Om konsekvensene av covid-19 for frihetsberøvede – svarbrev fra tre departementer

I begynnelsen av april sendte Sivilombudsmannen en skriftlig henvendelse til Justis- og beredskapsdepartementet, Helse- og omsorgsdepartementet og Barne- og familiedepartementet vedrørende sin bekymring for tilbudet til frihetsberøvede under covid-19-pandemien.

Bakgrunnen for henvendelsen var at staten har en plikt til å treffe effektive tiltak for å forebygge brudd på forbudet mot tortur og annen grusom, umenneskelig og nedverdigende behandling eller straff. [1] Forbudet er absolutt og kan ikke fravikes. Det er derfor avgjørende at tiltak ikke iverksettes i strid med menneskerettighetene, men er nødvendige, forholdsmessige og har hjemmel i lov.

Svarbrevene fra alle tre departementene er nå mottatt.

Svarbrev fra Justis- og beredskapsdepartementet

Svarbrev fra Helse- og omsorgsdepartementet

Svarbrev fra Barne- og familiedepartementet

[1] Se FNs torturkomité, Generell kommentar nr. 2, Implementation of article 2 by States parties, 24. januar 2008, CAT/C/GC/2 og FNs underkomité for forebygging (SPT), The approach of the Subcommittee on Prevention of Torture to the concept of prevention of torture and other cruel, inhuman or degrading treatment or punishment under the Optional Protocol to the Convention against Torture and Other Cruel, Inhuman or Degrading Treatment or Punishment, 30. desember 2010, CAT/OP/12/6.

 

 

Foto: Unsplash
  • Forside
  • Aktuelt
  • Foreløpige rapporter om dispensasjonsvedtak i strandsonen oversendt Kragerø, Lindesnes (tidligere Mandal) og Askøy kommuner

Foreløpige rapporter om dispensasjonsvedtak i strandsonen oversendt Kragerø, Lindesnes (tidligere Mandal) og Askøy kommuner

Sivilombudsmannen ba i november 2019 Kragerø og Mandal kommuner og i mars 2020 Askøy kommune om å oversende alle kommunens dispensasjonsvedtak i strandsonen de fire siste årene. Etter en gjennomgang av alle innkomne vedtak har Sivilombudsmannen skrevet foreløpige rapporter som ble oversendt kommunene for kommentarer tirsdag 30. juni 2020.

Se også:

Sivilombudsmannen har etter eget tiltak undersøkt dispensasjonsvedtak i strandsonen i tre kommuner i forskjellige fylker; Kragerø kommune, Mandal kommune og Askøy kommune. Utvelgelsen ble gjort på grunnlag av tall fra Statistisk sentralbyrå (SSB) om antall dispensasjonssaker i strandsonen, en vurdering av kommunenes størrelser og lokalisering, samt erfaringer fra klagesaksbehandlingen hos Sivilombudsmannen.

Bakgrunnen for undersøkelsen er at kommunene i Norge årlig treffer et stort antall vedtak om dispensasjon til utbygging i strandsonen. Tall fra SSB viser at det i 2018 ble søkt om tillatelse til 1319 nye bygninger i strandsonen utenom tettsteder. Av disse ble 751 innvilget ved dispensasjon. Dette skjer til tross for at det i forarbeidene til bestemmelsen om byggeforbud i strandsonen ble uttalt at det «skal svært mye til før dispensasjon kan gis til bygging her, spesielt i områder med stort utbyggingspress.»

– Å få dispensasjon fra byggeforbudet i strandsonen er positivt for den enkelte tiltakshaver. Dersom dispensasjoner gis i strid med plan- og bygningslovens regler, vil det imidlertid kunne utgjøre en urett overfor andre borgere, enten disse er naboer eller inngår i en videre krets, sier sivilombudsmann Hanne Harlem. I sivilombudsmannsloven står det at ombudsmannen skal «søke å sikre​ at det i den offentlige forvaltning ikke øves urett mot den enkelte borger». Å undersøke hvordan den offentlige forvaltningen utøver sin oppgave der ulike borgeres interesser står mot hverandre, inngår i dette. Der den eventuelle motsetningen står mellom en tiltakshaver og borgernes allmenne interesse, vil det ofte ikke være noen naturlig talsperson for denne interessen i den enkelte sak. Det kan da være ekstra grunn for ombudsmannen til å undersøke praksis i slike saker, slik det er gjort her, utdyper Harlem.

– Vi har gjennomgått alle de tilsendte vedtakene, til sammen 865 vedtak for de tre kommunene i perioden 2016–2019 (Kragerø 563 vedtak, Mandal 181 vedtak og Askøy 121 vedtak). Gjennomgangen har hatt til hensikt å undersøke kommunenes dispensasjonspraksis, og på bakgrunn av dette har vi skrevet foreløpige rapporter om våre funn.

Nå skal kommunene lese rapportene og få mulighet til å kommentere den foreløpige rapporten med eventuelle merknader innen 1. september. Vi tar sikte på at endelige rapporter og konklusjoner foreligger og blir publisert medio september 2020.

Den internasjonale dagen til støtte for torturofre

I anledningen av den internasjonale dagen til støtte for torturofre den 26 juni, holdt forebyggingsenhetens leder Helga Fastrup Ervik, en presentasjon om forebyggingsenhetens samarbeid med sivilt samfunn på webinaret The relationship between civil society and the NPM: a webinar for UK and Irish civil society.

Presentasjonen kan leses her

Krav om tilbakebetaling av kommunale avgifter

Saken gjelder krav om tilbakebetaling av kommunale vann- og avløpsgebyrer. Sola kommune innvilget kravet delvis ved at det ble tilbakebetalt for mye innbetalte avgifter tre år tilbake i tid. Kommunen viste til at tilbakebetalingen var foretatt av rimelighetshensyn og at det ikke forelå rettskrav på tilbakebetaling.

Ombudsmannen er kommet til at klagenemndas begrunnelse og kommunens saksforberedelse ikke tilfredsstiller forvaltningslovens krav. Videre er ombudsmannen kommet til at klager har innbetalt for mye i vann- og avløpsgebyr siden 1990.

Klagenemnda bes om å behandle klagen på nytt, herunder vurdere klagerens anførsler om foreldelse og krav om renter.

Sakens bakgrunn

Saken gjelder spørsmål om tilbakebetaling av vann- og avløpsgebyrer i Sola kommune.

Den aktuelle boligen ble oppført i Sola kommune i 1987. I henhold til de dagjeldende kommunale forskriftene ble boligens areal beregnet etter bruttoareal, og boligen ble plassert i «Trinn III» for beregning av vann- og avløpsgebyr. I januar 1990 ble de kommunale forskriftene endret, slik at arealberegningen for boligbygg skulle basere seg på avgiftsgivende leieareal, noe som innebar at bruksarealet skulle multipliseres med en faktor på 0,55. Det ble samtidig presisert at vedtaket ikke skulle ha tilbakevirkende kraft. Endringene ble kunngjort i dagspressen i februar 1990.

Eieren av boligen, A, kontaktet kommunen 11. juli 2019 med spørsmål om kommunen hadde registrert feil areal på boligen, og om dette hadde forårsaket innkreving av for høye kommunale avgifter. Han ba om at det registrerte arealet på boligen ble rettet opp, og at kommunen tilbakebetalte det som var betalt for mye i kommunale avgifter som følge av det feilregistrerte arealet.

Kommunen innvilget kravet om tilbakebetaling delvis i vedtak 16. august 2019. Kravet om tilbakebetaling ble innvilget for perioden 1. januar 2016 til 30. juni 2019, og boligens areal ble rettet slik at vann- og avløpsgebyrene fra og med 1. juli 2019 ville bli beregnet etter «Trinn II», ikke «Trinn III» som tidligere.

A påklaget kommunens vedtak 21. august 2019. I klagen ble det vist til at han ikke hadde kjennskap til at kommunen baserte beregningen av gebyrene på feil areal og at det derfor var grunnlag for tilleggsfrist etter foreldelsesloven § 10 nr. 1.

Den kommunale klagenemnda opprettholdt kommunens vedtak 30. september 2019 med følgende begrunnelse: «Klagenemnda kan ikke se at det er gjort saksbehandlingsfeil».

Han klaget deretter saken inn for ombudsmannen. I klagen ble det blant annet anført at det er urimelig at den alminnelige foreldelsesregelen på tre år skal gjelde da han ikke hadde forutsetninger for å vite at kommunen beregnet gebyrene ut fra feil areal. Videre ble det anført at kommunen burde beregne renter på tilbakebetalingsbeløpet.

Ombudsmannen fant på bakgrunn av klagen og innhentede saksdokumenter fra kommunen, grunn til å undersøke saken nærmere.

Våre undersøkelser

I undersøkelsesbrev 3. desember 2019 herfra la vi til grunn at det ikke var bestridt at klageren hadde betalt for mye i vann- og avløpsgebyr siden 1990, og ba om kommunens tilbakemelding og redegjørelse dersom dette ikke var tilfellet. Videre ble kommunen bedt om en begrunnet vurdering av klagerens anførsler om tilleggsfrist etter foreldelsesloven § 10 nr. 1 og krav om renter.

Kommunen svarte at endringen av de kommunale forskriftene i 1990 medførte at kommunen har operert med et tosporet system for innkreving av vann- og avløpsgebyr. Et for allerede etablerte abonnenter, og et annet for fremtidige abonnenter. Eksisterende abonnenter som kunne komme gunstigere ut med den nye beregningen kunne kontakte kommunen og anmode om ny beregning og nedjustering av gebyrene. Ettersom klageren hadde forholdt seg passiv og ikke anmodet om ny arealberegning før juli 2019, var kommunen av den oppfatning at han ikke hadde krav på tilbakebetaling av vann- og avløpsgebyr. Kommunen viste til at det av rimelighetsbetraktninger likevel var innvilget tilbakebetaling for de tre siste årene.

Kommunen ble også bedt om å redegjøre for saksbehandlingen, herunder om klagerens rett til å gjøre seg kjent med uttalelser oversendt fra kommunen til klageinstansen etter forvaltningsloven § 33 fjerde ledd, og om klagenemndas begrunnelse var i tråd med kravene i forvaltningsloven §§ 24 og 25.

Til dette svarte kommunen at det var et klart brudd på kontradiksjonsprinsippet og forvaltningsloven § 33 fjerde ledd siste punktum at klageren ikke fikk anledning til å komme med merknader eller fikk oversendt alle saksdokumentene som ble oversendt klageinstansen. Kommunen mente at feilen ikke hadde virket bestemmende på vedtakets innhold, og at vedtaket derfor var gyldig. Ombudsmannens spørsmål om klagenemndas begrunnelse ble ikke besvart.

Kommunen var enig i at plikten til å betale renter enten følger av lov, sedvane eller avtale og at det følger av forurensningsforskriften § 16-6 at regelen om renter i eigedomsskatteloven § 26 gjelder tilsvarende ved tilbakebetaling av vann- og avløpsgebyr. Da kommunen mente at klageren ikke hadde krav på tilbakebetaling, ble det imidlertid ikke funnet grunn til å besvare ombudsmannens spørsmål om foreldelsesfrist og beregning av renter.

På bakgrunn av kommunens svar hit ble det funnet grunn til å stille ytterligere spørsmål. I undersøkelsesbrev herfra 18. februar 2020 ba vi blant annet klagenemnda redegjøre for det rettslige grunnlaget for beregningen av vann- og avløpsgebyr på klagerens eiendom. Videre ble nemnda bedt om å gi en begrunnet redegjørelse for spørsmålet om foreldelse og beregning av renter, uavhengig om det forelå et krav på tilbakebetaling.

Kommunen svarte denne gangen at klageren ikke hadde betalt for mye i vann- og avløpsgebyr, og at det rettslige grunnlaget for dette var «forskrifter for vann- og kloakkavgifter, vedtatt i Sola kommunestyre, den 10.12.1976, med endringer den 28.11.1985, godkjent av Fylkesmannen i Rogaland den 07.03.1986», punkt 8.5. Basert på gjeldende forskrifter da innkrevingen ble iverksatt i 1987, svarte kommunen at beregningene hadde vært korrekte.

Videre svarte kommunen at rentekravet ikke var omstridt, men at det ikke var beregnet renter ettersom det ikke foreslå rettskrav på tilbakebetaling. Når det gjaldt spørsmålet om foreldelse, redegjorde kommunen for sitt syn på det rettslige utgangspunktet for vurderingen, men uten å vurdere spørsmålet konkret.

I brev herfra 6. april 2020 ble klagenemnda bedt om å presisere hvorvidt kommunens forskrifter for vann- og avløpsgebyrer punkt 6 om arealberegning gjelder for klagerens bolig. Dersom bestemmelsen ikke gjelder klagers bolig, ble nemnda bedt om å redegjøre for hvor dette fremkommer, herunder hvordan abonnentene har blitt informert om det tosporede systemet i kommunen, og hvordan en kan anmode om den gunstigere beregningsmetoden i punkt 6. Klagenemnda ble også bedt om å redegjøre for om et slikt tosporet system kommunen har operert med siden 1990 er i tråd med selvkostprinsippet og alminnelige prinsipper om likebehandling.

Klagenemnda svarte i brev 13. mai 2020 at de til enhver tid gjeldende forskrifter gjelder for alle eiendommer tilknyttet det kommunale ledningsnettet. Vi forstår videre nemndas svar slik at punkt 6 i forskriftene ikke gjelder for abonnenter tilkoblet før 1990, og at dette fremkom av kunngjøringen i dagspressen i 1990. Videre svarte nemnda at den aktuelle forskriften burde vært utformet annerledes.

Ombudsmannens syn på saken

1. Saksbehandlingen – kommunens saksforberedelse og klagenemndas begrunnelse

Forvaltningsloven §§ 24 og 25 inneholder krav til begrunnelsen for enkeltvedtak. De samme bestemmelsene gjelder også i klagesaker, jf. forvaltningsloven § 33 første ledd. Begrunnelsesplikten skal blant annet sikre at berørte parter i saken får nødvendig og tilstrekkelig informasjon til å forstå forvaltningens avgjørelse og hvorfor forvaltningen eventuelt ikke etterkommer partens søknad eller klage. Dette er viktig av hensyn til parten selv, men er også ansett nødvendig for å ivareta forvaltningens legitimitet og publikums tillit til forvaltningen. Krav om begrunnelse oppfordrer til større grundighet og nøyaktighet ved behandling og avgjørelse av saken, noe som i neste omgang vil føre til flere materielt sett riktige avgjørelser.

Kravene til begrunnelsens innhold fremgår av forvaltningsloven § 25. I vedtaket skal det i nødvendig utstrekning redegjøres for de rettsreglene som avgjørelsen bygger på og de faktiske omstendigheter som er lagt til grunn. Videre bør de hovedhensyn som har vært avgjørende ved utøvingen av det forvaltningsmessige skjønnet nevnes. Reglene om begrunnelsens innhold må sees på som minimumsregler, og kravene vil variere med behovet i den enkelte saken.

Det følger videre av forvaltningsloven § 34 annet ledd annet punktum at klageinstansen «skal» vurdere de synspunkter som klageren kommer med. I spesialmerknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 3 (1976-1977) side 96 er plikten til å vurdere klagers synspunkter beskrevet slik:

«klageinstansen vil ha plikt til å foreta en ny prøving av vedtaket i den utstrekning det er påklaget. Den må vurdere de argumenter som klageren har gjort gjeldende i saken, og foreta de undersøkelser som ellers trengs for å få saken tilstrekkelig opplyst, […].»

Klagenemndas vedtak er svært kortfattet og begrunnelsen for at klagen ikke ble tatt til følge ble oppgitt å være at «[k]lagenemnda kan ikke se at det er gjort saksbehandlingsfeil».

Klagenemndas begrunnelse er ikke i tråd med forvaltningsloven § 25. Ombudsmannen kan heller ikke se at klagenemnda har vurdert de synspunktene klager har kommet med, men ser ut til å ha begrenset klagebehandlingen til å vurdere om det foreligger saksbehandlingsfeil ved kommunens behandling av saken. Manglene ved klagenemndas begrunnelse skaper uklarhet om hvilket faktum og hvilke rettsregler som er lagt til grunn, i tillegg til at det etterlates et inntrykk av at klagenemnda ikke har foretatt en selvstendig vurdering av saken. Dette underbygges videre ved at kommunen i forbindelse med ombudsmannens undersøkelser viste til at «begrunnelsen og hjemmel for tilbakebetaling som er oppgitt i vedtaket er […] fattet på uriktig grunnlag». Dette, sammenholdt med klagenemndas mangelfulle begrunnelse, etterlater tvil om hvilket rettslig og faktisk grunnlag klagenemndas vedtak bygger på.

I tillegg til at klagenemndas begrunnelse ikke tilfredsstiller kravene i forvaltningsloven, har kommunen også slått fast at saksforberedelsen var i strid med kravene til kontradiksjon og at klager ikke fikk tilsendt kopi av uttalelse som kommunen oversendte klagenemnda, noe som er i strid med forvaltningsloven § 33 fjerde ledd siste punktum.

2. Beregning av vann- og avløpsgebyrer

Det følger av vass- og avløpsanleggslova § 5 at den enkelte kommune i forskrift skal fastsette avgiftenes størrelse og gi nærmere regler om gjennomføring og innkreving. Videre følger det av forurensningsforskriften § 16-1 annet ledd at kommunen i forskrift skal fastsette regler for beregning og innkreving av vann- og avløpsgebyrene, samt gebyrenes størrelse. I hvilke tilfeller kommunen kan fastsette ulike gebyrsatser følger av forurensningsforskriften § 16-5.

Sola kommunestyre vedtok gjeldende forskrifter for vann- og avløpsgebyrer 10. desember 1976. Endringer i forskriftenes bestemmelse om arealberegning ble vedtatt i kommunestyret 18. januar 1990 hvor punkt 6 fikk følgende tilføyelse:

«Til beregning av disse arealer benyttes Norsk Standard 3940 dog slik at avgiftsgivende leieareal i boligbygg fremkommer ved at bruksarealet etter NS 3940 multipliseres med faktor 0,55. Bruttoareal for andre bygg beregnes som bruksareal etter NS.»

Endringene i gebyrsystemet ble etter det opplyste kunngjort i dagspressen i februar 1990. Kommunen har lagt til grunn at endringene kun skulle få betydning for boliger tilkoblet etter forskriftsendringene, men at tidligere abonnenter kunne få sine gebyrer korrigert fremover i tid ved å henvende seg til kommunen å anmode om arealberegning etter de nye bestemmelsene. Kommunen har etter det opplyste lagt opp til et tosporet system, hvor abonnentene betaler etter to ulike systemer avhengig av tilkoblingstidspunkt.

Det fremstår som noe uklart for ombudsmannen hvorvidt kommunen og klagenemnda mener at arealberegningsbestemmelsen gjelder for klagerens bolig, og om klageren har betalt for mye i vann- og avløpsgebyrer eller ikke. Kommunen har i svaret hit vist til at klageren ikke har betalt for mye i gebyrer i henhold til gjeldende forskrifter på tilkoblingstidspunktet i 1987. Etter ombudsmannens syn må det imidlertid være klart at de gjeldende forskriftsbestemmelsene som trådte i kraft i 1990 også gjelder klagerens bolig. At endringene ikke var ment å få tilbakevirkende kraft er noe annet enn at de gis virkning for fremtidig beregning for eksisterende abonnenter. Ombudsmannen kan ikke se at det i forskriften er vist til noen alternativ måte å beregne arealet på enn den metoden som fremgår av forskriftenes punkt 6, noe som tilsier at denne må gjelde for klagerens bolig.

Endringen som ble foretatt i 1990 medførte etter ombudsmannens syn at boligen som tidligere hadde falt inn under «trinn III», etter forskriftsendringene skulle falle inn under «trinn II». Det fremgår av kommunens vedtak 16. august 2019 at «[e]iendommen har betalt kommunale gebyrer for vann og avløp etter trinn 3. Rett skal være etter trinn 2». Slik saken er opplyst for ombudsmannen har klagers bolig etter 1. juli 2019 derfor blitt beregnet etter «trinn II».

Det er på denne bakgrunn ikke tvilsomt at klageren etter forskriftsendringen i 1990 har innbetalt for mye i vann- og avløpsgebyr. Det er heller ikke tvilsomt at kommunen i samme tidsperiode har krevd inn høyere gebyrer enn kommunen hadde hjemmel til i den kommunale forskriften. Det vises i denne sammenheng også til ombudsmannens årsmelding for 2007 side 409 (SOMB-2007-105) som gjaldt de samme kommunale forskrifter for vann- og avløpsgebyr i Sola kommune.

Ettersom kommunen allerede har tilbakebetalt for mye innbetalt gebyr for de siste tre årene, finner ikke ombudsmannen grunn til å uttale seg nærmere om det rettslige grunnlaget for tilbakebetalingskravet.

Ombudsmannen ber kommunen om å informere berørte innbyggere på en hensiktsmessig måte om muligheten for at flere boliger kan være registrert med feil areal etter forskriftsendringene som ble vedtatt i 1990, samt om muligheten til å kreve ny beregning.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at klagenemndas begrunnelse og kommunens saksforberedelse ikke tilfredsstiller forvaltningslovens krav. Videre er ombudsmannen kommet til at klager har innbetalt for mye i vann- og avløpsgebyr siden 1990.

Klagenemnda bes om å behandle klagen på nytt, herunder vurdere klagerens anførsler om foreldelse og krav om renter.

Ombudsmannen ber om å bli orientert om utfallet av den fornyede behandlingen av saken, og om kommunens øvrige oppfølging av uttalelsen innen 4. september 2020.

Innsyn i dokumenter om norsk atombrensel

Saken gjelder krav om innsyn i dokumenter om behandling av norsk brukt atombrensel. Nærings- og fiskeridepartementet avslo innsynskravet delvis med henvisning til offentleglova § 15 første ledd om dokument innhentet fra underordnet organ for intern saksforberedelse, samt offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 og atomenergiloven § 53 første ledd bokstav b om lovbestemt taushetsplikt.

Ombudsmannen er kommet til at dokumentene inneholder miljøinformasjon og at departementets vurdering av innsyn etter miljøinformasjonsloven er mangelfull. Departementet har ikke foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av om det foreligger et reelt og saklig behov for å unnta samtlige av de sladdede opplysningene, herunder foretatt en slik interesseavveining som miljøinformasjonsloven gir anvisning på.

Ombudsmannen har ikke innvendinger til departementets vurdering av at opplysningene i dokument 18/7339-6 og 7 der Norsk nukleær dekommisjonering gir fortrolige råd og vurderinger til departementet i utgangspunktet er omfattet av offentleglova § 15 første ledd første punktum. Ombudsmannen har heller ikke avgjørende innvendinger mot departementets vurderinger av at opplysninger om teknologi, pris og behandlingsmetoder, i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt. Slik saken fremstår for ombudsmannen, synes de sladdede opplysningene hovedsakelig å gjelde slike forhold. Ombudsmannen har ikke den nødvendige fagkunnskapen for å kunne overprøve den nærmere avgrensningen av hvilke opplysninger som er taushetsbelagte. Ombudsmannen finner likevel grunn til å påpeke at departementets begrunnelser fremstår korte og generelle.

Ombudsmannen ber departementet om å foreta en ny vurdering av saken.

Sakens bakgrunn

Journalist A i Teknisk Ukeblad ba Nærings- og fiskeridepartementet om innsyn i ulike dokumenter knyttet til behandlingen av norsk atombrensel. De aktuelle dokumentene er dokument 6 og 7 i departementets sak 18/7339, dokument 1 i sak 18/3266, dokument 5 i sak 17/5344 og dokument 20 i sak 17/5183.

Dokument 6 og de delene av dokument 7 i sak 18/7339 som det ikke er gitt innsyn i, inneholder de samme opplysningene, og består av en vurdering fra Norsk nukleær dekommisjonering (NND) om behandlingsmetoder for brukt brensel, og et utkast til referat fra et møte mellom NND, Institutt for energiteknikk (IFE) og selskapet Orano. Departementet avslo kravene om innsyn opprinnelig med henvisning til offentleglova § 15 annet ledd, men i de utvidede begrunnelsene viste departementet til offentleglova § 15 første ledd første punktum, samt offentleglova § 13, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2.

Dokument 1 i sak 18/3266 er et internt notat med oppsummering av et møte mellom næringsministeren og generaldirektøren i OECD-NEA (OECDs atomenergibyrå). Kravet om innsyn ble avslått med henvisning til offentleglova § 14 første ledd. I den utvidede begrunnelsen viste departementet til at dokumentet ikke var sendt ut av organet.

Dokument 5 i sak 17/5344 består av presentasjoner fra selskapet Studsvik knyttet til behandling av norsk ustabilt reaktorbrensel, og dokument 20 i sak 17/5183 er et referat fra et møte mellom Nærings- og fiskeridepartementet, NND, IFE og Orano, primært om logistikk ved eventuell behandling av norsk ustabilt reaktorbrensel. Disse dokumentene ble unntatt fra innsyn med henvisning til offentleglova § 13 første ledd, jf. forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 og offentleglova § 12 første ledd bokstav c. I de utvidede begrunnelsene viste departementet blant annet til at innsyn ville kunne føre til økonomisk tap for Studsvik og Orano, og at det derfor ville være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningene. Ettersom de unntatte opplysningene utgjorde den vesentligste delen av dokumentet, ble de resterende delene unntatt under henvisning til offentleglova § 12 bokstav c.

Departementet vurderte merinnsyn for de opplysningene i dokumentene som ikke var underlagt taushetsplikt, jf. offentleglova § 11.

A klaget til ombudsmannen over departementets avgjørelser om å unnta de ovennevnte dokumentene fra innsyn. I klagen ble det blant annet anført at saken gjaldt helse- og miljøsikkerhet av stor allmenn interesse.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av klagen og sakens dokumenter, fant vi ikke grunn til å undersøke nærmere hvorvidt offentleglova § 14 kom til anvendelse for dokument 18/3266-1. Vi fant heller ikke grunn til å stille spørsmål knyttet til departementets saksbehandling, men besluttet å undersøke enkelte andre sider ved saken nærmere.

I undersøkelsesbrevet herfra ba vi departementet redegjøre nærmere for hvordan dokument 18/7339-6 og 7 var innhentet av departementet, og for den interne saksforberedelsen i departementet dokumentene har inngått i. Vi ba også departementet redegjøre nærmere for hvorfor unntak var nødvendig for å sikre forsvarlige interne avgjørelsesprosesser.

Departementet svarte at NND er gitt i oppdrag å lage en begrenset konseptvalgutredning om behandling av norsk brukt reaktorbrensel. Denne konseptvalgutredningen skal deretter kvalitetssikres i tråd med normal prosedyre, hvor regjeringen deretter skal beslutte konsept for behandling. Departementet svarte at det var nødvendig å kunne ha fortrolig kommunikasjon i forberedelsen av den fremtidige beslutningen om behandling av norsk brukt reaktorbrensel, og at e-posten fra NND inneholdt fortrolige råd og vurderinger av hvilken løsning som bør velges. Videre svarte departementet at offentliggjøring av disse rådene og vurderingene vil kunne svekke statens forhandlingsposisjon i forhold til de aktuelle leverandørene.

Vi ba videre departementet om å redegjøre for hvilke konkrete deler av de ulike dokumentene som inneholdt taushetsbelagte opplysninger, for eksempel ved å markere det som var taushetsbelagt. Sammen med svarbrevet oversendte derfor departementet kopi av dokumentene i sladdet versjon. De sladdede delene var ifølge departementet opplysninger vedrørende prisinformasjon og omtaler av partnere og kunder for Studviks del, og immaterielle rettigheter og personer involvert i arbeidet for Oranos del. Departementet viste også til atomenergiloven § 53 første ledd bokstav b om sikkerhetsmessige hensyn som grunnlag for sladdingen.

På spørsmål om hvorfor det er av konkurransemessig betydning å hemmeligholde opplysningene, herunder hvor konkret og nærliggende fare det er for skadevirkninger, svarte departementet at det ligger betydelige investeringer og avansert teknologi bak Oranos og Studsviks konsepter. Videre svarte departementet at behandling av brukt brensel er aktuelt i mange andre land og at tilgang til den aktuelle informasjonen vil kunne være av betydning for disse landenes egen industri, og dermed til ulempe for Orano og Studsvik.

Basert på klagerens anførsler, ble departementet bedt om å vurdere om deler av opplysningene allerede var alminnelig kjente eller alminnelig tilgjengelig andre steder, jf. forvaltningsloven § 13 a nr. 3. Departementet svarte at det er offentlig kjent i grove trekk hva slags brukt brensel Norge har, og at selskapene Studsvik og Orano har teknologi som kan gjøre dette brenselet kjemisk stabilt før deponering. Sladdede opplysninger om pris, partnere, personer og opplysninger om utstyr og teknologi er imidlertid ikke offentlig kjent.

Sist ba vi departementet vurdere om dokumentene inneholder miljøinformasjon, og hvis ja, om en redegjørelse for om det var adgang til å unnta dokumentene fra innsyn etter miljøinformasjonsloven § 11. Departementet svarte følgende:

«Vi vurderer det dit hen at de opplysninger som vi ønsker å unnta innsyn enten er nødvendige å unnta for å sikre forsvarlige fremtidige beslutningsprosesser i en sak hvor det er få mulige løsninger eller knytter seg til forretningsmessige og tekniske/sikkerhetsmessige forhold av betydning for Studsviks og Oranos konkurranseevne, gjennom informasjon om priser, partnere, personer og utstyr, og således ikke er det som defineres som miljøinformasjon. Sistnevnte type forhold skal unntas offentlighet. Merinnsyn etter miljøinformasjonslovens § 11 er vurdert og det gis delvis innsyn i 17/5344-5, 17/5183-20, 18/7339-6 og 7.

For ombudsmannen fremstår det noe uklart om departementet mener dokumentene inneholder miljøinformasjon eller ei, men ombudsmannen forstår svaret dithen at de sladdede opplysningene etter departementets oppfatning ikke er å anse som miljøinformasjon.

Etter en fornyet vurdering av saken, fant departementet å kunne gi delvis innsyn i dokumentene 18/7339-6 og 7, 17/5344-5 og 17/5183-20.

Klageren kom deretter med merknader til departementets svarbrev.

Ombudsmannens syn på saken

1. Unntak for dokument innhentet fra underordnet organ

Hovedregelen er at forvaltningens saksdokumenter er åpne for innsyn, jf. offentleglova § 3. Unntak fra innsynsretten krever hjemmel i lov eller forskrift gitt med hjemmel i lov. Slik hjemmel finnes blant annet i offentleglova § 15 første ledd første punktum der det fremgår at dokumenter som et organ har innhentet fra et underordnet organ «til bruk i den interne saksførebuinga si», kan unntas fra innsyn «[n]år det er nødvendig for å sikre forsvarlege interne avgjerdsprosessar».

Dokumentene 18-7339-6 og 7 er, etter det ble gitt innsyn i det unike for dokument 7, identiske. De består av en e-post fra NND til departementet i tillegg til korrespondanse om et utkast til referat fra et møte mellom NND, IFE og Orano. Departementet har lagt til grunn at e-posten fra NND til departementet kan unntas i medhold av § 15 første ledd første punktum.

Slik saken er opplyst for ombudsmannen, synes dokumentet å være innhentet fra NND av departementet til bruk i departementets interne saksforberedelse.

For å gjøre unntak etter offentleglova § 15 første ledd første punktum, er det i tillegg et vilkår at unntak må være «nødvendig» for å sikre forsvarlige interne beslutningsprosesser i det overordnede organet. Vilkåret innebærer en vesentlig innsnevring av unntaksadgangen i forhold til tidligere rett. Det kan bare gjøres unntak «dersom det er fare for at innsyn vil skade den interne avgjerdsprosessen hos mottakaren», jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) side 134. Formålet med vilkåret er at det kun skal gjøres unntak i situasjoner der det er et reelt og saklig behov for unntak ut fra hensynet til mottakerorganets interne saksforberedelse, jf. Justis- og beredskapsdepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, side 104-105. Videre fremgår det at nødvendighetsvilkåret først og fremst vil gjøre seg gjeldende der et underordnet organ gir fortrolige råd og vurderinger om hvilket standpunkt et overordnet organ bør ta i en sak. Ombudsmannen har i flere uttalelser, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 20. juli 2016 (SOM-2016-1004), lagt til grunn at kjerneområdet for unntaket er behovet for fri og fortrolig meningsutveksling i saksforberedelsen.

Departementet har i svarbrevet hit vist til at NND i e-posten gir fortrolige råd og vurderinger om hvilken løsning som bør velges, og at det er nødvendig å ha fortrolig kommunikasjon i forberedelsen av en fremtidig beslutning om behandlingen av norsk brukt reaktorbrensel.

Ombudsmannen har ikke innvendinger til departementets vurdering av at disse opplysningene i dokument 18/7339-6 og 7 i utgangspunktet er omfattet av offentleglova § 15 første ledd første punktum.

2. Unntak for opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt

2.1. Rettslig utgangspunkt

Det skal etter offentleglova § 13 første ledd gjøres unntak fra innsyn for opplysninger underlagt lovbestemt taushetsplikt.

Forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 pålegger «[e]nhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan» taushetsplikt for opplysninger han eller hun «i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om … tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår».

Den sentrale avgrensningen i forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 er at det må være av «konkurransemessig betydning» at opplysningene hemmeligholdes «av hensyn til den som opplysningen angår». I dette ligger at det må utgjøre en risiko for tap eller redusert gevinst for virksomheten opplysningene knytter seg til dersom opplysningene blir kjent, se Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 20. januar 2011, JDLOV-2010-5859. Kjerneområdet for taushetsplikten etter § 13 første ledd nr. 2 er næringsopplysninger andre kan ha nytte av i egen virksomhet. Den som påberoper taushetsplikten, må begrunne hvorfor opplysningene skal unntas offentlighet, jf. ombudsmannens uttalelse 18. november 2010 (SOM-2010-479). Begrunnelsen må knyttes til konkrete omstendigheter i saken, men likevel slik at den ikke røper de aktuelle opplysningene.

Departementet har i svaret hit også vist til atomenergiloven § 53 første ledd bokstav b som hjemmel for sladding av opplysninger i dokumentene 18/7339-6 og 7 og 17/5183-20. Denne bestemmelsen pålegger «enhver å bevare taushet om det vedkommende i stillings medfør etter loven får kjennskap til om […] detaljerte beskrivelser av atomanlegg, ​og detaljerte opplysninger om tiltak for fysisk beskyttelse av atomanlegg eller atomsubstans, og detaljerte opplysninger om transport av atomsubstans, som om de ble kjent, ville kunne skade sikkerheten ved atomanlegg, øke faren for tyveri eller ulovlig spredning av nukleært materiale eller teknologi, eller øke faren for sabotasje, terrorhandlinger eller spionasje».

Av forarbeidene til bestemmelsen, Ot.prp. nr. 104 (2000-2001) side 17, fremgår det at opplysninger som omfattes av denne bestemmelsen eksempelvis er «detaljerte konstruksjonstegninger av atomanlegg og eventuelt beskrivelse av sådanne med ord og konkrete opplysninger om beskyttelses- og alarmsystemer samt vaktrutiner». Andre eksempler som er nevnt er «opplysninger om transporttider [for transport av atomsubstans], hvilket innhold den konkrete transporten har og detaljerte opplysninger om sikringen av transportmiddelet».

2.2. Om opplysningene er taushetsbelagte

Departementet har i svaret hit opplyst at store deler av dokument 18/7339-6 og 7 er omfattet av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2 og atomenergiloven § 53 første ledd bokstav b. I dokumentet er blant annet navn på ansatte i selskapet Orano sladdet. Andre sladdede opplysninger fremstår som informasjon av generell karakter, for eksempel den resterende linjen av overskriftene «Agenda […]» og «Orano Reprocessing […]» i e-post 26. mars 2019 fra IFE. I tillegg er det sladdet opplysninger om teknologi o.l.

For dokument 17/5344-5, har departementet i svaret hit opplyst at de sladdede delene angår prisinformasjon, teknologi og omtaler av partnere og kunder. I dokument 17/5183-20 skal de sladdede delene angå immaterielle rettigheter og personer involvert i arbeidet.

I svaret hit har departementet vist til at tilgang til den sladdede informasjonen vil kunne være av betydning for selskapenes konkurranseevne og omdømme. Det ble vist til at det ligger betydelige investeringer og avansert teknologi bak selskapenes konsepter for behandling av brukt atombrensel. Videre ble det vist til at behandling av brukt brensel er aktuelt i en rekke andre land, og at tilgang til opplysninger om pris, partnere og teknologi vil kunne være av betydning for deres egen industri, og dermed til ulempe for Studsvik og Orano dersom disse blir gjort kjent. Departementet viste også til at navn var unntatt av sikkerhetsmessige hensyn etter atomenergiloven.

Ombudsmannen har ikke avgjørende innvendinger til departementets vurdering av at opplysninger om teknologi, pris og behandlingsmetoder i utgangspunktet kan være omfattet av forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 2. Slik saken fremstår for ombudsmannen, synes de sladdede opplysningene hovedsakelig å gjelde slike forhold. Den nærmere avgrensningen av hvilke opplysninger som er taushetsbelagte krever teknisk og faglig innsikt. Ombudsmannen har ikke den nødvendige fagkunnskapen for å kunne overprøve denne vurderingen, men ut fra den begrunnelsen departementet har gitt, har ombudsmannen ikke avgjørende innvendinger mot departementets vurderinger her.

Ombudsmannen finner likevel grunn til å påpeke at departementets begrunnelser fremstår som korte og generelle, og i liten grad knyttet opp mot konkrete omstendigheter i saken. I tillegg fremstår enkelte av de sladdede opplysningene i dokumentene 18/7339-6 og 7, samt 17/5183-20 som generelle og ikke knyttet opp mot «tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold». Det er også uklart for ombudsmannen på hvilken måte opplysninger som er sladdet i for eksempel overskriftene som nevnt overfor i e-post 26. mars 2019 fra IFE kan skade Oranos konkurranseevne dersom de offentliggjøres.

Når det gjelder sladdingen av navn på ansatte i Orano, har ikke departementet redegjort for hvordan slike opplysninger anses omfattet av atomenergiloven § 53 første ledd bokstav b. Begrunnelsen som er gitt av departementet er mangelfull og er egnet til å skape tvil om sladdingen bygger på et riktig rettslig grunnlag.

3. Innsyn i miljøinformasjon

I en del tilfeller vil et krav om informasjon fra et forvaltningsorgan omfattes både av miljøinformasjonsloven og offentleglova. I utgangspunktet må det offentlige da vurdere kravet etter begge lovene. Dersom innsynskravet avslås etter offentleglova, må det dermed vurderes om det likevel kan gis innsyn etter miljøinformasjonsloven. Miljøinformasjonsloven innebærer en utvidelse av retten til å få informasjon om miljøspørsmål fra offentlige organer i forhold til det som følger av offentleglova.

Hva som regnes som miljøinformasjon fremgår av miljøinformasjonsloven § 2. Bestemmelsens først ledd legger en vid forståelse av begrepet miljøinformasjon til grunn, jf. Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) side 144.

Etter miljøinformasjonsloven § 2 første ledd bokstav b vil faktiske opplysninger og vurderinger om faktorer som påvirker eller kan påvirke miljøet, være å anse som miljøinformasjon. Eksemplene som er listet opp i underpunktene er ikke uttømmende. For eksempel er det klart at forurensende utslipp og avfall omfattes, selv om det bare delvis dekkes av underpunktene, jf. Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) side 144. Det følger videre av forarbeidene at planlagte og iverksatte tiltak eller aktiviteter i miljøet, jf. første underpunkt i miljøinformasjonsloven § 2 første ledd bokstav b, typisk vil være fysiske tiltak som f.eks. avfallsdeponering. Videre vil fjerde underpunkt om administrative tiltak og avgjørelser, dekke beslutninger som har betydning for miljøtilstanden. Også analyser, beregninger og forutsetninger som ligger til grunn for slike beslutninger, er miljøinformasjon.

Dokumentene i saken gjelder behandling av brukt atombrensel. Selv om enkelte av de sladdede opplysningene nok ikke er å anse som miljøinformasjon, er f.eks. informasjon om behandlingsmetoder og tekniske løsninger for behandling av atombrensel etter ombudsmannens syn å anse som miljøinformasjon, jf. miljøinformasjonsloven § 2 første ledd bokstav b.

Etter miljøinformasjonsloven § 10 første ledd har enhver «rett til å få miljøinformasjon fra et offentlig organ, så framt informasjonen foreligger hos vedkommende organ eller omfattes av organets kunnskapsplikt etter §§ 8 eller 9, og det ikke er gjort unntak fra informasjonsretten etter loven her».

Det er ikke tvilsomt at informasjonen foreligger hos Nærings- og fiskeridepartementet. Spørsmålet blir dermed om det er gjort unntak fra informasjonsretten. Unntak gjelder dersom det er et «reelt og saklig behov for det i det enkelte tilfelle og informasjonen eller dokumentet informasjonen finnes i, kan unntas fra offentlighet i medhold av offentleglova», jf. miljøinformasjonsloven § 11 første ledd. Bestemmelsen kan ses som uttrykk for at miljøinformasjonsloven krever ekstra grundig overveielse fra forvaltningens side ved krav om innsyn, og kriteriet vil være av særlig betydning for interne dokumenter, jf. Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) side 161.

I vurderingen av om det foreligger et reelt og saklig behov for unntak, «skal de miljø- og samfunnsmessige interessene som ivaretas ved å utlevere informasjonen, veies mot de interessene som ivaretas ved et avslag», jf. bestemmelsens annet ledd. Dersom de miljø- og samfunnsmessige interessene veier tyngst, skal informasjonen utleveres. Vurderingen som skal foretas etter § 11 annet ledd krever at forvaltningen foretar en interesseavveining og at det konkrete behovet for unntak veies mot hensyn som taler for offentliggjøring.

Miljøinformasjonslovens formål fremkommer av § 1. Bestemmelsen viser til hensynet til miljøet, til den enkelte, og til muligheten for å delta i offentlige beslutningsprosesser. Dette er hensyn som vil kunne ha betydning for interesseavveiingen som må foretas etter § 11 annet ledd, jf. Ot.prp. nr. 116 (2001-2002) side 161. Bestemmelsen i miljøinformasjonsloven § 12 om miljøopplysninger som alltid skal utleveres, gir også en indikasjon på hvilke typer opplysninger som ligger i kjerneområdet for retten og belyser hvilken vekt slike hensyn har i interesseavveiningen.

I svaret hit har departementet vist til at opplysningene som er unntatt innsyn enten er nødvendige å unnta for å sikre forsvarlige fremtidige beslutningsprosesser, eller knytter seg til forretningsmessige og tekniske/sikkerhetsmessige forhold av betydning for Studsvik og Oranos konkurranseevne.

Slik ombudsmannen forstår departementets redegjørelse, er miljøinformasjonsloven i all hovedsak vurdert i forbindelse med spørsmål om merinnsyn. Dette er etter ombudsmannens syn ikke tilstrekkelig. Ettersom miljøinformasjonsloven gir en selvstendig og utvidet rett til miljøinformasjon i forhold til det som følger av offentleglova, etterlater departementets vurderinger tvil om hvorvidt det er foretatt en riktig vurdering av klagerens rett til miljøinformasjon etter miljøinformasjonsloven. Etter ombudsmannens syn har heller ikke departementet foretatt en konkret interesseavveiing slik unntaksbestemmelsen i miljøinformasjonsloven § 11 krever. Departementet har ikke redegjort for hvilke interesser som taler for offentliggjøring og hvordan disse er vektet opp mot behovet for unntak. Det vises i denne sammenheng til ombudsmannens uttalelse 17. november 2011 (SOM-2011-197).

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at dokumentene inneholder miljøinformasjon og at departementets vurdering av innsyn etter miljøinformasjonsloven er mangelfull. Departementet har ikke foretatt en tilstrekkelig konkret vurdering av om det foreligger et reelt og saklig behov for å unnta samtlige av de sladdede opplysningene, herunder foretatt en slik interesseavveining som miljøinformasjonsloven gir anvisning på.

Ombudsmannen har ikke innvendinger til departementets vurdering av at opplysningene i dokument 18/7339-6 og 7 der Norsk nukleær dekommisjonering gir fortrolige råd og vurderinger til departementet i utgangspunktet er omfattet av offentleglova § 15 første ledd første punktum. Ombudsmannen har heller ikke avgjørende innvendinger mot departementets vurderinger av at opplysninger om teknologi, pris og behandlingsmetoder, i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt. Slik saken fremstår for ombudsmannen, synes de sladdede opplysningene hovedsakelig å gjelde slike forhold. Ombudsmannen har ikke den nødvendige fagkunnskapen for å kunne overprøve den nærmere avgrensningen av hvilke opplysninger som er taushetsbelagte. Ombudsmannen finner likevel grunn til å påpeke at departementets begrunnelser fremstår korte og generelle.

Ombudsmannen ber på denne bakgrunn departementet om å foreta en ny vurdering av saken, og holde ombudsmannen orientert om utfallet av den nye vurderingen ved oversendelse av kopi av brev til klageren innen 31. juli 2020. I vurderingen av retten til innsyn i miljøinformasjon må samtlige av de etterspurte dokumentene vurderes, herunder dokument 1 i sak 18/3266.

  • Forside
  • Uttalelser
  • Adopsjon av stebarn som har nådd myndighetsalderen (voksenadopsjon)

Adopsjon av stebarn som har nådd myndighetsalderen (voksenadopsjon)

Saken gjelder Barne-, ungdoms- og familiedirektoratets (Bufdir) lovanvendelse i sak om adopsjon av stebarn som har nådd myndighetsalderen (voksenadopsjon). Da klager søkte om å få adoptere stesønnen på 25 år, jf. adopsjonsloven § 16, fikk han avslag fra Bufdir. Grunnen var at stesønnens mor – som klager var skilt fra - ikke samtykket til adopsjonen. Bufdir la til grunn at tidligere ektefelle – stebarnets juridiske forelder – må samtykke jf. adopsjonsloven § 13 annet ledd, også ved adopsjon av stebarn som har fylt 18 år (voksenadopsjon).

Ombudsmannen mener at det ved voksenadopsjon etter adopsjonsloven § 16 ikke kan stilles vilkår om samtykke fra tidligere ektefelle som er forelder til «barnet» i saken.
Ombudsmannen ber Bufdir behandle saken på nytt.

Ombudsmannen forutsetter at Bufdir behandler fremtidige saker om voksenadopsjon i tråd med ombudsmannens forståelse av adopsjonsloven § 16 i saken her.

Ombudsmannen vil også anmode Barne- og familiedepartementet om å redigere Rundskriv Q-1245 slik at retningslinjene om adopsjon av voksne stebarn blir i tråd med ombudsmannens forståelse av adopsjonsloven § 16.

Oppfølging

Sakens bakgrunn

A (klager) var gift med B (mor) fra 1998 til 2016. Mor hadde sønnen C (klagers stesønn). Stesønnen var 4 år da ekteskapet ble inngått. Klager var i praksis far for stesønnen, som ikke hadde kontakt med sin biologiske far. I 2018 søkte klager om å adoptere stesønnen, som da var 25 år. Mor samtykket ikke til adopsjon. Barne-, ungdoms- og familieetaten (Bufetat) Region Vest avslo søknaden fordi samtykke fra mor ikke forelå. Klager og stesønnen påklaget vedtaket. De gjorde blant annet gjeldende at vilkåret om at tidligere ektefelle må samtykke ved stebarnsadopsjon ikke kommer til anvendelse ved voksenadopsjon. Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) opprettholdt 11. februar 2019 Bufetats vedtak. Som rettslig grunnlag for sitt vedtak viste Bufdir til ordlyden i adopsjonsloven § 13 om stebarnsadopsjon og § 16 om voksenadopsjon, merknadene til § 16 i Prop. 88 L (2016-2017) og til Barne- og likestillingsdepartementets rundskriv Q-1245 punkt 7.2.1. Bufdir mente at det av dette fulgte at mor til barnet, dvs. tidligere ektefelle og den som hadde hatt foreldreansvar inntil barnet fylte 18 år, også måtte samtykke etter at barnet var blitt myndig. Klager anmodet Bufdir om å omgjøre sitt vedtak, men Bufdir fulgte ikke anmodningen.

Klager brakte deretter saken inn til Sivilombudsmannen. Han anførte at Bufdirs forståelse av regelverket for voksenadopsjon ikke hadde hjemmel i lov, heller ikke hadde støtte i lovens formål eller forarbeider, og at det ikke var adgang til å oppstille et vilkår om samtykke i rundskriv.

Våre undersøkelser

Etter en gjennomgang av saksdokumentene fant vi grunn til å undersøke Bufdirs lovanvendelse. Vi ba Bufdir redegjøre nærmere for sitt grunnlag for å mene at samtykkevilkårene for stebarnsadopsjon i adopsjonsloven § 13 også gjorde seg gjeldende ved voksenadopsjon etter § 16. Vi ba spesielt om at Bufdir svarte på følgende spørsmål:

«I merknadene til § 16 i Prop. 88 L (2016-2017) er det poengtert at bestemmelsene i §§ 8, 9 tredje, fjerde og femte ledd samt 10 femte ledd og kapitlene om rettsvirkninger, saksbehandling og straff gjelder tilsvarende ved adopsjon av voksne. Hvor er det da i merknadene til § 16 at Bufdir mener det fremgår at samtykkevilkårene i § 13 også gjelder ved voksenadopsjon, det vil si etter at foreldreansvaret har falt bort? Hvilke holdepunkter gir adopsjonslovens formål, ordlyd og forarbeider for at samtykkevilkåret er ment å bestå etter at foreldreansvaret har falt bort?»

Bufdir svarte i brev 29. oktober 2019. Direktoratet viste til at ordlyden i adopsjonsloven § 13 om stebarnsadopsjon var generell. Dette tilsa at tidligere ektefelle måtte samtykke også ved voksenadopsjon. Hverken formålsbestemmelsen i § 1 annet ledd om voksenadopsjon, forarbeidene til adopsjonsloven 2017, Prop. 88 L (2016-2017), eller forarbeidene til de tidligere samtykkebestemmelsene i adopsjonsloven 1986, Ot.prp. nr. 71 (2000-2001) og Prop. 171 L (2012-2013), gav støtte for å tolke ordlyden i § 13 innskrenkende, slik at bestemmelsen kun får anvendelse ved adopsjon av mindreårige stebarn.

Direktoratet påpekte også at det som særpreger stebarnsadopsjon er at barnet etter adopsjonen får rettslig stilling som steforelderen og den nåværende eller tidligere ektefellens/samboerens felles barn, jf. adopsjonsloven § 24 annet ledd.

I tillegg viste Bufdir til Barne- og likestillingsdepartementets rundskriv Q-1245 punkt 7.2 om adopsjon av stebarn.

Bufdirs konklusjon var derfor at samtykkevilkåret i adopsjonsloven § 13 gjelder ved stebarnsadopsjon av voksne.

 Ombudsmannens syn på saken

Det sentrale spørsmålet i saken er om vilkåret i adopsjonsloven § 13 annet ledd om at tidligere ektefelle må samtykke til stebarnsadopsjon etter skilsmisse, også gjelder ved adopsjon av stebarn som har fylt 18 år (voksenadopsjon), jf. lovens § 16.

1.      Rettslig utgangspunkt

Adopsjon av barn over 18 år krever i utgangspunktet ikke samtykke fra den eller de som tidligere hadde foreldreansvar. Etter at barnet er myndig fra fylte 18 år har foreldrene ikke lenger foreldreansvar. Dette følger også motsetningsvis av adopsjonsloven § 10. Bestemmelsen fastslår at barn under 18 år ikke kan adopteres uten samtykke fra den eller dem som har foreldreansvaret.

Adopsjonsloven § 16 regulerer adopsjon av personer som har fylt 18 år (voksenadopsjon). Bestemmelsens første ledd lyder:

«En person som har fylt 18 år, kan adopteres bare hvis det er klart sannsynlig at adopsjonen vil bli til beste for personen.  Adopsjonssøkeren må dessuten ha oppfostret personen i minst 6 år, med mindre andre særlige grunner taler for adopsjon. I vurderingen skal det legges særlig vekt på tilknytningen mellom søkeren og den som søkes adoptert, den familietilknytningen som måtte falle bort ved adopsjonen, og eventuelle søsken som søkeren skal adoptere samtidig.»

Adopsjonsloven § 13 regulerer stebarnsadopsjon. Stebarnsadopsjon innebærer i utgangspunktet at den ene i et par adopterer den andres barn. Det er imidlertid også adgang til stebarnsadopsjon etter skilsmisse og død. § 13 første og annet ledd lyder:

«Den ene ektefellen kan adoptere den andre ektefellens barn dersom den andre ektefellen samtykker. Den som søker om å få adoptere ektefellens barn, skal ha oppfostret barnet i minst 5 år og ønske å oppfostre barnet videre. Når det er særlige grunner til det, kan det gjøres unntak fra kravet om oppfostringstid.

En skilt ektefelle kan med samtykke fra sin tidligere ektefelle adoptere dennes barn. En gjenlevende ektefelle kan adoptere sin avdøde ektefelles barn»

Av bestemmelsen fremgår det at det må foreligge samtykke fra adopsjonssøkers ektefelle, eller tidligere ektefelle dersom adopsjonen skjer etter skilsmisse.

2.      Bakgrunn for bestemmelsene om stebarnsadopsjon

Adopsjon er i utgangspunktet forbeholdt tradisjonelle familiestrukturer. I forarbeidene til adopsjonsloven 2017, Prop. 88 L (2016-2017), uttalte departementet at det «[å] adoptere sammen innebærer å etablere en delt foreldrerolle overfor et barn. Selv om familiemønstrene er i endring, bør det fremdeles bare være søkere som utgjør et par som kan adoptere sammen». Det er derfor som hovedregel et krav om at bare ektefeller og samboere kan adoptere sammen.

Ved stebarnsadopsjon er det bare én som adopterer, men slik at resultatet likevel blir at barnet har to foreldre som er et par.

Fram til en lovendring i 2014 kunne en steforelder bare adoptere sitt stebarn dersom vedkommende var gift med barnets forelder, og denne samtykket. I 2014 ble adgangen til å adoptere stebarn utvidet til også å gjelde etter skilsmisse og dødsfall. Kravet til samtykke fra barnets forelder gjaldt også etter skilsmisse. Ved stebarnsadopsjon etter skilsmisse ble dermed barnet «felles barn», men uten at foreldrene bodde sammen.

3.      Lovens formål

Adopsjonsloven § 1 inneholder lovens formålsbestemmelse. Voksenadopsjon har fått en særskilt formålsbestemmelse i § 1 annet ledd. I Prop. 88 L (2016-2017), merknadene til adopsjonsloven § 1 står det:

«Formålsbestemmelsen skal i utgangspunktet dekke alle de ulike adopsjonstypene (for eksempel adopsjon av spedbarn, adopsjon av stebarn og internasjonal adopsjon). Men voksenadopsjon er likevel så særpreget at det er tatt inn en egen bestemmelse om dette i andre ledd.»

Grunnen til at formålet med voksenadopsjon ble tatt inn i et eget ledd i formålsbestemmelsen, var altså at departementet ønsket å gjøre tydelig oppmerksom på at voksenadopsjon skiller seg markant fra adopsjon av barn. Av samme grunn ble de materielle vilkårene som gjelder for voksenadopsjon regulert i en egen lovbestemmelse, § 16.

4.      Lovens ordlyd

Verken ordlyden i adopsjonsloven § 16 om voksenadopsjon eller i § 13 om stebarnsadopsjon gir ett klart svar på spørsmålet om vilkåret om at tidligere ektefelle må samtykke ved stebarnsadopsjon i § 13 annet ledd også gjelder ved voksenadopsjon etter § 16. Etter ordlyden gjelder § 16 ved alle adopsjoner av voksne og vil dermed også kunne omfatte stebarnsadopsjon. Følgelig kan en ikke av ordlyden i § 16 utlede noe vilkår om samtykke ved stebarnsadopsjon av en person som har fylt 18 år.  På den annen side er det i § 13 ikke direkte angitt at kravet til samtykke fra ektefelle eller tidligere ektefelle ikke også skal gjelde ved adopsjon av voksne.

Bufdir mener at den generelle ordlyden i adopsjonsloven § 13 tilsier at bestemmelsen gjelder ved stebarnsadopsjon generelt, det vil si også der stebarnet er voksen. Fordi kravet til oppfostringstid etter § 13 og § 16 er forskjellig, mener direktoratet at kravet til 6 års oppfostringstid i § 16 må gå foran kravet om 5 års oppfostringstid i § 13. Bufdir mener dette følger av prinsippet om at spesielle regler går foran generelle regler ved utilsiktet motstrid.

Selv om ordlyden i bestemmelsene ikke gir noe klart svar, er det etter ombudsmannens syn ingen direkte motstrid mellom adopsjonsloven § 13 og adopsjonsloven § 16. Det fremgår ikke av ordlyden i § 13 at bestemmelsen også kommer til anvendelse ved voksenadopsjon. Ordlyden i § 13 gjør det derimot mer nærliggende at den ikke kommer til anvendelse ved voksenadopsjon. I første ledd stiller loven krav om at «Den som søker om å få adoptere ektefellens barn, skal […] ønske å oppfostre barnet videre.» Ved voksenadopsjon er et ønske om videre oppfostring av «barnet» ikke relevant.  Også ulikheten i vilkåret om lengde av oppfostringstid i de to bestemmelsene, tilsier at ingen av vilkårene for stebarnsadopsjon i § 13 kommer til anvendelse ved voksenadopsjon.

5.      Lovens forarbeider

Først ved adopsjonsloven fra 2017 ble det gitt en egen bestemmelse om adopsjon av voksne. I merknadene til formålsbestemmelsen i § 1, Prop. 88 L (2016-2017) ble begrunnelsen for en egen bestemmelse om voksenadopsjon i § 16 omtalt slik:

«Gjeldende adopsjonslov mangler en egen bestemmelse om adopsjon av voksne, men § 16 har fått en særskilt bestemmelse som angir de materielle vilkårene for adopsjon av voksne. Ved adopsjon av barn setter samfunnet opp en rettslig ramme som barnets fortsatte sosiale utvikling skal skje innenfor. Ved adopsjon av voksne har den sosiale utviklingen skjedd, og de involverte ønsker samfunnets aksept i form av å etablere rettslige bånd.»

Departementet poengterer her at § 16 angir de materielle vilkårene for adopsjon av voksne. I merknadene til § 16 er forståelsen av bestemmelsen omtalt slik:

«Bestemmelsen er ny. Adopsjon av voksne reiser særpregete spørsmål som gjør at denne adopsjonstypen bør skilles ut i en egen bestemmelse. Mens adopsjon av barn tar sikte på å gi barnet trygge oppvekstvilkår, er siktemålet med voksenadopsjon en rettslig bekreftelse av sosiale bånd som allerede har oppstått, hvor den som skal adopteres ikke lenger har behov for omsorg på samme måte som et barn. I tillegg kommer terminologiske spørsmål knyttet til at adopsjonsloven gjennomgående omtaler den som skal adopteres som «barnet». Utgangspunktet er at de øvrige reglene i adopsjonsloven også gjelder for voksne, med mindre annet er sagt, eller følger av adopsjonstypens karakter (for eksempel adopsjon av spedbarn).

Selv om loven i flere bestemmelser bruker betegnelsen «barn» gjennomgående, må flere av bestemmelsene også komme til anvendelse på adopsjon av voksne. Bestemmelsene i §§ 8, 9 tredje, fjerde og femte ledd, 10 femte ledd, kapitlene om rettsvirkninger, saksbehandling og straff gjelder tilsvarende ved adopsjon av voksne. Ved adopsjon av voksne må «barn» i adopsjonsloven forstås som barn i vid forstand, altså noens avkom. Også voksne barn omfattes dermed av begrepet. Selve rettsvirkningen av adopsjon er den samme for adopterte barn og voksne: den adopterte går fra å være noens barn til å bli noen andres barn.»

Etter ombudsmannens syn taler omtalen her og i merknaden til § 1 for at bestemmelsen i § 16 må forstås som uttømmende å angi de materielle vilkårene for adopsjon av voksne. Det vises til begrunnelsen som er gitt for en egen bestemmelse. Selv om det sies at utgangspunktet er at øvrige regler i adopsjonsloven gjelder også for voksne, slik direktoratet har vist til, er det i opplistingen av bestemmelser som gjelder tilsvarende ikke vist til § 13. Det kunne man forvente dersom også § 13 skulle komme til anvendelse. Et krav om samtykke fra tidligere ektefelle ville være en vesentlig innskrenkning i de vilkårene adopsjonsloven § 16 ellers setter som vilkår for adopsjon av voksne.  Særlig gjelder det da det fremgår i omtalen av gjeldende rett i Prop. 88 L (2016-2017) punkt 11.2 nest siste avsnitt at stebarnsadopsjoner utgjør en stor del av voksenadopsjonene:

 «En relativt høy andel av [voksenadopsjonene] gjelder tidligere stebarn og fosterbarn som er blitt myndige. I og med at det ikke kreves samtykke fra opprinnelig forelder etter at stebarnet eller fosterbarnet har nådd myndighetsalder, forelderen har kun uttalerett etter adopsjonsloven § 7 tredje ledd, ligger gjerne forholdene til rette for adopsjon dersom «barnet» selv ønsker det.»

Selv om departementet i merknaden til § 16 også sier at «[u]tgangspunktet er at de øvrige reglene i adopsjonsloven også gjelder for voksne, med mindre annet er sagt, eller følger av adopsjonstypens karakter (for eksempel adopsjon av spedbarn).», slik direktoratet viser til, kan ikke dette i seg selv føre til at vilkårene i § 13 uten videre gjelder i tillegg til § 16. Det er særlig ikke grunn til en slik vidtrekkende tolkning når de konkrete bestemmelsene departementet viser til ikke følger av kapittel 3 der § 13 står, men av kapittel 2 om generelle vilkår for adopsjon og forhåndssamtykke til å adoptere.

Direktoratet har også pekt på departementets henvisning til at «[v]ed adopsjon av voksne må «barn» i adopsjonsloven forstås som barn i vid forstand, altså noens avkom», og at dette taler for at § 13 gjelder i tillegg til § 16. Etter ombudsmannens syn er dette å forstå som en ren terminologisk avklaring, og uten betydning for spørsmålet om forholdet mellom § 16 og § 13.

Etter ombudsmannens oppfatning tilsier også merknadene til § 13 i Prop. 88 L (2016-2017) at bestemmelsen skal forstås kun å gjelde stebarnsadopsjon av barn under 18 år. I merknadene står det:

«Stebarnsadopsjon er den praktisk vanligste adopsjonstypen. Gjeldende adopsjonslov mangler en egen bestemmelse om vilkårene for stebarnsadopsjon, men denne adopsjonstypen følger forutsetningsvis av någjeldende § 5 b om samtykke fra den ene ektefellen/samboeren når den andre ektefellen/samboeren adopterer dennes barn. Paragrafen viderefører i hovedsak den praksis som adopsjonsmyndighetene har fulgt i saker om stebarnsadopsjon, men inneholder også noen endringer, se blant annet nedenfor om kravet til oppfostringstid. […]. [Ombudsmannens utheving]

[…] Andre ledd viderefører regelen om stebarnsadopsjon etter tidligere ektefelles død og skilsmisse i gjeldende adopsjonslov § 5 b tredje ledd første punktum. Adgangen til stebarnsadopsjon ble utvidet til også å gjelde fraskilt og gjenlevende ektefelle ved lovendring 25. april 2014 nr. 13 i gjeldende adopsjonslov. Disse endringene var en oppfølging av Farskapsutvalgets (NOU 2009:5) og Hove-utvalgets (2009:21) forslag, som var begrunnet i hensynet til å sikre barna tilknytning til sine sosiale omsorgspersoner også etter at samlivet mellom disse var opphørt. […]»

Departementet viser ved dette til videreføring av de bestemmelser som gjaldt etter adopsjonsloven fra 1986. Adopsjonsloven fra 1986 hadde ikke egne regler for voksne. Bestemmelsen i § 5 b som videreføres er med andre ord gitt med sikte på adopsjon av barn under 18 år. Ombudsmannen peker i tillegg på at dersom meningen var at vilkårene for stebarnsadopsjon i § 13 også skulle gjelde ved adopsjon av voksne, ville det være nærliggende å omtale de ulike kravene til oppfostringstid ved adopsjon av henholdsvis voksne stebarn og stebarn under 18 år.

I Prop. 88 L (2016-2017) punkt 11.2 om gjeldende rett ved voksenadopsjon står det:

«Opprinnelige foreldre trenger ikke å samtykke til adopsjon, men skal uttale seg på lik linje med foreldre uten foreldreansvar i saker som gjelder adopsjon av mindreårige, jf. lovens § 7 tredje ledd. Opprinnelige foreldre kan ikke avskjære adopsjon, og adopsjonsmyndighetene må vurdere konkret hvilken vekt opprinnelig forelders protest skal ha, jf. Q-1045 s. 21-22. Ved stebarnsadopsjon etter adopsjonsloven § 5 b, må søkers ektefelle eller samboer samtykke til adopsjon.»

Bufdir mener departementet i siste setning bekreftet at det etter adopsjonsloven 1986 var krav om at søkers ektefelle eller samboer måtte samtykke til stebarnsadopsjon av voksne stebarn. Ombudsmannen vil til dette påpeke at denne setningen omtaler søkers ektefelle eller samboer. Forholdet til søkers tidligere ektefelle eller samboer er ikke omtalt. Dette kan ha sammenheng med at departementets omtale synes direkte hentet fra NOU 2014:9 om ny adopsjonslov. Den ble avgitt omtrent samtidig med at lovendringen som åpnet for adopsjon etter skilsmisse trådte i kraft. Det ser med andre ord ut til at oppfatningen da var at det ved adopsjon av ektefellens barn i et eksisterende ekteskap, var nødvendig med samtykke fra ektefellen også der barnet var over 18 år. Hvorvidt dette var en korrekt forståelse av gjeldende rett etter dagjeldende adopsjonslov, behøver ikke ombudsmannen ta stilling til. Slik ombudsmannen ser det, er dette uansett ikke av vesentlig betydning for forståelsen av gjeldende rett nå. Som kjent ble det gitt en ny lov i 2017 der vilkårene for voksenadopsjon er fastsatt i § 16.

Ombudsmannen kan ikke se at det i forarbeidene til gjeldende adopsjonslov er holdepunkter for at det har vært lovgivers hensikt å gi en adopsjonssøkers fraskilte ektefelle «vetorett» ved adopsjon av voksne stebarn. Det vises særlig til proposisjonens punkt 11.2 om dagjeldende rett ved voksenadopsjon som er sitert over, der det fremheves at «[i] og med at det ikke kreves samtykke fra opprinnelig forelder etter at stebarnet […] har nådd myndighetsalder, […] ligger gjerne forholdene til rette for adopsjon dersom «barnet» selv ønsker det».

Når barnet er myndig og foreldreansvaret er falt bort, har med andre ord ikke opprinnelige foreldre «vetorett» til en voksenadopsjon som bryter «barnets» rettslige bånd til en selv. Et særskilt samtykkekrav fra tidligere ektefelle ved stebarnsadopsjon, gjelder samtykke til en adopsjon som bryter «barnets» rettslige bånd til den andre forelderen. Steforelderen blir i så fall adoptivforelder i stedet for den forelderen som ikke var tidligere ektefelle. Etter ombudsmannens syn har det formodningen mot seg at den forelder som beholder sin foreldrestatus, ved voksenadopsjon, skal kunne ha «vetorett» i forhold til adopsjon som bryter de rettslige båndene til den andre av de opprinnelige foreldrene. En slik konsekvens kunne man i alle fall vente var omtalt.

6.      Forarbeidene til tidligere lov

Bufdir mener at krav om samtykke fra tidligere ektefelle etter adopsjonsloven § 13 er noe annet enn kravet om samtykke fra den som har foreldreansvar, og derfor også gjelder ved adopsjon av voksne. Direktoratet mener dette underbygges i forarbeidene til adopsjonsloven 1986.

I Ot.prp. nr. 71 (2000-2001) punkt 3.2 er sammenhengen mellom vilkåret om ektefellens samtykke til stebarnsadopsjon og vilkåret om samtykke fra foreldre som har foreldreansvaret beskrevet slik:

«Det følger av adopsjonsloven § 7 første ledd at den som er under 18 år ikke kan adopteres uten samtykke fra den eller dem som har foreldreansvaret. Vanligvis vil den ektefellen som skal samtykke etter § 5, bestemmelsen om stebarnsadopsjon, ha (del i) foreldreansvaret. For denne forelderens vedkommende vil samtykke etter de to bestemmelsene i adopsjonsloven § 5 og § 7 være sammenfallende. Dersom barnets andre forelder også har del i foreldreansvaret, er vedkommendes samtykke nødvendig for at adopsjonen skal komme i stand. En forelder som har del i foreldreansvaret kan således forhindre en stebarnsadopsjon.»

I Bufdirs svarbrev fremgår at direktoratet mener at når departementet her skrev at den ektefellen som skulle samtykke «vanligvis vil ha (del i) foreldreansvaret», så bekreftet dette at samtykkevilkåret også skulle gjelde ved voksenadopsjon.

Ombudsmannen forstår ikke ovennevnte avsnitt slik. Det synes mer nærliggende å anta at departementet her ville poengtere at samtykkereglene i §§ 5 og 7 langt på vei overlappet hverandre ved stebarnsadopsjon av barn under 18 år, men ikke helt.  Hvis barnet også før stebarnsadopsjonen hadde to foreldre med foreldreansvar, fulgte det av § 7 at stebarnsadopsjonen ikke kunne gjennomføres uten at den forelderen barnet ikke bodde sammen med, samtykket. For den forelderen som barnet bodde sammen ville samtykke etter bestemmelsene i §§ 5 og 7 som den store hovedregel være sammenfallende. Men helt unntaksvis, hvis den forelderen som det mindreårige barnet bodde sammen med ikke hadde del i foreldreansvaret (det hender f. eks. at en foreldre fraskriver seg foreldreansvaret på grunn av alvorlig sykdom), var det etter § 7 likevel nødvendig med denne forelderens samtykke til stebarnsadopsjon.

7.      Betydningen av adopsjonsloven § 24 annet ledd

Til støtte for sitt syn viste Bufdir også til at stebarnsadopsjon er særpreget ved at barnet etter adopsjon får rettslig stilling som steforelderen og den nåværende eller tidligere ektefellens/samboerens felles barn, jf. adopsjonsloven § 24 annet ledd. Det særlige samtykkevilkåret i § 13 er etter Bufdirs vurdering følgelig knyttet til at den ene forelderen etter adopsjonen skulle dele foreldrerollen for sitt særkullsbarn med sin nåværende eller tidligere ektefelle/samboer. Det generelle samtykkevilkåret i adopsjonsloven § 10, var derimot knyttet til foreldreansvaret.

Adopsjonsloven § 24 gjelder virkningen av adopsjonen, dvs. barnets rettsstilling etter adopsjonen. Bestemmelsen har etter ombudsmannens vurdering neppe relevans for tolkningsspørsmålet om samtykkevilkårene ved stebarnsadopsjon etter § 13 også gjelder etter at «barnet» har fylt 18 år og foreldreansvaret har falt bort.

Med foreldreansvaret følger en tidsavgrenset rett til å bestemme over barn i personlige forhold. Foreldreansvaret deles i mange tilfelle mellom foreldre som ikke bor sammen. Når barnet fyller 18 år faller foreldreansvaret bort, og med det også retten til å bestemme over «barnets» personlige forhold.  Det som blir igjen av innholdet i foreldrerollen når foreldreansvaret er falt bort, er ikke regulert i adopsjonsloven. Foreldrerollen kan neppe anses å være «på deling» mellom foreldre til voksne barn. Voksne barn vil normalt selv legge premissene for innholdet i hver av foreldrenes «foreldrerolle».

8.       Rundskriv Q-1245 – Retningslinjer til adopsjonsloven

Som rettslig grunnlag for sitt standpunkt har Bufdir også vist til retningslinjer gitt av Barne- og likestillingsdepartementet juni 2018 – rundskriv Q-1245 punkt 7.2 om adopsjon av stebarn. Bufdir viste spesielt til at det i punkt 7.2.1 står at «Kravet om samtykke fra ektefellen eller samboeren gjelder også hvis stebarnet er voksen og ved stebarnsadopsjon etter samlivsbrudd».

Ombudsmannen er enig i at retningslinjene her synes å stille krav om samtykke fra tidligere ektefelle også ved voksenadopsjon etter samlivsbrudd. Det er derfor her naturlig å minne om at slike retningslinjer normalt har begrenset rettskildemessig vekt.  Retningslinjene kan uansett ikke forstås i strid med det som følger av loven.  Etter ombudsmannens syn er det ikke dekning for å stille et slikt samtykkekrav i adopsjonsloven. Det vises til drøftelsen over.

Konklusjon

Ombudsmannen mener at det ved voksenadopsjon etter adopsjonsloven § 16 ikke kan stilles vilkår om samtykke fra tidligere ektefelle som er forelder til «barnet» i saken.

Ombudsmannen ber Bufdir behandle saken på nytt. Videre ber ombudsmannen om å bli underrettet om resultatet av den fornyede klagesaksbehandlingen ved kopi av underretning til klager innen tre måneder.

Ombudsmannen forutsetter at Bufdir behandler fremtidige saker om voksenadopsjon i tråd med ombudsmannens forståelse av adopsjonsloven § 16 i saken her.

Ombudsmannen vil anmode Barne- og familiedepartementet om å redigere Rundskriv Q-1245 slik at retningslinjene om adopsjon av voksne stebarn blir i tråd med ombudsmannens forståelse av adopsjonsloven § 16.

Forvaltningens oppfølging

Bufdir opphevet sitt vedtak som ugyldig og sendte saken tilbake til Bufetat Region Vest for ny behandling. Direktoratet sendte også brev til regionene i Bufetat med pålegg om at regionskontorene skulle behandle fremtidige saker om voksenadopsjon i tråd med ombudsmannens rettsforståelse. Bufdir opplyste om at de ville følge opp ombudsmannens anmodning om å revidere Q-1245 slik at retningslinjene om adopsjon av voksne ble i samsvar med ombudsmannens uttalelse.

Tildeling av driftstilskudd for fysioterapeut

Saken gjelder en kommunes tildeling av 50 % driftstilskudd for fysioterapeut. Kommunens klagenemnd innstilte en annen fysioterapeut enn førsteinstansen som nummer én. Personen som av kommunens førsteinstans var innstilt som nummer én, klaget til ombudsmannen over nemndas vedtak. I klagen tok han blant annet opp vedtakets korte begrunnelse og nemndas kvalifikasjonsvurdering.

Ombudsmannen er kommet til at klagenemndas vedtak ikke var begrunnet i tråd med de kravene som følger av forvaltningsloven §§ 24 og 25. Nemnda skulle i vedtaket vist at den hadde foretatt en sammenlignende vurdering av søkernes kvalifikasjoner opp mot kravene i utlysningsteksten, og hva denne vurderingen nærmere gikk ut på. Det burde også ha fremgått av vedtaket at nemnda hadde vurdert anførslene i et brev en av partene hadde sendt til kommunen.

Ombudsmannen har ikke funnet grunnlag for å rette innvendinger mot kvalifikasjonsvurderingen som ligger til grunn for klagenemndas rangering av søkerne.

Sakens bakgrunn

X kommune lyste våren 2019 ut et 50 % driftstilskudd for fysioterapeut ved Y fysikalske institutt. Det var 14 søkere til driftstilskuddet. Kommunen innkalte fire av søkerne til intervju. I kommunens vedtak 14. mai 2019 ble A (søker nr. 1) og B (søker nr. 2) innstilt som henholdsvis nummer én og to til å motta tilskuddet.

Søker nr. 2 klaget på vedtaket. Kommunens førsteinstans fant ikke grunn til å endre innstillingen, og klagesaken ble deretter oversendt til den kommunale klagenemnda. Rådmannen utarbeidet et saksfremlegg til nemnda, der han foretok en sammenlignende vurdering av de innstilte søkernes kvalifikasjoner. På bakgrunn av vurderingen anbefalte rådmannen at klagen ikke skulle tas til følge.

Klagenemnda fulgte ikke rådmannens anbefaling. I vedtak 29. august 2019 tok nemnda enstemmig klagen til følge, og endret prioritetsrekkefølgen slik at søker nr. 2 ble innstilt som nummer én.

Søker nr. 1 klaget til ombudsmannen. I klagen skrev han blant annet at klagenemndas vedtak ikke var tilstrekkelig begrunnet, og at vedtaket stred mot kvalifikasjonsprinsippet. Videre fremsto det uklart om nemnda hadde vurdert anførslene i et brev han 20. august 2019 sendte til kommunen.

Våre undersøkelser

Vi innhentet sakens dokumenter fra kommunen. Etter en gjennomgang av saksdokumentene besluttet vi å undersøke saken nærmere.

I brev 14. januar 2020 ba vi kommunen vurdere om begrunnelsen for klagenemndas vedtak var tilstrekkelig etter reglene i forvaltningsloven §§ 24 og 25, jf. § 33 første ledd. Videre spurte vi om nemnda hadde foretatt en sammenlignende vurdering av søkernes kvalifikasjoner, og om hvordan nemnda hadde vurdert og vektlagt de tre momentene som var nevnt i vedtakets korte begrunnelse. Vi ba også kommunen opplyse om nemnda hadde vurdert anførslene i brevet fra søker nr. 1 før den fattet vedtaket i klagesaken.

Klagenemnda erkjente i sitt svar 10. februar 2020 at vedtaket ikke var tilstrekkelig begrunnet. Saksbehandlingen i nemndas møter foregår slik at diskusjoner og vurderinger gjøres muntlig. Det som skrives ned er vedtak og konklusjoner. Nemnda opplyste at den hadde sett på den skjematiske sammenlignende vurderingen av søkernes kvalifikasjoner som rådmannen hadde foretatt, og vurdert alle dokumentene i saksfremlegget. Under behandlingen av klagesaken hadde nemnda vurdert anførslene i brevet fra søker nr. 1.

Videre skrev klagenemnda at den mente søker nr. 2 var best faglig skikket og at tildelingen av driftstilskuddet var i tråd med kvalifikasjonsprinsippet. Slik nemnda så det, hadde søker nr. 2 lengre og bredere arbeidserfaring enn søker nr. 1.

Vi oversendte klagenemndas svar til søker nr. 1, som kom med sine merknader. Søkeren skrev at han mente nemnda hadde gjort en saksbehandlingsfeil da den ikke hadde nedtegnet vurderingen av søkerne skriftlig, og at han var best faglig skikket til driftstilskuddet.

Ombudsmannens syn på saken

Spørsmålene for ombudsmannen er om klagenemndas vedtak var tilstrekkelig begrunnet og om kvalifikasjonsvurderingen var forsvarlig.

1. Kravene til begrunnelse av enkeltvedtak

Tildeling av driftstilskudd for fysioterapeuter er enkeltvedtak i henhold til forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav b. Det innebærer at saksbehandlingsreglene i lovens kapittel IV–VI får anvendelse, jf. § 3 første ledd.

Forvaltningsloven §§ 24 og 25 stiller krav til begrunnelsen av enkeltvedtak. Kravene gjelder tilsvarende for klageinstansen, jf. lovens § 33 første ledd. Formålet er blant annet å sikre at partene får informasjon som gjør det mulig å forstå hva vedtaket går ut på, og hvorfor saken fikk det aktuelle utfallet. Dette er viktig både av hensyn til partene og for å ivareta tilliten til forvaltningen. Kravene til begrunnelse oppfordrer også til grundighet ved behandlingen av saken, noe som kan bidra til at avgjørelsen får et riktig innhold.

Ombudsmannen har tidligere, blant annet i uttalelsene 4. oktober 2016 (SOM-2015-3133) og 18. august 2017 (SOM‑2016-3463), påpekt at dersom en kommunal klageinstans’ avgjørelse avviker fra rådmannens innstilling, må klageinstansen nedtegne en skriftlig begrunnelse der det tydelig fremgår hvorfor den har kommet til et annet resultat. Ved tildeling av driftstilskudd innebærer dette at klageinstansen i vedtaket må vise at den har foretatt en sammenlignende vurdering av søkernes kvalifikasjoner opp mot kravene i utlysningsteksten. Vedtaket må også vise hva det nærmere innholdet i den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen går ut på.

I denne saken var klagenemndas vedtak 29. august 2019 begrunnet slik: «[Søker nr. 2] er best faglig kvalifisert. Utdanning, erfaring og ansiennitet er vektlagt.» Nemnda har i svaret til ombudsmannen erkjent at begrunnelsen ikke var tilstrekkelig.

Ombudsmannen er enig i at klagenemndas vedtak ikke var begrunnet i tråd med de kravene som følger av forvaltningsloven §§ 24 og 25. Begrunnelsen viser ikke at nemnda har foretatt en sammenlignende vurdering av de innstilte søkernes kvalifikasjoner opp mot kravene i utlysningsteksten. Det fremgår heller ikke hvordan nemnda har vurdert og vektlagt de tre momentene «[u]tdanning, erfaring og ansiennitet». Ut fra den knappe begrunnelsen i vedtaket er det vanskelig å forstå hvorfor nemnda kom til et annet resultat enn førsteinstansen og rådmannen.

Ombudsmannen legger til at rådmannen allerede hadde skrevet en sammenlignende kvalifikasjonsvurdering i saksfremlegget. Et alternativ for klagenemnda kunne følgelig vært å skrive en begrunnelse der den tydelig sluttet seg til visse deler av vurderingen i saksfremlegget, og så utdypet hvorfor bestemte momenter var vurdert og/eller vektlagt annerledes.

Det er grunn til å understreke at klagenemnda plikter å følge forvaltningslovens regler om begrunnelse i saker der den fatter enkeltvedtak, så fremt det ikke gjelder særlige unntaksbestemmelser. Plikten gjelder derfor uavhengig av om organet som fatter vedtaket er en nemnd som behandler sakene i møter.

Lovteksten i forvaltningsloven § 25 nevner ikke at enkeltvedtakets begrunnelse må henvise til partenes anførsler. Gode grunner taler imidlertid for at begrunnelsen bør nevne at anførslene er vurdert. Geir Woxholth skriver følgende i Forvaltningsloven med kommentarer (5. utg. 2011) side 458–459:

«Begrunnelsesplikten i § 25 går ikke så langt at det er nødvendig å redegjøre for hvorfor partens konkrete anførsler ikke er tatt til følge. Det er derfor ingen plikt til å imøtegå alt det parten har anført. Se Ombudsmannens Årsmelding 1986 s. 106. Men dersom begrunnelsen ikke redegjør kort for at partens anførsler er vurdert, kan det gi ham grunn til å tro at de er oversett. Det kan derfor ofte være grunn til å nevne kort at anførslene er tatt i betraktning, men at de ikke er av betydning eller av avgjørende betydning for vedtaket […].»

I denne saken skrev søker nr. 1 et brev 20. august 2019 til kommunen, der han ga sine merknader til klagen og rådmannens saksfremlegg. Blant annet mente søkeren at klagen inneholdt uriktige opplysninger om hans kvalifikasjoner, og at disse opplysningene var lagt til grunn som korrekte i saksfremlegget.

Klagenemndas vedtak nevnte ikke brevet fra søker nr. 1. I svaret til ombudsmannen har nemnda opplyst at den var kjent med brevet og dets innhold, men at søkerens anførsler ikke var avgjørende for vedtaket.

Ombudsmannen mener klagenemndas vedtak burde nevnt at anførslene i brevet fra søker nr. 1 var vurdert, men ikke fikk avgjørende betydning. Nemnda ville slik unngått at det virket uklart om den hadde tatt anførslene i betraktning før vedtaket ble fattet.

2. Klagenemndas kvalifikasjonsvurdering

Ved tildeling og inngåelse av driftsavtaler med privatpraktiserende fysioterapeuter skal det ulovfestede kvalifikasjonsprinsippet legges til grunn. Dette fremgår av forarbeidene til helse- og omsorgstjenesteloven, jf. Prop. 91 L (2010–2011) s. 164–165. For statlige stillinger er kvalifikasjonsprinsippet lovfestet i statsansatteloven § 3 og formulert slik:

«(1) Den best kvalifiserte søkeren skal ansettes eller utnevnes i ledig stilling eller embete, med mindre det er gjort unntak i lov eller forskrift.

(2) Ved vurderingen av hvem som er best kvalifisert, skal det legges vekt på utdanning, erfaring og personlig egnethet, sammenholdt med kvalifikasjonskravene som er fastsatt i utlysningen.»

En lignende bestemmelse er inntatt i rammeavtalen mellom KS og Norsk Fysioterapeutforbund, ASA 4313. I avtalens punkt 6.2 står det at «[k]ommunen skal tildele avtalehjemmelen til den søkeren som etter kommunens samlede vurdering er best faglig skikket».

Valget en kommune skal foreta mellom flere kvalifiserte søkere til et driftstilskudd, vil bero på en konkret og skjønnsmessig vurdering av hvilken søker som fremstår best kvalifisert. Det følger av sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd at ombudsmannen kun i begrenset grad kan uttale seg om skjønnsmessige vurderinger. Ombudsmannen kan bare kritisere slike avgjørelser der det hefter feil ved skjønnet, for eksempel at det er lagt vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn, eller avgjørelsen fremstår «klart urimelig».

I denne saken skrev kommunen i utlysningen at den søkte etter en fysioterapeut med kompetanse innen allmennfysioterapi. Vedkommende måtte kunne gi individuell behandling for alle typer muskel- og skjelettlidelser. Videre var det ønskelig med erfaring fra gruppetrening og privat praksis.

Klagenemndas vedtak 29. august 2019 ga som nevnt lite informasjon om hvordan nemnda vurderte søkernes kvalifikasjoner. I svaret til ombudsmannen har nemnda opplyst at den la avgjørende vekt på søkernes arbeidserfaring. Nemnda viser særlig til at søker nr. 1 og søker nr. 2 har henholdsvis 6 og 13 års arbeidserfaring. Etter nemndas vurdering har søker nr. 2 også en bredere erfaringsbakgrunn. Selv om svaret er uklart, forstår ombudsmannen nemnda slik at den for øvrig i hovedsak slutter seg til den sammenlignende kvalifikasjonsvurderingen i rådmannens saksfremlegg.

Det er ut fra sakens dokumenter og klagenemndas svar ikke grunnlag for å si at nemnda la vekt på utenforliggende eller usaklige hensyn ved tildelingen av driftstilskuddet. Søker nr. 2, i likhet med søker nr. 1, synes å være formelt og reelt kvalifisert, og tildelingen til søker nr. 2 fremstår ikke som «klart urimelig».

Ombudsmannen bemerker at rådmannen i saksfremlegget synes å ha lagt stor vekt på en uttalelse innhentet fra en gjenværende fysioterapeut. Rammeavtalen ASA 4313 har i punkt 6.2 en bestemmelse om at gjenværende fysioterapeuters uttalelse skal tillegges vekt «så fremt det er lagt vekt på saklige kriterier […]». I denne saken hadde søker nr. 1 i over ti måneder arbeidet i et vikariat ved det fysikalske instituttet der driftstilskuddet var lokalisert. Ombudsmannen har i uttalelsen 18. august 2017 (SOM‑2016-3463) påpekt at det i en slik situasjon lett kan reises spørsmål ved om gjenværende fysioterapeuters uttalelse er tilstrekkelig objektiv. Vekten av en slik uttalelse må derfor vurderes helt konkret. Hvor stor vekt uttalelsen skal tillegges vil blant annet avhenge av samarbeidsforholdets varighet og karakter, samt om uttalelsen gir en saklig, balansert og sammenlignende vurdering av alle de aktuelle søkerne. Etter dette var det saklig at klagenemnda forutsetningsvis tilla uttalelsen fra gjenværende fysioterapeut mindre vekt, ettersom den kun omtalte søker nr. 1.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at den kommunale klagenemndas vedtak ikke var begrunnet i tråd med de kravene som følger av forvaltningsloven §§ 24 og 25. Nemnda skulle i vedtaket vist at den hadde foretatt en sammenlignende vurdering av søkernes kvalifikasjoner opp mot kravene i utlysningsteksten, og hva denne vurderingen nærmere gikk ut på. Det burde også ha fremgått av vedtaket at anførslene i brevet fra søker nr. 1 var vurdert, men ikke fikk avgjørende betydning. Klagenemnda bes merke seg ombudsmannens påpekninger for fremtidige saker.

Ombudsmannen har ikke funnet grunnlag for å rette innvendinger mot kvalifikasjonsvurderingen som ligger til grunn for klagenemndas rangering av søkerne.

Rettslig klageinteresse i sak om bygging av landbruksvei

Saken gjelder rettslig klageinteresse i en sak om bygging av landbruksvei. Eier av en eiendom som har allmenningsrett til seter og beite i området der veien skal gå, påklaget kommens godkjenning av veien. Kommunen avviste klagen under henvisning til at klageren ikke hadde rettslig klageinteresse. Fylkesmannen la til grunn at veien vil berøre klagerens beiterett, men at virkningene ikke var tilstrekkelige til at det forelå rettslig klageinteresse. Fylkesmannen avviste klagen.

Ombudsmannen er kommet til at det er begrunnet tvil om saken kunne avvises på grunn av manglende rettslig klageinteresse. Ombudsmannen viser til at veien vil berøre klagers beiterett ved å redusere beitearealet, og at økt tilgang til området med blant annet motorkjøretøy kan forstyrre beitedyrene. Ombudsmannen ber Fylkesmannen vurdere saken på nytt.

Sakens bakgrunn

Verdal kommune godkjente bygging av en landbruksvei. A som har allmenningsrett til seter og beite på denne eiendommen, påklaget kommunens vedtak. Kommunen kom til at han ikke hadde rettslig klageinteresse og avviste klagen.

Fylkesmannen i Trøndelag stadfestet i klagevedtak 3. mai 2019 kommunens avvisningsvedtak. Fylkesmannen konkluderte med at klagerens beiterett vil bli berørt av veien, men at virkningene ikke var tilstrekkelige til at det forelå rettslig klageinteresse. I vedtaket skrev Fylkesmannen:

 «Noe av ditt beiteareal vil bli berørt ved at det bygges veg inn i området. Vegen er planlagt i et område som etter AR 5 er klassifisert som høy bonitet. Det er grunn til å tro at en her finner godt beite. … Med bygging av veg vil en gi tilgang til området på en enklere måte. Dette kan føre til mer forstyrrelser for beitedyr. … Fylkesmannens vurdering er at du som har allmenningsrett vil til en viss grad bli berørt av at det bygges veg på g/bnr X/Y, men at du ikke blir berørt i så stor grad at det er naturlig å gi klageadgang.»

Klageren brakte deretter saken inn for ombudsmannen.

Våre undersøkelser

Vi besluttet å undersøke saken nærmere.

I undersøkelsesbrev herfra ba vi Fylkesmannen redegjøre for hvorfor klageren ikke hadde rettslig klageinteresse, selv om Fylkesmannen la til grunn at klagerens beiteareal vil bli berørt av veien.

I svaret hit gjentok Fylkesmannen at beitearealet vil bli berørt ved at noe skogsmark vil bli omgjort til bilvei. Ettersom tiltaket utgjør kun 0,026 prosent av det totale beitearealet, mente Fylkesmannen at det ikke var rimelig å gi klageren rettslig klageinteresse. Fylkesmannen viste også til at kommunen satte som vilkår at veien skal stenges med bom, slik at det ikke vil bli annen motorisert ferdsel på veien enn det som følger av naturlig eiendomsforvaltning. Videre pekte Fylkesmannen på at klagerens seter lå et stykke unna med tilkomst fra en annen vei, ca. fire kilometer. Avslutningsvis skrev Fylkesmannen at for at klageren skal ha rettslig klageinteresse må det foreligge interesser av en slik art og styrke at det er rimelig at det gis et rettskrav på å få vedtaket overprøvd.

Ombudsmannens syn på saken

Spørsmålet er om klagerens allmenningsrett til seter og beite i et område medfører at han har rettslig klageinteresse i en sak om bygging av landbruksvei i området.

1. Rettslig utgangspunkt

Det følger av forvaltningsloven § 28 første ledd første punktum at et enkeltvedtak kan påklages av en part eller annen med rettslig klageinteresse i saken. Av lovens forarbeider fremgår at «rettslig klageinteresse» skal motsvare «rettslig interesse» i den tidligere tvistemålsloven § 54, jf. Ot.prp. nr. 38 (1964-65) s. 99. I Bernt, Norsk Lovkommentar (Gyldendal rettsdata), note 762 til forvaltningsloven understrekes at rettspraksis om den någjeldende tvisteloven § 1-3 nr. 2 og tvistemålsloven § 54 vil være relevant i anvendelsen av forvaltningsloven § 28 første ledd. Etter tvisteloven § 1-3 nr. 2 må den som reiser saken påvise et reelt behov for å få kravet avgjort. Dette avgjøres ut fra en samlet vurdering av kravets aktualitet og partens tilknytning til det, jf. andre punktum.

I juridisk teori er det lagt til grunn at adgangen til å påklage et forvaltningsvedtak ikke skal være snevrere enn anledningen til å reise søksmål, jf. blant annet Woxholth, Forvaltningsloven (5. utg. 2011), s. 498. På side 499 skriver Woxholth at kravet om at klageren skal ha en tilknytning til saken kan formuleres som et spørsmål om vedkommende har en viss interesse i å få medhold. I Graver, Alminnelig forvaltningsrett (4. utg.) 2015 side 468 er det fremholdt at hensynet til det alminnelige forsvarlighetsprinsippet og retten til å forsvare egne rettigheter og interesser tilsier at man gir klagerett til enhver som er berørt av vedtaket. På samme side skriver Graver at alle vedtaket har klare virkninger for, har rettslig klageinteresse og adgang til å klage.

Ombudsmannens årsmelding for 1981 s. 76 omtaler en sak der en skogsveiforening fikk konsesjon til å feste 20 dekar til parkeringsareal og veitrasé (SOMB-1981-76, sak 8873/80). Klageren i saken hadde seter ca. to kilometer fra parkeringsarealet og var sameier i områder som lå henholdsvis 0,5 og 1,5 kilometer unna. Ombudsmannen kom til at konsesjonen ville få praktiske virkninger for klagerens seterdrift, slik at hun hadde rettslig klageinteresse.

Rettslig interesse ved allmenningsrettigheter og andre bruksrettigheter er videre behandlet i juridisk teori og rettspraksis. I Backer, Rettslig interesse for søksmål, skjønn og klage, (1984) side 168 heter det:

«Det er sikker rettspraksis for at en kommune kan reise søksmål for å ivareta ferdselsinteresser for sine innbyggere eller en del av dem. … se også Rt. 1928 s. 295 hvor kommunen reiste søksmål for å ivareta interessene til bruksberettigede i en allmenning. … I de tilfelle som hittil er nevnt, ville også de berettigede ha rettslig interesse hver for seg.»

Rt. 1971 s. 171 gjaldt hvorvidt eier av en privat eiendom som grenset til en innsjø hadde fiskerett i sjøen. Høyesterett kom til at en bygdeallmenning som hadde fiskerett i vannet hadde rettslig interesse i saken:

«I anledning ankemotpartenes påstand om avvisning bemerkes at uansett om Store Åkrevann er undergitt privat eiendomsrett eller er en del av almenningen kan saken – etter rettens mening – ikke bli å avvise, idet bygdealmenningens styre i begge tilfelle antas å ha rettslig interesse i saken.»

I Rt. 2009 s. 679 uttalte Høyesterett at «[l]agmannsretten bygger altså sin avgjørelse på den rettslige forståelse at det kan foreligge rettslig interesse i søksmål om allemannsretter der spørsmålet saken gjelder, har ‘klar og direkte betydning’ for saksøkerens ‘økonomiske virksomhet’. Også dette er riktig lovtolkning.»

Hvorvidt det foreligger rettslig klageinteresse må altså avgjøres etter en konkret vurdering. Utgangspunktet for vurderingen er om den som klager berøres av vedtaket. Terskelen er ikke høy. Som hovedregel vil det være tilstrekkelig at vedtaket har betydning for klagerens rettigheter, slik at vedkommende har en viss interesse i å få medhold.  At det foreligger rettslig klageinteresse er likevel ikke det samme som at klageren vil vinne frem. Det betyr kun at vedkommende har rett til å få saken prøvet.

2. Nærmere om Fylkesmannen vurdering

Både i vedtaket og svaret på undersøkelsene herfra kom Fylkesmannen til at landbruksveien vil berøre klagerens beiterett. Fylkesmannen skrev at området har høy bonitet og gir godt beite, og at veien vil redusere beitearealet. Videre pekte Fylkesmannen på at veien vil føre til enklere tilgang til området for blant annet motorkjøretøy, og at dette vil kunne forstyrre beitedyrene.

Slik saken er opplyst hit, er ombudsmannen enig i at veien vil berøre klageren, både ved at beitearealet reduseres, men også ved at veien gir økt tilgang til området for blant annet motorkjøretøy. I så fall er dette alene et sterkt holdepunkt for at vilkårene for rettslig klageinteresse er til stede. Klagebehandlingen kan videre resultere i at veien ikke godkjennes eller at vilkåret for bruk av den skjerpes. Begge utfallene vil, slik saken er opplyst hit, berøre beiteretten. Dette trekker i retning av at klageren har en tilknytning til saken som innebærer at han har krav på å få vedtaket klagebehandlet.

Fylkesmannen har imidlertid konkludert med at virkningene for klageren ikke er tilstrekkelige. I svaret viste Fylkesmannen til at veien kun beslaglegger 0,026 prosent av det samlede beitearealet, samt at det er satt som vilkår at veien skal stenges med bom slik at motorisert tilgang til området begrenses. Ifølge Fylkesmannen er virkningene derfor ikke av en slik art og styrke at det er rimelig å gi klageren rettskrav på å få vedtaket overprøvd.

Det vanskelig å se at disse momentene er utslagsgivende i spørsmålet om rettslig klageinteresse, all den tid Fylkesmannen allerede har kommet til at vedtaket vil få virkninger for klageren. Avgjørende for rettslig klageinteresse er som nevnt at vedtaket berører klageren, noe det her synes å være på det rene at vedtaket gjør. De ytterligere virkningene av veien og hvor sterkt den griper inn i klagerens beiterett vil da primært være et spørsmål som gjelder sakens realitet, altså hvorvidt kommunens vedtak skal omgjøres eller stadfestes ved en eventuell klagebehandling.

Ombudsmannen er dessuten usikker på om det kan være avgjørende at veien kun beslaglegger 0,026 prosent av arealet. Beite strekker seg vanligvis over store områder. Enkelttiltak vil derfor nesten alltid oppta kun en liten andel. Flere mindre tiltak samlet kan imidlertid utgjøre et ikke ubetydelig inngrep i beiteretten og til og med uthule den helt. Også dette taler for at den berettigede har rettslig klagerett i de enkelte sakene.

Konklusjon

Etter dette er ombudsmannen kommet til at det er begrunnet tvil om saken kunne avvises på grunn av manglende rettslig klageinteresse, jf. sivilombudsmannsloven § 10. Ombudsmannen viser til at det synes uomtvistet at veien vil berøre klagerens beiterett ved å redusere beitearealet og ved at ferdselen på veien vil gi økt tilgang til området, noe som kan forstyrre beitedyrene.

Ombudsmannen ber Fylkesmannen vurdere saken på nytt og holde ombudsmannen orientert om den nye behandlingen innen 14. august 2020.

Rapport om innsattes forhold i fengsel under covid-19-pandemien

Sivilombudsmannen har undersøkt hvordan covid-19-pandemien påvirket forholdene for innsatte i norske fengsler i den første tiden etter at pandemien brøt ut. Rapporten viser at det har vært iverksatt flere viktige tiltak for å beskytte innsatte mot smitte og for å kompensere for restriksjoner som følge av pandemihåndteringen. Samtidig kommer det fram at inngripende smitteverntiltak, som isolasjon, er innført i strid med menneskerettslige standarder og helsefaglige råd.

Se også:

Innsatte i fengsler er særlig sårbare under en pandemi. De har begrenset mulighet til å beskytte seg mot smitte, og de har generelt en høyere sykelighet enn befolkningen ellers.

Nye metoder for å ivareta forebyggingsmandatet

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet innstilte midlertidig sine besøk til steder for frihetsberøvelse 11. mars. Dette ble gjort for å ikke utsette noen for økt risiko for smitte. For første gang   undersøkte forebyggingsenheten situasjonen for frihetsberøvde uten å gjennomføre fysiske besøk.

Undersøkelsen, som bygger på informasjon innhentet i perioden 12. mars til 14. mai 2020, inkluderer informasjon fra sentrale myndigheter, et utvalg fengselsledere, fengselshelsetjenester og en spørreundersøkelse til innsatte i et utvalg fengsler.

-Formålet med undersøkelsen har vært å bidra til læring og redusert risiko for menneskerettsbrudd ved et nytt smitteutbrudd. Vårt håp er at rapporten kan brukes som ledd i evaluering og planlegging for fremtidige tiltak, sier sivilombudsmann Hanne Harlem

Avgjørende at inngripende begrensninger i innsattes hverdag avlastes med kompenserende tiltak

Umiddelbart etter at covid-19-pandemien var et faktum, innførte kriminalomsorgen flere tiltak for å opprettholde fysisk avstand og ivareta hygiene og sanitære behov i fengslene. Disse tiltakene må antas å ha vært viktige for å unngå store smitteutbrudd i fengslene. Belegget i fengslene ble betydelig redusert, blant annet for å sikre at ingen innsatte måtte dele celle. Det ble også innført en rekke begrensninger i innsattes hverdag og besøk inn i fengslene ble stoppet.

-Vi har funnet mange eksempler på at fengslene har anstrengt seg for å opprettholde et aktivitetstilbud for de innsatte. Samtidig ser vi at perioden har vært belastende for mange som ikke har fått møte familien sin og som har opplevd lange perioder med innlåsing på cella, sier sivilombudsmann Hanne Harlem.

Særlig bekymret for innsatte som har blitt isolert som følge av pandemien

I løpet av mars ble det innført karantene i to uker for alle nyinnsatte. Karantenen innebar i realiteten at nyinnsatte ble plassert i isolasjon med svært begrenset menneskelig kontakt. Rapporten konkluderer med at slik isolasjon av alle nyinnsatte i perioden, uten individuell vurdering av smitterisiko, manglet hjemmel i lov og nødvendig medisinskfaglig begrunnelse. Tiltaket ble også innført til tross for at helsemyndighetene frarådet tiltaket og viste til at mindre inngripende tiltak kunne oppfylle samme formål.

Sivilombudsmannen er også bekymret for at innsatte som har vært isolert, ikke har fått nødvendig tilsyn fra fengselshelsetjenesten. Risiko for isolasjonsskader og psykiske påkjenninger som følge av karantene og isolasjon, synes ikke å ha fått et tilstrekkelig fokus.

-Mye taler for at mindre inngripende tiltak ville kunne oppfylt det samme formålet om å beskytte de innsatte mot smitte. Dette er det viktig å ha med i vurderingene ved et senere utbrudd, sier Hanne Harlem. – Vi registrerer at kriminalomsorgen nå har innført en ordning som er atskillig bedre tilpasset menneskerettslige standarder.

Sentrale tilbakemeldinger til myndighetene

Rapporten inneholder åtte sentrale tilbakemeldinger til justis- og helsemyndighetene som er viktige for håndteringen av et eventuelt nytt smitteutbrudd.

 

Forebyggingsenhetens deltagelse på webinar: The releasjonship between civil society and the NPM: A webinar for Australian civil society and oversight bodies

Nylig deltok avdelingssjef i forebyggingsenheten, Helga Fastrup Ervik, på et internasjonalt webinar om ‘The releasjonship between civil society and the NPM: A webinar for Australian civil society and oversight bodies’ hvor flere aktører innen forebygging (NPM) deltok.

Opptak fra webinaret finnes her.