når hun skal ut og inn av bilen og derfor har behov for bredere parkeringsplasser slik at hun kan ha døren helt åpen.

X kommune avslo søknaden med den begrunnelsen at hun ikke opplyste om noen begrensing i gangevnen. Avslaget var signert av rådmannen og en saksbehandler. Klagerens mann B (heretter fullmektigen) påklaget vedtaket på hennes vegne. Saken ble 8. september 2020 behandlet av kommunens klagenemnd, som opprettholdt førsteinstansens vedtak med 3 mot 2 stemmer. Avslaget ble begrunnet med at det ikke fremkom nye opplysninger i klagen. Vedtaket anses å bygge på saksfremlegget, hvor innstillingen på avslag er begrunnet med at «på- og avstigning av kjøretøy anses ikke som forflytningshemming». På saksframlegget er Y oppført som saksbehandler. Hun er konsulent i kommunen.

Fullmektigen klaget så saken inn for ombudsmannen.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av saksdokumentene besluttet ombudsmannen å undersøke enkelte sider av klagenemndas behandling nærmere.

I vårt brev 28. januar 2021 viste vi til habilitetsreglene i kommuneloven § 13-3 og at rådmannen hadde underskrevet førsteinstansens avslag. Vi stilte kommunen spørsmål om Ys arbeid med saksfremlegget var i samsvar med habilitetsreglene i kommuneloven § 13-3.

Kommunen svarte i brev 12. februar 2021 at de mente Ys arbeid med saksframlegget var i samsvar med habilitetsreglene i kommuneloven § 13-3. De viste til at saken var behandlet av en saksbehandler i førsteinstans, ikke av rådmannen. Videre opplyste kommunen at de har rutiner for at brev skal godkjennes av leder. I denne saken hadde nærmeste leder ferie, derfor signert/godkjente rådmannen brevet.

I vårt brev til kommunen viste vi også til at det ut fra kommunens begrunnelse kan fremstå som kommunen mener forflyttingsproblemer knyttet til parkeringssituasjonen ikke er relevante for vurderingen av om parkeringstillatelse for forflytningshemmede skal innvilges. Vi ba kommunen redegjøre for sitt syn på betydningen av slik forflytningsproblemer.

Kommunen svarte at siden det i søknaden ikke var oppgitt begrensning i gange vil klageren «kunne benytte seg av parkeringsplasser i kort gangavstand til butikker/legekontor». Videre svarte kommunen at det i regionen er gode parkeringsforhold, og det er mulig å parkere slik at døren kan åpnes helt.

Fullmektigen kom 24. januar 2021 med merknader til kommunens svar. Han mener blant annet at kommunen tar feil når de skriver at parkeringsforholdene i regionen gjør det mulig å åpne døren helt ved av og påstigning på de aktuelle parkeringsstedene.

Ombudsmannens syn på saken

Habilitet i klagebehandling

Et sentralt spørsmål i saken er om Y – som er konsulent i kommunen – var inhabil som saksbehandler ved utarbeidelse av saksframlegget for kommunens klagenemnd når førsteinstansens vedtak er underskrevet av kommunens rådmann.

Kommuneloven § 13-3 andre og tredje ledd lyder:

«Når en klage skal behandles etter forvaltningsloven § 28 andre ledd, er en ansatt som har vært med på å forberede eller treffe vedtaket, inhabil til å delta i klageinstansens behandling av vedtaket, eller i forberedelsen av saken for klageinstansen.

Hvis en overordnet ansatt er inhabil i en sak, kan heller ikke en direkte underordnet ansatt delta i klageinstansens behandling av saken eller i forberedelsen av saken for klageinstansen.»

Bestemmelsen regulerer når ansatte i kommunen er inhabile, og skal blant annet sikre en reell toinstansbehandling ved klagebehandling.

Det fremgår av første ledd at en ansatt som har vært med på å treffe vedtaket er inhabil til å delta i forberedelsen av saken for klageinstansen. Som nevnt er førsteinstansens vedtak underskrevet av rådmannen. Kommunen har i sitt svar til ombudsmannen antydet at rådmannen bare godkjente vedtaket og ikke behandlet det. Ombudsmannen er av den oppfatning at når rådmannen har underskrevet og godkjent vedtaket, så må det legges til grunn at han har tatt stilling til innholdet. Han er ansvarlig for innholdet og må anses å ha vært med på å treffe vedtaket.

Når rådmannen var med på å treffe vedtaket i førsteinstans var han inhabil til å delta i forberedelsen av saken for klageinstansen. Ansatte som er direkte underordnet rådmannen vil også være inhabile, jf. § 13-3 tredje ledd. Da rådmannen er øverste leder for kommunens administrasjon legger ombudsmannen til grunn at konsulent Y er en direkte underordnet som også var inhabil til å forberede saken for klageinstansen.

Å skrive saksframlegget til klagenemnda må anses som arbeid med forberedelse av saken for klageinstansen, se blant annet ombudsmannens uttalelse 12. juni 2019 (SOM-2018-4745) og ombudsmannens artikkel 18. desember 2019 i Kommunal rapport Habilitetsbrudd i klagebehandlingen må unngås. Ombudsmannen viser også til Prop. 46 L (2017-2018) punkt 18.4.2.

Ombudsmannen har etter dette kommet til at Y var inhabil til å arbeide med saksfremlegget, jf. kommuneloven § 13-3 andre og tredje ledd.

Kommunens klagenemnd bes derfor behandle klagen på nytt. Denne gangen uten at saksframlegg skrevet av kommunens administrasjon ligger til grunn for behandlingen. Vi ber også kommunen være oppmerksom på habilitetsreglene i kommuneloven § 13-3 ved fremtidig klagebehandling og sørge for en organisering av den kommunale klagebehandlingen som sikrer at habilitetsreglene fastsatt i kommuneloven overholdes.

Rettsanvendelsen – vurderingen av hva som er en relevant forflyttingshemming

Det andre spørsmålet i ombudsmannssaken er om forskrift om parkering for forflytningshemmede gir adgang til å ta hensyn til forflytningsproblemer ved på- og avstigning i forbindelse med parkering. Slik ombudsmannen forstår kommunens klagenemnd avslo de søknaden fordi de mente at vansker med på- og avstigning av kjøretøy ikke kunne anses som en forflytningshemming.

Forskrift om parkering for forflytningshemmede § 3 første ledd bokstav a lyder:

«Bostedskommunen gir etter søknad parkeringstillatelse for forflytningshemmede til … fører av motorvogn som har særlig behov for parkeringslettelser i samband med bosted, arbeid og/eller annen aktivitet fordi vedkommende ikke kan gå eller har store vansker med å bevege seg over noen lengde.»

Ordlyden tilsier at det i hovedsak er gangevne som skal vurderes. Uttrykket «har store vansker med å bevege seg over noen lengde» er imidlertid knyttet opp til bevegelsesvansker mer generelt, og åpner dermed for at bestemmelsen kan ha et videre anvendelsesområde.

Vegdirektoratet og Samferdselsdepartementet ga i november 1999 retningslinjer til daværende forskrift om parkering for forflytningshemmede. Ordlyden i dagens § 3 tilsvarer § 2 i daværende forskrift, og det antas at retningslinjene kan legges til grunn også etter den nye forskriften. I retningslinjene [på side 5] står det at for at en person skal kunne få parkeringstillatelse, bør det kreves at personen bare kan bevege seg en begrenset strekning, da vedkommende ellers normalt vil kunne benytte seg av vanlige parkeringsplasser. Kommunen har også vist til dette i sitt svar til ombudsmannen.

Selv om uttrykket «bare kan bevege seg en begrenset strekning» tilsier at det hovedsakelig er gangdistanse som skal vurderes, kan ikke ombudsmannen se at retningslinjene stenger for at også problemer med å bevege seg inn og ut av bilen kan vektlegges etter forskriften. Særlig sett i lys av at det på samme side i retningslinjene står at formålet med forskriften er å gi bedret tilgang til parkering for dem som har et reelt behov for parkeringslettelse. Og videre [på side 1] at behandlingen av en søknad om parkeringstillatelse alltid skal innebære en totalvurdering av søkerens situasjon.

Ombudsmannen viser til tidligere uttalelse om denne problemstillingen 24. januar 2012 (SOM-2011-1369):

«I en konkret vurdering av søkerens totalsituasjon, som retningslinjene gir anvisning på, må det sentrale vurderingstemaet være hvorvidt vedkommende har et reelt behov for parkeringstillatelse. Etter min mening fremstår det klart at det utover gangevne også vil kunne være relevant å ta hensyn til andre funksjonshemminger knyttet til bevegelsesapparatet. Jeg har også merket meg at problemstillingen knyttet til størrelsen på parkeringsplassen er nevnt i retningslinjene på s. 7, der det gis uttrykk for at passasjerer, som benytter rullestol, vil kunne få tillatelse etter forskriften § 2 første ledd bokstav b, dersom det er behov for å nytte brede rullestolplasser for å komme inn og ut av kjøretøyet. Ettersom det generelt er strengere vilkår for parkeringstillatelse for passasjerer, er det vanskelig å se at ikke tilsvarende bevegelsesproblemer bør kunne tas hensyn til i en vurdering etter forskriften § 2 første ledd bokstav a.

Jeg er etter dette ikke enig i kommunens vurdering av at problemer med plassbehov for av- og påstigning ligger utenfor de hensyn som kommunen skal legge vekt på. Etter min mening vil forflytningsproblemer knyttet direkte til parkeringssituasjonen i utgangspunktet kunne falle inn under bestemmelsens innhold.»

Ombudsmannen er på denne bakgrunn kommet til at klagenemnda ikke kunne avslå søknaden med begrunnelsen at vanskeligheter knyttet til på- og avstigning av kjøretøy ikke kunne anses som forflytningshemming. Slike vanskeligheter vil ikke bare kunne være relevante ved en samlet vurdering av behovet for parkeringstillatelse, men kan etter forholdene utgjøre en vanske «med å bevege seg over noen lengde», jf. § 3 første ledd bokstav a. Også en slik forflytningshemning kan dermed gi grunnlag for parkeringstillatelse.

Klagenemndas forståelse av forskrift om parkering for forflytningshemmede § 3 første ledd bokstav a var dermed feil. Også dette gir grunnlag for å be nemnda om å behandle saken på nytt.

Klagenemndas vurdering av om søknaden bør innvilges, vil måtte bero på en konkret vurdering av det aktuelle forflytningsproblemet, parkeringssituasjonen på aktuelle steder og om parkeringsproblemene kan løses på en annen måte. Selve behovet for parkeringstillatelse vil være sentralt. De sentrale momentene i vurderingen må fremgå av vedtaket.

Konklusjon

Ombudsmannen har kommet til at Y var inhabil ved utarbeidelsen av saksframlegget for klageinstansen.

Forskrift om parkering for forflytningshemmede § 3 første ledd bokstav a må etter ombudsmannens syn forstås slik at også forflytningsproblemer knyttet til på- og avstigning i forbindelse med parkering kan gi grunnlag for parkeringstillatelse. Kommunen har derfor tolket forskriften feil.

Ombudsmannen ber kommunens klagenemnd behandle klagen på nytt med grunnlag i en riktig forståelse av forskriften. Denne gangen uten at saksframlegget skrevet av kommunens administrasjon ligger til grunn for behandlingen. Ombudsmannen ber også kommunen være oppmerksom på habilitetsreglene i kommuneloven § 13-3 ved fremtidig klagebehandling og sørge for en organisering av den kommunale klagebehandlingen som sikrer at habilitetsreglene fastsatt i kommuneloven overholdes.

Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen av saken, ved oversendelse av kopi av avsluttende brev til klageren innen 20. mai 2021.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Innsyn i koronakommisjonens saksdokumenter − unntak for kontroll- og reguleringstiltak

Innsyn i koronakommisjonens saksdokumenter − unntak for kontroll- og reguleringstiltak

En journalist ba om innsyn i Koronakommisjonens brev til ulike aktører om deres håndtering av koronapandemien. Kravet ble avslått med henvisning til offentleglova § 24 første ledd om unntak fordi innsyn vil motvirke et offentlig kontroll- og reguleringstiltak.

Saken reiser et prinsipielt spørsmål om Koronakommisjonen kan anses som et «kontroll- og reguleringstiltak» i lovens forstand. Med mandatets overordnede målsetning om læring og forbedring av nasjonens beredskap og krisehåndtering har Koronakommisjonens mandat, slik ombudsmannen ser det, lite preg av å være et kontrolltiltak. Ombudsmannen har derfor kommet til at offentleglova § 24 første ledd ikke kommer til anvendelse og ber om at Klagenemnda for Koronakommisjonen behandler innsynskravene på nytt.

Sakens bakgrunn

Journalist A i Norsk Rikskringkasting AS (NRK) ba om innsyn i en rekke dokumenter som Koronakommisjonen har sendt til ulike aktører i helse- og omsorgssektoren om deres håndtering av koronapandemien. For flere av dokumentene avslo Koronakommisjonen kravet om innsyn med hjemmel i offentleglova § 24 første ledd. Etter klage fra journalisten opprettholdt Klagenemnda for Koronakommisjonen avslagene i avgjørelsene 30. desember 2020 og 8. februar 2021. I begrunnelsen skrev Klagenemnda at Koronakommisjonen er å anse som et kontroll- og reguleringstiltak og at innsyn kan føre til tilbakeholdenhet med å gi informasjon, som igjen kan føre til at kommisjonen ikke får alle nødvendige opplysninger.

I klagen til ombudsmannen ba journalisten om en prinsipiell vurdering av om Koronakommisjonens arbeid skal forstås som et «offentlig kontroll- og reguleringstiltak». Journalisten var bekymret for at en slik lovtolkning vil kunne brukes vidt til å unnta korrespondansen mellom kommisjonen og helseforvaltningen.

Våre undersøkelser

Etter å ha gjennomgått klagen og saksdokumentene som ble innhentet fra klagenemnda, besluttet vi å undersøke saken nærmere. I undersøkelsesbrevet 11. februar 2021 ba vi klagenemnda begrunne nærmere standpunktet om at Koronakommisjonens virksomhet − ut fra dets granskningsmandat − er et offentlig kontroll- og reguleringstiltak som er omfattet av offentleglova § 24 første ledd. Videre ba vi klagenemnda utdype hvordan offentliggjøring av de unntatte opplysningene kan motvirke det arbeidet kommisjonen skal gjennomføre. Vi spurte også om hvilke konkrete «omgåings- eller unnagåingstransaksjonar» klagenemnda frykter og hvilken betydning det har at det er gått noe tid siden henvendelsene ble sendt.

Klagenemnda svarte i brev 22. februar 2021. Når det gjaldt Koronakommisjonens mandat svarte klagenemnda at de anså at granskningsarbeidet har likhetstrekk med revisjonsundersøkelser, som i Veilederen til offentleglova punkt 8.9 er angitt som eksempel på kontrolltiltak etter offentleglova § 24. Videre fremholdt klagenemnda at granskningsoppdraget kunne sammenlignes med revisjonsoppdrag, internkontroll og sikkerhetsvurderinger. Etter klagenemndas syn var det uten betydning at objektet for kontrolltiltaket er andre offentlige organer. Klagenemnda viste til Brandt m.fl, «Offentleglova. Lovkommentar» og påpekte at innsynskravene gjelder innsyn i kommisjonens kontrollhandlinger i den pågående granskningen.

Når det gjaldt skadevilkåret pekte klagenemnda på at offentleglova § 24 første ledd i det vesentlige er en videreføring av bestemmelsen i § 6 første ledd nr. 2 bokstav c i offentlighetsloven 1970. Klagenemnda mente uttalelsene i forarbeidene støtter at skadevilkåret også omfatter andre situasjoner enn rendyrkede omgåelses- og unnvikelsestransaksjoner. Klagenemnda viste i denne sammenhengen til at det ikke var noe som tydet på at den endrede formuleringen i skadevilkåret var ment å gjøre noen realitetsendring, jf. NOU 2003: 30 Ny offentlighetslov kapittel 22.1, merknadene til § 25 side 280. Offentliggjøring av kommisjonens opplysninger ville, etter klagenemndas syn, gi et fortegnet bilde av kommisjonens foreløpige hypoteser og vurderinger, og derved kunne skade og motvirke granskningens formål om å avgi en helhetlig og samlet uavhengig vurdering av sakskomplekset. Videre fremholdt klagenemnda at en offentlig debatt med grunnlag i et skjevt bilde ville kunne påvirke kommisjonens arbeid og konkusjoner. Fare for tilbakeholdenhet hos granskningsobjektet kunne også motvirke selve granskningens effektivitet.

Videre skrev klagenemnda at «mulig fremtidig tilbakeholdenhet med å gi opplysninger ved senere granskninger, [vil] etter Klagenemndas vurdering ikke i seg selv tilsi at resultatet fra granskningen unntas offentlighet, jf. også uttalelsene om dette i veilederen.» Til spørsmålet om betydningen av tiden som er gått, svarte klagenemnda at så lenge kommisjonen ikke har levert sin vurdering av de opplysningene som går frem av spørsmålene i henvendelsene, er det fortsatt «påkravd» å gjøre unntak fra innsyn.

Klageren har deretter gitt merknader til klagenemndas svar.

Ombudsmannens syn på saken

1. Unntak fra innsyn for kontroll- og reguleringstiltak − offentleglova § 24

Offentleglova § 24 første ledd gir hjemmel for å gjøre unntak fra innsyn for opplysninger når dette er «påkravd fordi innsyn ville motverke offentlege kontroll- eller reguleringstiltak».

Bestemmelsen oppstiller tre ulike vilkår. For å kunne avslå kravet om innsyn må alle vilkårene være oppfylt på det tidspunktet forvaltningen tar stilling til innsynskravet. For det første må det dreie seg om et offentlig «kontroll- eller reguleringstiltak». Videre er det et vilkår at offentlighet vil motvirke det aktuelle kontrolltiltaket, og til sist, at hensynet til effektiviteten av kontrolltiltaket gjør det «påkravd» å nekte innsyn.

Av forarbeidene fremgår det at bestemmelsen i hovedsak er en videreføring av en tilsvarende bestemmelse i offentlighetslova 1970, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 146. Dermed vil også praksis og tolkninger av den tidligere offentlighetsloven § 6 første ledd nr. 2 bokstav c være relevant ved tolkningen av vilkårene etter offentleglova § 24 første ledd.

Klageren har først og fremst bedt om en prinsipiell avklaring av om Koronakommisjonen kan forstås som et «kontroll- og reguleringstiltak» i bestemmelsens forstand, men ombudsmannen har også tatt opp spørsmål om øvrige vilkår i bestemmelsen med Klagenemnda for Koronakommisjonen.

1.1. Er Koronakommisjonen et «kontroll- og reguleringstiltak»?

Offentleglova eller dens forarbeider gir ikke en nærmere definisjon eller avgrensing av begrepet «kontroll- og reguleringstiltak». I forarbeidene er det likevel gitt flere eksempler på hvilke tiltak unntaket omfatter, slik som «planlagde forhøgingar, nedsetjingar eller opphevingar av ein skatt eller ei avgift, eller innføring av nye tollreglar eller eksport- eller importforbod» jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 146. I NOU 2003: 30 på side 280 er det i tillegg nevnt at ulike typer kontroller kan være omfattet, for eksempel promillekontroller og bokettersyn. Det er ikke holdepunkter for at eksemplene er en uttømmende liste for hvilke tiltak som kan være omfattet. Uttalelsene i forarbeidene og eksemplene som er gitt der gir snarere holdepunkter for at det er lovgivers mening at en rekke ulike typer tiltak med kontroll- eller reguleringsformål er omfattet. Heller ikke forarbeidene til den tidligere bestemmelsen i offentlighetsloven gir noen definisjon eller uttømmende opplisting av hvilke tiltak som kan regnes som et «kontroll- og reguleringstiltak» i lovens forstand.

Eksemplene i forarbeidene omfatter både løpende kontroller, som promillekontroller, og etterfølgende kontroller, som bokettersyn. Dette er også poengtert i Justisdepartementets rettleiar til offentleglova i punkt 8.9, som også nevner revisjoner som eksempel på hva som kan være omfattet. Gransknings- eller undersøkelseskommisjoner er ikke nevnt blant eksemplene som blir gitt, verken i forarbeidene eller i rettleiaren. I den sammenheng kan det også nevnes at Granskningskommisjonsutvalget, som la frem NOU 2009: 9 Lov om offentlige undersøkelseskommisjoner, vurderte forholdet til offentleglova § 24. Med henvisning til de eksemplene som var nevnt i Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) mente utvalget at denne bestemmelsen trolig ikke ville få betydning for granskningskommisjoner, se NOU 2009: 9 side 37-38. Utvalget mente undersøkelsesarbeidets egenart aktualiserer særlige behov for regulering av offentlighet og innsyn, og foreslo en egen bestemmelse med adgang til å unnta saksdokumenter av «særlige grunner», se s. 119 og lovforslagets § 9. I merknadene til bestemmelsen skriver utvalget at hensyn til fremdriften og kvaliteten i undersøkelsesarbeidet og vern av involvertes interesser vil kunne utgjøre særlige grunner, se side 144. Forslaget er ikke fulgt opp.

I Brandt med flere, Offentleglova − kommentarutgave, (Juridika 2018, hentet 12.03 2021), lovkommentar til § 24 i punkt 2.3 er derimot granskninger nevnt som et eksempel på hvilke kontrolltiltak bestemmelsen omfatter. Videre fremgår det at også kontrolltiltak som ikke har til hensikt å avdekke konkrete lovbrudd kan være omfattet. Til støtte for dette synet viser forfatterne til Justisdepartementets veileder til offentlighetsloven 1970 G-0354-B s. 82 med videre henvisning til lovavdelingens uttalelse 8. juni 1995 (sak 95/1039 E).

Lovavdelingens uttalelse gjaldt en granskningskommisjon som skulle gjennomgå praktiseringen av de statlige tilskuddsordningene til barne- og ungdomsorganisasjonene. I uttalelsen tok ikke lovavdelingen stilling til om granskningskommisjoner generelt er å regne som kontrolltiltak i lovens forstand, men kom til at virksomheten til denne granskningskommisjonen var å anse som et slikt kontrolltiltak. Det avgjørende var, etter lovavdelingens syn, om den aktuelle granskningen − med utgangspunkt i mandatet til kommisjonen − kunne sies å utgjøre et kontrolltiltak. Ombudsmannen er enig i at dette må være et naturlig utgangspunkt for vurderingen. Spørsmålet om kommisjonen er et kontrolltiltak vil bero på en vurdering av om de konkrete oppgavene til kommisjonen har preg av kontroll eller revisjon.

Det er ikke gitt en nærmere definisjon av hva som utgjør et kontrolltiltak. Å gi en uttømmende definisjon av begrepet «kontroll» er også vanskelig, men der det dreier seg om et etterfølgende kontrolltiltak, vil det etter ombudsmannens syn i alle fall innebære et element av vurderinger eller overprøvinger av om gjeldende regler eller andre krav er overholdt. «Revisjon» er av Store norske leksikon beskrevet som en «uavhengig, metodisk gjennomgang (granskning) innenfor et avgrenset område for å forsikre seg om at en praksis er i overenstemmelse med et sett av forhåndsdefinerte krav».

Koronakommisjonens mandat er å gi «en grundig og helhetlig gjennomgang og evaluering av myndighetenes håndtering av pandemien», og kommisjonen skal «kartlegge alle relevante sider ved håndteringen». Kommisjonen står fritt til å vurdere andre forhold og tiltak som evalueringen viser at det er behov for. Formålet med kommisjonens arbeid er å trekke lærdom av håndteringen og få en vurdering av behov for tiltak for å få en bedre fremtidig beredskap og krisehåndtering. I mandatet er det presisert at kommisjonen ikke skal ta stilling til straffeansvar eller annet rettslig ansvar i forbindelse med håndteringen.

I klagenemndas svar til ombudsmannen skriver klagenemnda at Koronakommisjonens mandat kan sammenlignes med revisjonsoppdrag, som er nevnt som et eksempel i rettleiaren. I svaret fremhever klagenemnda at siktemålet med granskningen er læringspunkter og tiltak for fremtidige forbedringer. Formålet med Koronakommisjonens arbeid og den klare avgrensningen i kommisjonens mandat mot en granskning av myndighetenes rettslige ansvar, tilsier etter ombudsmannens syn at Koronakommisjonens oppgaver ikke har det preg av kontroll eller revisjon som offentleglova § 24 omfatter. Om det er behov for en unntakshjemmel, slik som foreslått i NOU 2009: 9, tar ombudsmannen ikke stilling til.

1.2. Om unntak fra innsyn er «påkravd» av hensyn til kontrolltiltakets effektivitet

Etter dette er det i utgangspunktet ikke nødvendig å ta stilling til om øvrige vilkår etter offentleglova § 24 første ledd − om nektelsen er «påkravd» fordi offentlighet vil motvirke tiltakets effektivitet − er oppfylt. Ombudsmannen bemerker likevel at de øvrige vilkårene må vurderes strengt, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 146. Det er hensynet til effektiviteten av kontrolltiltaket som må gjøre det påkrevd å nekte innsyn. I de nevnte forarbeidene heter det at «[f]øresegna må tolkast slik at ho berre omfattar situasjonar der innsyn kan føre til konkrete omgåings- eller unnagåingstransaksjonar». Ombudsmannen kan derfor ikke se, slik klagenemnda − med henvisningen til uttalelser i NOU 2003: 30 − hevder, at lovens forarbeider støtter at skadevilkåret også omfatter andre situasjoner enn rendyrkede omgåelses- og unnvikelsestransaksjoner.

Ombudsmannen er for øvrig enig med klagenemnda i at det i vurderingen av skadevilkåret ikke er relevant å se hen til en generell fare for at fremtidige redegjørelser fra andre kan bli påvirket av å gi innsyn i dokumentene. Utgangspunktet er en konkret vurdering av om innsyn i de aktuelle opplysningene i dokumentene kan skade Koronakommisjonens arbeid. Se også Justisdepartementets Rettleiar til offentelglova, der tilsvarende synspunkter er lagt til grunn på side 144.

Utover disse merknadene gir ikke saken grunn til en nærmere vurdering av om øvrige vilkår etter offentleglova § 24 første ledd er oppfylt.

Ombudsmannen har ikke vurdert eller tatt stilling til om det kan være andre unntakshjemler i offentleglova som kan begrunne unntak fra innsyn, eventuelt utsatt innsyn, for de aktuelle opplysningene i dokumentene i denne saken.

Konklusjon

Saken reiser et prinsipielt spørsmål om Koronakommisjonen kan anses som et «kontroll- og reguleringstiltak» i lovens forstand. Med mandatets overordnede målsetning om læring og forbedring av nasjonens beredskap og krisehåndtering, har Koronakommisjonens mandat, slik ombudsmannen ser det, lite preg av å være et kontrolltiltak. Ombudsmannen har derfor kommet til at offentleglova § 24 første ledd ikke kommer til anvendelse og ber om at Klagenemnda for Koronakommisjonen behandler innsynskravene på nytt.

Klagenemnda for Koronakommisjonen bes om å behandle saken på nytt innen utgangen av mars 2021. Ombudsmannen ber om å bli holdt orientert om utfallet av den nye vurderingen av innsynskravet gjennom en kopi av avgjørelsen.

Forsinkelsesrente ved innkreving av restskatt fra dødsbo

Klageren overtok sommeren 2019 sin mors dødsbo til privat skifte. I midten av september 2020 fikk klageren et brev fra Oslo kemnerkontor med krav på betaling av avdødes restskatt for 2019. Kemnerkontoret krevet også at klageren betalte forsinkelsesrente, ettersom restskatten hadde forfalt til betaling 20. august 2020. Klageren var uenig i at hun skulle betale forsinkelsesrente, og viste til at kemnerkontoret ikke hadde sendt henne kravet før restskatten forfalt.

Ombudsmannen er kommet til at kemnerkontoret ikke hadde rett til å kreve forsinkelsesrente fra klageren. Det måtte kunne forventes at kemnerkontoret på en bedre måte utnyttet muligheten til å innhente og sammenstille informasjon fra Folkeregisteret, slik at klageren fikk tilsendt betalingskravet for restskatten før forfall. Den forsinkede betalingen må anses å være fremkalt ved forhold på kemnerkontorets side, og klageren skal da ikke betale forsinkelsesrente, jf. skattebetalingsloven § 11-1 annet ledd og forsinkelsesrenteloven § 2 annet ledd. Ombudsmannen ber Skatteetaten sørge for at klagerens sak blir behandlet på nytt.

Sakens bakgrunn

A, heretter klageren, overtok sommeren 2019 sin mors dødsbo til privat skifte. I midten av september 2020 fikk klageren et brev fra Oslo kemnerkontor med krav på betaling av avdødes restskatt for 2019. Kemnerkontoret krevet også at klageren betalte forsinkelsesrente, ettersom restskatten hadde forfalt til betaling 20. august 2020.

Klageren betalte både restskatten og forsinkelsesrente, men klaget kort tid etter til kemnerkontoret. Klageren skrev at hun ikke kunne se å ha mottatt noe betalingskrav for restskatten før kravet forfalt, og ba om å få tilbakebetalt forsinkelsesrenten dersom kemnerkontoret ikke hadde sendt henne kravet før forfall.

Oslo kemnerkontor svarte at det ikke ville ettergi kravet på forsinkelsesrente. Kemnerkontoret viste til at dagjeldende skifteloven § 78 bestemte at den som overtok et dødsbo til privat skifte, påtok seg ansvaret for avdødes forpliktelser. Det ble videre opplyst at skatteoppgjøret for avdøde ikke var sendt ut ved skattefastsettingen i juni 2020. Kemnerkontoret hadde imidlertid sendt betalingskravet for restskatten til avdødes sist registrerte adresse i juli 2020. Kravet var ikke sendt til klageren før det forfalt. Kemnerkontoret mente at klageren da hun overtok dødsboet, enten burde ha endret avdødes folkeregistrerte adresse eller kontaktet kemnerkontoret for å registrere en ny adresse der. Betalingskravet for restskatten ville da ha blitt sendt til klageren før forfall.

Klageren brakte saken inn for ombudsmannen. I klagen skrev hun at hun ikke visste at den som overtar et dødsbo til privat skifte skulle kontakte kemnerkontoret for å undersøke avdødes skattemessige forhold. Hun synes det var lite rimelig at kemnerkontoret før forfall kun sendte betalingskravet til avdødes sist registrerte adresse. Etter at kravet var forfalt, evnet jo kemnerkontoret å finne frem til hvem som var ansvarlig for betaling av restskatten. Klageren mente at kemnerkontoret burde ha sendt henne kravet før forfall, og at det ikke var riktig at hun skulle betale forsinkelsesrente.

Våre undersøkelser

Klagen gjelder Oslo kommune (Oslo kemnerkontor), og er derfor behandlet av setteombudsmannen. Stortinget har bestemt at sivilombudsmann Hanne Harlem i sin nåværende oppnevningsperiode – til 31. desember 2021 – er inhabil til å behandle alle slike saker. For samme periode har Stortinget valgt undertegnede som fast setteombudsmann.

Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere. I undersøkelsen ba vi Oslo kemnerkontor om en redegjørelse for hvilke rutiner som gjelder ved utsending av betalingskrav der skattyteren er død og boet overtatt til privat skifte. Vi ba også om kemnerkontorets eventuelle synspunkter på klagen til ombudsmannen når det gjaldt at betalingskravet for restskatten først ble sendt til avdødes sist registrerte adresse.

Skatteoppkreverfunksjonen er som følge av en endring av skattebetalingsloven flyttet fra de kommunale kemnerkontorene til det statlige skattekontoret. Endringen trådte i kraft 1. november 2020. Det var derfor Skatteetaten ved Divisjon innkreving som besvarte undersøkelsen.

Skatteetaten skrev innledningsvis at den som overtar et dødsbo til privat skifte, påtar seg ansvaret for avdødes forpliktelser, jf. dagjeldende skifteloven § 78. Svaret redegjorde deretter for Folkeregisterets behandling av adresser ved dødsfall og utsending av skattemelding og skatteoppgjør når skattyter er død:

«Når en person dør, blir adressen automatisk fjernet i Folkeregisteret. Det blir derfor ikke sendt ut skattemelding eller skatteoppgjør fra saksbehandlingssystemet for fastsetting. På tidspunktet for skiftet i denne saken, måtte arvinger melde adresseendring fra avdøde til den som er ansvarlig for det private skiftet, for at arvingene skulle kunne motta all post som ble sendt til avdøde. Ettersom offentlige forsendelser forholder seg til den folkeregistrerte adressen, måtte det manuelt legges inn en c/o-adresse i Folkeregisteret.»

Videre skrev Skatteetaten følgende om rutinene for oppfølging av betalingskrav der skattyter er død og boet overtatt til privat skifte:

«Der skattyter er død, gjelder det ulike rutiner avhengig av om skattyter på dødstidspunktet hadde krav til Oslo kemnerkontor eller ikke. Der avdøde skattyter har krav, vil det bli opprettet en aktivitet i saksbehandlingssystemet når skattyter får status som død. Skattyter får status som død når Folkeregisteret har mottatt og registrert melding om dødsfallet, og saksbehandlingssystemet blir oppdatert med denne opplysningen. Aktiviteten blir opprettet for at saksbehandler skal få mulighet til å vurdere hvordan saken skal behandles som følge av dødsfallet.

Der avdøde skattyter ikke har noen krav i skatteregnskapet på dødstidspunktet, vil det ikke bli opprettet noen særskilte aktiviteter i saksbehandlingssystemet før 14 dager etter at det oppstår nye krav for avdøde skattyter. Saksbehandler får derfor ikke noe særskilt varsel om en mulig sak for oppfølging før etter at det er oppstått krav på avdøde skattyter og kravet er forfalt.» (Skatteetatens utheving.)

Skatteetaten skrev følgende om klagerens sak:

«I dette tilfellet hadde ikke skattyter forfalte skattekrav på dødstidspunktet. Det ble ikke sendt inn skattemelding eller bedt om forhåndsfastsetting av skatteoppgjøret for inntektsåret 2019 for avdøde. Skatteoppgjøret forelå derfor først på ordinært tidspunkt i juni 2020. Skatteoppgjøret ble i henhold til rutinene ovenfor ikke sendt ut. Det ble imidlertid sendt ut innbetalingsblanketter/krav for restskatt 2019 maskinelt via Altinn. Ettersom saksbehandlingssystemet for innkreving av skattekrav benytter den folkeregistrerte adressen til skattyter ved slike utsendelser, og det ikke var meldt inn c/o-adresse, ble fakturaene sendt til avdøde skattyters adresse.

Som følge av at 1. termin for restskatt 2019 ikke ble betalt ved forfall, oppsto det en aktivitet for oppfølging av den manglende innbetalingen i saksbehandlingssystemet i tråd med rutinen slik den er beskrevet ovenfor. Denne aktiviteten ble så fulgt opp manuelt av en saksbehandler. Fordi dette var et dødsbo, undersøkte saksbehandler da om det her var registrert skifteattest på saken og sendte krav om innbetaling av den forfalte restskatten til klager (avdødes datter). Klager var registrert som elektronisk bruker, og brevet med krav om innbetaling ble derfor sendt til klager elektronisk.»

På Skatteetatens nettsted var det opplyst hvordan arvinger kunne få innsyn i avdødes skattemelding, skatteoppgjør og andre fastsettingsopplysninger. Nettstedet inneholdt også informasjon om hvordan arvingene kunne levere skattemelding for avdøde, og om muligheten for å be om forhåndsfastsetting. Oslo byfogdembetes nettside om gjennomføring av privat skifte informerte blant annet om at det kunne være aktuelt for arvinger å kontakte Skatteetaten for å be om forhåndsfastsetting for dødsboet.

Når det gjaldt rettsreglene knyttet til forsinkelsesrente, skrev Skatteetaten at skatteoppkreveren og etaten har hjemmel for å ettergi eller annullere krav på rente dersom forsinkelsen med betalingen er fremkalt ved forhold på fordringshaverens side, jf. skattebetalingsloven § 11‑1 annet ledd og forsinkelsesrenteloven § 2 annet ledd. I denne saken ble klageren først kjent med kravet på restskatt etter at det forfalt og forsinkelsesrente var påløpt. Dette hadde imidlertid sammenheng med at klageren verken endret adressen for sin avdøde mor i Folkeregisteret, kontaktet Skatteetaten for å levere skattemelding eller ba om forhåndsfastsetting for dødsboet. Skatteetaten mente derfor at forsinkelsen ikke var fremkalt ved forhold på kemnerkontorets side, og det var følgelig ikke hjemmel for å ettergi forsinkelsesrenten.

Skatteetaten opplyste også at Folkeregisteret etter tidspunktet for behandlingen av klagerens sak, har gjennomført et moderniseringsprosjekt. Tingrettene skal nå automatisk sende informasjon til Folkeregisteret om hvem som er skifteattestmottaker, og denne personen blir registrert som kontaktperson for dødsboet i Folkeregisteret.

Ombudsmannens syn på saken

Spørsmålet for ombudsmannen er om Oslo kemnerkontor hadde rett til å kreve forsinkelsesrente fra klageren.

1. Det rettslige utgangspunktet

Rente ved forsinket betaling av skattekrav reguleres av skattebetalingsloven § 11-1. Bestemmelsens første og annet ledd lyder slik:

«(1) Det skal beregnes rente av skatte- og avgiftskrav som ikke betales innen forfallstidspunktet etter kapittel 10. Renten beregnes på grunnlag av kravet tillagt eventuell rente etter §§ 11-2 eller 11-5. Renten løper fra forfallstidspunktet fram til betaling skjer. For krav etter § 10-52 løper renten fra forfallstidspunktet for det skatte- eller avgiftskravet som ansvarskravet skal dekke, fram til betaling skjer.

(2) Lov 17. desember 1976 nr. 100 om renter ved forsinket betaling m.m. § 2 annet ledd gjelder tilsvarende.»

Skattebetalingsloven § 11-1 annet ledd ble tilføyd ved endringslov 9. desember 2005 nr. 115. Bakgrunnen for endringsloven var et anmodningsvedtak der Stortinget ba regjeringen vurdere om renteberegning burde unnlates når «den forsinkede innkrevingen eller innbetalingen skyldes forhold som skatte- og avgiftsmyndighetene er nærmest til å bære ansvaret for», jf. Innst. O. nr. 130 (2004–2005) s. 31 og Ot.prp. nr. 1 (2005–2006) s. 114.

Skattebetalingsloven § 11-1 annet ledd viser til forsinkelsesrenteloven § 2 annet ledd som lyder slik:

«Det skal ikke svares forsinkelsesrente dersom forsinkelsen er fremkalt ved forhold på fordringshaverens side.»

Det fremgår av forsinkelsesrentelovens forarbeider at uttrykket «forhold på fordringshaverens side» blant annet var ment å omfatte tilfeller der «kreditor […] unnlater å yte den medvirkning som er nødvendig for at debitor skal kunne få gjort opp sin forpliktelse», jf. NOU 1974: 54 s. 80, se også s. 53–54 og Ot.prp. nr. 55 (1975–76) s. 21.

2. Nærmere om kravet på forsinkelsesrente

Skattebetalingsloven § 11-1 første ledd bestemmer at det ved forsinket betaling av skattekrav i utgangspunktet skal beregnes forsinkelsesrente fra forfallstidspunktet og frem til betaling skjer, jf. § 11-6 første ledd. Det er klart at klageren hadde påtatt seg ansvaret for å betale restskatten ved å overta sin mors dødsbo til privat skifte, og at kravet ikke ble betalt innen forfall 20. august 2020, jf. henholdsvis dagjeldende skifteloven § 78 og skattebetalingsloven § 10-21.

Skattebetalingsloven § 11-1 annet ledd gjør unntak fra det ovennevnte utgangspunktet gjennom en henvisning til forsinkelsesrenteloven § 2 annet ledd. Det skal følgelig ikke betales forsinkelsesrente dersom forsinkelsen er fremkalt ved forhold på skatteoppkreverens side.

Klagerens forsinkede betaling av restskatten var forårsaket av at hun ikke kjente til kravet før det forfalt. Ombudsmannen ser ikke grunn til å tvile på at klageren ville ha betalt i tide dersom hun hadde hatt kjennskap til kravet. Avgjørende for om Oslo kemnerkontor hadde rett til å kreve forsinkelsesrente, blir følgelig om klagerens manglende kjennskap til restskatten var fremkalt ved forhold på kemnerkontorets side.

Både klageren og kemnerkontoret hadde mulighet til å handle på en slik måte at forsinkelsen ville vært unngått. Skatteetaten har i svaret på undersøkelsen vist til at klageren burde endret den folkeregistrerte adressen for sin avdøde mor, levert skattemelding for avdøde eller bedt om forhåndsfastsetting. Noen regel som pålegger klageren å gjøre det, finnes ikke. Informasjon om muligheten for å gjøre det var blant annet tilgjengelig på nettstedene til Skatteetaten og Oslo byfogdembete. Slik saken er opplyst for ombudsmannen, har forvaltningen imidlertid ikke aktivt gitt klageren veiledning eller informasjon om adresseendring, skattemelding eller forhåndsfastsetting ved skifte av dødsboet. Samtidig er det grunn til å bemerke at restskatt både generelt og i denne saken må anses påregnelig ved overtakelsen av dødsbo til privat skifte.

Kemnerkontoret kunne på sin side ha forhindret forsinkelsen ved å utnytte muligheten til å innhente og sammenstille informasjon fra Folkeregisteret. Ombudsmannen viser til at dødsfall skal meldes til Folkeregisteret, og at Oslo byfogdembete skal gi Folkeregisteret opplysninger om mottakeren av skifteattesten, jf. henholdsvis folkeregisterforskriften § 7‑1‑1 første ledd bokstav i og tredje ledd. Kemnerkontoret hadde rett til å innhente de nødvendige opplysningene fra Folkeregisteret i medhold av skattebetalingsloven § 3-4. Da kemnerkontoret maskinelt sendte ut betalingskravet for restskatten via Altinn til avdødes sist kjente adresse i juli 2020, var situasjonen altså at kontoret kjente til dødsfallet og hadde mulighet til å innhente informasjon om at klageren som attestmottaker var ansvarlig for å betale.

Skatteetaten har i svaret på undersøkelsen redegjort for rutinene for utsending av betalingskrav til dødsbo. Klagerens sak later til å være behandlet i tråd med de dagjeldende rutinene. Ombudsmannen har særlig merket seg at kemnerkontorets saksbehandlingssystem ville ha varslet saksbehandleren om dødsfallet dersom avdøde allerede hadde et skattekrav mot seg, men at det ikke ble generert et slik varsel i denne saken ettersom restskatten for klagerens mor først ble fastsatt etter dødsfallet.

Slik ombudsmannen ser det, hadde kemnerkontoret ikke rett til å kreve forsinkelsesrente fra klageren. Både kemnerkontoret og klageren må sies å ha hatt en oppfordring til å handle slik at forsinkelsen ville vært unngått. Før forfall var det imidlertid bare kemnerkontoret som faktisk kjente til kravet. Videre var kemnerkontoret ved utsendingen av betalingskravet i juli 2020 kjent med forfallstidspunktet og med at klagerens mor var død. På denne bakgrunn var kemnerkontoret nærmest til å forhindre forsinkelsen. Ombudsmannen mener kemnerkontorets saksbehandlingssystem var mangelfullt innrettet når det før forfall verken automatisk sendte kravet til klageren som attestmottaker eller varslet saksbehandleren om et behov for manuell oppfølging. Det måtte kunne forventes at kemnerkontoret utnyttet mulighetene til å innhente og sammenstille informasjon om restskatten, dødsfallet og attestmottaker fra Folkeregisteret på en slik måte at betalingskravet skulle vært sendt til klageren i rimelig tid før forfall 20. august 2020.

Etter ombudsmannens syn er kemnerkontoret samlet sett nærmest til å bære ansvaret for at klageren ikke hadde kjennskap til restskatten med den følge at betalingen ble forsinket. Den forsinkede betalingen må anses å være fremkalt ved forhold på kemnerkontets side, og klageren hadde derfor ikke plikt til å betale forsinkelsesrente, jf. skattebetalingsloven § 11-1 annet ledd og forsinkelsesrenteloven § 2 annet ledd.

Ombudsmannen finner ut fra Skatteetatens svar på undersøkelsen grunn til å bemerke at det aldri oppsto en plikt for klageren til å betale forsinkelsesrente, og at saken følgelig ikke gjelder et spørsmål om ettergivelse av rente, jf. skattebetalingsloven § 11-1 annet ledd og forsinkelsesrenteloven § 2 annet ledd.

Uten at det har hatt betydning for denne saken, vil ombudsmannen legge til at kemnerkontorets betalingskrav var utformet på en måte som kunne gjøre det vanskelig å forstå at forsinkelsesrente påløper helt frem til betaling skjer, jf. skattebetalingsloven § 11-1 første ledd tredje punktum. Kravet opplyste riktignok om innholdet i denne regelen, men for en alminnelig skattyter ville det være lett å feste seg ved at kemnerkontoret ba om betaling «innen 14 dager fra dette brevets dato» og at kravets størrelse var angitt til et bestemt kronebeløp, også på giroblanketten. Ombudsmannen vil derfor anbefale Skatteetaten å vurdere om etatens brevmaler for betalingskrav gir tilstrekkelig klar informasjon om beregningen av forsinkelsesrente.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at Oslo kemnerkontor ikke hadde rett til å kreve forsinkelsesrente fra klageren. Det måtte kunne forventes at kemnerkontoret på en bedre måte utnyttet muligheten til å innhente og sammenstille informasjon fra Folkeregisteret, slik at klageren fikk tilsendt betalingskravet før restskatten forfalt. Den forsinkede betalingen må anses å være fremkalt ved forhold på kemnerkontorets side, og klageren skal da ikke betale forsinkelsesrente, jf. skattebetalingsloven § 11-1 annet ledd og forsinkelsesrenteloven § 2 annet ledd.

Ombudsmannen ber Skatteetaten sørge for at klagerens sak blir behandlet på nytt i tråd med det som fremgår ovenfor, og om å bli orientert om utfallet av den nye behandlingen.

Årsmeldinger for 2020 overlevert Stortinget

Sivilombudsmannen avgir hvert år to meldinger til Stortinget om sin virksomhet i det foregående året.

Til årsmeldingene

I dag fant overleveringen av årsmeldingene sted som et digitalt møte mellom Stortingets andre visepresident Morten Wold og sivilombudsmann Hanne Harlem.

Andre visepresident Morten Wold har mottatt årsmeldingen fra Sivilombudsmannen
Andre visepresident Morten Wold har mottatt årsmeldingen fra Sivilombudsmannen. Foto: Erik Thompson/Stortinget

Sivilombudsmannen er oppnevnt av Stortinget for å arbeide for at det i den offentlige forvaltningen ikke blir gjort urett mot den enkelte borger. Det gjøres ved å undersøke saker der borgere mener å ha vært utsatt for urett eller feil fra den offentlige forvaltningen og som forebyggende mekanisme etter FNs torturkonvensjon.

Årsmeldingene

Dokument 4 er en generell årsmelding for virksomheten til Sivilombudsmannen og for klagebehandlingen og saker der forvaltningen kritiseres.

Dokument 4:1 redegjør for Sivilombudsmannens virksomhet under forebyggingsmandatet der oppgaven er å forebygge tortur og umenneskelig behandling i institusjoner ved å besøke steder hvor mennesker er fratatt friheten.

Sivilombudsmann Hanne Harlem. Foto: Mona Ødegård, Sivilombudsmannen
Sivilombudsmann Hanne Harlem. Foto: Mona Ødegård, Sivilombudsmannen

Flere klager til Sivilombudsmannen

Sivilombudsmannen undersøker klager fra borgere som mener å ha vært utsatt for urett eller feil fra den offentlige forvaltningen i Norge. I 2020 kom det inn 4009 klager på forvaltningen. Antallet klager har økt de siste årene − i 2015 fikk Sivilombudsmannen inn rundt 3000 klager.

 

Dette klager innbyggerne mest på

  • saksbehandlingstid og manglende svar
  • plan og bygg
  • trygd og pensjon
  • ansettelsessaker

Besøk under forebyggingsmandatet

I løpet av 2020 gjennomførte Sivilombudsmannen ti besøk til steder der mennesker er eller kan være fratatt friheten. På grunn av pandemien ble besøkene gjennomført som en kombinasjon av digitale møter og fysiske besøk. For første gang besøkte Sivilombudsmannen også institusjoner for eldre og boliger for mennesker med nedsatt funksjonsevne.