Skjærgård, Kragerø. Foto: Shutterstock / NTB

Rapport om dispensasjoner i strandsonen

Sivilombudsmannen har undersøkt hvordan tre utvalgte kommuner håndterer søknader om dispensasjon til bygging i strandsonen. Nå er rapporten klar. I en fellesrapport oppsummerer Sivilombudsmannen de sentrale funnene som er avdekket i undersøkelsene, og gir konkrete anbefalinger til alle kommuner.

Last ned rapporter:

Sivilombudsmannen har undersøkt alle vedtak om dispensasjoner for bygging i strandsonen i tre kommuner: Mandal (nå Lindesnes), Kragerø og Askøy, fra perioden 2016 til 2019. Undersøkelsene viste klare mangler ved de tre kommunenes dispensasjonspraksis.

− Funnene er urovekkende, og gir grunn til å tvile på om kommunene har foretatt den vurderingen loven krever, og om kommunene har forstått loven korrekt, sier sivilombudsmann Hanne Harlem.

Mangelfulle vedtak

Selv om dispensasjonsbestemmelsen er en unntaksregel som skal brukes med forsiktighet, gis det mange dispensasjoner for bygging i strandsonen. Av alle vedtakene som ble undersøkt av Sivilombudsmannen, var 85 % innvilgete søknader. Det vil si at det ble gitt til sammen om lag 750 dispensasjoner til utbygging i de tre kommunene. Flertallet av vedtakene var mangelfulle, begrunnet med ulovlige hensyn, eller begrunnet med hensyn som har liten vekt.

−  Ønsker kommunene å tillate bygging i strandsonen, skal det som hovedregel skje på grunnlag av vedtatte arealplaner, ikke som enkeltvise dispensasjoner. Hensikten er å unngå en uheldig utvikling hvor strandsonen bygges ned bit for bit og uten helhetlig plan, sier Hanne Harlem.

En foreløpig rapport ble oversendt de tre kommunene i juni 2020.

− Vi har fått svar fra alle tre kommunene, og vi har grunn til å tro at praksisen vil skjerpes. Det er positivt, og nå håper vi at også andre kommuner som forvalter strandsoneområder kan få nytte av undersøkelsene, sier Harlem.

Formålet med rapporten er å gi lokalpolitikere, ansatte i kommuner, statsforvaltere, interesseorganisasjoner og andre interesserte en økt forståelse av de rettslige kravene som gjelder ved behandling av søknader om dispensasjon for bygging i strandsonen.

Hovedfunn fra undersøkelsene

  • Kommunene har gitt mange dispensasjoner for bygging i 100-metersbeltet. 85 % av søknadene er innvilget.
  • Det er feil eller mangler ved flertallet av vedtakene der dispensasjon er innvilget.
  • Vurderingene av vesentlighetsvilkåret og av fordeler og ulemper er ofte mangelfulle.
  • Ingen av vedtakene inneholder en særskilt «kan»-vurdering slik plan- og bygningsloven krever.
  • Kommunene har i varierende grad sendt dispensasjonssøknader til andre myndigheter for uttalelse.
  • Kommunene undersøker sjelden om dispensasjonen er i tråd med statlige og regionale rammer og mål.

 

Bildet viser en spytthette som benyttes av norsk politi. Departementet har opplyst at man ønsker å bruke tilsvarende hetter i kriminalomsorgen. Foto: Ruben Skarsvåg

Innspill i videokonferansehøring om endringer av straffegjennomføringsloven

Tirsdag 12. januar deltok sivilombudsmann Hanne Harlem i muntlig høring i justiskomiteen på Stortinget. Høringen handlet om endringer i straffegjennomføringsloven, blant annet om spørsmål om å innføre hjemmel for å bruke spytthette og å senke terskelen for bruk av flere typer tvangsmidler i fengsel, deriblant håndjern og bodycuff.

En spytthette er en gjennomsiktig hette som tres over hodet på den innsatte, med et felt ved nedre del av ansiktet som hindrer at det kan sendes spytt ut av hetten.

Sivilombudsmannen er kritisk til forslag om bruk av spytthette i fengsel, og ga uttrykk for dette i en skriftlig høringsuttalelse i 2019. Bekymringen er blant annet at helserisikoen ikke er godt nok utredet, slik som risiko for kvelning.

Under kan du lese det skriftlige innspillet fra sivilombudsmann Hanne Harlem i høringen.

Du kan se videoopptak av høringen på Stortingets nettsider.

Skriftlig innspill fra Sivilombudsmannen til høring 12. januar 2021

Stortingets justiskomité

Bakgrunn for Sivilombudsmannens innlegg i åpen høring i Stortingets justiskomité tirsdag 12. januar 2021

(1) Forslag om hjemmel for spytthette (proposisjonens kapittel 9)

I høringsuttalelsen fra Sivilombudsmannen 30. september 2019, uttrykte ombudsmannen bekymring for at forslagene fremsto som svært mangelfullt utredet. Vår vurdering i dag er at det fortsatt er viktige spørsmål som ikke er besvart.

Det må understrekes at å beskytte ansatte og andre mot spytting, er et legitimt og viktig formål. Innsattes rettigheter kan ikke ses isolert fra rettighetene til ansatte og andre.

Samtidig er en spytthette svært inngripende, også fordi den i praksis alltid må kombineres med at hendene låses med håndjern, bodycuff eller på annen måte.

Menneskerettighetene krever at bruk av tvang er nødvendig og forholdsmessig, og at nasjonale myndigheter gjør grundige vurderinger av om disse vilkårene er oppfylt. [1] På begge punkter er lovforslaget etter vår vurdering ikke grundig nok utredet.

Det er for det første uklart om spytthetter er nødvendig for å håndtere situasjoner der spytting er en utfordring.

Departementet har ikke klarlagt i hvilke konkrete situasjoner spytthetter er tenkt benyttet og vil være egnet til å beskytte ansatte og andre. Det fremgår kun at tiltaket er «særlig aktuelt ved forflytninger i fengselet og under fremstillinger, hvor det er fare for spytting på andre innsatte, ansatte og utenforstående».

Departementet har ikke redegjort for om mindre inngripende tiltak er tilstrekkelige for å beskytte mot spytting. Situasjoner der for eksempel en innsatt spytter idet en celleluke åpnes, kan bare håndteres ved at den ansatte beskytter seg selv.

Vi har pekt på at betjenter og andre kan beskytte seg ved å bruke visir og vernetøy, slik man blant annet må gjøre i helsevesenet. Fagpersoner fra Kriminalomsorgens utdanningssenter (KRUS) uttaler at ansatte kan beskytte seg mot spytt i akuttsituasjoner med vanlige grepsteknikker.

Når man ikke beskriver de aktuelle konkrete situasjonene og heller ikke vurderer hva som kan være mindre inngripende alternativer, gjør man ikke den vurderingen som menneskerettighetenes krav til nødvendighet forutsetter.

For det andre, har departementet ikke gjort vurderinger som sikrer forholdsmessighet. I høringsuttalelsen pekte Sivilombudsmannen på kunnskap om at spytthetter kan utgjøre alvorlig helserisiko, i ytterste konsekvens dødsfall, særlig for sårbare innsatte med psykiske helseutfordringer, traumeerfaringer eller mindreårige.

Det er godt dokumentert at innsatte i norske fengsler har en klart høyere sykelighet enn resten av befolkningen og at mange flere av dem har psykiske lidelser og traumeerfaringer.[2] Siden departementet ikke gjengir nærmere dokumentasjon av situasjonene der innsatte spytter, vet vi ikke i hvilken grad disse omfatter psykisk syke mennesker.

I tillegg vil situasjoner der spytthette og håndjern eller bodycuff brukes ofte være preget av et høyt stressnivå, ofte også av panikk og angst. Å få tredd en hette over hodet kan når kroppen allerede er i beredskap, kan ytterligere bidra til å fremkalle sterk frykt, opplevd tap av kontroll og kvelningsfornemmelser.

EMDs rettspraksis tyder på at bruk av inngripende tvangsmidler mot personer med nedsatt funksjonsevne lettere vil bryte med forbudet mot tortur og annen nedverdigende behandling.[3]

At spytthette må brukes samtidig med håndjern eller bodycuff, setter innsatte i en hjelpeløs situasjon. Det er en klar mangel at belastningene av å bruke to tvangsmidler samtidig, ikke utredes i forslaget. Det er den samlede bruken av tvang som må være forholdsmessig.

Departementet har dermed ikke utredet helserisikoen på en måte som imøtekommer forholdsmessighetskravet.

Ingen helsefaglig instans synes å ha blitt involvert. KRUS, som gir opplæring om tvangsmidler, har pekt på økt risiko for posisjonell kvelning ved bruk av spytthette og håndjern eller bodycuff.[4] Dette burde utredes nærmere i lys av statens plikt til å beskytte innsattes liv og helse.[5]   I alle fall bør en eventuell hjemmel være langt mer spesifikk og bygge på grundigere vurderinger.

(2) Senket terskel for håndjern, transportjern, bodycuff, spyttbeskytter etc. (proposisjonens kapittel 9)

I og med at det foreslås en generell senkning av vilkår for både håndjern, transportjern og bodycuff, bør disse også drøftes separat fra spørsmålet om innføring av spytthette. Ved eventuell innføring av hjemmel som innebærer en senket terskel av noen av disse tvangsmidlene, er det avgjørende at lovens vilkår utformes på en så presis måte at man ikke åpner opp for vilkårlig praksis, som vil kunne øke risikoen for krenkelse i en senere sak for Den europeiske menneskerettighetsdomstolen.

Etter vårt syn bør en eventuell senking av terskelen for enkelte typer tvangsmidler i stedet inngå i den bredere gjennomgang som proposisjonen omtaler.

(3) Forslag om endringer i rapporteringsregler ved langvarige utelukkelser og bruk av tvangsmidler (proposisjonens kapittel 5.7 og 5.8)

Sivilombudsmannen fremmet flere kritiske innvendinger til disse forslagene i sin høringsuttalelse fra 2015.

Når regionsnivået fjernes er det lagt opp til at det for utelukkelsesvedtak går svært lang tid før en annen instans enn lokalt nivå i kriminalomsorgen blir orientert. Vedtak om hel utelukkelse vil kunne pågå i hele 42 døgn før en overordnet myndighetsinstans blir orientert om utelukkelsen, og en overordnet myndighet skal ikke lenger ha plikt til å etterprøve om den innsatte fortsatt skal utelukkes. En overordnet myndighetsinstans skal heller ikke etterprøve vedtak om sikkerhetsseng som overstiger 24 timer, eller vedtak om sikkerhetscelle som overstiger 3 døgn. I Sivilombudsmannens temarapport Bruk av sikkerhetsseng i norske fengsler (2020), påpekte vi at EMD har funnet krenkelser av EMK artikkel 3 ved beltelegginger på under 10 timer. Forslagene vil øke risikoen for flere brudd på forbudet mot umenneskelig eller nedverdigende behandling.[6]

I vår særskilte melding om isolasjon orienterte vi Stortinget om omfanget av isolasjon i norske fengsler, og om den høye risiko for alvorlige skadevirkninger som særlig langvarig isolasjon gir. Et forslag som ytterligere svekker innsattes rettssikkerhet og overordnet myndighetskontroll i nettopp disse situasjonene, er derfor svært uheldig. Dersom regionsnivået fjernes, bør det etter ombudsmannens syn sikres tidligere rapportering til KDI for disse sakstypene.

Sivilombudsmann

Hanne Harlem

  • Forside
  • Uttalelser
  • Helseklages behandlingstid i pasientskadesak − spørsmål om prioritering av sak som har versert lenge

Helseklages behandlingstid i pasientskadesak − spørsmål om prioritering av sak som har versert lenge

Saken gjelder Helseklages behandlingstid i en enkeltsak om utmåling av erstatning for pasientskade og Helseklages vurdering av spørsmålet om prioritering av saken.

Ombudsmannen mener behandlingstiden i utmålingssaken på nesten 29 måneder var for lang. Saken burde ha blitt prioritert fra den kom inn til Helseklage, fordi pasientskadesaken allerede hadde versert lenge for forvaltningen og domstolene, uten at klageren var skyld i dette.

Med lang forventet saksbehandlingstid i Helseklage, er det særlig viktig med gode rutiner for å identifisere saker som av ulike grunner bør prioriteres. Ombudsmannen har derfor bedt Helseklage om å gjennomgå rutinene for prioritering mellom saker. Videre forventer ombudsmannen at Helseklage i fremtiden sørger for å gi hensiktsmessig informasjon i orienteringer om forventet saksbehandlingstid.

Sakens bakgrunn

A (heretter kalt klageren) fikk behandling etter et bekkenbrudd i april 2011 og søkte senere om pasientskadeerstatning for svikt ved helsehjelpen. Han fikk avslag fra Norsk pasientskadeerstatning (NPE) 16. september 2014. Avslaget ble stadfestet av Pasientskadenemnda (PSN) 29. mai 2015. I dom 5. januar 2017 kom Oslo tingrett til at klageren hadde krav på pasientskadeerstatning. NPE fattet deretter vedtak om utmåling av erstatning 25. april 2018, som ble påklaget 14. mai 2018. NPE tok ikke klagen til følge og oversendte saken til Helseklage, som PSNs sekretariat, for klagebehandling. Helseklage bekreftet 18. mai 2018 at de hadde tatt imot klagen.

Klageren henvendte seg deretter flere ganger til Helseklage om behandlingstiden, senest i e-post 2. juli 2020. Helseklage orienterte i brev 6. juli 2020 om at saken sannsynligvis ville bli ferdigbehandlet innen ti måneder, noe som ville innebære en behandlingstid på omtrent 36 måneder fra Helseklage bekreftet å ha mottatt klagen. I et annet brev med samme dato ble han orientert om at forventet behandlingstid var fem måneder.

Saken ble brakt inn for ombudsmannen i henvendelser fra klageren 25. mai, 14. juli og 2. august 2020. I klagen viste han blant annet til den samlede behandlingstiden som hadde gått fra han krevde erstatning og at dette var en stor belastning for ham. Han viste også til brevet fra Helseklage om at de forventet å bruke ti nye måneder på å behandle saken hans.

Våre undersøkelser

På bakgrunn av klagen og ombudsmannens kjennskap til Helseklages generelle utfordring med lang saksbehandlingstid i erstatningssaker, fant vi grunn til å undersøke hvordan Helseklage hadde håndtert spørsmålet om prioritering av klagerens sak nærmere. Helseklage ble i brev 31. august 2020 bedt om å redegjøre for om saker som har versert lenge for ulike instanser bør gis en viss prioritet, og om Helseklage i så fall har rutiner for å fange opp saker som har hatt en lang samlet behandlingstid.

Vi ba også Helseklage om å redegjøre for om klagerens henvendelse om prioritering ble vurdert og hvordan behandlingstiden i klagerens sak var, sammenlignet med andre klager i utmålingssaker som kom inn til Helseklage samtidig med klagerens sak.  Videre spurte vi om behandlingstiden er i tråd med kravet i forvaltningsloven § 11a.

Helseklage svarte i brev 21. september 2020. Om status i saken orienterte Helseklage om at saken ble prioritert i juni 2020 etter en henvendelse fra klageren i mai, og at saken var under behandling med forventet ferdigstillelse innen november 2020. Helseklage hadde sendt to brev til klageren samtidig om forventet behandlingstid. I det ene brevet hadde de opplyst at de forventet ti måneder ytterligere behandlingstid, mens de i det andre hadde opplyst at det ville ta fem måneder. Helseklage erkjente at informasjon om at saken faktisk ble prioritert ikke kom klart frem i informasjonsbrevet til klageren. Videre svarte Helseklage at saken burde ha blitt prioritert da den ble oversendt fra NPE i 2018. Helseklage skrev at de fortsatt hadde «ikke prioriterte klagesaker til behandling med skademelding fra samme tidsperiode som denne klagesaken». De mente det derfor var vanskelig å vite hvilken betydning dette hadde hatt for klagerens behandlingstid.

Helseklage fortalte at de har en rutine med momenter som tillegges vekt ved vurderingen av om en sak skal prioriteres eller ikke. Tidsmomentet tillegges vekt både i saker som har hatt lang behandlingstid hos førsteinstansen og der dom eller kjennelse fører til ny behandling. Fordi de for tiden har mange gamle saker til behandling, får tidsmomentet mindre vekt ved prioriteringen av saker. Andre hensyn, som terminal sykdom, og at klageren er et barn, vil da veie tyngre.

Avslutningsvis kommenterte Helseklage at de jobber med å effektivisere saksbehandlingstidene, blant annet ved at de har ansatt et betydelig antall nye saksbehandlere det siste året.

Klageren kommenterte Helseklages redegjørelse i en e-post 29. september 2020.

I telefonsamtale 8. desember 2020 opplyste Helseklage at Pasientskadenemnda fattet vedtak i saken 5. november 2020.

Ombudsmannens syn på saken

1. Rettslig bakgrunn

Det følger av forvaltningsloven § 11a første ledd at en sak skal forberedes og avgjøres «uten ugrunnet opphold». Ombudsmannen har tidligere lagt til grunn at bestemmelsen stiller krav både til behandlingstiden og hva som er akseptable årsaker til opphold i saksbehandlingen. Vilkåret «uten ugrunnet opphold» er skjønnsmessig, og det nærmere innholdet vil kunne variere etter blant annet sakens art og omfang, samt tilgjengelige ressurser. De øvrige saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven, blant annet kravet til en forsvarlig opplysning av saken i forvaltningsloven § 17 første ledd, vil kunne begrunne en lengre saksbehandlingstid i kompliserte og prinsipielle saker.

2. Generelt om utfordringen med lang behandlingstid i pasientskadesaker

Siden opprettelsen av Helseklage i januar 2016 har ombudsmannen uttalt seg flere ganger om behandlingstiden i klagesaker om pasientskadeerstatning, sist i uttalelser 2. mars 2020 (SOM-2019/4658) og 4. mai 2020 (SOM-2020/9), der behandlingstiden var henholdsvis 49 måneder og nesten tre år. Ombudsmannen kom til at behandlingstiden i disse sakene utvilsomt var altfor lang og i strid med forvaltningsloven § 11a.

Utfordringen med ressurssituasjonen i Helseklage er kjent, og ombudsmannen er klar over at Helseklage og Helse- og omsorgsdepartementet over lang tid har jobbet for å forbedre situasjonen. Likevel viser både denne saken og andre klagesaker ombudsmannen mottar at det fortsatt er alt for lang saksbehandlingstid i mange saker. I denne ombudsmannssaken ble den samlede behandlingstiden i klagesaken nesten 29 måneder, noe som fortsatt − dessverre − ikke ser ut til å være ekstraordinært.

3. Helseklages behandling av spørsmålet om prioriteringen av klagerens sak

I vurderingen av saksbehandlingstiden i denne saken, er det særlig spørsmål om klagerens sak burde blitt prioritert foran ellers like gamle saker på grunn av den totale saksbehandlingstiden for klagerens erstatningssøknad.

Grunnleggende likhetshensyn tilsier i utgangspunktet at saker bør behandles i den rekkefølgen de kommer inn. Etter omstendighetene kan det imidlertid være nødvendig og i tråd med god forvaltningsskikk at enkelte saker eller sakstyper gis særlig prioritet, se blant annet Rt. 2006 side 1519 avsnitt 38.

At det kan være grunn til å prioritere saker som har versert lenge for ulike instanser, uten at klageren kan lastes for dette, var et tema i ombudsmannens uttalelse 19. desember 2017 (SOM-2017/1470). Helseklage sa både den gangen og uttaler også nå at det kan være grunnlag for å prioritere slike saker. Helseklage viser til gjeldende rutiner for å vurdere om en sak bør prioriteres og at tidsmomentet er et av flere momenter som tillegges vekt ved denne vurderingen. Andre momenter er at klageren er et barn eller har en sykdom på terminalstadiet.

Ombudsmannen merker seg Helseklages opplysning om at saken faktisk ble prioritert i juni 2020. Videre tar ombudsmannen til etterretning − og er enig med − Helseklages oppfatning om at saken burde ha blitt prioritert allerede da den ble oversendt fra NPE. Helseklage har ikke gitt noen nærmere forklaring på hva som er grunnen til at den oppgitte rutinen ikke ble fulgt i dette tilfellet. I en situasjon med lang forventet saksbehandlingstid i Helseklage er det særlig viktig at slike saker fanges opp allerede når de mottas fra NPE. Ombudsmannen ber derfor Helseklage om å se nærmere på rutinene for å sikre at saker som bør prioriteres blir identifisert allerede ved mottaket av klagene.

Det er også uheldig at klageren i dette tilfellet ikke på egnet måte ble orientert om at saken faktisk ble prioritert sommeren 2020, da den forventete behandlingstiden ble justert fra ti til fem måneder. De to brevene datert samme dag med orientering om to ulike tidspunkt for når han kunne forvente tilbakemelding i saken, fremstår uryddig og forvirrende. Ingen av brevene inneholder noen forklaring på hvorfor han mottar to ulike meldinger eller informasjon om at saken er blitt prioritert. I tråd med kravet til god forvaltningsskikk burde dette kommet frem av orienteringen om saksbehandlingstiden.

Klagen er nå ferdig behandlet av Helseklage, og ombudsmannen avslutter saken med disse merknadene.

Konklusjon

Ombudsmannen mener behandlingstiden i utmålingssaken på nesten 29 måneder var for lang. Saken burde ha blitt prioritert fra den kom inn til Helseklage, fordi pasientskadesaken allerede hadde versert lenge for forvaltningen og domstolene, uten at klageren var skyld i dette.

Med lang forventet saksbehandlingstid i Helseklage, er det særlig viktig med gode rutiner for å identifisere saker som av ulike grunner bør prioriteres. Ombudsmannen har derfor bedt Helseklage om å gjennomgå rutinene for prioritering mellom saker. Videre forventer ombudsmannen at Helseklage i fremtiden sørger for å gi hensiktsmessig informasjon i orienteringer om forventet saksbehandlingstid

  • Forside
  • Uttalelser
  • Innsyn i referat fra møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser – spørsmål om referatet er organinternt

Innsyn i referat fra møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser – spørsmål om referatet er organinternt

Saken gjelder innsyn etter offentleglova i et referat fra møte i Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser. I sin endelige avgjørelse i saken unntok Helse- og omsorgsdepartementet dokumentet fra innsyn med hjemmel i offentleglova § 14 første ledd om organinterne dokumenter. Det ble ikke funnet grunn til å gi merinnsyn.

Ombudsmannen har kommet til at Beredskapsutvalget er et eget organ, men slik at utvalgets rådgivere ikke er del av organet. Når referatet er sendt fra utvalget til rådgiverne og i tillegg til Helse- og omsorgsdepartementet og Justisdepartementet, har det mistet sin organinterne karakter, og kan ikke unntas etter § 14 første ledd. Ettersom referatet er sendt til Helse- og omsorgsdepartementet og Justisdepartementet, mener ombudsmannen at det heller ikke er grunnlag for å unnta det etter § 15 tredje ledd, som departementet har anført som et alternativt grunnlag. Ombudsmannen ber Helse- og omsorgsdepartementet om å foreta en ny vurdering av saken.

Sakens bakgrunn

Journalist A i Dagens Næringsliv ba om innsyn i referatet fra Beredskapsutvalget mot biologiske hendelsers møte 2. april 2020, hos Helsetilsynet som sekretariat for utvalget. Begjæringen ble avslått 20. april 2020 med hjemmel i offentleglova § 21. Journalisten klaget til Helse- og omsorgsdepartementet, som opprettholdt avslaget 21. april 2020. Som hjemmel for avslaget ble det vist til offentleglova § 14 første ledd, som gir adgang til å gjøre unntak fra offentlighet for organinterne dokumenter. Departementet fant ikke grunn til å gi merinnsyn, jf. offentleglova § 11.

Journalisten klaget deretter til ombudsmannen i brev 18. mai 2020. Han mente at vilkårene i § 14 ikke var oppfylt, blant annet fordi utvalget ikke kan anses som et eget organ, og fordi det aktuelle dokumentet ikke var et internt dokument utarbeidet for utvalgets interne saksforberedelse. Klagen gjaldt også departementets merinnsynsvurdering.

Etter å ha gjennomgått klagen og departementets saksdokumenter, fant vi grunn til å undersøke saken nærmere.

Våre undersøkelser

I brev 23. juni 2020 ba vi Helse- og omsorgsdepartementet om en nærmere redegjørelse for vurderingen av vilkårene i § 14 første ledd. Dette gjaldt blant annet om Beredskapsutvalget er et eget organ, og hvem som i så fall er del av organet, samt hvem referatet er sendt til.

Vi spurte også om departementet hadde vurdert å utvise delvis merinnsyn. I tillegg ba vi om en nærmere redegjørelse for de hensynene det var lagt vekt på ved merinnsynsvurderingen, og vi spurte om departementet i sin vurdering også hadde tatt i betraktning hensyn som taler for å utøve meroffentlighet. Klageren hadde opplyst at referater fra utvalgets møter tidligere ble publisert på Helsedirektoratets hjemmeside, og at Dagens Næringsliv hadde publisert flere artikler basert på referater fra slike møter under Korona-epidemien. Vi spurte departementet om hvilken betydning dette har for merinnsynsvurderingen.

De mest sentrale delene av departementets svar er gjengitt nedenfor.

Svaret er oversendt til klageren, som ikke har kommet med ytterligere merknader til saken.

Ombudsmannens syn på saken

1. Gir offentleglova § 14 første ledd grunnlag for å unnta dokumentet fra innsyn?

1.1.   Rettslige utgangspunkter

Offentleglovas hovedregel er at forvaltningens saksdokumenter er åpne for innsyn. Avslag på en begjæring om innsyn krever et særskilt grunnlag i lov eller forskrift, jf. offentleglova § 3.

Et slikt særskilt grunnlag følger av offentleglova § 14 første ledd. Bestemmelsen gir adgang til å gjøre unntak fra innsyn for dokumenter som et organ har utarbeidet for sin egen interne saksforberedelse.

Unntaket for organinterne dokumenter i § 14 er først og fremst begrunnet i behovet for å verne om interne beslutningsprosesser innad i et forvaltningsorgan, jf. også Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova (G-0419 N) s. 91.

Det er vilkår for å kunne gjøre unntak fra retten til innsyn etter § 14 første ledd at organet selv har utarbeidet dokumentet for sin egen saksforberedelse. Om dokumentet sendes ut av organet, eller det ikke er ment for organets egen saksforberedelse, vil unntaksbestemmelsen som hovedregel ikke komme til anvendelse.

1.2. Er Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser ett organ, og hvem er i så fall del av organet?

Det generelle utgangspunktet er at en organisasjon som utad fremstår som en selvstendig enhet, må regnes som ett forvaltningsorgan, jf. Ot. prp. nr. 102 (2004–2005) s. 130–131 og Justisdepartementets veileder s. 92. Ved vurderingen av om enheten fremstår som selvstendig må det blant annet legges vekt på hvordan den er organisert, og om den har selvstendig avgjørelsesmyndighet. Det fremgår av Ot.prp. nr. 102 på s. 131 at formelle granskningskommisjoner, klagenemnder, lovbestemte råd og utredningsutvalg som er oppnevnt ved kongelig resolusjon, som utgangspunkt vil være egne organer etter offentleglova. Hvor man skal trekke grensen når det gjelder utvalg, må i tvilstilfelle avgjøres etter en konkret helhetsvurdering, hvor man blant annet legger vekt på hva som er hjemmelsgrunnlaget for oppnevnelsen, hvor lenge arbeidet varer, i hvilken grad utvalget har egen organisasjon, mandatet og sammensetningen. Både i lovforarbeidene og Justisdepartementets veileder gis det uttrykk for at koordinerende utvalg som blir opprettet for å samordne aktiviteten til flere andre organ politisk, faglig eller administrativt, typisk må regnes som egne organ, og ikke som hjelpeorgan som organisatorisk anses som en del av det eller de organene som har oppnevnt det.

Beredskapsutvalget mot biologiske hendelser er et permanent utvalg opprettet av Helse- og omsorgsdepartementet. Det har et mandat fastsatt av departementet i samarbeid med alle departementene: «Mandat for og sammensetning av beredskapsutvalget mot biologiske hendelser, samt koordinering på regionalt nivå». Utvalget består av faste representanter, med vararepresentanter, fra 10 ulike myndigheter og nasjonale funksjoner med ansvar for å beskytte liv, helse, miljø og andre viktige samfunnsinteresser, jf. mandatet pkt. 2.1. De fleste representerte virksomhetene er forvaltningsorganer på direktoratsnivå. Utenriksdepartementet er det eneste departementet som er representert.

Utvalgets oppgaver, organisering og administrative tilknytning er definert i mandatet, og det er blant annet etablert et sekretariat. Dette ledes av Helsedirektoratet og består av Helsedirektoratets administrative krisehåndteringsapparat og smittevernfaglig sekretariat ivaretatt av Folkehelseinstituttet, jf. mandatet pkt. 5.1. Utvalget er administrativt underlagt Helse- og omsorgsdepartementet, jf. mandatet pkt. 9.1. Av mandatet pkt. 1 og 4 fremgår det at utvalget skal bidra til å oppnå koordinert nasjonal håndtering av biologiske hendelser og det fremstår som at det først og fremst skal ha en rådgivende og koordinerende funksjon. Det har ikke beslutningsmyndighet.

Mandatet utpeker også en rekke virksomheter som rådgivere for utvalget, jf. pkt. 3.1. Disse er KS, Posten Norge AS, Avinor AS, Avinor flyforsikring AS, Norges miljø- og biovitenskapelige universitet, 10 spesifiserte sentrale offentlige virksomheter, samt de regionale helseforetakene (eller helseforetak de regionale helseforetakene utpeker), Sysselmannen på Svalbard, fylkesmenn og relevante kommuner. Rådgiverne innkalles etter behov. Det kan også inviteres inn andre rådgivere enn de som er uttrykkelig opplistet, jf. pkt. 3.2. Hensikten med rådgiverne er «å få et bredt tilfang av faglige råd og god informasjonsutveksling for å koordinere tiltak», jf. pkt. 3.1.

Utvalgets permanente karakter, at det består av fast oppnevnte medlemmer, har et mandat med klart definerte oppgaver og en egen sekretariatsfunksjon, taler for at det må anses som et eget organ, til tross for at det ikke har noen egen organisasjon. Det har heller ikke beslutningsmyndighet. Som påpekt ovenfor fremgår det imidlertid at lovforarbeidene at også koordinerende utvalg som er opprettet for å samordne aktiviteten til flere andre organ, kan være selvstendige organer.

Etter ombudsmannens syn må Beredskapsutvalget etter en helhetsvurdering anses som et eget organ. Dette innebærer at utveksling av dokumenter mellom utvalgets faste medlemmer, innad i utvalgets sekretariat og mellom sekretariatet og faste medlemmer, vil anses som organintern.

Hvorvidt også rådgiverne kan anses som en del av organet – slik at også dokumentutveksling med eller mellom disse anses som organintern – er mer tvilsomt. Rådgiverne har ikke fast plass i utvalget. Ettersom de kun innkalles etter behov, har de en betydelig løsere tilknytning til utvalget enn de faste medlemmene. Mandatet utpeker videre et stort antall instanser som rådgivere, og åpner også for at utvalget kan innkalle andre rådgivere enn de som er uttrykkelig nevnt. Kretsen av potensielle rådgivere fremstår derfor reelt sett som udefinert, og består i alle tilfeller av svært mange organer, blant annet alle landets kommuner og fylkesmenn. Et organ med en slik sammensetning ville bestått av svært mange offentlige og også private virksomheter. Å anse kommunikasjon mellom alle disse virksomhetene i regi av utvalget som organintern etter § 14, vil etter ombudsmannens syn langt på vei undergrave lovens regler om offentlighet knyttet til korrespondanse mellom ulike offentlige organer, og mellom offentlige organer og private aktører.

Helse- og omsorgsdepartementet har understreket at rådgiverne bare skal involveres ved behov, og at det er i tråd med ordinært utvalgsarbeid å involvere eksterne deltakere, f.eks. at det innhentes betenkninger fra personer eller virksomheter med særlig kompetanse. Ombudsmannen peker på at offentleglova nettopp har en uttrykkelig hjemmel for å kunne unnta råd og vurderinger som er innhentet fra eksterne rådgivere i § 15 andre ledd.

Etter ombudsmannens syn må derfor Beredskapsutvalget med sine faste medlemmer og sekretariat anses som et eget organ, men slik at rådgiverne ikke er del av dette organet.

1.3 Er dokumentet sendt ut av organet?

Etter det departementet har opplyst, er referatet sendt til deltakerne på møtet. Dette var både faste medlemmer av utvalget og rådgivere angitt i mandatet, i tillegg til representanter fra to organer som ikke inngår i mandatets liste over rådgivere. Ombudsmannen antar at disse er invitert med i henhold til mandatets pkt. 3.2. I tillegg er dokumentet sendt til Helse- og omsorgsdepartementet og til Krisestøtteenheten (KSE) i Justis- og beredskapsdepartementet.

Som det fremgår over, er rådgiverne etter ombudsmannens syn ikke del av organet Beredskapsutvalget i offentleglovas forstand. Også de to departementene er egne organer.

Helse- og omsorgsdepartementet skriver i svaret hit at utsendelsen til departementene ikke kan innebære at dokumentet ikke lenger kan anses som internt. Det er vist til at det i Lovavdelingens uttalelse 16. mai 1986 (sak nr. 1587/86) ble lagt til grunn at et referat fra en prosjektgruppe som helse- og sosialkontoret i en kommune hadde sendt til skolekontoret, kunne unntas etter offentlighetsloven 1970 § 5. I forarbeidene til offentleglova er uttalelsen omtalt under fremstillingen av gjeldende rett, se Ot.prp. nr. 102 (2004–2005) s. 46. Det fremgår videre på s. 130 i at rettstilstanden etter offentlighetsloven § 5 er videreført gjennom offentleglova § 14 første ledd.

I Lovavdelingens uttalelse er det vist til at saken angikk arbeidsområdet til begge etatene, og at de begge var representert med medlemmer i prosjektgruppa. Det ble lag til grunn at det var rimelig at kontorene «i en viss grad» kunne utveksle synspunkter og holde hverandre orientert om saken, også ved oversendelse av skriftlig referat fra prosjektgruppen, uten at referatene derved ble offentlige.

Saken her stiller seg annerledes både ved at verken Helse- og omsorgsdepartementet eller Krisestøtteenheten i Justisdepartementet er fast representert i Beredskapsutvalget, og ved at de heller ikke deltar i et lignende samarbeid med Beredskapsutvalget som i saken Lovavdelingen uttalte seg om. Etter ombudsmannens syn tilsier derfor ikke uttalelsen at også referatet fra utvalget beholder sin organinterne karakter når det oversendes til de to departementene.

I Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 131 åpnes det for at dokumenter som er sendt ut av organet til et organ som har en koordinerende rolle, etter omstendighetene likevel kan anses organinterne etter § 14. Som eksempler på slike koordinerende organer nevnes Statsministerens kontor i forhold til departementene og Finansdepartementet i forhold til departementenes saker med økonomiske konsekvenser. Tilsvarende er lagt til grunn i Justisdepartementets veileder s. 96. Hvor langt unntaket for øvrig rekker, er ikke nærmere utdypet verken i forarbeidene eller veilederen.

Både organisatorisk og funksjonelt skiller forholdet mellom utvalget og de to departementene seg på flere punkter fra eksemplene som er nevnt i forarbeidene og veilederen. Beredskapsutvalget er i seg selv et koordinerende organ. De fleste representerte virksomhetene befinner seg videre på et lavere nivå i forvaltningshierarkiet enn departementene. Det ledes av Helsedirektoratet, som er et direktorat underordnet Helse- og omsorgsdepartementet. Forholdet mellom departementet og utvalget synes etter dette sammenlignbart med over- underordningsforholdet mellom et departement og direktorater, fylkesmenn og andre underliggende organer.

Ombudsmannen mener derfor at referatet ikke lenger kan anses internt etter § 14 når det er oversendt til rådgivere, Helse- og omsorgsdepartementet og Krisestøtteenheten (KSE) i Justis- og beredskapsdepartementet. Offentleglova § 14 gir dermed ikke hjemmel for å unnta dokumentet fra innsyn.

2. Kan referatet unntas etter § 15 tredje ledd?

Helse- og omsorgsdepartementet har anført at dokumentet alternativt kan unntas med hjemmel i lovens § 15 tredje ledd. Det er vist til at dersom Beredskapsutvalget ikke anses som et eget organ, vil referatet være råd og vurderinger som utvalget gir Helsedirektoratet, og at Helsedirektoratet den 31. januar 2020 ble delegert fullmakt til å lede og koordinere helsesektorens innsats med håndtering av utbruddet av koronaviruset. At referatet også er sendt til Helse- og omsorgsdepartementet og KSE endrer ikke slik departementet vurderer det, at dokumentet fremdeles kan unntas med hjemmel i offentleglova § 15 tredje ledd, jf. henvisning til Lovavdelingsuttalelsen over.

Som det fremgår over har ombudsmannen kommet til at Beredskapsutvalget er et eget organ. Når referatet likevel ikke kan anses organinternt, på grunn av oversendelsen til rådgiverne, Helse- og omsorgsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet, er det fortsatt et spørsmål om § 15 tredje ledd kan gi grunnlag for å gjøre unntak fra innsyn.

Offentleglova § 15 andre ledd gir på visse vilkår adgang til å gjøre unntak for deler av et dokument som et organ har innhentet utenfra, og som inneholder «råd om og vurderingar av korleis eit organ bør stille seg i ei sak». Etter § 15 tredje ledd er det tilsvarende adgang til å unnta referat fra møter «mellom eit organ og nokon som gir råd eller vurderingar som nevnde i andre ledd». Om hensynene bak bestemmelsen fremgår det av veilederen på s. 110 at det ofte vil være et alternativ til å innhente en redegjørelse å holde et møte for å diskutere saken. Møtereferatet vil da kunne tre i stedet for innhentingsbrevet og svaret.

Dette innebærer at møtet må være mellom organet og noen som gir råd eller vurderinger om hvordan organet bør stille seg i en sak. Formålet med møtet må være å få bidrag til det inviterende organets saksforberedelse. Videre er det et vilkår at unntak er påkrevd av hensyn til forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesse i saken.

Det aktuelle referatet er fra et møte mellom Beredskapsutvalget, som et eget organ, og en rekke rådgivere, som gir råd og vurderinger til utvalget. Møtet skulle ikke føre til en beslutning i organet, og det synes i hovedsak å innebære informasjonsutveksling. Ombudsmannen mener imidlertid at dette må anses som en del av det arbeidet som må til for at utvalget skal kunne utføre oppgavene som det er pålagt i mandatet, og at det også gjelder en bestemt sak. Det er da naturlig å legge til grunn at formålet med rådgivernes deltakelse på møtet var å få bidrag til bruk for utvalgets interne saksforberedelse.

Offentleglova § 15 tredje ledd vil etter dette kunne gi grunnlag for å unnta referat fra møte mellom utvalget og rådgiverne, dersom øvrige vilkår etter § 15 tredje ledd er oppfylt. Det innebærer for det første at unntak må være påkrevd av hensyn til forsvarlig ivaretakelse av det offentliges interesse i saken. I tillegg må dokumentet være internt, det vil si at det ikke er sendt til andre mottakere enn de som omfattes av unntaket i § 15.

I dette tilfellet er referatet også sendt til Helse- og omsorgsdepartementet og Krisestøtteenheten (KSE) i Justisdepartementet, som ikke er rådgivende organer som var til stede på møtet. På samme måte som ved vurderingen etter § 14 første ledd, mener ombudsmannen at Lovavdelingens uttalelse 16. mai 1986 (sak nr. 1587/86) ikke kan gi grunnlag for å konkludere med at referatet likevel er internt. Dette innebærer at referatet ikke kan unntas fra innsyn etter § 15 tredje ledd.

Det kan også være et spørsmål om referatet kan unntas etter § 15 første eller andre ledd. Unntaket i § 15 første ledd vil kunne være aktuelt dersom referatet er innhentet av Helse- og omsorgsdepartementet og Justisdepartementet som overordnede organ. Ett av flere vilkår er at det som hovedregel må være oversendt etter oppfordring eller direkte bestilling fra det overordnede organet, jf. Ot.prp. nr. 102 (2004-2005) s. 134 og veilederen s. 102. Det fremgår ikke av departementets svar at det er tilfellet her. For Justisdepartementets del er det også et spørsmål om det foreligger et overordningsforhold. Unntaket i § 15 andre ledd gjelder råd og vurderinger som et organ har innhentet til bruk for sin interne saksforberedelse. Også her er det et vilkår at dokumentet er «innhenta» av mottakerorganet. Unntaksadgangen er dessuten begrenset til å gjelde opplysninger som gjelder hvordan mottakerorganet bør stille seg i én bestemt sak, jf. veilederen s. 109. På grunnlag av referatets innhold og slik saken for øvrig er opplyst, fremstår det som mindre sannsynlig at noen av disse bestemmelsene kan gi grunnlag for å unnta referatet fra innsyn.

3. Merinnsynsvurderingen

Ombudsmannen vil også knytte noen kommentarer til departementets redegjørelse for merinnsynsvurderingen i vedtaket 21. april 2020.

Det følger av offentleglova § 11 at et organ, når det er adgang til å gjøre unntak fra innsyn, likevel skal vurdere å gi helt eller delvis merinnsyn. Det avgjørende for vurderingen av om det skal gis merinnsyn er om «omsynet til offentleg innsyn veg tyngre enn behovet for unntak». For å kunne nekte innsyn må det foreligge et reelt og saklig behov for nektelsen. Det må vurderes «om dei omsyna som ligg til grunn for unntaksføresegna gjer seg gjeldande i det aktuelle tilfellet», se Ot.prp.nr. 102 (2004–2005) s. 129. Dersom dette er tilfelle, må disse hensynene avveies mot de hensynene som taler for å gi innsyn i de aktuelle dokumentene. Det følger også av dette at det må foretas en konkret vurdering for det enkelte dokument.

I svaret til ombudsmannen skrev departementet at det ved merinnsynsvurderingen ble lagt vesentlig vekt på at deltakerne i møtet må ha trygghet for at de råd, vurderinger og drøftinger som blir gitt, kan skje i noen grad av fortrolighet. Dersom det ikke kan legges til grunn en slik fortrolighet, mente departementet at det kan skade den åpne dialogen som man må ha i et slikt koordinerende organ. Departementet opplyste at det ikke bare er lagt vekt på skadepotensialet i denne konkrete saken, men også hvilke konsekvenser innsyn vil ha for diskusjon og dialog i fremtidige saker. Det er også vist til det som fremgår om hensynet til en åpen og frimodig intern diskusjon i pkt. 3.5.1 tredje avsnitt i «Veilederen til behandling innsynskrav» som ble utarbeidet av interdepartemental arbeidsgruppe i april 2020. Departementet mente at disse hensynene måtte veie tyngre enn offentlighetens behov for innsyn i det aktuelle dokumentet. Hensynene som taler for offentlighet, er ikke nærmere angitt.

Departementets avgjørelse synes å bygge på en oppfatning om at dokumenter fra utvalgsmøter generelt ikke bør gjøres tilgjengelig for allmenheten, fordi det vil være til hinder for virksomheten i utvalget. Hensynet til mulige skadevirkninger for utvalgets arbeidsprosesser vil kunne være et relevant moment i merinnsynsvurderingen. Offentleglovas utgangspunkt er likevel at det må foretas en konkret vurdering for det enkelte dokument. Det fremgår ikke at det er gjort i dette tilfellet. Ombudsmannen stiller også spørsmål ved om hensynet gjør seg gjeldende i dette tilfellet, ettersom utvalget selv, ifølge opplysningene som er gitt i saken, faktisk har gitt innsyn i referater fra andre møter. Offentlighetens innsyn synes dermed ikke tidligere å ha vært ansett til hinder for utvalgets arbeid i fremtidige saker.

Ombudsmannen minner også om at departementet må identifisere de konkrete hensynene som taler for offentlighet av det aktuelle dokumentet og vurdere disse opp mot de hensynene som begrunner unntak.

Avslutningsvis finner ombudsmannen grunn til å minne departementet om at det etter § 11 er plikt til å vurdere om det kan gis delvis innsyn i et dokument. Det fremgår ikke av vedtaket eller departementets svar hit at dette ble gjort i denne saken.

Konklusjon

Ombudsmannen har kommet til at Beredskapsutvalget er et eget organ, men slik at utvalgets rådgivere ikke er del av organet. Når referatet er sendt til rådgiverne og i tillegg til Helse- og omsorgsdepartementet og Justisdepartementet, har det mistet sin organinterne karakter. Da kan det ikke unntas fra innsyn etter offentleglova § 14 første ledd.

Ettersom referatet er sendt til Helse- og omsorgsdepartementet og Justisdepartementet, mener ombudsmannen at det heller ikke er grunnlag for å gjøre unntak etter § 15 tredje ledd, som departementet har anført som et alternativ.

Ombudsmannen ber Helse- og omsorgsdepartementet om å foreta en ny vurdering av saken.

Det bes om at ombudsmannen orienteres om den nye vurderingen innen 20. januar 2021.

 

Besøk til bofellesskap i Drammen kommune

Sivilombudsmannens forebyggingsenhet besøkte i løpet av november og desember 2020 flere bofellesskap i Drammen kommune hvor det bor mennesker med psykisk utviklingshemming. Dette er første gang vi besøker slike bofellesskap under forebyggingsmandatet.

Mennesker med psykisk utviklingshemming kan være avhengig av mye hjelp, og de fleste utviklingshemmede bor i bofelleskap der de mottar helse- og omsorgstjenester fra kommunen. I disse situasjonene kan tvang og makt bli brukt, og det er en risiko for integritetskrenkelser. Mennesker med utviklingshemming kan også oppleve andre begrensninger i muligheten til å bestemme selv. Covid-19-pandemien har i tillegg medført smitteverntiltak som kan være så inngripende at beboerne i praksis fratas sin frihet.

Vår oppgave er å påse at mennesker med psykisk utviklingshemming ivaretas på en måte som sikrer deres grunnleggende rettigheter.

For å ivareta smittevernhensyn ble besøket i stor grad gjennomført digitalt, per telefon og ved dokumentgjennomgang. Vi møtte enkelte beboere og befarte ett bofellesskap. Intervjuer med beboere, ansatte, pårørende og verger ble gjennomført per telefon og videomøte.

I etterkant av besøket blir det utarbeidet en rapport som blir publisert på våre nettsider når denne er klar.

Behandling av en klagesak om innsyn i slettede datafiler

Etter at et innsynskrav var fremsatt hos Folkehelseinstituttet (FHI), men før det var behandlet, ble datafilene det var begjært innsyn i, slettet. Det ble av denne grunn ikke vurdert om det kunne gis innsyn i filene. Klagen på innsynsavslaget ble avvist av Helse- og omsorgsdepartementet med den begrunnelse at det ikke var en klage etter offentleglova. Departementet viste til at loven gir rett til innsyn i dokumenter, at dokumentene i dette tilfellet ikke eksisterte, og at departementet derfor ikke kunne vurdere om det skulle ha vært gitt innsyn i dem.

Ombudsmannen mener at saken skulle ha vært behandlet som en klage etter offentleglova. God forvaltningsskikk tilsier at saksdokumenter det er begjært innsyn i, ikke slettes før innsynskravet er vurdert, selv om det etter arkivregelverket er adgang til å slette. Når sletting likevel har skjedd, vil det være god forvaltningsskikk å forsøke å bøte på feilen ved å undersøke om gjenoppretting er mulig med en rimelig tids- og ressursbruk. Departementet burde derfor ha vurdert om datafilene var saksdokumenter som var omfattet av offentleglova. I så fall burde FHI blitt bedt om å vurdere muligheten for å gjenopprette filene, for eksempel ved å innhente dem på nytt. Dersom dette lot seg gjøre med rimelig tids- og ressursbruk, burde filene ha blitt gjenopprettet, slik at klager fikk oppfylt sin rett etter offentleglova til å få vurdert innsyn i dem.

Sakens bakgrunn

Journalist A i NRK ba 20. mars 2020 om innsyn hos Folkehelseinstituttet (FHI). I henvendelsen het det:

«Vi viser til informasjonsartikkel på fastlegen.no av 6. mars, der det går frem at Diagnosekode R991 skal benyttes for å registrere mistenkte eller bekreftede tilfeller av koronavirussykdom hos pasienter. Vi ber med dette om innsyn i all statistikk og data FHI har fått om allmennlegenes rapportering av registrerte tilfeller på denne diagnosekoden, fra tidspunktet hvor koden ble innført, til og med dagens dato».

Etter telefonkontakt og e-postkorrespondanse mellom FHI og journalisten 24. og 25. mars 2020 om hva innsynsbegjæringen gjaldt, ble den avslått av FHI 26. mars 2020. Det ble vist til at statistisk informasjon allerede var tilgjengelig i FHIs ukesrapport, og at FHI ikke kunne se hvordan man rent teknisk og tidsmessig kunne gi innsyn i ytterligere statistikk og data. Det fremgikk også av avslaget at FHI innledningsvis ikke hadde oppfattet henvendelsen som en begjæring om innsyn, men en henvendelse om å få informasjon. FHI beklaget at de hadde «kommet litt skjevt ut» ved behandlingen av innsynsbegjæringen, og viste til at dette muligens skyldes et usedvanlig stort arbeidspress, og et ønske om å få svart mange medier raskt.

Senere samme dag henvendte journalisten seg på nytt til FHI og presiserte at han ikke ba om innsyn i statistikk fra databaser, men i innkomne dokumenter. FHI ga deretter 1. april 2020 innsyn i e-postkorrespondanse med tre leverandører av EPJ-systemer (IT-systemer) til legekontorer om et eventuelt samarbeid. Instituttet opplyste samtidig at vedleggene i noen av e-postene fra leverandørene, som inneholdt aggregerte data med informasjon om covid-19-diagnoser, var slettet hos dem, og at det derfor ikke kunne gis innsyn i disse. Etter spørsmål fra journalisten opplyste FHI at datafilene var blitt slettet fortløpende, siste gang 26. mars 2020. I e-post 3. april 2020 bekreftet FHI at filene var blitt slettet både før og etter at innsynsbegjæringen var fremsatt.

Journalisten klaget til Helse- og omsorgsdepartementet over at «data ble slettet etter at krav om innsyn … var fremmet». Departementet innhentet en nærmere redegjørelse for saken fra FHI, og avviste deretter saken 5. mai 2020. Det ble vist til at saken ikke ble vurdert som en klage etter offentleglova, ettersom de aktuelle datafilene var slettet, og det derved ikke var mulig å vurdere om innsyn skulle ha vært gitt. Departementet skrev også til at det var Arkivverkets og Kulturdepartementets oppgave å ta stilling til om slettingen var i strid med regelverket om offentlig arkiv. Dagen etter ba journalisten om å få saken vurdert på nytt. Departementet opprettholdt avgjørelsen 7. mai 2020.

Deretter klaget journalisten til ombudsmannen i e-post 7. mai 2020. Han anførte blant annet at det var i strid med offentleglova at datafilene var slettet før innsynskravet var realitetsbehandlet, og at både offentleglova og god forvaltningsskikk tilsa at Helse- og omsorgsdepartementet skulle ha pålagt FHI å gjenopprette dem, slik at innsynskravet kunne bli behandlet. Han mente også at FHI i alle fall senest 25. mars 2020 burde ha forstått hva innsynsbegjæringen gjaldt, og pekte på at flere av datafilene det var begjært innsyn likevel ble slettet etter dette tidspunktet.

Etter å ha gjennomgått klagen og dokumentene som var vedlagt, fant ombudsmannen grunn til å ta saken opp med Helse – og omsorgsdepartementet.

Våre undersøkelser

I brev 17. juni 2020 stilte vi en rekke spørsmål til departementet om hvilke vurderinger som var gjort av klagesaken etter offentleglova, herunder om det ble vurdert om de slettede datafilene var omfattet av loven, hvordan slettingen av disse filene forholdt seg til retten til innsyn etter offentleglova, og om slettingen var i samsvar med god forvaltningsskikk. Vi spurte også om det ble vurdert å undersøke om det var mulig for FHI å gjenopprette filene, slik at innsynskravet kunne behandles. Videre ba vi departementet innhente en redegjørelse fra FHI, i hovedsak om de samme spørsmålene, men vi ba også om svar på om det ville ha vært mulig å gjenopprette de slettede datafilene, hvor tid- og ressurskrevende dette i så fall ville ha vært, og om en slik mulighet ble undersøkt.

Departementet svarte i brev 8. juli 2020. Av FHIs redegjørelse, som var vedlagt, fremgikk det at det først hadde vært uklart for dem hva innsynsbegjæringen gjaldt, og at de i e-poster og telefonsamtaler med journalisten hadde forsøkt å få klarhet i dette. Først etter ytterligere korrespondanse etter avslaget 25. mars 2020 ble det klart at han ønsket innsyn i de aktuelle datafilene med aggregerte data med informasjon om covid-19-diagnoser, som var vedlagt e-poster FHI hadde mottatt fra leverandører av IT-systemer til legekontorer. Den 1. april 2020 innvilget FHI innsyn i all e-postkorrespondansen med leverandørene. De vedlagte datafilene, totalt ca. 5 filer, ble det imidlertid ikke gitt innsyn i, ettersom de var blitt slettet etter hvert som de ble mottatt.

FHI presiserte at slettingen av datafilene ble gjort helt uavhengig av innsynsbegjæringen. Oversendelse av dataene var ifølge FHI ikke initiert fra deres side, og de hadde derfor ennå ikke planlagt eller lagt til rette for å kunne motta dem. Begrunnelsen for at de ble slettet var delvis at man ønsket å være helt sikker på at leverandørenes avtaler med legekontorer ga lovlig grunnlag for å dele datafilene med FHI. Hovedsakelig var begrunnelsen imidlertid at FHI på dette tidspunktet ikke hadde fått på plass nødvendige system for mottak og bearbeidelse av slike datafiler. I påvente av denne prosessen ble dataene slettet, enkeltvis eller samlet, etter hvert som de ble mottatt, siste gang 26. mars 2020. FHI understreket at slettingen følgelig var et faglig begrunnet valg, og startet før og helt uavhengig av innsynsforespørselen. FHI presiserte også at saksbehandleren som mottok og foretok slettingen av filene, ikke var kjent med at innsynsbegjæringen omfattet de aktuelle filene på tidspunktet for slettingen. Saksbehandleren ble riktignok den 22. mars 2020 kjent med at det forelå et innsynskrav fra NRK i covid-19 KUHR-data, men på dette tidspunktet var det enda ikke kjent at innsynskravet faktisk omhandlet de aktuelle filene.

FHI skrev videre at datafilene ikke kunne anses som arkivmateriale som det krevdes rettslig grunnlag for å slette, jf. arkivloven § 6, jf. § 9. De var imidlertid saksdokumenter i offentleglovas forstand før de ble slettet. FHI mente derfor at de i utgangspunktet var omfattet av offentleglova. Ettersom FHI ikke lenger hadde datafilene i sin besittelse da det ble klart at det var de aktuelle filene som det var begjært innsyn i, var det ikke blitt vurdert om de helt eller delvis hadde et innhold som ga grunnlag for unntak fra innsynsretten.

FHI understreket at de i utgangspunktet har gode rutiner for å behandle innsynskrav etter offentleglova, og at innsynskrav behandles etter eksterne og interne retningslinjer. Basert på den informasjonen FHI hadde på tidspunktet datafilene ble mottatt, var det deres standpunkt at de hadde handlet i samsvar med god forvaltningsskikk. FHI hadde også oppfordret journalisten til å søke om innsyn i de slettede datafilene direkte hos leverandørene.

Muligheten for å gjenopprette dataene hadde ikke blitt nærmere vurdert. De hadde heller ikke informasjon om hvorvidt det var mulig å gjenopprette dem, og hvor tid- og ressurskrevende dette eventuelt ville være. Dersom gjenoppretting av datafilene var mulig, var det uansett FHIs syn at verken hensynet til god forvaltningsskikk eller lovfestede plikter tilsa at de burde ha undersøkt muligheten for gjenoppretting. Det ble vist til at datafilene ikke ble vurdert som arkivverdige etter arkivforskriften § 14, og ikke skulle arkiveres. FHIs klare standpunkt var derfor at gjenoppretting verken var et aktuelt eller hensiktsmessig tiltak å gjennomføre.

Helse- og omsorgsdepartementet skrev i sitt svar at deres rolle var å vurdere en klage på avslag om innsyn. Når de aktuelle datafilene som det var bedt om innsyn i ikke lenger fantes hos FHI, var det etter departementets syn heller ikke noen dokumenter som departementet kunne vurdere å gi innsyn i etter offentleglova.

FHI hadde i klageoversendelsen gitt uttrykk for at de ønsket å være sikre på at deling av datafilene var lovlig og regulert i avtaler mellom leverandør og legekontorer. Departementet forstod dette slik at FHI var usikker på om de hadde hjemmel for å oppbevare de aktuelle filene, og kunne da vanskelig se at de kunne pålegges å innhente filene på nytt. Dersom et offentlig organ mottar dokumenter det ikke har rett til å oppbevare, mente departementet at arkivloven neppe kan forstås slik at organet har plikt til å oppbevare dokumentene. Hvorvidt FHI hadde rett til å oppbevare filene, måtte FHI ifølge departementet selv avklare med avtalepartene, og eventuelt med Datatilsynet. Departementet viste videre til at spørsmålet om datafilene skulle inngå i arkivet eller skulle kasseres, hører inn under Riksarkivaren som fagmyndighet. Hadde fagmyndigheten kommet til at de aktuelle filene var slettet i strid med arkivlovens regler, mente departementet at FHI ville måtte innhente filene igjen, og vurdert om det skulle gis innsyn i disse. Departementet mente også at det da var uklart om filene var saksdokumenter etter offentleglova § 3.

Departementet understreket at det ikke var grunn til å tro at datafilene ble slettet som følge av at det var bedt om innsyn. Det ble vist til at saksbehandleren som slettet dem ikke hadde kjennskap til innsynskravet, og at FHI på tidspunktet innsynskravet ble fremsatt hadde en svært krevende arbeidssituasjon som følge av deres sentrale rolle i samfunnets arbeid med å begrense spredningen av covid-19.

Avslutningsvis skrev departementet at det ikke hadde vurdert å undersøke om det var mulig å gjenopprette filene. Det ble lagt til grunn at det ville være uproblematisk å gjenopprette dem, for eksempel ved at de ble innhentet på nytt fra avsender. Departementet ville likevel ikke pålegge FHI å gjøre dette så lenge FHI selv mente at de ikke hadde rett til å oppbevare dem, eller hadde de nødvendige systemer for mottak og bearbeidelse av dataene.

Svarene er oversendt til klageren, som ikke har kommet med ytterligere merknader til saken.

Av saksdokumentene fremgikk det at Arkivverket på bakgrunnen av klage fra journalisten hadde igangsatt undersøkelser av om FHI ved å slette datafilene hadde utført hjemlet kassasjon i strid med arkivloven § 9. Ombudsmannen har innhentet Arkivverkets brev 9. juli 2020 til FHI med tilbakemelding i saken.  Arkivverket skriver at de stiller seg tvilende til om filene kunne arkivbegrenses etter arkivforskriften § 14. Videre fremgår det at før FHI har utarbeidet en fullstendig bevarings- og kassasjonsplan, som er godkjent av Riksarkivaren, har FHI ikke hjemmel i arkivloven til å kassere arkivmateriale i fagsaker, jf. arkivloven § 9 b.

Ombudsmannens syn på saken

1. Forholdet mellom borgernes rett til innsyn og forvaltningens adgang til å slette dokumenter

Offentleglovas hovedregel er at saksdokumenter for et organ er åpne for innsyn for alle, jf. § 3. Unntak fra innsynsretten krever en særlig hjemmel i lov eller forskrift.

Formålet med loven er å legge til rette for en åpen og gjennomsiktig offentlig virksomhet, styrke informasjons- og ytringsfriheten, den demokratiske deltakelsen og rettssikkerheten for den enkelte. Reglene skal også styrke tilliten til det offentlige og allmennhetens kontroll, jf. offentleglova § 1.

Innsynsretten er grunnlovfestet, jf. Grunnloven § 100 femte ledd. Bestemmelsen slår fast at enhver har rett til innsyn i statens og kommunenes dokumenter, så fremt det ikke ved lov er fastsatt begrensninger ut fra hensynet til personvern eller andre tungtveiende grunner.

Retten til innsyn etter offentleglova gjelder saksdokumenter i lovens forstand. Dette er dokumenter som er «komne inn til eller lagde fram for eit organ, eller som organet sjølv har oppretta når det er sendt ut av organet, eller som organet sjølv har oppretta, og som gjeld ansvarsområdet eller verksemda til organet», jf. § 4 andre ledd.

Arkivloven og -forskriften regulerer offentlige organers plikt til å ha arkiv, jf. § 6. Regler om hvilket materiale som kan holdes utenfor eller fjernes fra arkivet, er gitt i arkivforskriften § 14.  Kassasjon kan kun skje i samsvar med forskriften, som er gitt med hjemmel i arkivloven § 12, eller etter samtykke fra Riksarkivaren, jf. arkivloven § 9 c. Arkivplikten er i stor grad en forutsetning for at reglene om innsyn skal oppfylle sin funksjon, jf. også NOU 2019:9 Fra kalveskinn til datasjø – Ny lov om samfunnsdokumentasjon og arkiver, kapittel 7. Reglene om arkivbegrensning og kassasjon innebærer da også en faktisk begrensning i innsynsretten.  Dersom det fremsettes en begjæring om innsyn etter at et dokument er slettet i henhold til reglene i arkivloven og -forskriften, vil ikke dokumentet lenger være omfattet av retten til innsyn etter offentleglova.

Verken offentleglova eller arkivregelverket har bestemmelser om forholdet mellom innsynsretten og bestemmelsene om sletting. Hensynene bak offentleglova tilsier imidlertid at dersom det er fremsatt en begjæring om innsyn i et saksdokument, vil det være i strid med god forvaltningsskikk om forvaltningen sletter dokumentet før innsynskravet er ferdigbehandlet, uavhengig av om arkivloven og -forskriften gir adgang til å slette. At innsynsretten er forankret i Grunnloven § 100 femte ledd, støtter opp om dette. En adgang til å slette dokumenter i en slik situasjon, vil undergrave borgernes rett til innsyn.

2. Helse- og omsorgsdepartementets behandling av klagesaken

Departementet har lagt til grunn at klagen ikke kunne behandles som en klage etter offentleglova ettersom de aktuelle dokumentene var slettet, og at det dermed ikke var mulig å gi innsyn. Saken ble derfor avvist. Departementet viste også til at det var Arkivverkets og Kulturdepartementets oppgave å ta stilling til om slettingen var i strid med regelverket om offentlig arkiv.

Selv om klagen 20. april 2020 direkte gjaldt slettingen av datafilene, fremgikk det klart at den var knyttet til manglende innsyn. Blant annet var tittelen «Klage på sletting av data etter at krav om innsyn fra NRK var fremmet». Ombudsmannen mener det var naturlig å forstå dette som en klage etter offentleglova. Departementets avvisning viser også at den ble vurdert slik, i tillegg til å gjelde brudd på arkivloven.

Det fremgår av offentleglova § 32 første ledd første punktum at «avgjerder etter denne lova» kan påklages. Det gjelder også avslag eller avvisninger av innsynskrav som er begrunnet med at et dokument ikke finnes hos organet, jf. også Justisdepartementets Rettleiar til offentleglova s. 172. Slike klager må derfor også realitetsbehandles av klageorganet. Til tross for at det i departementets avgjørelse sies at saken er avvist, synes det som om det ble foretatt en realitetsbehandling. Saken ble utredet ved at ble innhentet en uttalelse fra FHI. Departementet vurderte også at det ikke var holdepunkter for at slettingen var foretatt for å unngå innsyn i dokumentene. Ombudsmannen har ingen merknader til dette.

Det er på det rene at datafilene ikke lenger eksisterte, og at departementet derfor ikke uten videre kunne vurdere om det var rett til innsyn i dem. Slik saken var opplyst i klagebehandling hos departementet, var det imidlertid klart at deler av datafilene ble slettet etter at innsynskravet kom inn.

At saksdokumenter slettes etter at det er begjært innsyn i dem vil, som nevnt over, begrense innsynsretten og være i strid med god forvaltningsskikk. Både hensynet til innsynsretten og borgernes tillit til forvaltningen tilsier at forvaltningen i et slikt tilfelle forsøker å rette feilen ved å gjenopprette dokumentet, iallfall dersom det ikke vil være uforholdsmessig tid- og ressurskrevende. For eksempel vil det ofte kunne være enkelt å innhente dokumentet på nytt fra avsender.

De aktuelle datafilene var mottatt av FHI som vedlegg til e-poster fra leverandører av IT-systemer til legekontorer, og inneholdt aggregerte data med informasjon om covid-19-diagnoser. Dette gjaldt uten tvil FHIs ansvarsområde. Datafilene er da saksdokumenter i offentleglovas forstand, jf. § 3. Også FHI har i svaret hit opplyst at datafilene etter deres oppfatning var saksdokumenter i offentleglovas forstand før de ble slettet, og derfor i utgangspunktet omfattet av offentleglova.

Departementet har vist til at det var i tvil om datafilene var saksdokumenter etter offentleglova. Etter ombudsmannens syn burde departementet selv tatt stilling til dette spørsmålet ved behandling av klagesaken. For å få saken forsvarlig opplyst ville det blant annet vært naturlig å ta spørsmålet opp med FHI. Det burde også ha vært undersøkt om FHI hadde mulighet til å gjenopprette filene, eventuelt å innhente dem på nytt.

Om departementet kom til at filene var saksdokumenter som FHI ikke hadde plikt til å slette, og at det var mulig å gjenopprette eller innhente filene på ny uten uforholdsmessig tids- eller ressursbruk, burde FHI blitt bedt om å gjøre dette og behandle innsynskravet.

I svaret hit har departementet gitt uttrykk for at FHI ville måtte innhente de slettede filene fra avsender og vurdere innsyn dersom slettingen viste seg å være i strid med arkivregelverket. Som det fremgår over, mener ombudsmannen at gjenoppretting må vurderes uavhengig av om slettingen ikke er i samsvar med arkivreglene, så lenge saksdokumenter er slettet etter at et innsynskrav er fremsatt. Etter ombudsmannens syn har det heller ikke betydning for spørsmålet om gjenoppretting, om organet som sletter dokumenter, er klar over at det foreligger et innsynskrav når slettingen utføres.

Departementet har også vist til at det var tvil om FHI hadde rettslig adgang til å oppbevare filene, og at de ikke kunne pålegges å innhente dokumenter som de ikke hadde rett til å oppbevare. Om de hadde rett til å oppbevare dokumentet, mente departementet at FHI selv måtte avklare.

Ombudsmannen tar ikke her stilling til om det kan tenkes situasjoner der manglende rettslig adgang til å oppbevare et dokument, og eventuelt plikt til å slette dokumentet, kan innebære at det ikke er rett til å få vurdert innsyn etter offentleglova. Dette vil i så fall antakelig gjelde i et begrenset antall tilfeller.

Verken departementet eller FHI har vist til noe konkret rettslig grunnlag for at det ikke var adgang til å oppbevare filene, eller at det var plikt til å slette dem.

Hensynet til en reell og effektiv gjennomføring av innsynsretten tilsier at dersom departementet var i tvil om FHI hadde rett til å oppbevare dokumentene, burde dette ha vært undersøkt nærmere som del av klagebehandlingen etter offentleglova.

FHI har i sin redegjørelse også vist til at journalisten ble veiledet om at han kunne be om innsyn i filene hos avsender. Dette erstatter etter ombudsmannens syn ikke FHIs plikt til selv å vurdere og eventuelt gjennomføre gjenoppretting. Å gi innsyn i samsvar med offentleglova var i utgangspunktet en plikt pålagt FHI. En slik fremgangsmåte vil også kunne være utilstrekkelig om avsenderen av datafilene er en privatperson eller virksomhet som ikke er omfattet av offentleglova, og som derfor ikke har plikt til å gi innsyn i dokumentene i samme utstrekning som FHI.

Konklusjon

Ombudsmannen mener at saken skulle ha vært behandlet som en klage etter offentleglova. God forvaltningsskikk tilsier at saksdokumenter det er begjært innsyn i, ikke slettes før innsynskravet er vurdert, selv om det etter arkivregelverket er adgang til å slette. Når sletting likevel har skjedd, vil det være god forvaltningsskikk å forsøke å bøte på feilen ved å undersøke om gjenoppretting er mulig med en rimelig tids- og ressursbruk. Departementet burde derfor ha vurdert om datafilene var saksdokumenter som var omfattet av offentleglova. I så fall burde FHI blitt bedt om å vurdere muligheten for å gjenopprette filene, for eksempel ved å innhente dem på nytt. Dersom dette lot seg gjøre med rimelig tids- og ressursbruk, burde filene ha blitt gjenopprettet, slik at klager fikk oppfylt sin rett etter offentleglova til å få vurdert innsyn i dem.

Departementet bes etter dette om å se på saken på nytt. Det bes også om at kopi av den nye vurderingen oversendes hit innen 22.01.2021.

Fylkesmannens saksbehandling – økonomisk sosialhjelp

Saken gjelder avslag på økonomisk stønad til livsopphold.

Ombudsmannen er kommet til at saksbehandlingen sett under ett ikke er i samsvar med det som etter forvaltningsloven kreves for en forsvarlig saksbehandling. Begrunnelsene i saken har vært mangelfulle, noe som gjør at ombudsmannen mener det foreligger begrunnet tvil, jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd, om det er foretatt en tilstrekkelig individuell vurdering av klagerens helhetlige situasjon.

På denne bakgrunn bes Fylkesmannen om å behandle klagen på nytt, og å merke seg ombudsmannens påpekninger til fremtidige saker.

Sakens bakgrunn

A søkte 18. november 2019 om økonomisk stønad i form av lån til kjøp av bruktbil. Søknaden ble avslått av Nav X 2. desember 2019. Begrunnelsen var at klageren ikke hadde evne til å betjene lånet uten å misligholde et annet lån. Videre viste Nav-kontoret til at klageren gjennomgående har for høye utgifter, og hun ble bedt om å vurdere å flytte til mer sentrale strøk for å redusere transportkostnadene sine. Klageren ble videre informert om muligheten til å søke kommunen om TT-kort.

I klagen over vedtaket ba klageren om at søknaden ble behandlet som en søknad om økonomisk stønad i form av bidrag, under henvisning til at Nav-kontoret la til grunn at hun ikke hadde betalingsevne til et lån. Klageren ga videre en utdypende forklaring om at behovet for bil var medisinsk begrunnet. Hun forklarte også at de foreslåtte løsningene med TT-kort og flytting ikke var aktuelle for henne. Når det gjaldt flyttingen, pekte hun på at det neppe vil føre til reduserte utgifter samlet sett. Vedlagt klagen var en legeerklæring om behovet for bil av medisinske grunner, og en legeerklæring som forklarer at hun bosatte seg der hun bor nå etter at hun ble truet og utsatt for vold av en psykisk og fysisk utagerende nabo. Nav-kontoret vurderte klagen, men mente at det ikke hadde kommet frem opplysninger som endret den tidligere vurderingen.

Fylkesmannen i Oslo og Viken opprettholdt 2. mars 2020 avslaget fra Nav-kontoret. Fylkesmannen synes å ha lagt vekt på at klageren ikke hadde søkt om TT-kort eller trygdebil. Det ble også påpekt at hun selv har valgt å bosette seg usentralt, og at det er hennes eget valg om hun fortsetter å bo der.

Ved klage 5. mars 2020 ble saken brakt inn for ombudsmannen. Klageren fremholdt at Nav-kontorets/Fylkesmannen i Oslo og Vikens vedtak er uriktige, og at det er gjort saksbehandlingsfeil. Fylkesmannen skal ha sett bort fra dokumenterte utgifter, og bare lagt oversikten fra Nav-kontoret til grunn. Videre reagerte hun sterkt på Fylkesmannens utsagn om hennes behov for bopel ut fra sin konkrete helsesituasjon, og ut fra merkostnadene en bopel i sentrale strøk medfører. Klageren mener også at det er fåfengt å søke om TT-kort og trygdebil. Hun viste til at behandlingstiden for TT-kort i kommunen er svært lang, og at et TT-kort uansett ikke vil dekke behovet hennes. Videre viste hun til at hun tidligere har søkt om trygdebil og mottatt avslag, og at de nye reglene om trygdebil innebærer at hun neppe vil få det innvilget.

Våre undersøkelser

Vi ba Fylkesmannen om å redegjøre nærmere for hvordan vurderingene etter sosialtjenesteloven § 18 om stønad til livsopphold skal foretas, også adgangen til å avslå stønadskravet uten å vurdere klagerens konkrete situasjon nærmere fordi klageren ikke har gjort gjeldende andre økonomiske rettigheter.

Videre ba vi Fylkesmannen om å redegjøre nærmere for den saksutredningen som var gjort da det ble stilt krav om at hun først måtte søke om stønad til trygdebil etter folketrygdloven. Endringen av bilstønadsforskriften fra og med 2015 medførte at brukere som bare har behov for bil til bedring av situasjonen i dagliglivet til forskjell fra bruk i jobb, ikke lenger kan motta bilstøtte. Vi ba også om Fylkesmannens syn på om begrunnelsen i vedtaket er tilstrekkelig utfyllende sett hen til klagerens konkrete anførsler om TT-kort og valg av bosted.

I svarbrevet skrev Fylkesmannen at argumentasjonen knyttet til bruk av TT-kort og kostnadsfordelene ved å fortsette å bo usentralt, ikke var avgjørende for stadfestelsen av Nav-kontorets avslag. Fylkesmannen fremholdt at avslaget ble opprettholdt fordi klageren har økonomisk overskudd i forhold til sosialhjelpsnormen, og at hun har mulighet til å spare til bruktbil av egne midler. Fylkesmannens svar for øvrig er søkt innarbeidet nedenfor.

Ombudsmannens syn på saken

1. Rettslig utgangspunkt

Sosialtjenesteloven gir i kapittel 4 regler for individuelle tjenester, herunder § 18 om stønad til livsopphold og § 19 om stønad i særlige tilfeller. Bestemmelsene må tolkes i samsvar med lovens formål om blant annet å bedre levekårene for vanskeligstilte, bidra til sosial og økonomisk trygghet og å bidra til likeverd, jf. § 1.

Etter § 18 første ledd har «de som ikke kan sørge for sitt livsopphold gjennom arbeid eller ved å gjøre gjeldende økonomiske rettigheter», rett til økonomisk hjelp. Formuleringen tydeliggjør at retten til økonomisk sosialstønad er subsidiær, og at retten først inntrer når det ikke er andre aktuelle muligheter til selvforsørgelse. Bestemmelsens annet ledd gir videre anvisning på at stønaden «bør ta sikte på å gjøre vedkommende selvhjulpen.»

Hvorvidt søkeren har rett til økonomisk stønad, beror på en konkret og individuell vurdering av personens helhetlige situasjon. Arbeids- og velferdsdirektoratet har utarbeidet et rundskriv til lov om sosiale tjenester i arbeids- og velferdsforvaltningen, omtalt som R35-00. Rundskrivet redegjør for direktoratets forståelse av begrepet «livsopphold», og gir nærmere retningslinjer for hvordan ulike stønadsbehov skal behandles. Om stønad til bilhold heter det:

«Utgifter til bilhold ligger normalt utenfor livsoppholdet. Folketrygden har egne stønadsordninger knyttet til nødvendig bilhold. Hvis tjenestemottaker eier en bil av nøktern standard, og ikke har rett til slik støtte, eller støtten ikke er tilstrekkelig, og bruk av bil er av særlig stor betydning for vedkommende, kan imidlertid utgifter til bil medregnes i stønadsberegningen. Dette kan for eksempel skyldes helsemessige forhold, barn og unges situasjon eller fravær av alternative transportmuligheter.»

Etter ombudsmannens syn følger det av sosialtjenesteloven § 18 sammenholdt med rundskrivet, at det er en viss adgang til at stønad til bilhold kan inngå i livsoppholdet. Adgangen synes imidlertid å være ganske snever, og må følge av en konkret og individuell vurdering av søkerens helhetlige situasjon.

Etter bilstønadsforskriften fastsatt med hjemmel i folketrygdloven § 10-7, gis det nå bare bilstønad til brukere som oppfyller vilkårene i folketrygdloven § 10-5 om stønad til bedring av funksjonsevnen i arbeidslivet, og ikke lenger etter § 10-6 om lignende stønadsformål i dagliglivet, se bilstønadsforskriften § 5. Endringen var en følge av forslag i statsbudsjettet for 2015, Prop. 1 S 2014–2015 Arbeids- og sosialdepartementet, og førte med andre ord til at brukere som bare har behov for bil til bedring av dagliglivet, ikke lenger kan motta bilstøtte etter folketrygdloven. Rundskrivet til sosialtjenesteloven er imidlertid ikke blitt oppdatert etter endringene i bilstønadsforskriften i 2015. Det kan dermed være uklart hvilken betydning endringen har for stønader til utgifter til kjøp av bil etter sosialtjenesteloven § 18. For at brukere med behov for stønad til bil skal få bedre og mer dekkende informasjon vil det være en fordel at det tas stilling til dette i rundskrivet. En kopi av denne uttalelsen sendes Arbeids- og velferdsdirektoratet som vi vil be vurdere om det er grunn til å oppdatere rundskrivet på dette punktet.

2. Utgifter til bilhold – saksbehandlingen

Fylkesmannens myndighet i klagesaker etter sosialtjenesteloven følger av sosialtjenesteloven § 48. Av bestemmelsens første ledd første punktum fremgår det at Fylkesmannen «kan prøve alle sider av vedtaket». I alminnelighet vil Fylkesmannen ikke bare «kunne», men også ha en plikt til å prøve saken så langt det i det konkrete tilfellet er nødvendig. Det gjelder både sakens rettslige, faktiske og skjønnsmessige sider. Når det gjelder prøvingen av det frie skjønn, kan Fylkesmannen likevel bare endre vedtaket når skjønnet er «åpenbart urimelig» jf. bestemmelsens første ledd annet punktum..

Sosialtjenesteloven § 41 regulerer forholdet mellom sosialtjenesteloven og forvaltningsloven, og bestemmer at forvaltningsloven gjelder med de særregler som er fastsatt i sosialtjenesteloven. Fylkesmannen skal derfor påse at saken er så godt opplyst som mulig før vedtak treffes, jf. forvaltningsloven § 33 femte ledd, jf. § 17 første ledd. Videre plikter Fylkesmannen å begrunne vedtaket i henhold til forvaltningsloven §§ 24 og 25. Begrunnelsen skal sikre at parten får tilstrekkelig informasjon til å forstå resultatet i saken, og eventuelt kunne imøtegå grunnlaget for avgjørelsen. Dette er viktig både av hensyn til parten selv og for tilliten til forvaltningen. Kravet til begrunnelse oppfordrer til grundighet i saksbehandlingen, noe som bidrar til å sikre at avgjørelsene blir materielt riktige.

Gjennomgangen av saken har ikke gitt et klart bilde av hvilket grunnlag klagerens søknad ble avslått på.

Nav-kontoret synes å ha avslått søknaden om stønad til kjøp av bil først og fremst under henvisning til at klageren, som mottar en uførepensjon, måtte anses å ha økonomi til å sette av midler til kjøp av bil. Det ble også påpekt at Nav-kontoret ikke kunne gi lån i en situasjon der hun selv sa hun ikke kom til å klare å betjene det. Nav-kontoret viste også til ordningen med TT-kort, og til muligheten til å flytte til et mer sentralt område for å redusere de store utgiftene hun har til transport.

På bakgrunn av avslaget endret klageren søknaden til å be om å få støtten i form av bidrag og ikke som lån. Nav-kontoret vurderte klagen, men kom til at det ikke hadde kommet frem opplysninger som endret den tidligere vurderingen.

I Fylkesmannens vedtak fremgår det at de har merket seg at klageren har endret søknaden til stønad i form av bidrag og ikke lån, uten å gå nærmere inn på om det har noen betydning for saken. Fylkesmannen peker på at klageren har valgt å bosette seg usentralt, og at det blir hennes eget ansvar dersom hun vil fortsette å bo der. Det vises til at klageren ikke hadde søkt om TT-kort og dokumentert at hun har fått avslag, Hun hadde heller ikke undersøkt om det finnes butikker som kan levere varer hjem til henne, og om hun kan ha rett til praktisk bistand fra kommunen til handling. Fylkesmannen skrev videre at klageren også kunne undersøke muligheten til å kjøpe bruktbil på avbetaling, selv om hun ikke får lån i bank.

Fylkesmannen synes i tillegg å ha lagt til grunn andre avslagsgrunner enn Nav-kontoret. Under henvisning til rundskrivet punkt 4.18.2.41 Bilhold, skrev Fylkesmannen at utgifter til bilhold ikke er en pliktmessig ytelse etter sosialtjenesteloven § 18, uansett om stønaden innvilges som lån eller som bidrag. Det het videre at grunnen var at folketrygden har egne stønadsordninger til nødvendig bilhold, og at «klageren må derfor først søke NAV Trygd om stønad til trygdebil.» Fylkesmannen mente dette var en del av det rettslige grunnlaget for å opprettholde avslaget på klagerens søknad.

Fylkesmannen la dessuten til grunn at «klageren har overskudd på kr 4 145 per måned og dermed har mulighet til å spare litt hver måned til kjøp av bruktbil». At klageren etter Fylkesmannens syn hadde økonomi til å sette til side midler til kjøp av bil, synes å ha vært avgjørende for stadfestelsen av Navs avslag, men uten at klagerens innvendinger mot den økonomiske beregningen kommenteres.

Til spørsmålet herfra om betydningen av at bilstønadsforskriften var blitt endret med den følge at klageren etter folketrygdloven og forskriften ikke vil ha rett til en slik ytelse, svarte Fylkesmannen:

«Fylkesmannen har ingen myndighet eller kompetanse når det gjelder folketrygdloven og er heller ikke kjent med denne endringen. Denne endringen har derfor ikke hatt noen betydning for vår vurdering i denne saken. Det er heller ikke kommet noen føringer som pålegger kommunene å yte stønad til en bilordning som staten har gått bort fra og som er bestemt av politiske myndigheter.

NAV [X] har opplyst at klageren har søkt om trygdebil og fått avslag. Hun har klaget på avslaget, men NAV [X] kjenner ikke til om klagen er behandlet.»

Selv om Fylkesmannen ikke behandler saker etter folketrygdloven, kan utredningsplikten og sosialtjenestelovens subsidiære karakter, innebære et ansvar for å undersøke om søkeren kan ha rett til en ytelse fra folketrygden. Det vil særlig være tilfelle når sosialtjenesten stiller krav om eller bruker som avslagsgrunn, at søkeren må benytte seg av muligheten til å søke om en bestemt ytelse fra folketrygden. I slike tilfeller vil det kunne være nødvendig at Fylkesmannen foretar enkelte undersøkelser. Et avslag på stønad til livsopphold under henvisning til at søkeren ikke har søkt om en ytelse som hun nokså åpenbart ikke har rett til, vil ikke være rettslig holdbar. Fylkesmannen har i svarbrevet hit forklart at det ikke var avgjørende for avslaget at klageren ikke hadde søkt om trygdebil. Ombudsmannen går derfor ikke nærmere inn på dette.

Fylkesmannen erkjente at begrunnelsen i vedtaket kunne vært grundigere når det gjaldt klagerens anførsler om TT-kort og valg av bosted. I svarbrevet hit forklarte Fylkesmannen imidlertid at erklæringene fra legen som var knyttet til bosted, var sett og vurdert uten at de var avgjørende for konklusjonen i vedtaket.

Som følge av henvendelsene herfra, har Fylkesmannen gjort en grundigere vurdering av saken. Saksbehandlingen av søknaden og klagen fremstår imidlertid – sett under ett – etter ombudsmannens syn som mangelfull. Det er ikke tilstrekkelig at Fylkesmannen forklarer hvilket grunnlag avslaget bygget på i svarbrevet hit, eller å fremholde at det er foretatt tilstrekkelige vurderinger av klagerens anførsler. Vurderingene må også fremgå av begrunnelsen.

Ombudsmannen har ikke tilstrekkelig grunnlag for å si at saksbehandlingen og skjønnsutøvelsen i saken tilsier at avslagsvedtaket er ugyldig eller «klart urimelig», se sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd. Etter ombudsmannens syn, er det imidlertid en mangel ved vedtaket at flere av klagerens anførsler ikke er drøftet. Det kan i tillegg settes spørsmålstegn ved enkelte av de momenter som er trukket fram i begrunnelsen. Når de vurderingene som er gjort av klagerens anførsler heller ikke er utdypet i tilstrekkelig grad i svarbrevet hit, er ombudsmannen kommet til at det foreligger «begrunnet tvil», jf. sivilombudsmannsloven § 10 annet ledd, om Fylkesmannen har foretatt en tilstrekkelig konkret og individuell vurdering av klagerens helhetlige situasjon.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at saksbehandlingen sett under ett ikke er i samsvar med de kravene som stilles etter forvaltningslovens regler. Begrunnelsene i saken har vært mangelfulle. Flere anførsler er ikke drøftet. Det kan settes spørsmåltegn ved momenter som er trukket frem. De vurderingene som er gjort av klagerens anførsler, er heller ikke utdypet i tilstrekkelig grad i svarene til ombudsmannen. Dette gjør at ombudsmannen samlet sett mener det foreligger begrunnet tvil om det er foretatt en tilstrekkelig konkret og individuell vurdering av klagerens helhetlige situasjon.

På denne bakgrunn bes Fylkesmannen om å behandle klagen på nytt, og merke seg ombudsmannens påpekninger til fremtidige saker.

Sakskostnader etter forvaltningsloven § 36

Saken gjelder krav om dekning av sakskostnader i forbindelse med oppheving av statlig reguleringsplan for nasjonalt minnested på Sørbråten. Kommunal- og moderniseringsdepartementet avslo Utstranda Velforenings krav uten nærmere begrunnelse. Etter ombudsmannens undersøkelse begrunnet departementet avslaget med at utgiftene ikke hadde vært «nødvendige» for å få opphevet vedtaket. Departementet stilte også spørsmål ved om andre vilkår for å få dekket sakskostnader var oppfylt, men uten å ta stilling til dette.

Ombudsmannen er kommet til at departementet i sitt avslag på krav om sakskostnader ikke har oppfylt lovens krav til begrunnelse. For nødvendighetsvilkåret mener ombudsmannen det var forståelig at velforeningen pådro seg utgifter for å klage den statlige reguleringsplanen inn for ombudsmannen, samt at opphevelsen av den statlige reguleringsplanen ikke «kun» skyldes andre forhold enn velforeningens innsats. Velforeningens vesentlige utgifter til å klage til ombudsmannen var nødvendige for å få opphevet planvedtaket. Ombudsmannen har ikke tatt stilling til hvilke deler av det fremsatte kravet dette omfatter.

Ombudsmannen har ikke tatt endelig stilling til om partsvilkåret er oppfylt, men peker på noen forhold som tilsier at partsvilkåret i fvl. § 36 er oppfylt.

Ombudsmannen ber departementet om å vurdere sakskostnadskravet på nytt.

Sakens bakgrunn

Kommunal- og moderniseringsdepartementet vedtok 5. april 2016 statlig reguleringsplan for nasjonalt minnested på Sørbråten i Hole kommune. Utstranda Velforening klaget departementets vedtak inn for ombudsmannen. Ombudsmannen fant ikke grunn til å iverk­sette nærmere undersøkelser på bakgrunn av klagen, da regjeringen etter at klagen ble sendt ombudsmannen, besluttet at det nasjonale minnestedet i Hole kommune likevel ikke skulle etableres på Sørbråten. På denne bakgrunnen opphevet Kommunal- og moderniseringsdepartementet 8. juli 2019 den statlige reguleringsplanen for nasjonalt minnested på Sørbråten.

Utstranda Velforening fremmet krav om dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36 første ledd. Bakgrunnen for kravet var utgifter velforeningen mente å ha pådratt seg i forbindelse med departementets vedtak om oppheving av den statlige reguleringsplanen. Kravet lød på 672 281,25 kroner inkl. mva. og bestod av utgifter til henholdsvis Advokat­firmaet Hjort DA, arkitekt Halgeir Kaarstein og høyesterettsadvokat Arne Fliflet, samt honorering av diverse arbeid utført i all hovedsak av fire av velforeningens styremedlemmer over en periode på nesten fem år.

Departementet avslo 10. desember 2019 kravet med denne begrunnelsen:

«Etter en vurdering av saken er Kommunal- og moderniseringsdepartementet kommet til at bestemmelsens vilkår for krav til dekning av sakskostnader ikke er oppfylt. Vi kan heller ikke se at staten på annet grunnlag skal være ansvarlig for velforeningens utgifter. Ut fra sakens øvrige omstendigheter velger vi likevel å overføre 80 000 kroner til Utstranda Velforening, som skal benyttes til dekning av utgifter forbundet med reguleringsplan for Sørbråten.»

Utstranda Velforening klaget til ombudsmannen og ba om bistand til å få departementet til å begrunne sitt vedtak. Ombudsmannen fant grunn til å foreta nærmere undersøkelser.

Våre undersøkelser

Vi ba departementet redegjøre for om kravene i forvaltningsloven (fvl.) §§ 24 og 25 var oppfylt.

Departementet svarte ikke på spørsmålet, men kom med sin begrunnelse for å avslå kravet.

Departementet stilte spørsmål ved om velforeningen har den nødvendige tilknytningen til saken til å oppfylle partsvilkåret i forvaltningsloven § 36 første ledd, uten å gå nærmere inn på spørsmålet. Videre stilte departementet en rekke spørsmål knyttet til om vesentlighets­vilkåret er oppfylt, men uten å entydig konkludere.

Departementet la deretter til grunn at velforeningens utgifter ikke har vært «nødvendige» for å få endret planvedtaket. Dette ble begrunnet med at vedtaket om å oppheve den statlige reguleringsplanen «skyldes andre forhold enn innsats fra, eller i regi av» vel­foreningen. Følgende fremgikk om dette:

«Vedtaket om å oppheve reguleringsplan for Sørbråten har sin bakgrunn i beslutningen om å endre plassering av det nasjonale minnestedet til Utøyakaia. Initiativet til dette kom fra Støttegruppen og AUF, med en begrunnelse om å dempe konfliktnivået med naboer, og å unngå en rettssak etter at flere naboer hadde tatt ut søksmål mot staten. Forslaget om å endre plasseringen av minnestedet ble fulgt opp ved at regjeringen i juni 2017 besluttet å flytte minnestedet til Utøyakaia. Med dette opphørte også formålet med reguleringsplan for Sørbråten.»

Departementet la ut fra dette til grunn at vilkårene i fvl. § 36 første ledd for å få dekket sakskostnader ikke var oppfylt.

Velforeningen klaget til ombudsmannen på departementets begrunnelse for avslaget. Advokat Ole Hauge Bendiksen anførte på vegne av velforeningen at samtlige vilkår for å få innvilget dekning av sakskostnader var oppfylt.

Ombudsmannen fant grunn til å undersøke også denne siden av saken.

Ombudsmannen viste først til klagerens anførsel om at den statlige reguleringsplanen som åpnet for plassering av minnestedet på Sørbråten kunne medføre vesentlige skade­virkninger for medlemmene i velforeningen, slik at avgjørelsen «ellers direkte gjelder» klageren, jf. fvl. § 2 første ledd bokstav e). Vi ba departementet kommentere klagerens anførsel og i tillegg gi en begrunnet vurdering av om partsvilkåret i forvaltnings­loven § 36 første ledd er oppfylt.

Departementet svarte at de ikke har grunnlag for å vurdere hvorvidt plansaken kan ha (eller har) påført enkelte av velforeningens medlemmer helseutfordringer som igjen kan medføre vesentlige skadevirkninger. Følgelig konkluderte ikke departementet på spørs­målet om parts­vilkåret er oppfylt. Etter departementets mening er dette ikke avgjørende for sakens utfall.

Vi ba videre om departementets begrunnede vurdering av hvilke deler av utgiftene til arkitekt Kaarstein som eventuelt ikke ble ansett å være belastet velforeningen.

Her svarte departementet at deler av arkitektens arbeid synes å knytte seg til et søksmål mot staten som velforeningen ikke var part i. Videre mente departementet timelistene og korrespondansen med arkitekten tyder på at deler av utgiftene som er krevd dekket knytter seg til arbeid med andre aspekter ved sakskomplekset enn selve plansaken, herunder saken om minnested på Utøyakaia og diverse innsynssaker.

Vi spurte så om departementet har lagt til grunn velforeningens subjektive oppfatning i vurderingen av nød­ven­dig­hets­vilkåret. Vi ba i så fall om en nærmere redegjørelse for hvor­dan departementet har vurdert betydningen av vel­foreningens innsats for å endre vedtaket og deres subjektive opp­fatning av om det var nødvendig å innhente ekstern bistand gjennom advokat og arkitekt. Til slutt spurte vi om departe­mentet er uenig i oppfatningen til vel­foreningen og dennes engasjerte arkitekt og advokater om hva som var naturlige tiltak for å få opphevet den statlige regulerings­planen.

Departementet gjentok her at den statlige reguleringsplanen for nasjonalt minnested på Sørbråten ble opphevet på bakgrunn av at regjeringen i 2017 besluttet at det nasjonale minne­stedet skal etableres på Utøyakaia. Initiativet fra Støttegruppen og AUF ble igjen begrunnet med å unngå en ny rettssak og «som et forsøk på å dempe konfliktnivået med lokalbefolkningen». Departementet skrev at velforeningens innsats ikke ble vektlagt ved endring av regulerings­vedtaket.

Advokat Bendiksen kommenterte departementets svar på vegne av velforeningen. For nødvendighetsvilkåret viste han til at det er ingen klar notoritet på hva som var årsaken til at alternativet med minnested på Sørbråten falt. Han mener da man må være varsom med å definere bort betydningen av velforeningens klage til ombudsmannen for sakens utfall.

Departementet svarte med å vise til at det frem til forslaget fra AUF og Støttegruppen ble fremmet, ikke var aktuelt for staten å gå bort fra minnested på Sørbråten, og dermed å endre/oppheve den statlige reguleringsplanen.

Ombudsmannens syn på saken

1. Plikt til å begrunne vedtak

Fvl. § 24 regulerer når et enkeltvedtak skal begrunnes. Første ledd lyder slik:

«Enkeltvedtak​ skal grunngis. Forvaltningsorganet skal gi begrunnelsen samtidig med at vedtaket treffes.»

Kommunal- og moderniseringsdepartementet avslo klagerens krav om dekning av sakskost­nader. Avslaget var kun begrunnet med at departementet mente vilkårene for å innvilge kravet ikke var oppfylt, jf. fvl. § 36. Det er klart at dette ikke er tilstrekkelig til å oppfylle lovens krav til begrunnelse. Da departementet i sine svar til ombudsmannen har begrunnet nærmere hvorfor kravet ble avslått, kommenteres ikke dette ytterligere her. Ombuds­mannen anmoder om at departementet oppfyller lovens krav til begrunnelse i fremtidige saker om sakskostnader.

2. Dekning av sakskostnader etter fvl. § 36

Fvl. § 36 regulerer dekningen av sakskostnader, og første ledd lyder slik:

«Når et vedtak blir endret til gunst for en part, skal han tilkjennes dekning for vesentlige kostnader som har vært nødvendige for å få endret vedtaket, med mindre endringen skyldes partens eget forhold eller forhold utenfor partens og forvaltningens kontroll, eller andre særlige forhold taler mot det.»

Det er flere vilkår som må være oppfylt for at forvaltningen skal tilkjenne dekning av saks­kostnader. I denne saken har departementet kun tatt eksplisitt stilling til nødvendig­hets­­vilkåret. Ombudsmannen har forståelse for dette, da vilkårene i fvl. § 36 første ledd er kumulative. På bakgrunn av ombudsmannens vurdering av nødvendighetsvilkåret, anses det likevel nødvendig å kommentere flere av lovens vilkår enn det departementet har hjemlet sitt avslag i.

2.1 Partsvilkåret

Et første vilkår for å få dekket sakskostnader er at den som fremmer kravet er «part» i saken der vedtaket har blitt endret. Departementet stilte spørsmål ved om velforeningen har den nødvendige tilknytningen til saken til å oppfylle partsvilkåret, men uten å ta stilling til dette.

Ombudsmannen bemerker innledningsvis at hvem som anses som parter i en sak ikke er de samme på alle stadier av saken. I en klagesak vil en klager som i førsteinstansen bare hadde rettslig klageinteresse etter fvl. § 28 bli part i klageomgangen, og få rett til dekning av sakskostnader dersom vedtaket endres til klagerens gunst. På samme måte vil en som begjærer omgjøring, kunne anses som part i omgjørings­saken og ha krav på sakskostnader, se Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 18. januar 2006, JDLOV-2005-7958. Spørsmålet om hvem som er part ved anvendelse av fvl. § 36, vil derfor kunne inkludere de som ville oppfylt kravet til rettslig klageinteresse i fvl. § 28.

Plan- og bygningsloven definerer ikke hvem som skal regnes som part ved en statlig regulerings­­plan. Dette reguleres dermed av forvaltningsloven, jf. plan- og bygningsloven § 1-9 første ledd.

Partsbegrepet er i fvl. § 2 første ledd bokstav e) definert som «person som en avgjørelse retter seg mot eller som saken ellers direkte gjelder». Etter Ot.prp nr. 3 (1976-77) side 57 må man ved denne vurderingen ta utgangspunkt i «den problemstilling som vedkommende lov fastsetter». Partsbegrepet må dermed fastsettes konkret. Det er klart at også juridiske personer kan omfattes av bestemmelsen.

Avgjørelsen i denne saken retter seg ikke mot velforeningen. Spørsmålet er om beslutningen om å oppheve den statlige reguleringsplanen «ellers direkte gjelder» velforeningen. Dette vil blant annet bero på hva som er velforeningens formål og naturlige virkeområde, slik det også ville vært i tilfelle et søksmål, jf. tvisteloven § 1-4 første ledd.

Det er imidlertid ikke entydig hva som skal til for å oppfylle vilkåret. Forarbeidene gir lite veiledning, slik at den nærmere avgrensningen av, og innholdet i, vilkåret må utledes av andre retts­kilder. Rettskilder fra plan- og bygningsretten eller tilgrensende rettsområder hvor et vedtak vil kunne føre til ulemper for andre, er særlige sentrale for å avklare inn­holdet i lovens krav opp mot foreliggende sak.

Ombudsmannen har i flere uttalelser vurdert om en person har en «klar og direkte interesse» i det spørsmålet saken gjelder, slik at vedkommende må betraktes som part i saken. Se for eksempel ombudsmannens årsmelding for 1981 side 116 (SOMB-1981-54) og ombudsmannens årsmelding for 1988 side 159 (SOMB-1988-57).

Justisdepartementets lovavdeling har uttalt at «grunneiere og andre som kan bli påført skade eller ulempe» er parter i røykskadesaker (se uttalelse jnr 3033/68E og Ot.prp. nr. 27 (1968-69) side 106-107. I plansaker (jnr 825/70E og jnr 390/69E) har lovavdelingen uttalt at den som planen vil ha «en viss praktisk/økonomisk betydning» for, kan regnes som part.

Noe lignende formulering finner vi i Eckhoff/Smith, Forvaltningsrett (11. utg. 2018), s. 266:

«En hvilken som helst interesse i at et krav eller en søknad blir avslått kan imidlertid ikke begrunne partsstilling. Om f.eks. en grunneier søker om byggetillatelse, vil naboene neppe kunne anses som parter bare fordi tiltaket vil være til en viss sjenanse … . Men hvis det dreier seg om tiltak som vil hindre dem i å utøve sine rettigheter eller medføre vesentlig skade for dem, stiller saken seg annerledes. Det samme gjelder antagelig den som avgjørelsen kan få en viss praktisk-økonomisk betydning for.»

Woxholth skriver følgende, jf. Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer (5. utgave 2011) s. 108:

«Vil tiltaket bare innebære en viss sjenanse, kan den det angår som utgangspunkt ikke sies å være part. På den annen side vil den som berøres mer kvalifisert gjennom skadevirkninger økonomiske, faktisk og rettslig ha partsstilling.»

I NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov punkt 13.6.2.1 om gjeldende rett, fremgår følgende om alternativet «saken ellers gjelder»:

«Dette alternativet har særlig betydning for den som må tåle sidevirkninger av en avgjørelse. Alternativet innbyr til en konkret vurdering av arten av og intensiteten i tilknytningen mellom personen og saken. Hvor sterkt berørt man må være, eller hvor sterk tilknytning som kreves, kan ikke besvares uttømmende på generelt grunnlag, men vil også bero på forholdene i det enkelte tilfellet. Det kan ha avgjørende be­tydning hvilke holdepunkter som forarbeidene til en lov på det aktuelle området gir.»

Utvalget av rettskilder viser at det må gjøres en svært konkret vurdering av om den statlige reguleringsplanen «ellers direkte gjelder» velforeningen. Ombudsmannen er ikke kjent med departementets nærmere argumenter for at velforeningen ikke er part. Både departementet og velforeningen er imidlertid enige om at bakgrunnen for sakskostnadskravet er ekstra­ordinær. Klagernes advokat har formulert dette slik:

«Flere av medlemmene i Velforeningen var direkte deltakende i redningsarbeidet med å få hardt skadde mennesker fra sjøen og på land, samtidig med at de ble beskutt fra Utøya.

Disse medlemmene er allerede psykisk skadelidende som en direkte følge av deltakelsen i redningsaksjonen. Plasseringen av et minnesmerke i nærheten av dere[s] bosteder vil skape betydelig risiko for psykisk merskade.»

Det er neppe tvilsomt at enkelte av velforeningens medlemmer vil ha en klar og direkte interesse i plassering (samt eventuelt omfang og utforming) av minnestedet, og dermed den arealutnyttelsen reguleringsplanen åpnet for. Det kan ikke utelukkes at en plassering av minnested på Sørbråten kunne fått negative konsekvenser, og dermed praktisk betydning for de av medlemmene i velforeningen som sliter mest med senvirkninger av det de har vært gjennom. Forutsatt at velforeningen er representativ for personer som er berørt på denne måten, vil foreningen kunne ses som en naturlig bærer av deres felles interesse. En velforening vil i slike tilfeller også kunne få en sterkere stilling ved spørsmål om klageinteresse og partsstatus, enn berørte enkeltpersoner.

Alle forholdene knyttet til vurderingen av partsstatus er imidlertid ikke fullt opplyst for ombudsmannen, og departementet har heller ikke tatt endelig stilling til om partsvilkåret er oppfylt. Ombudsmannen avventer derfor departementets endelige vurdering.

2.2 Vesentlighetsvilkåret

Etter fvl. § 36 første ledd er det kun «vesentlige» kostnader som kan dekkes.

Departementet har stilt spørsmål ved om velforeningens sakskostnadskrav er «belastet parten, da enten som eget arbeid eller som en betalingsforpliktelse». Departementet trekker i tvil om deler av kravet oppfyller lovens vilkår, men uten å ta eksplisitt stilling til hvilke deler av kravet som eventuelt ikke oppfylle vesentlighetsvilkåret.

Saken er på dette punktet ikke tilstrekkelig opplyst til at det hensiktsmessig at ombuds­mannen tar stilling til om velforeningen har pådratt seg utgifter, og eventuelt hvilke utgifter, som oppfyller lovens krav om å være «vesentlige». Dette må departementet selv ta konkret stilling til ved sin nye behandling av saken.

2.3 Nødvendighetsvilkåret

Vedtaket som er endret, gjelder opphevelse av den statlige reguleringsplanen som la til rette for nasjonalt minnested på Sørbråten. Bakgrunnen for opphevelsen var regjeringens beslutning om heller å etablere minnestedet på Utøyakaia. Departementet viser til at det kun var endret skjønnsutøvelse som var bakgrunnen for vedtaket som ble endret til gunst – ikke at det heftet feil ved vedtaket om den statlige reguleringsplanen. Klageren er uenig i dette, noe som også var bakgrunnen for at vel­foreningen klaget departementets plan­vedtak inn for ombudsmannen. Det er ikke nødvendig for ombudsmannen å ta stilling til dette. Fvl. § 36 krever ikke at vedtaket er endret som følge av feil ved det første vedtaket. Også endret skjønnsutøvelse kan føre til at vilkåret om at vedtaket er endret til gunst er oppfylt.  Avgjørende er om utgiftene velforeningen har anmodet om å få dekket (som eventuelt er «vesentlige») har vært «nødvendige» for å få endret vedtaket.

Ombudsmannen har behandlet klager som gjelder nødvendighetsvilkåret i en rekke uttalelser. Det er naturlig å ta utgangspunkt i følgende avsnitt fra ombudsmannens uttalelse 14. oktober 2020 (SOM-2020-252) ved vurderingen av hva som er nødvendige utgifter:

«Det er i liten grad utdypet i forarbeidene hva som ligger i vilkåret om at utgiftene må ha vært ‘nødvendige’ for å få endret vedtaket. Vilkåret er forstått slik at det må være en viss årsakssammenheng mellom utgiftene og det forhold at vedtaket ble endret, se for eksempel Justisdepartementets lovavdelings uttalelse 18. januar 2006, JDLOV-2005-7958, og Graver, Alminnelig forvaltningsrett (5. utg. 2019) s. 534. I ombuds­manns­praksis er det lagt til grunn at det ikke kan kreves en objektivt konstaterbar årsakssammenheng mellom utgiftene og resultatet. Nødvendighets­kriteriet skal vurderes med utgangspunkt i partens subjektive oppfatning, jf. også Ot.prp.nr.3 (1976–1977) side 101 om at det bør tillegges vekt om det var forståelig at parten pådro seg utgiftene. Hvorvidt kostnadene har vært nødvendige må avgjøres etter en konkret vurdering hvor det legges vesentlig vekt på hva parten selv og hans eller hennes advokat med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak, se for eksempel ombudsmannens uttalelse 17. august 2012 (SOM-2011-2482).»

Ombudsmannen har med andre ord lagt til grunn at den årsakssammenhengen som kreves ikke må være objektiv, men subjektiv. I denne subjektive vurderingen må det legges vesentlig vekt på hva velforeningen selv eller dens advokat/arkitekt med rimelighet har oppfattet som naturlige tiltak. Det er altså ikke avgjørende om velforeningens klage til ombuds­mannen var den objektive grunnen til at plasseringen av minnestedet ble endret fra Sørbråten til Utøyakaia.

Departementet har i sin redegjørelse for hva som kreves for å oppfylle nødvendighets­vilkåret vist til relevante kilder som belyser at det er partens subjektive oppfatning som skal legges til grunn. Det kan tilsi at departementet ikke er uenig med ombudsmannen i det rettslige innholdet i vilkåret. Når det gjelder subsumsjonen, har departementet i sin begrunnelse for at vilkåret ikke ble ansett oppfylt, vist til at opphevingen av den statlige regulerings­planen «har sin bakgrunn i» regjeringens beslutning om å endre plasseringen av det nasjonale minnestedet. Opphevelsen av den statlige planen er en konsekvens av denne beslutningen. Departementet mener dette viser at vedtaket om å oppheve den statlige reguleringsplanen «skyldes andre forhold enn innsats fra, eller i regi av, Utstranda vel­forening». På dette grunnlaget mener departementet at velforeningens utgifter ikke har vært nødvendige.

Disse formuleringene tilsier at departementet har lagt til grunn en objektiv vurdering av nødvendighetsvilkåret i sin subsumsjon. Det finnes ikke spor av at departe­mentet har vurdert om det var rimelig at velforeningen oppfattet klage til ombudsmannen som et naturlig tiltak for å prøve å få endret/opphevet det statlige planvedtaket om plassering av minnested på Sørbråten, og pådro seg utgifter til dette.

Den nærmere vurderingen av om utgiftene var nødvendige skal altså skje med utgangspunkt i velforeningens oppfatning av situasjonen. Slik kravet er fremmet, gjelder det utgifter vel­foreningen har hatt for å påklage den statlige reguleringsplanen til ombudsmannen. Sett fra medlemmene i velforeningens ståsted må det på bakgrunn av sakens kompleksitet og spesielle art ha fremstått som nødvendig å pådra seg utgifter blant annet til advokat/arkitekt for å avklare hvordan departementets vedtak kunne og burde angripes. Det er her relevant at det fremgår av departementets vedtak at det ikke er klagerett på dette. Klage til ombuds­mannen må derfor ha fremstått som et naturlig tiltak for å forsøke å få endret vedtaket. Særlig med tanke på sakens spesielle karakter, tilsier dette at det var forståelig at vel­foreningen pådro seg utgifter for å klage den statlige reguleringsplanen inn for ombuds­mannen.

Ombudsmannen har videre merket seg at departementet flere steder skriver at en av to begrunnelser for initiativet fra Støttegruppa og AUF om å endre minnestedets plassering var å dempe konfliktnivået med naboer/lokalbefolkningen. Det er nærliggende å legge til grunn at de naboene og den lokalbefolkningen det her er snakk om i stor grad er medlemmene av Utstranda Velforening. Det er videre ikke utenkelig at velforeningens klage til ombuds­mannen var med på å øke det nevnte konfliktnivået. På denne måten er ikke ombuds­mannen enig med departementet i at opphevelsen av den statlige reguleringsplanen kun skyldes andre forhold enn velforeningens innstas. Det synes dermed å være en viss objektiv årsakssammenheng mellom de pådratte utgiftene og det forhold at den statlige regulerings­planen ble opphevet.

Ombudsmannen mener etter dette at lovens nødvendighetsvilkår er oppfylt for de vesentlige kost­nadene velforeningen har hatt for å klage den statlige reguleringsplanen inn for ombuds­mannen. For ordens skyld nevnes at ombuds­mannen ikke har tatt stilling til hvilke deler av sakskostnadskravet som gjelder utgifter for å klage til ombudsmannen. Departementet må i sin nye vurdering vurdere dette konkret.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at departementet i sitt avslag på krav om sakskostnader ikke har oppfylt lovens krav til begrunnelse. For nødvendighetsvilkåret mener ombudsmannen det var forståelig at velforeningen pådro seg utgifter for å klage den statlige regulerings­planen inn for ombudsmannen, samt at opphevelsen av den statlige reguleringsplanen ikke «kun» skyldes andre forhold enn velforeningens innsats. Velforeningens vesentlige utgifter til å klage til ombudsmannen var nødvendige for å få opphevet planvedtaket. Ombuds­mannen har ikke tatt stilling til hvilke deler av det fremsatte kravet dette omfatter.

Ombudsmannen har ikke tatt endelig stilling til om partsvilkåret er oppfylt, men peker på noen forhold som tilsier at partsvilkåret i fvl. § 36 er oppfylt.

Ombudsmannen ber departementet om å vurdere sakskostnadskravet på nytt, og orientere ombudsmannen om den fornyede vurderingen innen 12. februar 2021.

Krav til søknad om økonomisk sosialhjelp

Saken gjelder spørsmålet om hvilke krav som kan stilles til en søknad om økonomisk sosialhjelp. Klager sendte et brev til Nav der han blant annet skrev at han trengte penger til livsopphold. Brevet ble ikke behandlet av Nav som en søknad om økonomisk sosialhjelp. Fylkesmannen var enig i Navs vurdering av at brevet ikke var å anse som en søknad.

Fylkesmannen begrunnet sin vurdering overfor ombudsmannen med at klagers brev var gitt tittelen «Kjære Nav…» og at det ikke konkretiserte hva han trengte sosialhjelp til og fra hvilket tidspunkt. I tillegg hadde klager tidligere fått veiledning om hvordan en skulle gå frem for å søke om økonomisk sosialhjelp.

Ombudsmannen er kommet til at klagers brev burde blitt fulgt opp som en søknad. Det kan ikke stilles for strenge krav til innholdet i en henvendelse før det anses som en søknad. Klager hadde gitt uttrykk for et hjelpebehov. Navs skjerpede veiledningsplikt i sosialtjenestesaker innebærer at det i dette tilfellet ikke var tilstrekkelig å sende et generelt veiledningsbrev.

Fylkesmannen bes behandle saken om søknadsdato på nytt. Fylkesmannen bes merke seg ombudsmannens syn og ta dette i betraktning i fremtidige saker om økonomisk sosialhjelp.

Sakens bakgrunn

A (heretter klager) klaget til ombudsmannen 14. april 2020 over Fylkesmannen i Troms og Finnmarks vedtak 17. mars 2020. I vedtaket opprettholdt Fylkesmannen Navs vedtak om økonomisk sosialhjelp, mens deler av vedtaket ble henvist til Nav for ny behandling. Fylkesmannen behandlet blant annet spørsmålet om søknadsdato, og la i vedtaket til grunn at klager hadde søkt om sosialhjelp 7. oktober 2019 og ikke 8. august 2019. Fylkesmannen pekte i vedtaket på at det ikke er et krav om at søknad om økonomisk sosialhjelp fremsettes ved hjelp av et søknadsskjema, men at klagers brev 8. august 2019 ikke var en søknad. Dette ble begrunnet med at brevet hadde overskriften «Kjære Nav…» og at han skrev at han hadde brukt opp pengene sine, trengte penger til livsopphold og at kr. 20 000 var nok. Fylkesmannen mente videre at Nav ikke var skyld i at det tok tid før klager sendte en ny søknad til Nav.

I klagen til ombudsmannen skrev klageren at han mente han søkte om sosialhjelp da han 8. august 2019 sendte et brev til Nav-kontoret. Han hadde skrevet at pengene hans var brukt opp og at han trengte penger til livsopphold og derfor burde Nav-kontoret oppfattet dette som en søknad. Henvendelsen ble i stedet besvart med et brev med generell veiledning om økonomisk sosialhjelp 16. august 2019. Brevet informerte om hvilke opplysninger som var nødvendige å ha med i en søknad, og det ble vist til Navs søknadsskjema.

Våre undersøkelser

Vi innhentet sakens dokumenter fra Fylkesmannen. Det er kun de delene av Fylkesmannens avgjørelse som stadfestet Navs vedtak som ble vurdert her. Etter en gjennomgang av saksdokumentene besluttet vi å undersøke nærmere spørsmålet om søknadsdato.

I brev 3. juli 2020 ba vi Fylkesmannen redegjøre for hvorfor klagers brev 8. august 2019 ikke var å anse som en søknad om stønad til livsopphold. Vi ba også om Fylkesmannens vurdering av om Nav i tilstrekkelig grad hadde foretatt en individuell vurdering ved identifisering av søknaden.

Fylkesmannen svarte 27. august 2020. Innledningsvis opplyste Fylkesmannen at det ikke er et krav om at søknad om økonomisk stønad må fremsettes på et søknadsskjema, men at ikke alle henvendelser til et Nav-kontor angående økonomisk sosialhjelp vil anses som en søknad om økonomisk stønad. Fylkesmannen trakk her frem ordlyden i henvendelsen, hvor konkret henvendelsen er, samt hvor kjent bruker er med søknad om økonomisk sosialhjelp som relevante momenter.

I denne konkrete saken hadde klager tidligere fått veiledning fra Nav-kontoret om hvordan han skulle gå frem for å fremsette en søknad om økonomisk sosialhjelp. Fylkesmannen mente derfor at klager var kjent med hva som kreves. Videre ga ikke overskriften «Kjære Nav …» inntrykk av at det dreide seg om en søknad om økonomisk stønad. Selv om klager hadde skrevet at han trengte penger til livsopphold, hadde han ikke opplyst nærmere om hva han trengte penger til og fra hvilket tidspunkt. Fylkesmannen mente derfor at henvendelsen ikke var konkret nok til å anses som en søknad.

Nav hadde etter Fylkesmannens syn i tilstrekkelig grad foretatt en individuell vurdering av klagers henvendelse 8. august 2019 ved å sende et veiledningsbrev til klager 16. august 2019.

Klager fikk oversendt svaret fra Fylkesmannen for eventuelle merknader.

Ombudsmannens syn på saken

Spørsmålene for ombudsmannen er hvilke krav som kan stilles til en søknad om økonomisk sosialhjelp, herunder om brevet 8. august 2019 skulle anses som en søknad og dermed bli fulgt opp på en annen måte.

Etter sosialtjenesteloven § 18 har de som «ikke kan sørge for sitt livsopphold» krav på økonomisk stønad. Lovteksten sier ikke noe uttrykkelig om hvordan en søknad om økonomisk sosialhjelp kan eller skal settes frem. Formålet med loven er blant annet å bidra til «sosial og økonomisk trygghet», jf. sosialtjenesteloven § 1. Av Arbeids- og velferdsetatens rundskriv til sosialtjenesteloven, R35-00, punkt 4.18.1, fremgår det at hovedprinsippet for behandling av søknad om økonomisk stønad er at «det skal foretas konkrete og individuelle vurderinger av hjelpebehov, stønadsbeløp og stønadsform». Videre er det presisert at det gjelder et krav om individuelle vurderinger under hele prosessen, også ved identifisering av søknader.

Sosialtjenesteloven § 43 regulerer innhenting av opplysninger. Opplysninger skal så langt som mulig «innhentes i samarbeid med tjenestemottaker», jf. første ledd. Av rundskrivet punkt 5.43.1 fremgår det at «Nav-kontoret har etter denne bestemmelsen en skjerpet plikt til å bistå tjenestemottaker … i forhold til det som gjelder for resten av forvaltningen» og at «[d]ette er begrunnet i at loven gjelder for de vanskeligst stilte, og at det ovenfor denne gruppen gjelder en utvidet hjelpeplikt».

Nav har i tillegg en utvidet veiledningsplikt, se sosialtjenesteloven § 17. Det fremgår av forarbeidene til bestemmelsen at denne veiledningsplikten supplerer veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11 og at plikten går lenger fordi siktemålet er å bidra til å løse eller forebygge sosiale problemer. Arbeids- og velferdsdirektoratet har i en uttalelse 7. juni 2017 pekt på at denne plikten blant annet innebærer at Nav-kontorene skal bistå brukeren i å nedtegne søknader og identifisere hjelpebehov.

Ombudsmannen er enig i at ikke alle henvendelser om økonomisk sosialhjelp kan forstås som eller skal behandles som søknader. Terskelen for å behandle vage søknader må imidlertid ikke være høy. Sosialtjenesteloven stiller ingen lovbestemte krav til hvordan en søknad skal settes frem, og dette må ses i sammenheng med at loven skal ivareta behovene for de personene som er vanskeligst stilte. Dersom terskelen settes for høyt, er det fare for at henvendelser som dreier seg om et reelt behov for bistand ikke fanges opp og blir realitetsbehandlet.

Nav-kontorene mottar mange henvendelser og har ofte god kjennskap til personene som henvender seg til dem, og vil derfor være godt i stand til å gjøre en riktig vurdering av om henvendelsen skal forstås som en søknad. På den annen side kan de som henvender seg til Nav ha varierende evne til å få frem hva de trenger hjelp til. At det skal foretas individuelle vurderinger, også ved identifisering av søknader, innebærer at Nav skal og må ta i betraktning hvem som er avsender.

Nav har utvilsomt behov for konkrete opplysninger om utgifter og inntekter for å kunne vurdere hvorvidt bruker har behov for økonomisk stønad, og eventuelt hvor mye. At en henvendelse ikke inneholder slike opplysninger, er klart nok ikke i seg selv grunn til ikke å anse henvendelsen som en søknad. Nav må i stedet veilede den som henvender seg slik at det blir avklart hvordan henvendelsen er å forstå og bistå i innhenting av nødvendige opplysninger. Slik vil brukeren få en mulighet til å utdype behovet for stønad, i motsetning til generell veiledning hvor det er opp til brukeren å ta kontakt med Nav på nytt. Det vises til omtalen av sosialtjenesteloven § 17 og § 43 over.

Manglende oppfølgning kan medføre risiko for manglende rettssikkerhet for brukerne. I denne sammenheng har ombudsmannen merket seg at Kommunerevisjonen i Oslo har pekt på det samme, se rapport 2/2019 om tilgjengeligheten til sosiale tjenester i Nav.

Både Nav og Fylkesmannen har lagt til grunn at klagers henvendelse ikke var konkret nok til at det kunne være en søknad. Ombudsmannen mener at klager ved å skrive at pengene hans er brukt opp, uttrykker et konkret behov for økonomisk bistand. At klager selv brukte begrepet «livsopphold» taler videre for at det gjelder dekning av utgifter som er ment å dekkes etter sosialtjenesteloven § 18.

Etter ombudsmannen syn kan ikke det at brevet var gitt overskriften «Kjære Nav» tillegges vekt ved vurderingen av om brevet skulle forstås som en søknad. Det avgjørende må være brevets innhold, og om det ellers fremgår hva henvendelsen gjelder. Selv om klager i dette tilfellet har en særegen skrivestil, er det etter ombudsmannens syn tydelig at han uttrykte et behov for økonomisk stønad til livsopphold som burde blitt fulgt opp. Ombudsmannen kan ikke se at det har kommet frem opplysninger i saken, heller ikke i Fylkesmannens svar, som skulle tale for at det var tilstrekkelig å sende klageren et generelt veiledningsbrev uten at det ble kartlagt hans hjelpebehov, og det var opp til klager å selv sende en ny søknad.

Konklusjon

Ombudsmannen er kommet til at klagers brev 8. august 2019 burde blitt fulgt opp som en søknad om økonomisk stønad til livsopphold, og at Fylkesmannen uriktig har stadfestet Navs vedtak på dette punktet. Klagers henvendelse anga et hjelpebehov, og med Nav skjerpede veiledningsplikt i sosialtjenestesaker var det ikke tilstrekkelig å sende ham et generelt veiledningsbrev.

Fylkesmannen bes merke seg ombudsmannens syn og ta dette i betraktning i fremtidige saker om økonomisk sosialhjelp.

Klager har fått utbetalt økonomisk sosialhjelp etter hans nye søknad fra 7. oktober 2019. Ombudsmannen har ikke vurdert hvorvidt vilkårene for å tilstå økonomisk sosialhjelp var oppfylt fra 8. august 2019. Fylkesmannen bes vurdere saken om søknadsdato på nytt og orientere når en slik ny vurdering er foretatt. Tilbakemelding bes gitt innen 1. februar 2021.

 

Uttalelse – manglende svar på innsynsbegjæring

Saken gjelder Stavanger kommunes manglende behandling av en innsynsbegjæring. Klageren hadde purret skriftlig gjentatte ganger og bedt om klagebehandling av saken. Kommunen mente at det kommunale foretaket, Stavanger Parkeringsselskap KF, skulle behandle innsynssaken.

Ombudsmannen er kommet til at kommunens håndtering av innsynskravet ikke er i overensstemmelse med offentleglova § 29. Kommunen må omgående ta stilling til innsynskravet, samt vurdere om det er nødvendig å veilede klageren i saken. Ombudsmannen ber om å få kopi av kommunens avgjørelse i innsynssaken.

Ombudsmannen forutsetter at kommunen gjennomgår gjeldende rutiner for behandling av innsynskrav, slik at også innsynskrav som etter kommunens vurdering skulle vært rettet til et annet organ, behandles etter samme rutiner og innen samme frister som øvrige innsynskrav.

Til tross for gjentatte muntlige og skriftlige påminnelser herfra, og gjentatte muntlige forsikringer fra kommunen om at saken vil bli fulgt opp, har kommunen i en periode på ti måneder ikke besvart ombudsmannens henvendelser. Ombudsmannen forutsetter videre at eventuelle fremtidige henvendelser herfra behandles og besvares innen de frister ombudsmannen setter.

Sakens bakgrunn

Klageren sendte 2. mai 2019 en begjæring om innsyn til Stavanger kommune. Innsynskravet ble angitt å gjelde sak 2019/7168, «klage på avslag av boligsoneavtale/ansatt». Klageren skal samme dag ha mottatt en automatisk bekreftelse fra kommunens postmottak om at e-posten var mottatt.

Klageren etterlyste 9. mai 2019 svar på innsynskravet, og ba kommunen sende saken til klageinstansen for avgjørelse dersom den ikke tok klagen til følge. Klageren skal deretter ha purret skriftlig 19. mai, 9. juni og 2. desember 2019. Da klageren fortsatt kun mottok automatiske bekreftelser, brakte han saken inn for ombudsmannen.

Våre undersøkelser

På tidspunktet klagen kom inn til ombudsmannen var det mer enn syv måneder siden klageren ba om henholdsvis innsyn og klagebehandling. Vi fant grunn til å undersøke saken nærmere.

I brev herfra 16. desember 2019 ba vi Stavanger kommune om å gjøre nærmere rede for behandlingen av innsynskravet, samt for saksbehandlingstiden i saken.

Vi spurte om saksbehandlingstiden var representativ for kommunens behandling av innsynssaker, og om når innsynskravet, eventuelt klagen, kunne forventes ferdigbehandlet.

Vi ba videre om en redegjørelse for kommunens praksis og frister for behandling av krav om innsyn i saker etter offentleglova, herunder om det er utarbeidet skriftlige rutiner. Svarfristen ble satt til 7. januar 2020.

I brev 14. og 28. januar 2020 etterlyste vi kommunens svar på vårt undersøkelsesbrev. Kommunen overholdt ikke de nye svarfristene, og vi besluttet derfor å ta kontakt per telefon. I slutten av februar 2020 fikk vi opplyst at undersøkelsesbrevet ved en feil var videresendt til Stavanger parkeringsselskap KF. Kommunen ble i samtalen minnet om at saken for ombudsmannen kun gjelder kommunens manglende behandling av en innsynsbegjæring – spørsmålet om hvorvidt innsyn skal og kan gis, er ikke temaet i nærværende sak. I mars 2020 ble vi kontaktet av advokat Hauge, som blant annet bistår Stavanger parkeringsselskap KF. Advokat Hauge ble gitt innsyn i undersøkelsesbrevet. Kommunen fikk deretter utsatt svarfrist til 20. mars 2020, etter anmodning fra advokat Hauge.

Ombudsmannen mottok et svar 20. mars 2020 fra Stavanger parkeringsselskap KF som hovedsakelig gjelder en annen sak for ombudsmannen, sak 2019/5020. I nevnte sak hadde vi sendt et undersøkelsesbrev til Stavanger parkeringsselskap KF om parkeringsselskapets avgjørelse om å avslå et krav om sammenstilling av opplysninger. Parkeringsselskapet viste i svarbrevet til et vedlegg som skulle dokumentere at klagerens innsynsbegjæring om boligsoneavtale-saken var besvart. Vedlegget omhandlet imidlertid ikke nærværende innsynssak.

Deretter fulgte flere runder med purringer fra vår side, og anmodninger om fristutsettelser fra forvaltningens side. Vi fikk i mai 2020 et svar fra advokat Hauge på vegne av Stavanger Parkeringsselskap KF som omtalte selve innsynskravet fra klageren. Det ble opplyst at innsynsbegjæringen krevde vanskelige juridiske vurderinger, men det ble ikke gitt en forklaring på kommunens håndtering av saken. Flere purringer til kommunen fulgte, hvor vi etterlyste en avklaring på om svarene vi så langt hadde mottatt, var inngitt på vegne av kommunen. I august 2020 svarer parkeringsselskapet at de er av den oppfatning at det er parkeringsselskapet som skal svare ut ombudsmannens spørsmål i saken. Vi kontaktet derfor på nytt kommunedirektøren per telefon. Etter ytterligere påminnelser herfra, mottok vi 22. oktober 2020 kommunens endelige svar i saken.

Kommunen viste til at klagerens innsynsbegjæring gjelder et dokument «mellom en innbygger og det kommunale foretaket Stavanger parkeringsselskap KF». Kommunen beklaget at ombudsmannen ikke hadde fått svar tidligere, og opplyste at dette skyldtes at saken ble oppfattet å gjelde parkeringsselskapet. Det fremgikk videre av kommunens svar at kommunens arkivinstitusjon Stavanger Byarkiv også leverer arkivtjenester til Stavanger parkeringsselskap KF – herunder mottar byarkivet innsynsbegjæringer «som skal behandles av Stavanger parkeringsselskap KF.» Kommunen opplyste videre at kommunens offentlige journal også viser dokumenter til/fra parkeringsselskapet.

Kommunen har fremlagt skriftlige rutiner for den praktiske behandling av innsynskrav i kommunens saksbehandlingssystem. Kommunen har videre opplyst at de har en egen side på intranettet med informasjon og veiledning til kommunens ansatte om hvordan krav om innsyn skal behandles. Kommunen har ikke redegjort nærmere for hvilken informasjon/veiledning som finnes på kommunens intranett, ut over at innsynskrav i henhold til kommunens rutiner skal besvares innen tre dager.

Hva gjaldt klagerens innsynsbegjæring skrev kommunen at samtlige dokumenter «som har kommet inn til Stavanger kommune/Stavanger parkeringsselskap KF i denne konkrete saken ser vi … er registrert til behandling hos Stavanger parkeringsselskap KF og at saken er opprettet i tråd med rutine for registrering av innsynssaker.» Kommunen har vist til parkeringsselskapets svar hva gjelder hvordan parkeringsselskapet har fulgt opp og vurdert innsynskravet og etterfølgende korrespondanse. Kommunedirektøren viste til at parkeringsselskapet ligger utenfor kommunedirektørens ansvarsområde.

Kommunen skrev avslutningsvis at de i lys av nærværende sak vil vurdere om det er «tilstrekkelig tydelig informert i vår offentlige journal og våre nettsider om hvordan man skal forholde seg ved krav om innsyn i dokumenter til og fra kommunale foretak. Vi vil videre gjennomgå rutinene for mottak av brev i saker som dette som henvender seg både til Stavanger kommune og kommunale foretak.»

Ombudsmannens syn på saken

Behandling av innkomne innsynskrav, saksbehandlingstid

Det følger av offentleglova § 29 første ledd, jf § 3 annen setning at «[e]it organ som mottek eit innsynkrav, skal vurdere kravet konkret og sjølvstendig.» Forvaltningen har med andre ord en plikt til å behandle et innsynskrav som kommer inn til organet uavhengig av hva innsynskravet nærmere gjelder. Det er mottakeren som plikter å ta stilling til kravet. Organet, i dette tilfellet kommunen, kan ikke henvise behandlingen til et annet offentlig organ, med mindre dette følger av forskrift vedtatt med hjemmel i offentleglova § 29 annet ledd. Kravet om en selvstendig vurdering ble tatt inn i § 29 i 2005 ut ifra et ønske om at hovedregelen etter gjeldende rett burde komme klarere til uttrykk i loven. Det fremgår av Ot.prp. nr.102 (2004-2005) side 100 at «[d]et forvaltningsorganet som mottek eit innsynskrav i eit dokument som er i organet, må som hovudregel sjølv vurdere kravet og ta standpunkt til om det skal gi innsyn i dokumentet. Organet har ikkje rett til å avvise eit krav med den grunngiving at dokumentet ikkje er utarbeidd av organet, eller at eit anna organ er nærmare til å vurdere kravet.»

Når det som her er klart at innsynskravet og purringene/klagene er fremsatt for kommunen og ikke parkeringsselskapet, kan ikke kommunen avstå fra å svare på purringene basert på en oppfatning av at det underliggende innsynskravet skulle vært rettet til parkeringsselskapet.

I Justis- og politidepartementets Rettleiar til offentleglova, G-2009-419, side 162 omtales det tilfellet der innsynskravet gjelder et dokument som ikke finnes hos organet; da kan det uten videre gis avslag på kravet om innsyn, med den begrunnelse at organet ikke har det etterspurte dokumentet. Som nevnt nedenfor har videre forvaltningen plikt til å veilede om hvor innsynskrav kan sendes.

Klageren har fremlagt kopier av sine henvendelser til kommunen, samt kopi av automatiske bekreftelser fra kommunens postmottak for både innsynskravet 2. mai 2019 og etterfølgende purringer. Innsynsbegjæringen og etterfølgende purringer er også stilet til kommunen. Kommunen har ikke bestridt at henvendelsene er mottatt. Ut ifra de nevnte opplysningene legger ombudsmannen til grunn at klagerens innsynsbegjæring samt purringer er kommet frem til kommunen. Slik saken er opplyst her, har ikke kommunen på noe tidspunkt besvart hverken innsynsbegjæringen eller purringene fra klager.

Det er nå over halvannet år siden klager sendte innsynsbegjæringen. Kommunen har etter dette ikke oppfylt sin selvstendige plikt til å vurdere innsynskravet etter offentleglova § 29 «utan ugrunna opphald».

Det følger videre av offentleglova § 32 at avslag på begjæringer om innsyn kan påklages. Dersom et innsynskrav ikke er besvart innen fem arbeidsdager, er dette å anse som et avslag som kan påklages, jf. offentleglova § 32 annet ledd.

Klageren ba 9. mai 2019, 19. mai samt 2. desember 2019 kommunen om å oversende saken til Fylkesmannen for klagebehandling. Slik saken er opplyst her, har kommunen ikke gjort dette.

En innsynsklage skal etter offentleglova § 32 forberedes og avgjøres «utan ugrunna opphald». Kravet om at kommunen skal ta stilling til innkomne innsynsklager uten ugrunnet opphold er ikke oppfylt.

Veiledning

Det har under behandlingen av klagesaken her kommet frem at kommunen har vært av den oppfatning at det er Stavanger parkeringsselskap KF som skal besvare innsynskravet og purringene i saken. I lys av kommunens svar hit finner vi grunn til å minne om kommunens veiledningsplikt.

Etter forvaltningsloven § 11 første ledd har forvaltningen en alminnelig plikt til å veilede innenfor organets saksområde. Formålet med veiledningsplikten er å gi den som henvender seg mulighet til å ivareta sine interesser på best mulig måte, jf. forvaltningsloven § 11 første ledd annet punktum. Videre følger det av forvaltningsloven § 11 fjerde ledd jf. forvaltningslovforskriften § 4 at dersom noen henvender seg til urett myndighet, «skal det forvaltningsorgan som mottar henvendelsen, om mulig vise vedkommende til rett organ». En plikt til å veilede borgeren om hvor et innsynskrav kan/bør rettes, kan også utledes av det alminnelige kravet om god forvaltningsskikk.

Ombudsmannen forstår kommunens svar slik at det er Stavanger parkeringsselskap KF som har dokumentet innsynsbegjæringen gjelder, og at innsynsbegjæringen derfor ble videresendt fra kommunen til parkeringsselskapet. Kommunen synes imidlertid ikke å ha informert klageren om dette.

Ombudsmannen ber kommunen om å merke seg dette for fremtiden. Kommunen har opplyst at den vil gjøre en vurdering av om det er tilstrekkelig tydelig informert i kommunens offentlige journal og på kommunens nettsider om hvordan borgerne skal forholde seg ved krav om innsyn i dokumenter til/fra kommunale foretak. Ombudsmannen vil i den forbindelse peke på at informasjon om hvor et innsynskrav skal rettes, ikke fritar kommunen fra plikten til å svare på henvendelser som likevel sendes til kommunen, selv om kommunen ikke skulle være rett organ.

Rutiner for behandling av innsynskrav

Kommunen har opplyst at den har skriftlige rutiner og veiledning for sine ansatte på kommunens intranett, samt at kommunen praktiserer at innsynsbegjæringer skal besvares innen tre virkedager. Ombudsmannen ber kommunen om å påse at også innsynskrav som etter kommunens vurdering skulle vært rettet til et annet organ, også behandles etter samme rutiner og innen samme frister som øvrige innsynskrav.

Stavanger kommunes behandling av henvendelser fra ombudsmannen

Sivilombudsmannen er Stortingets kontrollorgan for forvaltningen og skal arbeide for at den enkelte ikke utsettes for urett fra forvaltningen. For at denne kontrollen skal fungere, og for å sikre borgernes tillit til forvaltningen og ombudsmannen, er det viktig at forvaltningen prioriterer ombudsmannens forespørsler og gir tilstrekkelige og rettidige svar på de spørsmålene som blir tatt opp. Stortinget har derfor forutsatt at forvaltningen skal svare på ombudsmannens henvendelser.

Kommunen har ikke besvart ombudsmannens skriftlige henvendelser fra desember 2019 til oktober 2020, til tross for gjentatte skriftlige og muntlige påminnelser herfra og gjentatte muntlige forsikringer fra kommunen om at saken vil bli undersøkt og ombudsmannens spørsmål besvart omgående.

Vi har flere ganger muntlig fått opplyst at ombudsmannens henvendelser er videresendt til Stavanger parkeringsselskap KF, da kommunen mente det var parkeringsselskapet som skulle besvare undersøkelsesbrevet. Vi har i de aktuelle telefonsamtalene korrigert kommunens antakelse om hvem vi venter svar fra ved å minne om at det er kommunens behandling som er gjenstand for nærmere undersøkelse herfra. Undersøkelsesbrevet 16. desember 2019 er stilet til kommunen ved kommunedirektøren som øverste administrative leder i kommunen. Spørsmålene i brevet gjaldt Stavanger kommunes behandling av den konkrete innsynssaken, samt kommunens egne rutiner. En forsvarlig og grundig behandling av ombudsmannens undersøkelsesbrev og etterfølgende brev herfra ville oppklart eventuelle misforståelser fra kommunens side om hvem ombudsmannen ventet svar fra, herunder forhindret sammenblandingen med den parallelle undersøkelsen ombudsmannen hadde igangsatt overfor parkeringsselskapet.

Kommunens manglende respons på ombudsmannens henvendelser har i betydelig grad vanskeliggjort ombudsmannens behandling av saken. Videre etterlater kommunens håndtering av henvendelsene herfra, herunder de gjentatte fristoversittelsene i saken, et inntrykk av at kommunen mangler forståelse for ombudsmannens rolle. Ombudsmannen forutsetter at eventuelle fremtidige henvendelser herfra undergis en forsvarlig og grundig behandling i kommunen, og at de svarfrister ombudsmannen gir overholdes.

Konklusjon

Stavanger kommune har ikke besvart klagerens innsynskrav 2. mai 2019 samt etterfølgende anmodninger om klagebehandling av saken.

Ombudsmannen er kommet til at kommunens håndtering av innsynskravet ikke er i overensstemmelse med offentleglova § 29. Kommunen må omgående ta stilling til innsynskravet, samt vurdere om det er nødvendig å veilede klageren i saken. Ombudsmannen ber om å få kopi av kommunens avgjørelse i innsynssaken.

Ombudsmannen forutsetter at kommunen gjennomgår gjeldende rutiner for behandling av innsynskrav, slik at også innsynskrav som etter kommunens vurdering skulle vært rettet til et annet organ, behandles etter samme rutiner og innen samme frister som øvrige innsynskrav.

Ombudsmannen forutsetter videre at eventuelle fremtidige henvendelser herfra behandles og besvares innen de frister ombudsmannen setter.